“1- O indeferimento tácito não é um verdadeiro acto administrativo.
2- A não impugnação do acto tácito não é susceptível de conduzir à formação de caso decidido ou caso resolvido.
3- A deliberação de indeferimento do pedido de indemnização remetida pelo Município em 4.2.08 afasta a possibilidade do seu indeferimento tácito.
4- O Réu nunca se pronunciou sobre a reclamação apresentada em 14.2.2008 e relativa à deliberação de indeferimento do pedido indemnizatório, pelo que, se renova aqui o dever de pronúncia e decisão por parte da administração (Art° 9º n° 2 do CP A).
5- Desse modo, "in casu" inexiste caducidade do direito de acção dado que a respectiva contagem de prazo nem sequer se iniciou
6- O Art° 255° do RJEOP contraria os princípios de igualdade no acesso à Justiça e aos Tribunais, na medida em que restringe, de forma drástica e intolerável o prazo de caducidade de propositura de acção pelo empreiteiro, a 132 dias, quando o prazo geral fixado na Lei para deduzir pedido indemnizatório é de 3 anos e o de cobrança de dívidas é de 20 anos.
7- Tal prazo foi, ainda restringido, na prática, face à eliminação legal da diligência de tentativa de conciliação.
8- A decisão recorrida, violou, entre outros, os Art°s 3º, 9º N° 2 e 104° do CPA, devendo, em consequência, ser revogada.
Nestes termos e nos demais de direito, deve ser concedido provimento ao recurso e, em consequência, revogada a decisão recorrida, com todas as legais consequências. Para que seja feita
JUSTIÇA!”

O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

“a) Vem a Recorrida pugnar, no presente recurso, por uma errada aplicação do direito à factualidade dada como provada, que culminou com a determinação da procedência da excepção peremptória extintiva de caducidade do direito de acção.
b) Assim sendo, verifica-se a existência de caso julgado relativamente à decisão quanto à matéria de facto pertinente para a análise da excepção de caducidade do direito de acção.
c) No que concerne ao prazo de interposição da acção, considerou o Meritíssimo Tribunal recorrido que, nada tendo dito o Recorrido sobre o requerimento da Recorrente de 15.02.2008, se verificou o indeferimento tácito da pretensão da Recorrente por essa via manifestada ao Recorrido.
d) Sucede, todavia, que o requerimento de 15/2/2008, se seguiu ao indeferimento expresso da pretensão da Recorrente de 4/2/2008.
e) Por isso entende o Recorrido que seria a partir desse acto e desse momento temporal que o prazo de 132 dias para interposição da acção se deveria iniciar e relevar para efeitos da caducidade invocada.
f) O meritíssimo Tribunal entendeu que esse prazo apenas se inicia a partir do indeferimento da reclamação de 15/2/2008, tacitamente verificado e, 15/5/2008.
g) Trata-se de uma interpretação maximalista, que visa assegurar uma mais ampla defesa dos direitos da Recorrente.
h) Na verdade, contrariamente ao que a Recorrente alega, a reclamação já ocorre após um indeferimento expresso do Recorrido.
i) Por isso o indeferimento tácito verifica-se ocorrer sobre a reclamação e não sobre o pedido da Recorrente, que já havia sido indeferido.
j) Estabelece o art. 255° do Decreto-Lei n° 59/99, de 2 de Março, que “As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado”.
k) De acordo com. o prazo preceituado nos n°s 1 e 2 do art. 109° do CPC a falta, no prazo fixado para a sua emissão (90 dias), de decisão final sobre a sua pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.
l) Entendendo-se o efeito deste acto como equivalente ao do acto expresso, o interessado dele deve recorrer em prazo curto.
m) Uma vez que se gerou o indeferimento tácito relativamente ao requerimento de 2008.02.14 que o Recorrido alega ter recebido em 2008.02.15, ao qual somado o prazo de noventa dias, à luz do estabelecido nas alíneas a) e b) do n° 1 do art.° 72° e da alínea a) do n°3 do art.° 109°, ambos do CPA, terminou em 2008.05.15.
n) Neste sentido, a Recorrente deveria ter intentado acção nos termos do previsto nos arts. 255°, 256° e 257°, todos do Decreto-Lei n° 59/99, de 2 de Março, por forma a alcançar o disposto no art.° 66°, 67° e no n° 1 do art.° 69° do CPTA.
o) Assim, quando a Recorrente intentou a acção neste Tribunal em 2009.07.10, encontrava-se esgotado o sobredito prazo.
p) Diz a Recorrente, porém que o início do prazo para interposição da acção apenas tinha início após “a notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos” de harmonia com o disposto no 255° do DL n° 59/99, no entanto, não se lhe aplica a forma de processo prevista nos arts. 255° e segs. do DL n° 59/99, mas antes o disposto nos arts. 66° e segs. do CPTA,
q) Por conseguinte, é absolutamente irrelevante se o prazo previsto no art. 255° do DL n° 59/99 tem início apenas após a notificação de um indeferimento expresso ou não.
r) Enfim, a tese da Recorrente nenhum sentido faz, devendo antes considerar-se que o prazo de 132 dias a que alude o art. 255° do DL n° 59/99 é contínuo e que durante a tentativa de conciliação apenas se suspende, continuando a correr 22 dias após a frustração dessa mesma tentativa de conciliação.
s) Por todo o exposto, e quer se considere que a pretensão da Recorrente seria dedutível por via de acção administrativa comum nos termos dos arts. 254° e segs. do DL n° 59/99 ou por via de acção administrativa especial de condenação na prática de acto devido, nos termos dos arts, 66° e segs. do CPTA, é evidente que em 10/7/2009, data em que a Recorrente interpôs contra o Recorrido a presente acção, já se mostrava caducado o direito de acção.
t) Inexiste, obviamente, a apontada inconstitucionalidade do art. 255° do RJEOP.
u) No caso concreto, a Lei prevê a caducidade do direito da acção, que em nada afecta o princípio do Estado de Direito e de acesso à Justiça.
v) Antes pelo contrário!
w) É a sua existência que salvaguarda esses princípios, na medida em que confere ao titular do direito a permissão à sua reivindicação, mas não permite que essa possibilidade pende eternamente sobre o alegado devedor, fixando-lhe um prazo a partir do qual se poderá colocar a salvo dessa possibilidade.
TERMOS EM QUE,
deve o recurso apresentado ser considerado totalmente improcedente por não provado e a decisão
recorrida mantida nos seus exactos termos, conforme é de Direito e inteira JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Tendo em conta o exposto, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorre em erro de julgamento de direito quanto à verificação da exceção de caducidade do direito de ação.

III. Fundamentação de facto

III.1. Na sentença recorrida, com interesse para a decisão a proferir sobre a questão prévia da caducidade do direito de ação, foi julgada provada a seguinte factualidade:

“1. A Autora assumiu a obra relativa à “ Empreitada de Execução da Creche e Jardim de Infância da Penha” em Faro, por ter sido cessionária no contrato de cessão da posição contratual em que as sociedades “ C........., Ldª” e outra, constituídas em consórcio externo, lhe cederam a posição contratual que detinham nessa obra, cessão esta devidamente autorizada pela entidade demandada, nos termos do artº 148º RJEOP – doc. nº 2

2. O prazo de execução era de 240 dias seguidos, tendo sido consignada em 30 de Maio de 2005 – doc. nº 2

3. Ocorreu a suspensão da obra em dois períodos, uma vez por 35 dias, e da segunda vez por 55 dias – facto admitido

4. Em 17 de Setembro de 2007, a Autora enviou ao R. e este recebeu uma comunicação escrita em que a Autora reclamou do R. o pagamento de uma indemnização relativa a danos emergentes e lucros cessantes decorrentes de dois períodos de suspensão, contabilizados até 15 de Setembro de 2007 – doc. nº 9

5. O R. não se pronunciou no prazo de 15 dias que lhe tinha sido fixado pela Autora – doc. nº 9

6. Em 3 de Dezembro 2007, a Autora procedeu ao envio de nova comunicação escrita, através da qual remeteu ao R a nota de débito nº .........50 no montante de € 140 762,50, referente à indemnização – doc. nº 10

7. Em 4 de Fevereiro de 2008 o R rejeitou o pedido de indemnização formulado e devolveu a nota de débito – doc. nº 11

8. Em 14 de Fevereiro de 2008, a Autora reclamou do indeferimento do pedido indemnizatório, por ofício, cujos termos constam do doc. nº 12 dos autos, que aqui se dá por reproduzido e que o R. recebeu em 15/02/2008 – doc. nº 12 junto com a p.i. e fotocópias dos documentos dos correios

9. Em 21 de Fevereiro 2008 a Autora devolveu ao R. a nota de débito.

10. O R. não respondeu à Autora.

11. A presente acção deu entrada em juízo em 10/07/2009”

III.2. Quanto aos factos não provados nada se consignou na sentença recorrida.

III.3. Constatando-se a deficiência do probatório para, face à causa de pedir alegada pela Recorrente, se conhecer do objeto do recurso, nos termos do n.º 1 do art.º 662 do CPC ex vi art. 140.º, n.º 3 do CPTA, alteram-se os pontos 4 e 7 dos factos provados nos seguintes termos:

4. Com data de 17.9.2007, a Autora enviou ao R. e este recebeu uma comunicação escrita em que a Autora reclamou do R. o pagamento de uma indemnização no valor global de € 140.762,50 relativa a danos emergentes e lucros cessantes decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 5.6.2007 a 9.7.2007 (35 dias) e de 6.8.2007 a 15.9.2007 (75 dias). – doc. nº 9 junto à p.i.;

7. Por ofício datado de 4.2.2008 e rececionado pela em 6.2.2008, o R. comunicou à A. que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/2008, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização apresentado por essa empresa, no âmbito da empreitada em título, com fundamento no parecer jurídico prestado pelo Departamento de Apoio Jurídico e Contencioso, cuja fotocópia se anexa.” – doc. n.º 11 junto à p.i.;


IV. Fundamentação de direito

Em causa no presente recurso está a questão de saber se aquando da instauração da presente ação, em 10.7.2009, se encontrava esgotado o prazo de caducidade do direito de ação a que se reporta o art. 255.º do DL n.º 59/99 de 2 de março, tendo o Tribunal a quo concluído afirmativamente por considerar que tendo a A. reclamado o seu direito em 15.2.2008, sem que sobre o seu requerimento tivesse recaído decisão expressa no prazo de 90 dias, se presume o indeferimento e, nesse sentido, a ação deveria ter sido interposta até 20.11.2008.
Não sendo questionado nos autos a aplicação do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas aprovado pelo DL n.º 59/99, de 2 de março, ao contrato de empreitada em causa nos autos, relativamente ao qual por contrato de cessão de posição contratual, a Recorrente assumiu a posição de empreiteiro (facto 1)), dispunha este diploma no art. 255.º que,
“As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”
Esclareça-se, em primeiro lugar, que a previsão de um prazo de caducidade para a instauração de ação não viola o direito de acesso aos Tribunais, nem o princípio de igualdade, contidos nos arts. 20.º e 13.º da CRP, designadamente quando “em situações idênticas do direito privado, o respectivo prazo é de 3 anos, no caso de direito de indemnização e de 20 anos para cobranças de dívidas”.
Importa dar conta que “[a] jurisprudência do Tribunal Constitucional mostra-se consolidada na consideração de que o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva, assegurado no artigo 20.ºda Constituição, implica a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efetiva, cujo âmbito normativo abrange nomeadamente: (a) o direito de ação, no sentido do direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a decisão haver de ser proferida dentro dos prazos preestabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas.
Conforma «ele mesmo, um direito fundamental, constituindo uma garantia imprescindível da proteção de direitos fundamentais, sendo, por isso, inerente à ideia de Estado de direito» (cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Anotada, Vol. I, 4.ª Edição, Coimbra Ed., Coimbra, p. 408), ao qual é aplicável o regime dos direitos, liberdades e garantias, por ter natureza análoga àqueles que estão enunciados no título II da Constituição (art. 17.º da Constituição), como se afirmou, entre outros, no Acórdão n.º 301/2009: «Na verdade, o Estado encontra-se constitucionalmente vinculado a uma atividade prestativa que satisfaça o direito dos cidadãos de acesso à justiça (artigo 20.º da CRP). Este direito corresponde a um direito fundamental dotado da força jurídica própria dos direitos, liberdades e garantias, pelo que o princípio da proporcionalidade, sempre vigente, como princípio básico do Estado de direito, em qualquer campo de atuação estadual que contenda com interesses dos particulares, encontra aqui uma qualificada expressão aplicativa (artigo 18.º, n.º 2, da CRP)».
Em consequência, e desde logo no que concerne à primeira dimensão em que se decompõe o direito de acesso aos tribunais, diretamente convocada no presente recurso - o «direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento do órgão judicial, solicitando a abertura de um processo» (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, cit., p. 414) -, as limitações que o direito ordinário estabeleça, mormente através do estabelecimento de prazos de caducidade para levar as questões a tribunal, estão submetidas ao regime constitucional das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias.
Na expressão do Acórdão n.º 350/2012:
«(...) [O] direito de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos e obtenção de uma sua tutela jurisdicional, plena e efetiva, constituiu um direito ou garantia fundamental que se encontra consagrada no art.º 20.º da Constituição. Mas daí não decorre que seja um direito absoluto, de uso incondicionado. Desde logo, ele consente as restrições que caibam nos parâmetros estabelecidos nos nºs 2 e 3 do artº 18º da CRP. Por outro lado, decorre da própria previsão constitucional que a tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos seja efetuada “mediante um processo equitativo” e cujos procedimentos possibilitem uma decisão em prazo razoável e sejam “caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” que esse direito, além do mais, está sujeito a regras ou condicionamentos procedimentais e a prazos razoáveis de ação ou de recurso.
Ponto é que esses condicionamentos, pressupostos e prazos não se revelem desnecessários, desadequados, irrazoáveis ou arbitrários, e que não diminuam a extensão e o alcance do conteúdo desse direito fundamental de acesso aos tribunais (Acórdão nº 178/2007).»”
[…]
O direito de acesso aos tribunais não proíbe o estabelecimento de prazos de caducidade para o exercício do direito à ação, que concorrem para os interesses de certeza e segurança jurídicas. É pacífico que, nas palavras de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, cit., p. 409, «o direito de acesso aos tribunais não exclui nem o estabelecimento de prazos de caducidade, para levar as questões a tribunal (desde que os prazos não sejam arbitrariamente curtos ou arbitrariamente desadequados, dificultando irrazoavelmente a ação judicial) nem a obrigatoriedade de meios preventivos de resolução extrajudicial».
A ampla margem de conformação do legislador no estabelecimento de prazos para acesso à justiça – salvaguardadas as apontadas exigências - tem sido reconhecida pelo Tribunal, de que é exemplo o Acórdão n.º 8/2012:
«(...) Tem o Tribunal Constitucional geralmente entendido que as normas de direito ordinário que estabelecem prazos para a interposição de ações em tribunal não infringem qualquer norma ou princípio constitucional, na medida em que apenas revelam escolhas legítimas do legislador quanto aos vários modos pelos quais podem ser prosseguidos os diferentes valores que a Constituição inscreve, em última análise, no seu artigo 20.º.
Foi o que sucedeu, por exemplo, no caso do Acórdão nº 247/2002, em que estava em juízo a norma do Código de Processo Penal que estabelecia, perentoriamente, o prazo de um ano, contado desde o momento em que o detido ou preso fora libertado ou desde o momento em que fora definitivamente decidido o processo penal respetivo, para a apresentação de pedidos de indemnização contra o Estado por privação de liberdade ilegal ou injustificada. Foi também o que sucedeu (ainda como exemplo) no caso do Acórdão nº 310/2005, em que estava em juízo a norma do Código de Processo Civil que impunha um prazo de cinco anos, contados desde o trânsito em julgado da decisão recorrida, para a interposição do recurso de revisão. Nestes casos, e em outros que não vale a pena agora recensear, entendeu-se que, ao fixar na lei de processo prazos de caducidade de ações, o legislador harmonizava de forma côngrua diferentes exigências constitucionais: por um lado, as decorrentes do direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional (artigo 20.º, nº 1); por outro, as decorrentes do princípio de segurança jurídica que justifica a proteção constitucional do caso julgado (artigo 2.º e artigo 20.º, nº 4).
É certo que a esta jurisprudência – que evidentemente se mantém – se apõe em tese um limite. A harmonização entre as diferentes exigências constitucionais acima mencionadas deixa de ser côngrua sempre que se demonstrar que, ao fixar um certo prazo de caducidade de uma ação, o legislador ordinário ofendeu uma posição jurídica subjetiva constitucionalmente tutelada, diminuindo, de modo juridicamente censurável, as possibilidades de exercício de um direito que a CRP consagra.» (Ac. do Tribunal Constitucional n.º 187/2018).
Perante o exposto, é patente que a previsão de um prazo de 132 dias para a instauração pelo empreiteiro de ações que visem sindicar a negação pelo dono de obra de um direito ou pretensão daquele não importa a violação do direito de acesso aos tribunais e da tutela jurisdicional efetiva, pois que inerente ao mesmo encontra-se a necessidade de assegurar a estabilidade nas relações jurídicas entre empreiteiro e dono de obra, impedindo que se prolonguem no tempo, e muito para além do termo da própria relação jurídica contratual, disputas respeitantes à execução do contrato. Estão em causa valores de certeza e de segurança jurídica, ínsitos no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, justificam a imposição de um determinado prazo dentro do qual o respetivo direito carece de ser exercido, esgotado o qual fica privado de exigibilidade em juízo.
Este prazo de 132 dias para a interposição da ação mostra-se necessário e adequado a permitir a estabilização das relações jurídicas, no que respeita a litígios emergentes da execução contratual, evitando que muito após a conclusão das empreitadas possam vir a ser reclamadas quantias que aumentem os encargos daquelas decorrentes. Refira-se que, na sua medida, o prazo nem sequer se afigura desrazoável, designadamente quando comparativamente à previsão no CPTA de prazos de impugnação inferiores. Quanto ao juízo de proporcionalidade em sentido estrito, a imposição de um ónus processual, correspondente a um prazo para a instauração da ação, não se assume como gravoso face às vantagens da medida, correspondentes à celeridade e segurança jurídica associada à estabilização das relações jurídicas.
A referida previsão do prazo para interposição de ação também não viola o princípio da igualdade.
Constitui entendimento abundante e reiterado do Tribunal Constitucional que o princípio da igualdade não proíbe ao legislador que faça distinções, mas apenas diferenciações de tratamento (e sua medida) sem justificação racional e bastante. A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 362/2016, que,
«Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum).
Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88:
«A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29).”
As situações invocadas pela Recorrente correspondem não a prazos de caducidade do direito a instaurar uma ação, como é o caso do art. 255.º do RJEOP, mas sim a prazos de prescrição de obrigações (art. 309.º do CC) e do direito de indemnização (art. 498.º do CC). Portanto, situações materialmente muito diversas em que não há como afirmar a igualdade que reclamasse tratamento identitário.
Por outro lado, o princípio da igualdade, apenas proíbe o arbítrio, não proíbe que a lei estabeleça distinções. Essa arbitrariedade na consagração de um prazo para a interposição da ação não a alegou, nem demonstrou a Recorrente, nem a vislumbra o Tribunal, reiterando-se aqui o que se deixou consignado a respeito da invocada violação do direito de acesso à justiça.
Afastada a imputada inconstitucionalidade da disposição contida no art. 255.º do RJEOP, há que apurar do acerto da decisão recorrida.
Refira-se que, opostamente à posição constante da decisão recorrida, é entendimento uniforme dos tribunais superiores, que para o efeito de constituir o termo inicial do prazo de caducidade de 132 dias previsto do referido art.º 255.º, terá de estar em causa uma decisão inequivocamente negativa (Ac. TCAN 01279/10.5BEBRG-A de 6.3.2015, Acórdãos do STA de 24.03.2004, processo n.º 01509/03 e de 05.12.2007, no processo n.º 649/07), pelo que “só com a decisão expressa (sua notificação) tomada pelo órgão competente do dono da obra se inicia o prazo de caducidade de 132 dias ali previsto para a instauração da ação, não se podendo falar da formação de ato tácito de indeferimento por aplicação do artigo 109º do CPA para efeitos de contagem de tal prazo.” (Ac. deste TCA Sul de 15.12.2016, P. 08498/12).
O prazo de 132 dias contabiliza-se nos moldes descritos no art.º 274.º RJEOP, ou seja, (i) não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr, (ii) o prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados nacionais, e, finalmente, (iii) o termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o 1.º dia útil seguinte.
Ou seja, o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denegou a pretensão indemnizatória, e a contabilização do prazo refere-se a dias úteis.
Ora, nos presentes autos a Recorrente vem peticionada a condenação ao R. ao pagamento dos danos que sofreu pela suspensão dos trabalhos da Empreitada nos períodos de 5.6 a 9.7.2007, 6.8 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.3 a 9.6.2009.
Constata-se que a 17.9.2007, a Autora apresentou ao R. pedido de pagamento de indemnização no valor de € 140.762,50 pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos quanto aos períodos de 5.6 a 9.7.2007 e de 6.8 a 15.9.2007 (facto 4), remetendo-lhe a 3.12.2007 nota de débito relativa ao valor dessa indemnização, em 6.2.2008 a A. foi notificada pelo R. de que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/08, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização” (facto 7). Dessa deliberação a Recorrente apresentou “reclamação”, sobre a qual não veio o R. a pronunciar-se (factos 8 e 10).
Refira-se que, anteriormente à entrada em vigor do CCP, entendia a jurisprudência que as declarações emitidas na execução de contratos revestiam a natureza de meras declarações negociais (vd. o Ac. do Pleno do STA de 15.5.2002, P. 046106), vindo, na sequência da doutrina, a ser fixado o entendimento de que tinham a natureza de ato administrativo as declarações pelas quais eram exercidos os poderes previstos no art. 180.º do CPA (na redação anterior ao DL 4/2015).
Ora, a decisão de indeferimento de um pedido indemnizatório formulado ao abrigo do art. 189.º, n.º 4 do RJEOP não corresponde ao exercício dos poderes de autoridade referidos no art. 180.º do CPA, não se reconhecendo em tal atuação a presença de marcas de supremacia que levassem a considerar estarmos perante um ato administrativo contratual. Nesse sentido, a decisão tomada pela Câmara Municipal de Faro em 24.1.2008 e notificada à Recorrente pelo ofício datado de 4.2.2008 correspondia a mera declaração negocial.
Daí resulta que sobre a mesma não recaía o direito da A. à sua impugnação administrativa por via de reclamação, nos termos do art. 158.º, n.º 2 al. al. a) e 161.º e ss. do CPA, a qual incide sobre atos administrativos.
E, tendo o Recorrido emitido pronúncia há menos de dois anos quanto à pretensão indemnizatória da Recorrente, conforme a esta foi notificada em 6.2.2008, também não recaía quanto ao requerimento de 14.2.2008 nenhum dever de decisão com fundamento no art. 9.º, n.º 1 do CPA, face ao disposto no n.º 2 desse mesmo normativo.
Daqui resulta que o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.º do RJEOP se deva contar a partir da notificação à Recorrente da decisão de indeferimento tomada em 24.1.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.2.2008.
Tal significa que, tendo a presente ação sido instaurada em 10.7.2009, já há muito se encontrava esgotado o direito de ação quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos quanto aos períodos de 5.6 a 9.7.2007 e de 6.8 a 15.9.2007, que a Recorrente contabilizou no valor de € 140.762,50 e, consequentemente, dos juros moratórios vencidos, que a A. contabilizou em € 11.351,85, e vincendos sobre tal quantia.
Mas já o mesmo não sucede quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.9.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.3 a 9.6.2009, contabilizados pela Recorrente nos restantes 245.841,59 €.
Com efeito, é que quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes não só a A. não os exigiu ao Recorrido, como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da Recorrente. E, assim sendo, não se iniciou quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias.
Consequentemente, apenas se poderá manter parcialmente a decisão recorrida, por se julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação (apenas) quanto ao pedido de condenação do R. a indemnizar a A. no valor de € 140.762,50 e juros moratórios vencidos, que a A. contabilizou em € 11.351,85, e vincendos sobre tal quantia, respeitantes aos danos sofridos por esta no que respeita aos períodos de suspensão da 5.6 a 9.7.2007 e de 6.8 a 15.9.2007.
Devendo revogar-se a sentença recorrida, por não se verificar a exceção de caducidade do direito de ação, quanto ao pedido de condenação do R. a indemnizar a A. no valor de € 245.841,59 e juros moratórios vencidos e vincendos sobre tal quantia, respeitante aos danos sofridos por esta nos períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada de 16.9.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.3 a 9.6.2009, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF de Loulé para ali os autos prosseguirem os seus ulteriores termos.

Da condenação em custas

Vencidos, são a Recorrente e o Recorrido condenados em custas na proporção do decaimento que se computa, respetivamente, em 38% e 62% (arts. 527.º, n.º 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Constatando-se que o valor da causa corresponde a € 397.955,44, importa ponderar a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nesta sede recursiva, visto que esse remanescente ascenderia a um valor de aproximadamente € 1.499,00 suportando a parte vencida (ainda) o remanescente da parte vencedora (art. 14.º, n.º 9 do RCP).
Vejamos.
Prevê-se no art. 6.º, n.º 7 do RCP que “Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.”.
A respeito deste normativo sumariou-se no Ac. deste TCA Sul de 13.2.2020, P. 2163/16.4BELSB, com cuja fundamentação concordamos e à qual aderimos, que,
I - A dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça é algo excepcional, que fica dependente da verificação da específica situação, designadamente da simplicidade da causa (ou à sua não complexidade) e da conduta processual das partes, havendo o juiz que fazer uma fundamentação expressa quanto à verificação destes pressupostos caso decida pela dispensa ou pela redução do indicado pagamento;
II - Se o valor da taxa de justiça, de forma manifesta, deixa de corresponder a uma contrapartida monetária que é devida ao Estado pelo serviço público prestado na administração da justiça quebra-se o sinalagma que justifica a imposição da dita taxa e fica violado o princípio da proporcionalidade, pelo que, também nestes casos, há que dispensar ou que reduzir o montante da taxa de justiça;
III - A dispensa ou a redução do pagamento do remanescente da taxa de justiça deve ser oficiosamente determinado pelo juiz na data em que prolata a decisão final, ou pode ser requerido pelas partes antes da data da elaboração da conta final;
IV - Caso o juiz não dispense ou reduza o valor do pagamento do remanescente da taxa de justiça, incumbe às partes o ónus de requerer tal dispensa antes de serem notificadas da conta de custas, sob pena de precludir o direito a requerer a dispensa ou a redução do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Impõe-se, ainda, considerar que nos termos do art. 14.º, n.º 9 do RCP “Nas situações em que deva ser pago o remanescente nos termos do n.º 7 do artigo 6.º, o responsável pelo impulso processual que não seja condenado a final fica dispensado do referido pagamento, o qual é imputado à parte vencida e considerado na conta a final.”
Ora, constata-se que, no âmbito do recurso apenas foi apreciado o erro de julgamento de direito quanto à caducidade do direito de ação, sendo que a atividade decisória desenvolvida por este Tribunal não revestiu complexidade.
Por outro lado, a conduta processual das partes pautou-se por normalidade, não tendo sido apresentados articulados dilatórios. Se é certo que a conduta colaborante das partes é a conduta que a lei postula como regra, cremos que a mesma deve ser relevada em sede de decisão de dispensa do remanescente da taxa de justiça enquanto potenciadora de uma maior simplicidade na tramitação da causa. In casu, a conduta das partes não passou, senão, pelo exercício dos seus direitos processuais, tendo adotado uma postura colaborante.
Face ao valor da causa constata-se que o pagamento do remanescente, atento o seu valor, se revelaria desproporcional, pelo que se impõe proceder à dispensa do valor do remanescente da taxa de justiça devida na presente instância recursiva.


V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência,
a. Revoga-se a sentença recorrida no segmento em que absolveu o R. do pedido de condenação a indemnizar a A. no valor de € 245.841,59 e juros moratórios vencidos e vincendos sobre tal quantia, respeitante aos danos sofridos por esta nos períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada de 16.9.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.3 a 9.6.2009, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF de Loulé para os autos prosseguirem os seus ulteriores termos no que respeita à apreciação de tal pretensão.
b. Condena-se a Recorrente e o Recorrido em custas na proporção do decaimento que se computa, respetivamente, em 38% e 62%, com dispensa do pagamento da totalidade do remanescente da taxa de justiça.