| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A..., com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa uma Acção Administrativa Especial contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública e contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, pedindo a declaração da nulidade do despacho conjunto da autoria das Secretárias de Estado do Tesouro e das Finanças e dos Transportes, datado de 20-4-2005, que procedeu à nomeação do representante do Estado enquanto accionista e detentor da totalidade do capital social da “APL – Administração do Porto de Lisboa, SA”, para efeitos da assinatura da Deliberação Social Unânime por Escrito, emitida nos termos previstos na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais.
O TAC de Lisboa, por decisão datada de 22-2-2007, julgou-se incompetente, em razão da matéria, para julgar o litígio e, em consequência, absolveu os réus da instância [cfr. fls. 135/139 dos autos].
Inconformado, o autor interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1. Estabelece o artigo 1º, nº 3 do DL nº 336/98 que a actuação da APL, SA, no uso de poderes de autoridade referidos no presente diploma, se rege pelas normas de direito público.
2. Resulta do mesmo diploma e da Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [Decreto-Lei nº 79/2005, de 15 de Abril], está a mesma empresa submetida à tutela do segundo réu.
3. Decorre da Lei nº 64/93, de 26/8, alterada pela Lei nº 42/96, de 31/8, o exercício das funções de Presidente do Conselho de Administração da APL corresponde a um alto cargo público.
4. Os Despachos Conjuntos de 2 de Julho de 2004 e de 20 de Abril de 2005 configuram actos de gestão pública, na estrita medida em que foram praticados por órgãos da Administração [os dois Ministérios ora réus] no exercício de função pública.
5. Existem dois actos de natureza distinta que compreendem o procedimento do Estado na designação do recorrente como Presidente do Conselho de Administração da referida empresa de capitais exclusivamente públicos:
a. O primeiro, de natureza pública, conformador da vontade do Estado no exercício dos poderes públicos, ao determinar a representação do Estado e o conteúdo dessa representação;
b. O segundo, de natureza privada, traduzido na intervenção do accionista Estado na Assembleia-Geral e no exercício de um direito social.
c. O primeiro externaliza a vontade do Estado que se forma – ou se deve formar – na obediência ao princípio da prossecução do interesse público e no cumprimento da especial obrigação de gerir e administrar a coisa pública.
d. O segundo é meramente instrumental, transpondo aquele para o quadro das relações intra-societárias.
e. O primeiro resulta da vontade do Estado, do exercício das funções públicas que lhe estão confiadas e das prerrogativas de direito público decorrentes da tutela que lhe cabem.
6. A formação da vontade do Estado nunca poderá prefigurar um acto de gestão privada porquanto:
• A empresa não define nem o estatuto nem o montante remuneratório do administrador, mas sim legislação de direito público;
• O administrador designado tem o estatuto legal de alto titular de cargo público;
• A empresa não determina os objectivos que lhe cabem cumprir, mas o Estado, através do Programa de Governo, instrumento matricial da gestão pública;
• Os fins que a empresa prossegue são fins públicos e não fins privados;
• A empresa exerce – e o administrador designado em sua representação – poderes de natureza pública que integram a esfera da responsabilidade do Estado.
7. Não podem deixar de ser sindicáveis pelos tribunais administrativos os actos que o Estado pratica em nome e representação do interesse público quando em causa esteja a sua desconformidade com o ordenamento jurídico-administrativo e a decorrente violação de interesses legítimos.
8. Ao contrário do que considera a douta sentença recorrida, não é a deliberação social que no caso concreto definiu a situação jurídica do recorrente, mas sim o despacho conjunto de 2 de Julho de 2004.
9. Foi ele que lhe determinou as funções e que lhe fixou a sua temporalidade.
10. Acto foi praticado pelo Estado no exercício das suas funções públicas e não no âmbito da gestão privada.
11. O acto impugnado configura, como o anterior despacho conjunto e pelas mesmas razões, um verdadeiro e autêntico acto administrativo.
12. É uma decisão de órgãos da Administração. É uma "estatuição autoritária", que produz, por si só, efeitos jurídicos, modificando situações jurídicas preexistentes.
13. Reúne, pois, as três características que o definem e qualificam como tal: a unilateralidade, a autoridade e a inovação.
14. E é a emanação de um poder público e o produto de uma função pública do Estado.
15. O artigo 268º da CRP reconhece ao administrado uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa – permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos.
16. A pretensão do recorrente na presente demanda radica num acto administrativo constitutivo de direitos praticado pelos réus que inopinadamente foi revogado por outro, sem fundamentação, com efeitos retroactivos e objectivamente lesivos dos seus interesses legítimos.
17. A condenação dos réus no presente pleito constitui o único meio hábil a alcançar o desiderato do recorrente de ver reconhecido o direito que lhe fora conferido por acto pretérito que expressava a vontade do Estado e que, por isso mesmo, o condicionou, determinando a sua aceitação e investidura do cargo de Presidente do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa, SA, para o triénio 2004/2006 e introduzindo as alterações e rupturas decorrentes na sua vida profissional e pessoal.
18. Pretende, pois, e tão só, a efectivar através do Tribunal Administrativo, um direito fundamental.
19. Na verdade, as exigências e postulações que a Constituição impõe à Administração Pública, como emanação directa do Estado, na sua relação com os particulares conformam vinculações constitucionais que se efectivam como direitos fundamentais dos cidadãos-administrados, ainda que em termos análogos ou atípicos.
20. No caso vertente, em causa está, além de ilícita retroactividade expressamente atribuída, a total ausência de fundamentação do acto impugnado que afectou e afecta direitos e interesses legítimos do recorrente, em violação expressa do artigo 268º, nº 3 da Constituição.
21. É, pois, este direito fundamental que o recorrente pretende ver salvaguardado e efectivado pela presente acção.
22. Sendo este, nos termos preditos, o meio processual adequado.” [cfr. fls. 151/162 dos autos].
Os réus apresentaram contra-alegações, nas quais concluem que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 178/181 e 184/190 dos autos, respectivamente].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 210/212 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Por despacho conjunto de 2-7-2004 da Ministra de Estado e das Finanças e do Ministro das Obras Públicas, Transporte e Habitação, foi determinado que o “representante do Estado, na qualidade de accionista único do capital social da APL, Administração do Porto de Lisboa, SA, pautará a sua actuação na Assembleia Geral a realizar em 15-7-2004, com o seguinte mandato: «[...] 2. A eleição do Dr. A... para Presidente do Conselho de Administração e do Dr. B...para Vogal do mesmo órgão, para o triénio 2004/2006. [...]»” – cfr. doc. fls. 21/22 dos autos, também constante do processo administrativo.
ii. Por despacho conjunto de 20-4-2005 da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e da Secretária de Estado dos Transportes, foi determinado o seguinte:
“É nomeado o Licenciado C...representante do Estado, enquanto accionista detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, para efeitos de assinatura da Deliberação Social Unânime por Escrito, emitida nos termos previstos na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais, cuja minuta, em anexo, se aprova e rubrica.” – cfr. doc. fls. 23 dos autos, também constante do processo administrativo.
iii. A referida "Deliberação Social Unânime por Escrito" tem o seguinte teor: “DELIBERAÇÃO SOCIAL UNÂNIME POR ESCRITO Aos vinte dias do mês de Abril de 2005, de acordo com a vontade expressa pelo Estado Português, devidamente representado pelo Licenciado D..., nos termos do Despacho Conjunto das Secretarias de Estado do Tesouro e das Finanças e das Transportes, de vinte de Abril de 2005, na qualidade de detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, no valor de € 80.000.000,00, com sede na Rua da Junqueira, 94, 1349-026, em Lisboa, pessoa colectiva nº 501202021.
Considerando que o número dois da Deliberação Social Unânime por Escrito tomada em 15 de Julho de 2004, não respeita o previsto no nº 3 do artigo 393º do Código das Sociedades Comerciais, e que, por lapso, o nome do Dr. E... se encontra aí incorrectamente indicado, importa proceder às correspondentes correcções;
Considerando, ainda, a necessidade de deliberar sobre o pedido de levantamento de incompatibilidade apresentado pelo Vogal, Dr. E...;
Nos termos do disposto na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais, é tomada a seguinte deliberação social unânime por escrito:
1. Renovar o número dois da deliberação social unânime por escrito de 15 de Julho 2004, com efeitos reportados a essa data, nos seguintes termos:
«2. A eleição do Dr. A... para Presidente do Conselho de Administração e do Dr. E... para Vogal do mesmo órgão, até final do mandato em curso [2002-2004].»
2. Deliberar favoravelmente o pedido de levantamento de incompatibilidade apresentado, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 7º da Lei nº 64/93, de 26 Agosto, autorizando o Dr. E... a acumular, com efeito reportados à data da sua eleição, o exercício das funções de Vogal do Conselho de Administração da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, com as de Presidente não Executivo da Sociedade Águas do Algarve, SA, por se entender que o exercício por parte daquele Vogal, das funções de Presidente não Executivo da Sociedade Águas do Algarve, SA, não põe em causa o trabalho desenvolvido na sociedade, não implicando, igualmente, tal situação qualquer conflito com o exercício das funções de Vogal do Conselho de Administração da APL, SA.” – cfr. doc. fls. 24/25 dos autos, também constante do processo administrativo.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, a decisão recorrida julgou o TAC de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para julgar o litígio e, em consequência, absolveu os réus da instância.
Para o efeito, a decisão recorrida sustentou-se na seguinte fundamentação:
“[…]
3. Nos termos do disposto no artigo 212º, nº 3 da CRP, concretizado no artigo 1º do ETAF, «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Como se escreve no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 18-6-2002 [Processo nº 02/02], a «relação jurídica que o autor pretende ver solucionada pelo tribunal é apreciada, para determinação da competência dos tribunais, em função da pretensão deduzida e pelo pedido formulado pelo autor».
Assim, o objecto da acção é definido em função do pedido e da causa de pedir, tal como apresentados pelo autor na petição inicial.
Neste caso, vem pedida a declaração de nulidade/anulação do despacho conjunto de 20-4-2005 [alínea B) dos factos], invocando-se que foi este despacho, praticado pelo Estado no exercício das suas funções públicas, que fixou a situação jurídica do autor, determinando as suas funções e respectiva temporalidade. Imputa-se ao acto vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito e violação de lei por lhe ter sido atribuída eficácia retroactiva, sem base legal.
Vejamos.
O despacho conjunto de 20-4-2005, objecto da presente acção, nomeia o representante do Estado, enquanto accionista único detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, para efeitos de assinatura da "Deliberação Social Unânime por Escrito", emitida nos termos do artigo 54º, nº 1 do CSC – cfr. alínea B) dos factos.
A referida "Deliberação Social Unânime por Escrito" determina, nomeadamente, a "renovação do nº 2 da deliberação social unânime por escrito de 15-7-2004, com efeitos reportados a essa data", elegendo o aqui autor para Presidente do Conselho de Administração até final do mandato em curso, ou seja, 2002-2004 [alíneas A), B) e C) dos factos].
A APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos [artigo 1º do Decreto-Lei nº 336/98, de 3 de Novembro, alterado pelos Decretos-Lei nºs 334/2001, de 24/12, e 46/2002, de 2/3].
Nos termos do artigo 8º, nº 2, alínea d) dos Estatutos da APL, em anexo ao referido Decreto-Lei nº 336/98, compete, designadamente, à respectiva assembleia-geral "eleger e exonerar os membros do conselho de administração".
No caso dos autos, o despacho conjunto impugnado consubstancia um instrumento de representação, através do qual o Estado confere poderes a um representante para assinar a referida "deliberação social unânime por escrito", nos termos fixados nesse despacho. O que significa, desde logo, que o referido despacho é insusceptível de produzir efeitos externos na esfera jurídica do aqui autor, porquanto ele apenas define a relação jurídica de mandato entre o Estado e o referido representante.
Logo, este despacho não poderia configurar um acto administrativo impugnável, à luz do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA. De facto, o acto que define a situação jurídica do autor será a referida "deliberação social unânime por escrito", que é uma deliberação da assembleia-geral da APL, SA, e, como tal, não é impugnável nos tribunais administrativos e fiscais [cfr. artigos 1º, nº 1 e 4º, nº 1, alíneas a), c) e d), a contrario, do ETAF].
Mas ainda que assim se não entendesse, i.e., ainda que o referido despacho conjunto se pudesse configurar como um acto lesivo [com eficácia na esfera jurídica do autor], sempre se teria de entender que tal despacho não configura um acto administrativo.
O referido despacho conjunto insere-se no âmbito da função accionista do Estado naquela empresa pública, que se rege pelo direito privado [cfr. artigos 1º, 2º, 3º e 7º do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro].
Sendo certo que, no caso, não está em causa o exercício de quaisquer poderes de autoridade pública, nem a prossecução imediata de fins de interesse público, mas, repete-se, o exercício dos poderes de accionista numa sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e, em concreto, os poderes para destituir e nomear os titulares dos respectivos órgãos.
Ora, a actuação do Estado enquanto accionista [a quem compete a eleição/destituição dos titulares dos órgãos daquela sociedade anónima], não é uma actuação regida pelo direito público nem apresenta qualquer elemento de conexão com a jurisdição administrativa [cfr. artigos 1º e 4º do ETAF].
4. Por todo o exposto e nos termos das disposições legais citadas, julga-se o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa absolutamente incompetente, em razão da matéria, para julgar o presente litígio e, em consequência, absolve-se os réus da instância [artigos 101º e 105º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA], sem prejuízo do disposto no artigo 14º, nºs 2 e 3 do CPTA”.
Pretende o recorrente a revogação da sentença, que julgou incompetente, em razão da matéria, o tribunal administrativo, sustentando que a mesma viola o disposto no artigo 268º, nº 4 da CRP, e também o disposto no artigo 3º, nº 1 do CPTA.
Como é sabido, a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo nº 3 do artigo 212º da CRP, norma que estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, e que adoptou, no essencial, a regra que já constava do artigo 3º do ETAF anterior e que é substancialmente reproduzida no artigo 1º do ETAF em vigor.
Ainda assim, tal como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, isso não obsta a que, pontualmente, a lei exclua da competência dos tribunais administrativos litígios emergentes de relações administrativas, ou que estenda a sua competência ao conhecimentos de litígios alheios a esse tipo de relações [cfr., a título meramente exemplificativo, a Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 93/VIII, apresentada pelo Governo à AR e que deu origem ao ETAF, bem como os Acórdãos do TC nºs 965/96 e 284/2003; e, na doutrina, Vieira de Andrade, em “A justiça Administrativa”, 2004, a págs. 109 e segs.].
Como decorre da matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, o acto impugnado consistiu na nomeação do representante do Estado, enquanto accionista detentor da totalidade do capital social da APL, SA, para efeitos de assinatura da Deliberação Social Unânime por Escrito, nos termos previstos na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Cód. das Sociedades Comerciais, nos termos da minuta que ao mesmo foi anexa.
E, segundo o recorrente, são os termos da aludida minuta, na parte em que se reporta à sua eleição na deliberação social, que são apontados como lesivos.
Ora, tal como considerou a decisão sob escrutínio, o que importa determinar é se o litígio desenhado pelo autor na petição inicial emerge de uma relação jurídica administrativa, como é definida no artigo 1º, nº 1 do ETAF ou, ao invés, se tem por objecto algum dos elencados nas várias alíneas do artigo 4º, nº 1; e, em qualquer dos casos, se o mesmo não está excluído da jurisdição administrativa, por força do disposto no artigo 4º, nºs 2 ou 3.
A metodologia mais adequada consistirá em verificar, em primeiro lugar, se ocorre alguma das exclusões expressas nos nºs 2 e 3 do artigo 4º; não ocorrendo qualquer dessas exclusões, verificar se o objecto do litígio se enquadra em alguma das alíneas do nº 1 do artigo 4º; e, finalmente, apesar de não se enquadrar aí o objecto do litígio, se emerge de uma relação jurídica administrativa.
Porém, o recorrente conclui que a sentença viola os artigos 268º, nº 4 da CRP, e 3º, nº 1 do CPTA, normas estas que regulam a matéria da competência dos tribunais administrativos, sendo, pois, inaplicáveis nesse contexto em que não faz sentido considerar a sua violação. Logo por isso, o recurso não merece ser provido.
Mas também porque, como concluiu a sentença recorrida, a relação subjacente ao litígio não é de natureza administrativa, mas regulada pelo direito civil, pois do que se trata é de conhecer de matéria relativa ao mandato conferido para representar o Estado para os fins previstos no artigo 54º, nº 1 do Cód. das Sociedades Comerciais.
A lei aplicável, a esse propósito [o Código Civil e o Cód. das Sociedades Comerciais], não confere nenhuma prerrogativa ou encargo especial, de direito público, pelo facto de o accionista ser o Estado, em vez de um qualquer outro accionista.
O acto que confere poderes de mandato concreto, não constitui um acto administrativo que afecte directamente o recorrente, o qual, aliás, nem sequer é o mandatário a quem foram cometidos os poderes de representação.
Além do mais, ainda que a empresa, onde o mandato deveria ser exercido, também exerça poderes de autoridade [embora apenas a actuação da APL, SA, no uso dos poderes de autoridade referidos no DL nº 336/98, de 3/11, seja regida por normas de direito público], isso não se reflecte sobre a natureza do mandato, que continua a constituir um negócio privado – doutro modo, pela mesma razão, também a própria deliberação da Assembleia Geral da empresa onde foram exercidos os poderes conferidos se deveria qualificar como acto administrativo, o que nem o recorrente sustenta.
Deste modo, sendo a relação jurídica em causa de natureza privada, na medida em que é regulada pelo direito privado, não compete aos tribunais administrativos conhecer dela, não havendo, tão pouco, razões justificativas para tanto, já que não se trata de aplicar normas e princípios de direito administrativo – que, no fundo, justificam a existência desta jurisdição.
Ainda que a Administração possa agir sob a égide do direito público ou do direito privado, apenas praticando actos de gestão pública quando actua na primeira daquelas vestes, isto é, à sombra duma lei que lhe confira poderes de autoridade para prossecução do interesse público, discipline o seu exercício e ou organize os meios necessários para o efeito [neste sentido, cfr. Marcello Caetano, Manual, 10ª ed., pág. 1222], só estaremos perante uma relação jurídica administrativa, regulada pelo direito administrativo, quando sejam conferidos poderes de autoridade ou se imponham restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou se atribuam direitos ou imponham deveres públicos aos particulares perante a Administração [neste sentido, cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1989, III, págs. 439 e segs.].
Ora, salvo o devido respeito, tal não parece ser o caso retratado nos autos. Com efeito, ainda que os aspectos alegados pelo recorrente relativos ao estatuto do administrador, à competência para definir objectivos à empresa, aos fins desta e ao exercício de poderes públicos, possam enquadrar relações jurídicas, eventualmente regidas pelo direito público, não são os mesmos que estão aqui em causa e, por isso, nada de relevante aportam para a solução do litígio concreto apresentado ao tribunal, na medida em que só estes devem considerar-se para determinar a sua competência.
Por conseguinte, não sendo invocada pelo autor, e ora recorrente, como fundamento da sua pretensão, qualquer relação jurídica administrativa, nem sendo o litígio enquadrável em qualquer das alíneas do nº 2 do artigo 4º do ETAF, está afastada a possibilidade de incumbir aos tribunais administrativos o conhecimento da presente acção.
Ademais, o tribunal “a quo” entendeu também que o acto impugnado era insusceptível de produzir efeitos jurídicos externos na esfera jurídica do recorrente, porquanto era apenas definidor da relação jurídica de mandato entre o Estado e o seu representante, no caso um terceiro, pelo que o mesmo não era impugnável à luz do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, pois o acto que definiu a situação do recorrente foi a deliberação da assembleia geral da APL.
E, na verdade, só com esta deliberação, quando ocorresse e se seguisse a orientação do mandante – o que, pelo menos em teoria, poderia nem chegar a verificar-se – é que o recorrente se poderia considerar afectado.
Concluindo, não tem também o acto impugnado capacidade lesiva directa e necessária para que pudesse ser impugnado, pelo que, ainda que o tribunal administrativo fosse o competente, careceria a acção de objecto de impugnação idóneo.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação do recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 6 de Dezembro de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Carlos Araújo] |
