| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
... , com os sinais dos autos, intentou no TAF de Leiria contra o Instituto da Segurança Social, IP uma providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo de encerramento do lar de idosos que explora, sito na Rua São Silvestre, nº 57, em Riachos.
Por sentença datada de 29-7-2013, o TAF de Leiria julgou improcedente o pedido [cfr. fls. 337/369 dos autos].
Inconformada com tal decisão, veio a requerente da providência recorrer para este TCA Sul, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“A – Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, na qual a Mmª Juiz desse douto Tribunal decidiu não decretar a providência cautelar requerida por considerar não estarem preenchidos os pressupostos da alínea b) do nº 1 do artigo 120º CPTA.
B – A recorrente intentou no Tribunal Administrativo de Leiria procedimento cautelar contra ISS, IP – Instituto da Segurança Social, IP, pedindo a suspensão da eficácia do acto administrativo de encerramento do Lar de Idosos, sem denominação, sito na Rua de S. Silvestre, 57, Riachos.
C – A recorrente é proprietária de um estabelecimento que tem em vista a prossecução de finalidades no âmbito das respostas sociais de apoio a idosos previstas no Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, e nele acolhe oito idosos com idades compreendidas entre os 67 e os 97 anos de idade, além da sua mãe.
D – Na sequência de uma acção inspectiva realizada em Outubro de 2012, a recorrente foi notificada pela recorrida da intenção desta de encerrar o estabelecimento de que aquela é proprietária.
E – Em sede de audição prévia, a requerente, ora recorrente procedeu à junção de documentos, arrolou e requereu a audição de testemunhas, cujo depoimento se revelava crucial para comprovar as afirmações aduzidas em sede de audiência prévia.
F – Tais testemunhas não foram porém ouvidas.
G – A mais do que, durante […] três meses, na sequência da acção inspectiva, e da informação técnica elaborada pelos serviços competentes do Instituto da Segurança Social, IP notificada em Novembro de 2012, a requerente, ora recorrente, procedeu a diversas alterações na estrutura e condições do estabelecimento de forma adequa-lo à legislação em vigor e a proporcionar aos utentes "serviços permanentes adequados" "promovendo a qualidade de vida" e "um envelhecimento sadio, autónomo, activo, e plenamente integrado".
H – Todavia, ignorando tais alterações, a requerida manteve o seu propósito e proferiu decisão final de encerramento do estabelecimento, alegando que a proprietária – ora recorrente – não efectuou quaisquer diligências no sentido de obter a licença de funcionamento do estabelecimento.
I – A decisão de encerramento do estabelecimento da recorrente, como culminar de um procedimento, em que foram invocadas, por esta, circunstâncias de facto, representa um acto administrativo não fundamentado.
J – Ao que acresce ainda que a recorrida não só se absteve de levar a cabo as diligências de prova requeridas como também se absteve de se pronunciar no relatório da decisão final sobre a prova produzida documentalmente e sobre o motivo de ter dispensado a inquirição das testemunhas.
L – A decisão final que não se pronuncia e omite a análise da prova apresentada em sede de audição prévia, não precisando sequer porque dispensou a inquirição das testemunhas, determina uma preterição de formalidade legal que inquina a decisão condenatória.
M – Alegou ainda a requerente que o encerramento do estabelecimento põe em causa os direitos dos utentes em causa a um envelhecimento saudável e acompanhado.
N – O encerramento do estabelecimento, nos termos e condições propostos pela requerida, acarretará prejuízos de grande monta para a requerente, e acima de tudo, para os idosos, uma vez que estão em causa as condições de vida dos mesmos.
O – Os critérios ou pressupostos para a concessão de providências cautelares são diferentes consoante se trate de providências cautelares de natureza conservatória ou antecipatória.
P – Assim, dispõe a alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA que, quando a procedência da pretensão principal seja evidente, o único critério de decisão é o "fumus boni iuris"; ou seja, a providência é decretada independentemente de prova do receio de facto consumado ou de difícil reparação do dano, e dos prejuízos que a concessão da medida cautelar possa causar aos interesses em causa.
Q – Nos casos em que a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal não seja evidente, independentemente da natureza da providência cautelar em causa, a lei articula o critério do "fumus boni iuris" com o critério do "periculum in mora" e exige que se proceda à ponderação de todos os interesses em jogo – alíneas b) e c) do nº 1 e 2 do artigo 120º do CPTA.
S – Porém, quando, esteja em causa a adopção de uma providência conservatória, deve a mesma ser decretada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito – alínea b) do nº 1 do artigo 120º CPTA.
T – Analisados cada um dos critérios, no que toca adopção de providências cautelares de natureza conservatória, e no que toca ao caso concreto, temos que:
U – Em primeiro lugar, deve ser evidente a procedência da pretensão formulada, ou a formular no processo principal por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
V – A Constituição da República Portuguesa e o Código de Procedimento Administrativo exigem que o conteúdo dos actos administrativos integre a sua fundamentação [vd. artigo 268º, nº 3 da CRP].
X – A fundamentação consiste assim na explicitação dos motivos de facto e de direito que levaram o autor do acto à sua adopção.
Z – No caso em análise, a decisão de encerramento do estabelecimento comercial da requerente é manifestamente insuficiente.
AA – Tratando-se de uma decisão tão melindrosa quanto o facto de ser uma decisão susceptível de afectar todos os idosos acolhidos pela requerente.
AB – Não integra o conceito legal de fundamentação de acto administrativo [desfavorável] a invocação de que "não conseguiu – a requerente – rebater a gravidade de nenhum dos factos detectados por ocasião da acção inspectiva, tendo a resposta sido baseada em providências futuras assentes num parecer técnico que foi desfavorável".
AC – Desde logo, porque a requerida não informa expressamente quais factos que, em concreto, sustentam a enunciada gravidade.
AD – A decisão de encerramento do estabelecimento da requerente, como culminar de um procedimento, em que foram invocadas, por esta, circunstâncias de facto, ignoradas pela requerida, representa um acto administrativo não fundamentado,
AE – Susceptível de lesar irreversivelmente os direitos e interesses dos utentes acolhidos pela requerente.
AF – Igualmente, a audiência de interessados é o momento por excelência da participação dos particulares no procedimento administrativo, constituindo a concretização legislativa do imperativo constitucional de participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito.
AG – Sucede porém que a requerida não só se absteve de levar a cabo as diligências de prova requeridas em sede direito de audição.
AH – Como também se absteve de se pronunciar no relatório da decisão final sobre a prova produzida documentalmente e sobre o motivo de ter dispensado a inquirição das testemunhas arroladas.
AI – Donde, resulta que a requerida omitiu assim a análise crítica da prova produzida pela requerente, em sede própria!
AJ – A decisão final que não se pronuncia e omite a análise da prova apresentada, em sede de exercício de direito de audição, não precisando sequer porque dispensou a inquirição das testemunhas, determina uma preterição de formalidade legal que inquina a decisão condenatória.
AL – À luz do artigo 268º da CRP, cujo nº 3 consagra a exigência de fundamentação, bem como a da inequívoca tutela jussubjectiva da audiência de interessados partilhamos do entendimento, na esteira do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, de que se trata de uma situação de nulidade dos actos que pretiram a exigência do seu cumprimento.
AM – A falta de fundamentação, no caso concreto, gera a nulidade do acto, nomeadamente, nos termos e para os efeitos do artigo 133º, nº 1, alínea d) do CPA, face à natureza dos direitos em causa [direitos fundamentais ou análogos a estes últimos].
AN – Resulta pois que, em face dos alegados vícios, o acto administrativo em causa é manifestamente ilegal, sendo pois evidente a procedência da pretensão da requerente na acção principal.
AO – Vale isto por dizer que mal andou o Tribunal "a quo", oferecendo uma interpretação minimalista do artigo 133º do CPA, desconsiderando assim a gravidade do vício em causa.
AP – Resulta ainda da interpretação do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA que, nas situações em que não é evidente a procedência da pretensão material a formular no processo principal, depende a concessão da providência requerida da verificação do "periculum in mora" e do " fumus boni iuris".
AQ – Considerou o Tribunal "a quo" que "da concatenação dos documentos juntos aos autos com o depoimento das testemunhas inquiridas, em especial o da testemunha Julieta Fernandes e o emotivo depoimento da testemunha Ana Bela Direito, resultou que, pese embora ainda não licenciado e com a emissão de pareceres favoráveis condicionados por parte das autoridades competentes, "os idosos que permanecem no estabelecimento de apoio social detido pela requerente, ora requerente, sentem-se integrados, com uma relação de proximidade com a mesma e os seus funcionários, sendo que a simples alteração de rotinas, atenta a provecta idade de alguns deles, nomeadamente, das familiares das testemunhas ora indicadas, poderá colocar em risco a sua saúde física e psicológica, quanto mais o encerramento do lar em questão".
AR – E mais considerou o Tribunal "a quo" que "para alguns familiares dos idosos o encerramento do lar em questão poderá causar graves constrangimentos na obtenção de alternativas viáveis e legais que satisfaçam as necessidades mais prementes dos actuais utentes do mesmo".
AS – Termos em que, nesta sede, se julga demonstrado o "periculum in mora".
AT – Entende, porém, o Tribunal "a quo" não se verificar, "in casu", o preenchimento da segunda parte do critério previsto no artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA.
AU – Entende o Tribunal "a quo" que com o modo como a requerente, ora recorrente, configura a acção cautelar, o acto suspendendo padece dos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência previa cuja sanção é meramente conducente à anulabilidade, tal como tem sido jurisprudencialmente defendido, e a própria requerente invoca.
AV – Ignora pois a Mmª Juiz "a quo" que a requerente toma posição quanto ao vício do acto em causa.
AX – Defendendo, pois, que o artigo 268º da CRP, cujo nº 3 consagra a exigência de fundamentação, bem como a da inequívoca tutela jussubjectiva da audiência de interessados, pelo que partilhamos do entendimento, na esteira do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, de que se trata de uma situação de nulidade dos actos que pretiram a exigência do seu cumprimento.
AZ – Quer se qualifique o direito à audiência prévia como mero direito fundamental, ou numa perspectiva reforçada como direito análogo a uma garantia de natureza "jus-fundamental", a preterição desse momento procedimental – artigo 100º do CPA – resultará sempre na nulidade do acto que corporiza a decisão administrativa.
BA – No que toca ao direito à fundamentação das decisões administrativas que "afectem direitos ou interesses legalmente protegidos", a Constituição intensifica a protecção dos administrados garantindo a expressa jus-fundamentalidade formal de tal direito – vd. artigo 268º, nº 3, "in fine" da CRP.
BB – Repare-se que o texto constitucional tanto consagra o dever de fundamentação das decisões administrativas – artigo 268º, nº 3, "in fine" da CRP, como de decisões jurisdicionais – artigo 205º, nº 1 da CRP.
BC – Todavia, quanto a estas últimas, todas as leis processuais cominam como nula a decisão jurisdicional que não indique, de modo especificado, os fundamentos de facto e de direito que a sustentam.
BD – Ora, pretender que a ausência ou insuficiência de fundamentação do acto administrativo não é geradora de nulidade corresponde a uma manifesta contradição lógica.
BE – Também, pois, a preterição desta formalidade desencadeará a nulidade do acto administrativo.
BF – Ora, a principal consequência processual da qualificação como nulo de acto administrativo viciado por preterição de audiência prévia [artigo 100º do CPA] ou de fundamentação adequada [artigos 124º e 125º do CPA] reside na respectiva impugnabilidade a todo o tempo, seja perante a Administração, seja perante os Tribunais Administrativos, nos termos do artigo 58º, nº 1 do CPTA.
BG – Perante a factualidade alegada no caso concreto, incorre o Tribunal "a quo" em erro quando conclui que se encontra esgotado o prazo de impugnação do acto administrativo em causa, constituindo assim uma situação que obsta ao conhecimento do mérito de uma eventual acção principal.
BH – Não considerando, desse modo, encontrarem-se preenchidos os pressupostos da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
BI – Dos argumentos ora expendidos resulta evidente a possibilidade de nos encontrarmos perante um acto ferido de nulidade.
BJ – Cuja impugnabilidade pode ser levada a cabo a todo o tempo, nos termos previstos no artigo 58º, nº 1 do CPTA.
BL – Neste contexto, outra não poderá ser a conclusão de que se encontram preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea b), devendo ser decretada a providência cautelar requerida – suspendendo-se o acto administrativo de encerramento do estabelecimento da recorrente, contrariando assim o entendimento do Tribunal "a quo".” [cfr. fls. 389/416 dos autos].
O Instituto da Segurança Social, IP contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 476/497 dos autos].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 508/509 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 17-1-2011, a requerente celebrou um contrato de compra e venda e mútuo com hipoteca, mediante declarou comprar, por € 210.000,00 o prédio misto, composto de casa de rés-do-chão e sótão para habitação e anexos, com a superfície coberta, sito na R. de S. Silvestre, nº 57, Charneca de Carvalhais, freguesia de Riachos – cfr. doc. nº 9, junto com o R.I., que ora se dá por integralmente reproduzido;
ii. A requerente desencadeou junto da Câmara Municipal de Torres Novas pedido e informação prévia/viabilidade de ampliação e adaptação do imóvel indicado na alínea anterior para lar de idosos, que mereceu o nº 508/11 – acordo;
iii. Em 21-6-2011, a Câmara Municipal de Torres Novas enviou ofício à requerente de que o PIP por si desencadeado sob o nº 508/11 mereceu informação favorável – cfr. doc. nº 11 junto com o R.I. que ora se dá por integralmente reproduzido;
iv. Em 11-10-2012, a entidade requerida levou a cabo uma acção inspectiva, no sentido de "averiguar do alegado funcionamento de estabelecimento ilegal de apoio social a idosos", tendo elaborado Relatório de Inspecção do qual consta, designadamente, que:
“[…]
6. Assim, verificou-se que as condições de instalação são inadequadas face à legislação em vigor [Portaria nº 67/2012, de 21 de Março] porquanto:
- Não existe uma área de recepção, prevista na Ficha 1 do Anexo 1 da citada Portaria;
- Não existe uma área de direcção, serviços técnicos e administrativos, contemplada na Ficha 2 do mesmo Anexo;
- Falta uma área de instalações para o pessoal, prevista na Ficha 3 do referido Anexo;
- Falta Sala de refeições, pois o espaço que existe para o efeito consiste numa parte da cozinha, onde se localiza numa pequena mesa, a qual não permite [pelas suas reduzidas dimensões] que todos os utentes tomem, em simultâneo, as suas refeições, contrariando o prevista no nº 5.3 da Ficha 5 do indicado Anexo 1.
- Existe um quarto individual completamente interior, um quarto com 5 camas e apenas um único quarto individual com janela e 1 quarto triplo, situação que contraria o disposto no ponto 8.3.3. da Ficha 6 do anexo 1 da Portaria em análise;
- A cozinha não está seccionada por zonas distintas [de higienização dos manipuladores de alimentos; de preparação dos alimentos; de confecção; copa suja e copa limpa], nem existem espaços anexos, compostos por despensa, compartimento de frio e compartimento do lixo, conforme previsão do nº 7.2.1 da Ficha 7.
- Não existe uma área de serviços de apoio, como arrecadações de géneros alimentícios, como previsto na alínea b) do nº 9.2 da Ficha 9 do mesmo Anexo.
7. As condições de segurança são deficientes, não sendo estas instalações detentoras do devido Parecer da Autoridade Nacional de Protecção Civil [ANPC], contrariando o previsto no nº 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março [republicado pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro], sendo certo que também não foi emitido por esta entidade, o certificado de implementação das medidas de autoproteção [contrariando o previsto no Decreto-Lei nº 220/2008, de 12 de Novembro, e na Portaria nº 1532/2008, de 29 de Dezembro].
- Acresce que, pese embora existam extintores, não há outros meios de prevenção contra incêndios como placas de sinalização, detectores automáticos de incêndio, saídas de emergência assinaladas ou plano de emergência e de evacuação.
- Também se verificou que os utentes não possuem qualquer meio que permita um rápido pedido de socorro, nomeadamente um sistema de sinalização acústica e luminosa; botões de chamada em especial nos quartos. Também não existe iluminação de emergência que permita a circulação nos casos de falha da iluminação normal ou mesmo iluminação de vigília que permita a circulação nocturna sem utilização da iluminação normal.
- Não existe qualquer contrato com empresa de segurança, higiene e saúde no trabalho.
8. As condições higiossanitárias estão comprometidas, não possuindo o estabelecimento parecer da Autoridade de Saúde, contrariando o disposto no nº 3 do artigo 8º do citado Decreto-Lei nº 64/2007, nem o mesmo foi requerido à data da inspecção, nem foi realizada qualquer vistoria às condições higienossanitárias deste estabelecimento, sendo que, por ocasião da acção inspectiva, quer na cozinha e área de lavandaria, foi observada a presença de gatos e respectivos recipientes de alimentação, para além desta última zona se encontrar bastante desorganizada com roupas espalhadas pelo chão.
9. As condições de conforto estão comprometidas, porquanto: existe um quarto completamente interior e portanto desprovido de arejamento e iluminação naturais, bem como um quarto com cinco camas que dificulta a privacidade a que têm direito os utentes que ali permanecem. Também a mesa para a tomada de refeições se verificou ser muito pequena, inviabilizando que os utentes tomem as refeições em simultâneo.
10. No que concerne à higiene e segurança alimentar, verificou-se não ter sido implementado o Sistema de Auto Controle Alimentar – HACCP, de acorda com o Regulamento CE nº 852/04, de 29 de Abril, sendo irregular o acondicionamento dos produtos alimentares [produtos alimentares em sacos plásticos que não são transparentes, não existindo etiquetas com o nome do produto e a data da congelação].
Também não existe plano de limpeza das instalações, registos de higienização e plano de desinfecção do material.
11. O quadro de pessoal é insuficiente, pois, aferindo o quadro de pessoal existente com o indicador de pessoal indicado no artigo 12º da Portaria, e o número de utentes acolhidos – nove [9], verifica-se que o mapa de pessoal, não se encontrava preenchido. Não existe um(a) animador(a) sócio-cultural ou educador(a) social ou técnico de geriatria, ainda que a tempo parcial, não existe um(a) enfermeiro(a), um(a) cozinheiro(a) e principalmente um(a) ajudante de acção directa, com vista ao reforço no período nocturno, não sendo adequado que a proprietária do lar esteja mesmo sem possuir dias de folga ou estando acordada quer de dia, quer de noite, uma vez que não ficou minimamente provado existir outra trabalhadora para além das identificadas.
12. Verificou-se que ... , enquanto entidade empregadora não comunicou à Segurança Social, dentro do prazo regulamentar, a admissão da sua trabalhadora Arminda Cordeiro Jorge, infringindo as disposições dos nºs 1 a 3 do artigo 29º da Lei nº 110/2009, de 16 de Setembro, alterada pela Lei nº 119/2009, de 30 de Dezembro, com a redacção introduzida pela Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro [Lei do Orçamento do Estado 2011], previsto e punível pelo nº 7 do artigo 29º e artigos 233º e 238º do mesmo normativo.
13. Ainda relativamente aos recursos humanos, constatou-se ainda que não existem fichas de aptidão médica das trabalhadoras e que não é promovida a formação e actualização do pessoal.
14. O funcionamento é também deficiente, apurando-se, à data da acção inspectiva, que não são elaboradas ementas e que não estão asseguradas as actividades de animação sociocultural, lúdico-recreativas e ocupacionais que visam contribuir para um clima de relacionamento saudável entre os residentes e para a estimulação e manutenção das suas capacidades físicas e psíquicas, como exige a alínea e) do nº 1 do artigo 8º da Portaria nº 67/2012, de 21 de Março, não dispondo estabelecimento de um animador sociocultural ou educador social ou técnico de Os cuidados de enfermagem e assistência médica também não se encontram assegurados, não tendo a proprietária deste estabelecimento contratualizado a prestação destes serviços, não existindo processos clínicos com registos médicos e de enfermagem, logo, não existindo prova de real apoio em termos de cuidados de saúde.
16. Acresce que a preparação da medicação a administrar aos utentes é realizada por ... , quando essa função deveria ser da competência de um enfermeiro.
A organização técnico-administrativa é igualmente deficiente, porquanto não existe:
Regulamento interno, em violação do artigo 14º da Portaria e artigo 26º do DL;
Contratos de alojamento, prestação de serviços celebrados com os utentes e/ou responsáveis, contrariando os artigos 9º e 10º da mencionada Portaria e artigo 25º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14/3, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28/9.
Não estavam afixados os documentos de afixação obrigatória, em violação do artigo 27º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro [DL] e artigo 13º da portaria nº 67/2012, de 21 de Março, nomeadamente:
- Licença de funcionamento ou autorização provisória de funcionamento – alínea a) do DL e alínea a) da Portaria;
- O mapa de pessoal e respectivos horários – alínea b) do DL;
- O nome da directoria técnica do estabelecimento – alínea c) do DL e b) da Portaria;
- O horário de funcionamento – alínea d) do DL e c) da Portaria;
- O regulamento interno – alínea e) do DL;
- A minuta do contrato de prestação de serviços – alínea j) do DL;
- Mapa semanal de ementas – alíneas g) do DL e d) da Portaria;
- O preçário – alínea h) do DL e e) da Portaria.
Não estava também afixado, o Aviso relativo à existência do Livro de Reclamações – violação do artigo 5º do Decreto-Lei nº 156/2005, de 15 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 371/2007, de 6 de Novembro, e da alínea g) do artigo 13º da Portaria já referida.
Não existiam processos individuais dos utentes, apenas existem cópias de documentos avulsos, verificando-se assim, a inexistência dos seguintes dados e documentos: data de admissão, situação social, exemplar do contrato de prestação de serviços, processo de saúde, plano individual de cuidados, registos de ocorrências e motivos de cessação de contrato, conforme previsto nas alíneas b) a j) do artigo 9º da Portaria nº 67/2012, de 21/3.
Não existem processos individuais, apenas existem algumas cópias de documentos avulsos, contrariando o disposto nas alíneas b), e), e), g) e h) do nº 1 do artigo 9º da Portaria em análise.
19. Verificou-se a inexistência do livro de reclamações, contrariando o disposto no Decreto-Lei nº 156/2005, de 15 de Setembro, e artigo 28º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, republicado pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro.
20. Relativamente aos factos denunciados foram os mesmos confirmados.
Em síntese, como se vem demonstrando pela factualidade descrita o estabelecimento em apreço não reúne as condições de adequação necessárias para a prossecução da resposta social de Lar de Idosos, apresentando graves deficiências ao nível das instalações, segurança, conforto e funcionamento, as quais põem em causa os direitos dos utentes e a sua qualidade de vida, não estando minimamente adequado aos requisitos previstos na Portaria nº 67/2012, de 21 de Março e no Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, republicado pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro.
Neste estabelecimento não se encontram assegurados os serviços permanentes e adequados à problemática biopsicossocial das pessoas idosas, bem como não estão previstos quaisquer mecanismos que permitam a estimulação de um processo de envelhecimento activo, não tendo sido observadas condições que permitam preservar e incentivar a relação intrafamiliar, nem se verificaram incentivos para a integração social das pessoas idosas.
Não obstante, a proprietária ... tem vindo, desde 1-9-2012, a prosseguir essa mesma resposta social de Lar de Idosos, nas presentes instalações, sem se preocupar em obter o devido licenciamento e sem obedecer aos requisitos previstos nos atrás indicados Diplomas Legais. Tendo já tido como antecedentes, em outro local, a proposta de encerramento voluntário de estabelecimento ilegal.
Com efeito, a existência de um quarto interior e interiorizado [sem qualquer janela], bem como de um outro quarto, com 5 camas, que serve de passagem obrigatória para outro; a falta de alguns dispositivos de segurança, a manifesta insuficiência de pessoal técnico e auxiliar, necessário para o bom funcionamento da resposta social em apreço, a falta de higiene, além das graves deficiências nas condições de instalação, consubstanciam situações de potencial perigo para os idosos, pondo em causa os seus direitos, conforto e a sua qualidade de vida, determinantes do encerramento administrativo deste estabelecimento, nos termos do nº 1 do artigo 35º do citado Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março.
[...]
Dos resultados da acção inspectiva são julgadas convenientes as seguintes recomendações e propostas, sem prejuízo de outras que se considerem pertinentes em sede de Relatório Final:
Promover o procedimento de encerramento administrativo desta estrutura residencial para pessoas idosas, por apresentar deficiências graves nas suas condições de instalação, segurança, conforto e funcionamento, colocando em causa os seus direitos e a sua qualidade de vida, nos termos do nº 1 do artigo 35º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março [republicado pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro] e em conformidade com a Orientação Técnica do Conselho Directivo nº 12/11, de 1-6-2011, notificando a proprietária, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo.” – cfr. doc. nº 1, junto com o R.I, que ora se dá por integralmente reproduzido;
v. Em 17-10-2012, a requerente solicitou ao Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Santarém a emissão de "Parecer Técnico Favorável para a instalação de uma estrutura residencial para pessoas idosas, situado na R. de S. ... , Torres Novas, juntando para o efeito, projecto das alterações" – cfr. doc. nº 1, junto com o requerimento de 16-7-2013;
vi. Em Janeiro de 2013, foi a requerente notificada para exercer o seu direito de audição prévia quanto ao propósito de "encerramento administrativo e imediato" do "Lar de Idosos, sem denominação, propriedade de ... , silo em Rua de São ... " – cfr. acordo e doc. nº 1, junto com o R.I. que ora se dá por integralmente reproduzido;
vii. Em 15-1-2013, a entidade requerida propôs a "emissão de parecer técnico favorável ao projecto relativo à construção da estrutura residencial para 14 idosos", condicionado "porquanto se encontram observadas as condições técnicas legalmente estabelecidas para a instalação e funcionamento das respostas sociais em causa" – cfr. doc. junto com o requerimento de 23-5-2013, que ora se dá por integralmente reproduzido;
viii. Em 11-2-2013, a requerente exerceu o seu direito de audição prévia, juntando documentos e arrolando duas testemunhas – cfr. doc. nº 11, junto com o R.I.;
ix. Foi elaborado Relatório Final pela Equipa Inspectiva do qual consta, nomeadamente, que:
“Em face da matéria apreciada no ponto anterior e tendo presente tudo quanto se apurou e fundamentou em sede de projecto de relatório é de considerar que a resposta apresentada em sede de audiência de interessados não trouxe quaisquer factos que possam justificar a alteração do projecto do relatório.
Na contestação foram invocadas alterações para as instalações, constantes do projecto de arquitectura que foi apresentado, após o acto inspectivo, ao Serviço competente da Segurança Social, sendo certo que o mesmo mereceu Parecer Técnico desfavorável, continuando a não existir quer a Licença Camarária de Utilização, quer os Pareceres da Autoridade Nacional de Protecção Civil e da Autoridade de Saúde, permanecendo insuficiente o quadro de pessoal.
Deste modo, são de manter todas as conclusões apresentadas no projecto de relatório, com execução das diligências efectuadas junto da Câmara Municipal de Torres Novas que emitiu o parecer favorável quanto à localização do edifício, sujeitando-o, no entanto, às condições discriminadas na Informação nº 419/MF/2011 [Procº 508/11], de 7-6-2011 da Câmara Municipal de Torres Novas.
Em síntese, como se apurou e fundamentou em sede de projecto de relatório, o estabelecimento em apreço não reúne as condições de adequação necessárias para a prossecução da resposta social de Lar de Idosos, apresentando graves deficiências ao nível das instalações, segurança, conforto e funcionamento as quais põem em causa os direitos dos utentes e a sua qualidade de vida, não estando minimamente adequado aos requisitos previstos na Portaria nº 67/2012, de 21 de Março, e no Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, republicado pelo Decreto-Lei nº 99/2011, de 28 de Setembro.
Neste estabelecimento não se encontram assegurados os serviços permanentes e adequados à problemática biopsicossocial das pessoas idosas, bem como não estão previstos quaisquer mecanismos que permitam a estimulação de um processo de envelhecimento activo.
Não obstante, a proprietária Isabel Coelho tem vindo a prosseguir a resposta social de Lar de Idosos, sem a imprescindível licença de funcionamento ou autorização provisória de funcionamento e sem obedecer aos requisitos previstos nos atrás indicados Diplomas Legais.
Com efeito, a existência de um quarto interior, bem como de um outro quarto com cinco camas que serve de passagem para o referido quarto interior; a inexistência de alguns dispositivos de segurança como detectores de incêndio, bem como dos pareceres da Autoridade Nacional de Protecção Civil e da Autoridade de Saúde; a insuficiência de pessoal necessário para o bom funcionamento da resposta social em apreço, consubstanciam situações de potencial perigo para os idosos, pondo em causa os seus direitos e a sua qualidade de vida, determinantes do encerramento administrativo deste estabelecimento, nos termos do nº 1 do artigo 35º do já referido Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março.” – cfr. doc. nº 5, junto com a oposição que ora se dá por integralmente reproduzido;
x. Em 19-3-2013, pelo Conselho Directivo da entidade requerida foi deliberado o encerramento administrativo e imediato de "estabelecimento de apoio social não licenciado", nos seguintes termos:
“1. Determinar a encerramento administrativo e imediato do estabelecimento de apoio social não licenciado, com fins lucrativos, que exerce actividade do âmbito da Segurança Social mediante o desenvolvimento da resposta social de Lar de Idosos, sem denominação, propriedade de ... , sito em Rua de S. Silvestre, nº 57, 2350-348 Riachos, nos termos do estabelecido no artigo 36º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, uma vez que este estabelecimento apresenta deficiências graves nas condições de instalação, segurança, funcionamento e conforto, que representam um risco potencial para os direitos dos utentes e sua qualidade de vida;
2. Consequentemente, deve a entidade proprietária desenvolver as diligências necessárias à cessação da actividade, no prazo máximo de 30 dias.” – cfr. doc. nº 14, junto com o R.I., que ora se dá por integralmente reproduzido;
xi. Em 5-4-2013, a requerente foi notificada da decisão final de encerramento do estabelecimento de apoio social, nos seguintes termos:
“Na sequência da notificação da deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, I.P. anteriormente efectuada, no âmbito do processo acima identificado, e respeitante à intenção de determinar o encerramento administrativo e imediato do estabelecimento de apoio social não licenciado, com fins lucrativas, que exerce actividade do âmbito da Segurança Social, mediante o desenvolvimento da resposta social de Lar de Idosos, sem denominação, propriedade de ... , sito em Rua de S. Silvestre, nº 57, 2360-346 Riachos. Informa-se V Exª de que, após apreciação da resposta apresentada, se concluiu que a mesma não é susceptível de alterar o sentido da referida deliberação, pelos motivos adiante identificados:
- No exercido do seu direito de audiência prévia, veio V Exª invocar alterações para as instalações constantes do projecto de arquitectura que foi apresentado, após o acto inspectivo, ao serviço competente da Segurança Social, sendo certo que o mesmo mereceu Parecer Técnico desfavorável, continuando a não existir quer a Licença Camarária de Utilização, quer os Pareceres da Autoridade Nacional de Protecção Civil e da Autoridade de Saúde, permanecendo insuficiente o quadro de pessoal, faltando um(a) director(a) técnico(a); um(a) animador(a) sócio-cultural [ainda que a tempo parcial por apenas residirem neste estabelecimento 9 utentes] e um(a) cozinheiro.
- Com efeito, V. Exª não conseguiu rebater a gravidade de nenhum dos factos detectados por ocasião da acção inspectiva, tendo a resposta sido baseada em providências futuras, assentes num Parecer Técnico que foi desfavorável.
Face ao exposto, fica V. Exª notificado de que o Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, IP, tendo em consideração o disposto nos artigos 35º e 36º do Decreto-Lei nº 64/2007, de 14 de Março, deliberou ordenar o encerramento administrativo e imediato do estabelecimento de apoio social acima identificado, conforme deliberação nº 57/IS, de 19-03-2013, em anexo.
Em consequência, fica V. Exª responsável por desenvolver as diligências necessárias à cessação da actividade, no prazo máximo de 30 dias, devendo assegurar, nomeadamente em articulação com as respectivas famílias, as alternativas que permitam salvaguardar o bem-estar dos utentes, só assim se considerando que é dado cumprimento integral à deliberação anexa.
Mais se notifica de que a reabertura do estabelecimento, contrariando a citada deliberação, ou a prossecução da actividade de apoio social de forma ilegal, faz incorrer a entidade responsável em crime de desobediência, prevista e punida, nos termos da alínea b) do artigo 346º do Código Penal.” – cfr. acordo e doc. nº 14, junto com o R.L, que ora se dá por integralmente reproduzido;
xii. Em 24-4-2013, na sequência de parecer desfavorável, a requerente solicitou à entidade requerida que fosse "revisto o Parecer Técnico emitido sobre o Processo nº 11/02, de 6-11-2012 para a instalação de uma estrutura residencial para pessoas idosas, situado na R. de S. ... , Torres Novas, juntando para o efeito, projecto de alterações" – cfr. doc. nº 2, junto com o requerimento de 16-7-2013, que ora se dá por integralmente reproduzido;
xiii. Da memória descritiva e justificativa, junta com o requerimento a que alude a alínea anterior, consta, nomeadamente, que:
“O gabinete técnico e o gabinete administrativo/direcção, ocupam agora sala próprias. O gabinete técnico está agora instalado no compartimento anteriormente proposto para gabinete médico.
Ponto 2
O gabinete médico foi deslocado para a proximidade da zona de alojamento e dispõe de instalação sanitária privativa com acessibilidade lateral.
Ponto 3
A zona de apoio aos funcionários foi redimensionada e prevista uma instalação sanitária com vestiário.
Ponto 4
As instalações sanitárias de apoio à zona social foram redimensionadas de modo a apresentar condições de acessibilidade total.
Ponto 5
Toda a zona de alojamento foi redimensionada de modo a que sejam satisfeitas condições de acessibilidade lateral a uma das camas.
AREA DE DIRECÇÃO, SERVIÇOS TÉCNICOS E ADMINISTRATIVOS
Esta área é constituída por dois compartimentos, um para gabinete técnico [A = 11,20 m2] e outro para a direcção/administrativo [A = 19,60 m2].
Dispõe de uma instalação sanitária nas proximidades.
ÁREA DE INSTALAÇÕES PARA O PESSOAL
Situa-se próximo da entrada de serviço e é composta por uma sala do pessoal, com a área de 9,40 m2 e uma instalação sanitária/vestiário com a área de 4,95 m2. A instalação sanitária para banhos situa-se no sótão.
Não se incluiu instalações para o pessoal em funções na cozinha e lavandaria por não estar prevista a existência de cozinha e lavandaria.
ÁREA DE CONVÍVIO E ACTIVIDADES
A sala de estar tem a área útil de 29,00 m2. As instalações sanitárias são compostas por duas cabines com uma sanita e um lavatório e acessibilidade total a pessoas com mobilidade condicionada.
ÁREA DE REFEIÇÕES
A sala de refeições tem a área de 23,25 m2.
As instalações sanitárias de apoio situam-se a cerca de 10 m [IS de apoio à zona de estar].
ÁREA DE ALOJAMENTO
Localiza-se em zona de aceso restrito e é composta por 6 quartos duplos e individuais.
As instalações sanitárias servem 4 utentes, em 6 quartos duplos e 2 utentes no caso de quartos individuais. Têm acesso privado e a área de 4,84 m2 cada uma.
Três núcleos de 2 quartos dispõem de um átrio.
Esta zona é complementada com uma zona de sujos e uma arrecadação.
ÁREA DE COZINHA E LAVANDARIA
Cozinha:
Como já foi referido, os alimentos não serão confeccionados nas instalações da estrutura residencial, assim, esta área foi organizada em dois espaços:
Copa limpa destinada a proceder à recepção, armazenamento, aquecimento e distribuição dos alimentos e copa suja destinada à lavagem das louças utilizadas no refeitório e copa limpa. Dispõe de uma despensa.
Lavandaria:
As roupas serão tratadas no exterior das instalações, estando previsto um espaço para recepção e expedição da roupa suja bem como a instalação de uma máquina doméstica de lavar roupa, A roupa limpa será acondicionada nos armários situados na zona de circulação junto e nos átrios dos quartos.
ÁREA DE SERVIÇO DE ENFERMAGEM
Situa-se junto à área de alojamento e tem a área de 12,00 m2.
Dispõe de uma instalação sanitária privativa com acessibilidade lateral ÁREA DE SERVIÇOS DE APOIO
É composta por uma arrecadação geral situada na zona de alojamento, armários situados na área da copa, uma arrecadação para produtos e equipamentos de higiene do ambiente situada junto à entrada de serviço, armários para roupa limpa e um arquivo situados na zona de circulação junto ao átrio.
OMISSÕES
Em tudo o omisso nesta Memória Descritiva será observado o prescrito na Portaria nº 67/2012, de 21 de Março.” – cfr. doc. junto com o requerimento de 24-7-2013, que ora se dá por integralmente reproduzido;
xiv. Em 7-5-2013, a ARSLVT emitiu Parecer Sanitário favorável condicionado para a instalação de lar de idosos na R. de S. Silvestre, nº 57, 2350-348 Riachos – cfr. doc. junto com o requerimento de 23-5-2013, que ora se dá por integralmente reproduzido;
xv. Em 18-6-2013, pela Autoridade Nacional de Protecção Civil foi emitido parecer favorável condicionado – cfr. doc. junto em audiência de inquirição de testemunhas;
xvi. Até à presente data a requerente não intentou acção administrativa especial de impugnação do acto de decisão final de encerramento do estabelecimento de apoio social, indicado em x. e xi. – cfr. SITAF.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Tendo por base a factualidade supra enunciada, a decisão recorrida começou por afastar a evidente procedência da pretensão a formular no processo principal para conceder a providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, por considerar “não ser manifesta a procedência da pretensão material da requerente”, e por se estar “perante uma situação de incerteza relativamente à existência da ilegalidade”, isto porque em seu entender, os vícios assacados ao acto suspendendo – preterição de requisitos formais consistentes na preterição de audiência prévia e de falta de fundamentação –, a procederem, serem conducentes à mera anulabilidade do acto e não à sua nulidade, como sustenta a ora recorrente.
E, seguidamente, afastou a aplicação da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, por não estarem preenchidos os pressupostos aí previstos, que possibilitam a concessão da providência requerida, acabando por recusar a mesma porque “nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, o qual corre a partir da data da notificação ao seu destinatário [cfr. nº 1 do artigo 59º do CPTA]. Donde, tendo a requerente sido notificada do acto suspendendo em 5-4-2013 e, não tendo sido intentada, até à presente data a competente acção de que os presentes autos são preliminares, esgotado que está o respectivo prazo de três meses, forçoso será de concluir pela existência de uma situação que obsta ao seu conhecimento de mérito – a caducidade do direito de acção [principal]”.
São pois duas as questões que a este TCA Sul cumpre apreciar:
– Incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento ao não conceder a providência com fundamento na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA?
– Sendo a resposta à precedente questão negativa, foi acertada a conclusão contida na sentença recorrida no sentido de considerar que existia uma situação que obstava ao conhecimento do mérito da pretensão a formular no processo principal, nomeadamente a caducidade do direito de propor aquela acção, por ultrapassagem do prazo de três meses previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, por os vícios assacados à decisão suspendenda serem geradores de mera anulabilidade?
Vejamo-las detalhadamente.
O artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA dispõe o seguinte:
“1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acta manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.
Como a mera leitura do preceito indicia, os exemplos que o legislador aí refere sugerem que este deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, ostensiva, sem necessidade de quaisquer indagações, na medida em que o que é manifesto não necessita de demonstração [cfr., no sentido proposto, o acórdão deste TCA Sul, de 23-5-2013, proferido no processo nº 9.993/2013, cuja fundamentação seguiremos de muito perto].
Tanto a doutrina como a jurisprudência tendem a caracterizar as situações que podem justificar o enquadramento na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA como sendo de natureza excepcional, podendo citar-se a propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que consideram que “as situações excepcionais contempladas na alínea a) do nº 1 são aquelas em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal irá ser julgada procedente. Se, em sede cautelar, o tribunal considerar que – tanto quanto, nessa sede, lhe é possível afirmar – se preenche a previsão do nº 1, alínea a), cumpre-lhe conceder a providência sem mais indagações: nem há, pois, que atender aos critérios das alíneas b) ou c) do nº 1, nem ao disposto no nº 2” [cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2005, a págs. 796].
Ainda assim, advertem os mesmos autores, “é, entretanto, necessária, nesta matéria, alguma contenção da parte do juiz. A nosso ver, a existência da alínea a) do nº 1 não deve condicionar os termos em que se produz a prova e o juiz procede à sua apreciação no processo cautelar. Ela não deve determinar, portanto, uma preocupação de maior exaustividade na recolha de elementos por parte do juiz. A prova deve ser produzida nos modestos termos em que o deve ser nos processos cautelares e é em função disso que ao juiz cumpre decidir se atribui ou não uma providência cautelar. E é neste contexto que, se se sentir seguro, tanto quanto os elementos de que dispõe o permitem, num processo que ainda não é o principal, quanto ao bem fundado da posição do requerente, o juiz deve aplicar a alínea em análise. A jurisprudência tem-se orientado no sentido de que só existe evidência, para efeitos do disposto na alínea a) do nº 1 deste artigo 120º, em situações notórias ou patentes, em que a procedência da acção principal seja perceptível sem necessidade de elaborada indagação, quer de facto, quer de direito. É, contudo, necessário evitar, neste domínio, a tentação de construir, com carácter geral e abstracto, critérios densificadores da previsão normativa que comportam o risco de a rigidificar e, porventura, de subverter o seu sentido. É caso a caso que ao juiz se impõe verificar se os elementos disponíveis oferecem a segurança necessária à formulação do juízo de evidência a que faz apelo a previsão normativa.” [cfr. ob. cit., a págs. 797/798].
Ora, perante a factualidade que emerge da sentença recorrida, não é possível colher nela os necessários vestígios de ilegalidade manifesta ou patente do acto cuja suspensão de eficácia é requerida, que possam levar à conclusão de que a pretensão a formular na acção principal é, desde logo, claramente procedente, na medida em que os fundamentos, quer de facto quer de direito, invocados no acto suspendendo carecem de melhor indagação, só possível de levar a cabo na acção principal.
Deste modo, nenhuma censura há a fazer à sentença recorrida quando concluiu que a providência requerida não podia ser decretada ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Atenta a conclusão de que a providência cautelar requerida não podia ser decretada com fundamento na manifesta procedência da pretensão a formular na acção principal, impõe-se apreciar agora se a conclusão contida na sentença recorrida, no sentido de considerar que existia uma situação que obstava ao conhecimento do mérito da pretensão a formular no processo principal, nomeadamente a caducidade do direito de propor aquela acção, por ultrapassagem do prazo de três meses previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, por os vícios assacados à decisão suspendenda serem geradores de mera anulabilidade, foi acertada.
Como se viu, os vícios assacados ao acto suspendendo foram a falta ou insuficiência da respectiva fundamentação e a preterição da audiência prévia, nomeadamente por não ter sido considerada a prova testemunhal arrolada pela requerente naquela sede. No entender da ora recorrente, a verificação dos apontados vícios acarreta a nulidade do acto suspendendo, pelo que seria sempre tempestiva a propositura da acção principal.
Adiante-se já que não assiste razão à recorrente.
Com efeito, quer em relação aos vícios de procedimento [“in casu”, a preterição da audiência prévia], quer em relação aos vícios de forma [“in casu”, a falta ou a insuficiente fundamentação do acto], vigora a regra da anulabilidade, como sustenta a jurisprudência dos tribunais administrativos e a generalidade da doutrina.
Entre os autores, salienta-se Mário Aroso de Almeida, que defende a regra da anulabilidade em relação aos vícios de procedimento, nos seguintes termos:
“[…]
Apesar de diversas pronúncias em sentido contrário na doutrina, já não parece, entretanto, que ao direito de audiência dos interessados, consagrado no artigo 100º do CPA como um direito de âmbito alargado a todos os procedimentos administrativos, deva ser reconhecida a natureza de direito fundamental, cuja preterição determine a nulidade do acto final. Este tem sido, em todo o caso, o entendimento pacífico da jurisprudência.
É certo que o direito de audiência dos interessados é a mais significativa das concretizações do imperativo, que o artigo 267º, nº 5 da CRP impõe ao legislador ordinário, de regular o procedimento administrativo de modo a assegurar a participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito. Afigura-se, no entanto, que o referido preceito diz, em primeira linha, respeito à estrutura organizatória da Administração, pelo que dele não decorre um direito à participação procedimental, e muito menos à audiência prévia, que seja imediatamente invocável pelos cidadãos interessados perante as autoridades administrativas e possa ser, por isso, judiciável.
Na verdade, o direito de audiência é afirmado como um princípio geral de direito ordinário, que não deriva directamente da CRP, mas apenas resulta da interpretação, por parte do legislador ordinário, dos dados e valores jurídico-constitucionais.
Note-se que, deste modo, não se trata de excluir liminarmente que de vícios procedimentais possa resultar a lesão mediata de direitos fundamentais, por lesão da sua protecção através do procedimento. Embora cumpra sublinhar que "os vícios procedimentais em procedimentos com relevância jusfundamental não redundam automaticamente em ofensas a direitos fundamentais", que só ocorrem se as normas desrespeitadas "forem precisamente aquelas que o Estado tenha emanado no cumprimento do seu dever de protecção dos bens fundamentais".
O que não se afigura fundado é ver no genérico direito de audiência dos interessados, tal como ele resulta do artigo 100º, um direito fundamental formal ou procedimental. Só será, por isso, de entender que a preterição da audiência ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental material dos interessados nos procedimentos e que essa audiência deva ser considerada uma necessidade inelutável da protecção desse direito – como, aliás, se afigura que, em primeira linha, sucedeu, atendendo aos valores que nesse domínio estão e causa, precisamente no direito sancionatório, razão pela qual se foi como foi referido, ao ponto de reconhecer, nesse domínio, o próprio direito de audiência e defesa como um direito a se, de natureza formal ou procedimental.” [cfr. “Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares”, Almedina, 2012, a págs. 208/210].
E, de igual forma, no tocante à violação do disposto nos artigos 124º a 126º do CPA, quando defende que a eventual inobservância destas normas – por falta, ininteligibilidade, incongruência ou insuficiência da fundamentação – gera vício de forma e, por conseguinte, a anulabilidade do acto administrativo [cfr. ob. cit., a págs. 212].
Isto vale por dizer que tendo sido assacados ao acto suspendendo vícios geradores de mera anulabilidade, a respectiva acção impugnatória teria que ser proposta no prazo de três meses a contar da respectiva notificação, por força do comando contido na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA.
Ora, no caso dos autos, estando assente que a recorrente – e requerente da providência – foi notificada do acto cuja suspensão de eficácia requereu no dia 5-4-2013, a acção administrativa especial visando a impugnação desse acto, de que a presente providência seria dependente, tinha de estar proposta pelo menos até ao dia 5-7-2013, sob pena de se considerar, na apreciação dos requisitos previstos na alínea b) do nº 2 do artigo 120º do CPTA, que existia uma situação que obstava ao conhecimento do mérito da pretensão a formular no processo principal, nomeadamente a caducidade do direito de propor aquela acção, por ultrapassagem do prazo de três meses previsto para o efeito, tal como considerou a sentença recorrida.
Como à data da prolação da sentença recorrida tal acção ainda não havia sido instaurada, facto que a ora recorrente não nega, era manifesta a existência de uma circunstância – a caducidade do direito de impugnar em juízo o acto suspendendo – que obstava ao conhecimento do mérito da providência, não merecendo por isso a sentença do TAF de Leiria, que assim decidiu, qualquer censura.
Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 24 de Outubro de 2013
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Carlos Araújo] |
