1 - O requerente não tem outra habitação, tratando-se o presente projecto de habitação própria do requerente,

2- O requerente solicita a aprovação da moradia nos termos do n°2 do artigo 17º do regulamento do P.D.M.

3- O requerente deu cumprimento e apresentou todos os documentos de deliberação de Câmara de 14/05/96 relativo as edificações isoladas.

4- O requerente não tem outra alternativa viável para adquirir habitação própria.

Face ao exposto requer a V.Exª que se digne aprovar uma moradia destinada a habitação, nos termos do nº2 do artigo 17º do Regulamento do P.D.M.

[documento n.°11 junto com a petição inicial].
l) Em 14/09/2005, a Câmara Municipal de Silves deliberou a intenção de indeferir a pretensão do contra-interessado, de acordo com o n°1 do artigo 17º do Regulamento do PDM e de promover a audiência prévia [documento n.°12 junto com a petição inicial].
m) Em 25/10/2005, o contra-interessado apresentou uma exposição com o seguinte teor:
“(...)
KEVIN …………, contribuinte nº…………, residente em ……….- ……………, na qualidade de proprietário do prédio sito em ……… - ……………….., vem nos termos do artigo 101 do Código do Procedimento Administrativo Decreto-Lei nº442/91 de 15 de Novembro, pronunciar-se sobre o projecto apresentado na Câmara Municipal em 18/12/02 e mereceu despacho da Câmara em 20/7/05.

O requerente em 12/8/05, apresentou as razões devidamente fundamentadas nomeadamente:

1 - O requerente não tem outra habitação, tratando-se o presente projecto de habitação própria do requerente,

2- O requerente solicita a aprovação da moradia nos termos do n°2 do artigo 17º do regulamento do P.D.M.

3- O requerente deu cumprimento e apresentou todos os documentos de deliberação de Câmara de 14/05/96 relativo as edificações isoladas.

4- O requerente não tem outra alternativa viável para adquirir habitação própria.

Vem o requerente solicitar a V.Exª que se digne aprovar a moradia que se destina exclusivamente a habitação própria do requerente, enquadrando essa aprovação nos termos do nº2 do artigo 17º do Regulamento do PDM.

[documento n.°13 junto com a petição inicial].
n) Em 02/11/2005, foi elaborada, pelos serviços camarários, Informação com o seguinte teor:
Na sequência da deliberação da Exma Câmara Municipal de 14.09.2005, no sentido de notificar o requerente da intenção de indeferir a pretensão, o requerente apresenta a exposição, cujo teor se dá por transcrito.
Mantém-se o teor da informação prestada por estes serviços aos 18.05.05, entendo-se que, face ao mesmo e à exposição apresentada, o assunto deverá ser novamente submetido à______________ CONSIDERAÇÃO DA EXma CÂMARA MUNICIPAL,_____________________, sem prejuízo para a apresentação dos projectos das especialidades no prazo de 6 meses, caso a pretensão venha a merecer aceitação.
A emissão de licença de construção deverá ficar condicionada à apresentação de parecer
da Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional do Algarve relativo ao sistema de tratamento de efluentes provenientes da moradia, a solicitar directamente pelo requerente àquela entidade.
[documento n.°14 junto com a petição inicial].
o) Por deliberação de 09/11/2005, a Câmara Municipal de Silves deliberou aprovar o projecto de arquitectura referido em c), de acordo com o n°2 do artigo 17° do Regulamento do PDM [documento n.°14 junto com a petição inicial].
p) Em 06/06/2006, o contra-interessado requereu à Câmara Municipal de Silves a emissão do alvará de licenciamento das obras.
[documento n°16 junto com a petição inicial].
q) Em 21/06/2006, a Câmara Municipal de Silves deliberou conceder a licença de construção ao contra-interessado [documento n°1 junto com a petição inicial].
r) Em 16/07/2006, a Câmara Municipal de Silves emitiu o alvará de obras de legalização n.°282/06 [documento n°17 junto com a petição inicial].
s) Em 08/01/2007, o contra-interessado apresentou, na Câmara Municipal de Silves, um requerimento a pedir a emissão da licença de utilização [documento n°18 junto a petição inicial].
t) Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 17/01/2007, exarado em Informação de 07/01/2007, foi deferido o pedido de licença de utilização [documento n°2 junto com a petição inicial].
u) Em 02/02/2007, a Câmara Municipal de Silves emitiu o alvará de utilização n.°37/2007 [documento n°19 junto com a petição inicial].
v) A entidade demandada foi citada em 01/02/2012 e o contra-interessado em data não concretamente apurada, mas antes de 07/05/2012 [cfr. avisos de recepção de fls. 67 e 108 dos autos].
x x
2.2. De direito
Em sede de fundamentação jurídica, a sentença recorrida expendeu o seguinte:
(...) A questão a decidir nos presentes autos é a de saber se a deliberação da Câmara Municipal de Silves de 21/06/2006, que concedeu a licença de construção da moradia do contra-interessado, e o despacho da Presidente da Câmara Municipal são nulos, nos termos do artigo 68.°, alínea a) do Decreto-lei n°555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-lei n°177/2001, de 4 de Junho, por violação do disposto nos artigos 17.° e 30.°, n.°1 do Regulamento do PDM de Silves, bem como dos artigos 26.°, n.°s 1 e 2 do PROT -Algarve e, ainda, do artigo 9.° do Decreto-lei n°196/89, de 14 de Junho.

Vejamos.

O prédio rústico propriedade do contra-interessado situa-se em espaço qualificado como "espaço agrícola não prioritário" e RAN-REN [alínea b) dos factos provados], ou seja, o referido prédio localiza-se fora do espaço urbano e urbanizável [zonas de ocupação urbanística].

Considerando que os actos impugnados foram praticados ao abrigo do disposto no artigo 17° do Regulamento do PDM de Silves ["Proibição de edificação dispersa"], e atenta a relação de hierarquia que se estabelece entre os planos municipais e os planos regionais de ordenamento do território, com prevalência destes últimos, importa, antes de mais, analisar o regime constante do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve quanto à proibição de edificação dispersa.

O Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n°11/91, de 21 de Março [doravante designado por PROT - Algarve], em vigor à data da prática dos actos impugnados, dispunha, quanto à proibição de edificação dispersa, no seu artigo 26.°, o seguinte: "1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 23.°, 24.° e 25.°, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9.° e 11.°, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. 2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que dizem respeito à organização das explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma".

Atento o disposto na norma legal citada, conclui-se que o legislador regulamentar recorreu a um conceito indeterminado - "razões ponderosas" – que carece de concretização pela Administração, sendo certo que apenas identifica, de forma exemplificativa e não taxativa [como resulta da utilização do advérbio designadamente], uma situação que pode constituir uma razão ponderosa para efeitos de derrogação da proibição de edificação dispersa.

Assim, em primeira linha, compete ao órgão municipal competente interpretar o conceito de razões ponderosas, integrando-o no uso de um poder discricionário.

Resulta, ainda, da norma citada que a autorização de edificações isoladas tem carácter excepcional, o que significa que a concretização/densificação do conceito indeterminado "razões ponderosas" pela Administração não pode tornar a referida autorização o regime regra, o que não pode deixar de ser considerado um limite à discricionariedade reconhecida àquela no preenchimento do conceito referido.

Com efeito, se é certo que o recurso a conceitos indeterminados que carecem de concretização pela Administração pode ser entendido como uma forma de conferir uma margem de discricionariedade àquela, ou seja, uma margem de livre apreciação, não é menos certo que esta conhece limites, pelo que, na situação em análise, o limite será a adopção de uma interpretação que torne o regime excepcional no seu contrário, isto é, na regra.

Refira-se que a Resolução de Conselho de Ministros n°102/2007, de 3 de Agosto, que aprovou a revisão do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, determinou que são incompatíveis com a referida revisão as disposições constantes de planos municipais de ordenamento do território que admitem edificações dispersas por razões ponderosas [artigo 3°, alínea c)], o que significa que o "novo" PROT - Algarve não só deixou de prever a autorização de edificações isoladas com fundamento em razões ponderosas, como impôs a alteração das normas dos planos municipais de ordenamento do território que previssem a referida autorização, o que traduz uma opção clara no sentido de proibir as edificações dispersas, sem excepções.

Contudo, considerando que à data em que foram praticados os actos impugnados [21/06/2006 e 19/01/2007 - alíneas q) e t) dos factos provados] ainda não tinha sido aprovado e, consequentemente, entrado em vigor o PROT-Algarve revisto pela referida Resolução do Conselho de Ministros, impõe-se concluir que a (i)legalidade daqueles deve ser aferida face ao que se dispunha no PROT-Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n°11/91, de 21 de Março, bem como no Regulamento do Plano Director Municipal de Silves [RPDM], aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°161/95, de 4 de Dezembro.

Ora, nos termos do artigo 17.° do RPDM de Silves: "1. Fora dos espaços urbanos e urbanizáveis não são autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. 2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento. 3. As construções para habitação unifamiliar que se realizam ao abrigo do número anterior terão um máximo de dois pisos e uma área de pavimento inferior a 250m2, incluindo caves, sótão e anexos".

Atento o disposto na norma regulamentar citada, conclui-se que o n°2 da mesma constitui uma reprodução parcial, uma vez que não faz referência às razões que dizem respeito à organização das explorações agrícolas, do que constava do PROT - Algarve, em vigor à data, sem que se proceda à concretização do conceito indeterminado "razões ponderosas", pelo que na ausência daquela concretização ao nível regulamentar, caberá ao órgão autárquico com competência para decidir o pedido proceder àquela, verificando, no caso concreto, se a razão invocada e demonstrada pelo interessado é ponderosa para efeitos do disposto no artigo 17°, n°2 do RPDM.

A questão que se coloca, contudo, é a de saber se, atento o disposto no PROTAL sobre edificação dispersa, e atenta a relação de hierarquia que se estabelece entre os planos regionais e os planos municipais, são razões ponderosas apenas aquelas que se relacionam com o uso agrícola do solo ou se, de outro modo, pode entender-se a situação subjectiva do requerente que, como na situação em causa nos presentes autos, não possui habitação própria no concelho.

Quanto à questão supra enunciada, pronunciou-se o Tribunal Central Administrativo Sul, em Acórdão de 19/04/2012, proferido no Processo n°07496/11, nos seguintes termos: "A tese do Ministério Público assenta numa interpretação meramente literal que exclui a admissibilidade de razões ponderosas de cariz pessoal ou subjectivo.

Todavia, como se escreveu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.04.2003, P.011'6/03 " A interpretação defendida pela PGR baseia-se num argumento literal que não se nos afigura definitivo; o facto de o artigo 26° n°2 do PROT-Algarve apenas referir, a título de exemplo "de razões ponderosas " as que digam respeito a organizações agrícolas". Ora, tal menção tem apenas, como se afirma, carácter meramente exemplificativo, o que não lhe confere a susceptibilidade de indicar uma necessária conexão funcional entre a edificação e dos usos a que o solo se encontra vinculado. Tal como é afirmado no Parecer da PGR, estamos num domínio onde a administração local goza de poderes discricionários, não sendo o espírito da lei suficientemente restrito para cercear o conteúdo das valorações feitas pelo decisor. Parece ser, efectivamente, em sede de classificação dos espaços que são feitas considerações de carácter estritamente funcional, que se prendem com as aptidões intrínsecas dos solos e que justificam a sua afectação a um fim dominante (...). O artigo 26° n° 2 do PROT-Algarve terá assim a natureza de norma habilitante para uma afectação excepcional de tais solos a outros fins que não aqueles que determinaram as restrições impostas, sendo neste contexto, "as razões ponderosas" que a lei impõe como condição de autorização de edificações autorizadas apontam já não para motivos de natureza funcional, mas sim subjectiva e pessoal. (...)".

No mesmo sentido, pode ler-se no recente Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18/10/2012, proferido no Processo n°05721/11, o seguinte: "/ - Da conjugação dos arts. 26°, n° 2 do PROT- Algarve e 39°, n°2 do Regulamento do PDM de Monchique, resulta que, "as razões ponderosas demonstradas pelo interessado", podem revestir uma vertente subjectiva (as razões e justificações do particular) e não apenas enquadrar-se numa vertente objectiva de construção do edifício numa perspectiva económica.
// - Desde logo, tal não é excluído pelo art. 26°, n°2 do PROT- Algarve, ao exemplificar como razões ponderosas do interessado as que dizem respeito à referida perspectiva objectiva, sem, no entanto, excluir outras hipóteses, ao utilizar a expressão "designadamente" (cfr. art. 9°, n°s 2 e 3 do Cód. Civil);
III - Acresce que, o Regulamento do PDM, tendo que respeitar aquele Regulamento de ordenamento do território, e não estando em causa que o respeita, prevê expressamente que, excepcionalmente, possam ser autorizadas edificações isoladas e que estas se destinem à habitação, conforme decorre dos n°s 2 e 3 do seu art. 39°;
IV - Assim, cabendo à câmara municipal aquilatar da justeza das razões ponderosas, no exercício de um poder discricionário, mas no respeito pelos princípios da legalidade, da isenção e da imparcialidade a que está adstrita (cfr. arts. 3, 4° e 6° do CPA), não está impedida de considerar como tal, razões subjectivas do particular tais como as invocadas no caso presente, desde que respeitados os restantes condicionalismos legais".

Acompanhando o entendimento jurisprudencial citado, concluímos que razões ponderosas para efeitos do disposto no artigo 26°, n°2 do PROTAL e do artigo 17°, n.°2 do RPDM de Silves não são apenas aquelas que apresentem uma conexão com o uso do solo planificado, o que significa que pode, excepcionalmente, ser autorizada a construção de edificações dispersas em solo não urbanizável por razões de cariz pessoal ou subjectivo, isto é relacionadas com a situação do requerente.

Ora, nos presentes autos, verifica-se que a razão invocada para o deferimento do pedido de licença de construção e, posteriormente, do pedido de licença de utilização, se prende com a situação pessoal do requerente, que declarou, no processo, não ter outra habitação, nem ter outra alternativa viável para adquirir habitação própria [alínea k) dos factos provados], declarações que a Câmara Municipal julgou credíveis, razão pela qual deferiu o pedido.

Assim, considerando que a Câmara Municipal actuou no exercício de um poder discricionário e que, pelo supra exposto, não estava impedida de considerar como razões ponderosas razões subjectivas do particular, tais como as invocadas na situação dos autos, concluímos que não foi violado o disposto no artigo 17° do RDPM de Silves.

Alega, ainda, o autor que os actos impugnados são nulos, nos termos do artigo 34.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, por ter sido violado o disposto no artigo 9.° do mesmo diploma legal, na medida em que o processo de licenciamento em questão não está instruído com o parecer da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve, porque esta não foi consultada previamente, como a lei impõe, mas apenas quando a construção se encontrava efectuada e, por essa razão, recusou legitimamente emitir aquele parecer.

Vejamos.

À data da prática dos actos impugnados, encontrava-se em vigor o Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, que constituiu a Reserva Agrícola Nacional [artigo 3.°] e definiu o seu regime jurídico, vindo a ser revogado pelo Decreto-lei n.°73/2009, de 31 de Março.

Nos termos do artigo 9.°, n.°1 do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, "Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN".

Por sua vez, o artigo 34.° do referido diploma legal, estabelece o seguinte: "São nulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no n.°1 do artigo 9.°".

O parecer a que se refere a norma do artigo 9.° é obrigatório e vinculativo, como resulta da redacção da norma legal citada, que exige um parecer prévio favorável e não apenas um parecer, sendo que o n.°2 da mesma norma elenca, de forma taxativa ["só podem ser concedidos"], as situações de facto em que pode ser emitido um parecer favorável.

Assim sendo, o referido parecer cabe no âmbito de aplicação da norma constante do artigo 63.°, alínea c) do RJUE, na redacção em vigor à data da prática dos actos impugnados, que sanciona com a nulidade, entre outros actos, as licenças que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovação sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações.

Da factualidade provada resulta que o contra-interessado apresentou, junto da Câmara Municipal de Silves, no âmbito do processo camarário n.°702/2002, um ofício da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve [doravante, designada por CRRAA], onde consta, além do mais o seguinte: "(...) a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve relativamente ao solicitado no seu requerimento (legalização de uma casa pré-fabricada com a área de ocupação de 133m2), referente ao prédio misto sito em …………… - …….., freguesia de S. …………., concelho de ………., com a área total de 5.560 m2, inscrito na matriz predial rústica sob o Artº N.°121 da secção IQ deliberou julgar-se não competente em razão da matéria, para emitir o parecer previsto no n.°2 do Art° 9° do referido diploma, em virtude da vistoria ao local ter permitido constatar que a habitação a legalizar se encontra efectuada, pelo que não ocorre nova inutilização do solo" [alínea h) dos factos provados].

Atento o teor do ofício citado, conclui-se que foi pedido à CRRA o parecer previsto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, mas que esta entidade se declarou incompetente em razão da matéria para emitir o mesmo com fundamento no facto de a habitação já se encontrar construída.

De facto, como referimos, o parecer da CRRA é prévio à emissão da licença relativa a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN, pelo que o facto de o contra-interessado ter procedido à construção antes de ter obtido a licença para o efeito - o pedido era de legalização da obra já construída e, segundo a declaração do requerente, aqui contra-interessado, era a sua habitação [alíneas c), d) e k) dos factos provados] - obstou à emissão daquele no momento próprio, o que determinou a "recusa" da CRRA.

Contudo, tal não significa que se deva considerar que foi dado cumprimento ao disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, por ter sido pedido o parecer mas a entidade competente se ter "recusado" a emiti-lo, uma vez que tal entendimento beneficiaria o infractor, na exacta medida em que foi o facto de o contra-interessado ter feito a construção sem previamente ter obtido a correspondente licença que obstou a que viesse a ser emitido o parecer.

Com efeito, apenas não se verificava uma "nova inutilização do solo", como se refere no ofício supra citado, em virtude de ter sido efectuada a construção de forma ilegal, não só sem a licença, mas também sem o parecer da CRRA.

Assim, carecendo a licença de construção em causa nos autos do parecer prévio favorável da CRRA e não tendo esta entidade emitido qualquer parecer (favorável ou não) devido ao comportamento ilegal do contra-interessado, impõe-se concluir pela nulidade da referida licença por não ter sido emitido o referido parecer, nos termos do artigo 34.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, e artigo 63.°, alínea c) do RJUE.

Ora, a nulidade da licença de construção determina, nos termos do artigo 133.°, n.°2, alínea i) do CPA, a nulidade da licença de utilização, enquanto acto consequente daquele, entendido este como aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um acto anterior que lhe serve de pressuposto.

Pelo exposto, concluímos que os actos impugnados são nulos por violação do disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho.

Alegam, contudo, a entidade demandada e o contra-interessado que devem ser atribuídos aos actos impugnados os efeitos jurídicos próprios dos actos válidos, nos termos do artigo 134.°, n.°3 do CPA.

Vejamos.

Nos termos do artigo 134.° do CPA, "1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2. A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal. 3. O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito".

A possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos, nos termos do artigo 134.°, n.°3 do CPA, tem em vista os chamados efeitos putativos dos actos nulos, bem como tem em consideração que a insusceptibilidade de produção de efeitos jurídicos pode não ter (e no direito do urbanismo, muitas vezes não tem) correspondência com a realidade a nível factual, ou seja, o acto embora nulo produziu alterações na realidade existente [v.g. a obra foi concluída].

Contudo, a possibilidade conferida pelo artigo 134.°, n.°3 do CPA deve ser encarada com extrema cautela, mostrando-se necessário distinguir entre "sanação de acto nulo", que é legalmente impossível, e a "admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto", à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.

Com efeito, a norma referida não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, uma vez que este não é passível de sanação jurídica, mas antes permite atribuir certos efeitos ao tempo decorrido, o que encontra o seu fundamento na necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais e depende de ter decorrido um período dilatado de tempo, "não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados". Importa ter presente que a norma do n.°3 do artigo 134.° deve ser interpretada como uma excepção ao regime regra, pelo que apenas em casos absolutamente excepcionais e desde que tenha decorrido um longo período de tempo deve ser admitida a atribuição de efeitos aos actos nulos, sob pena de se tornar a excepção em regra.

No direito do urbanismo, exige-se especial cautela na aplicação do disposto no artigo 134.°, n.°3 do CPA, uma vez que neste direito o legislador consagrou o regime da nulidade dos actos como regime regra, ao contrário do que sucede no CPA.

Como pode ler-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09/12/2009, proferido no Processo n°0100/08, "Nesta perspectiva, e no sentido de que, como entendeu a sentença recorrida, não deve, no caso dos autos, reconhecer-se prevalência às invocadas expectativas de estabilidade da situação de facto existente, importa notar que, como salienta o acórdão de 16.12.03 (R° 414/03), «a razão de ser da lei cominar com nulidade as violações dos instrumentos de ordenamento territorial é precisamente para evitar a prática do “facto consumado “, que os prazos da impugnação de actos anuláveis não acautela plenamente». Daí que, como também regista o mesmo aresto, os casos em que ocorrem tais violações nunca tenham sido vistos nem pela doutrina nem pela jurisprudência como revestindo a especialidade que justifica, designadamente, no caso dos referidos “agentes putativos”, o reconhecimento da relevância jurídica de situações de facto, criadas e duradouramente mantidas com base em actos nulos.

E, de qualquer modo, na situação a que respeitam os autos, o tempo decorrido desde a tomada das deliberações em causa e a interposição do recurso contencioso, de 1998/1999 a 2003, não se afigura bastante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica, à luz da invocada disposição do art. 134, n°3, do CPA Veja-se o decidido, a este propósito, nos já citados acórdãos de 16.1.03, de 16.12.03 e de 7.11.06".

Tendo presente o que antecede, vejamos a situação dos autos.

Em primeiro lugar, cumpre verificar se entre a prática dos actos impugnados e a presente acção decorreu um longo período de tempo, de tal forma que se deva concluir que a situação de facto criada demanda a aplicação da norma do artigo 134.°, n.°3 do CPA em nome da estabilidade das relações jurídico-sociais.

Ora, desde a data da deliberação da Câmara Municipal de Silves que concedeu a licença de construção da moradia - 21/06/2006 [alínea q) dos factos provados] - e a data de citação da entidade demandada e do contra-interessado, respectivamente, em 01/02/2012 e Maio de 2012, decorreram quase 6 anos.

Já desde a data do despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves de 19/01/2007, que deferiu o pedido de licença de utilização da moradia [alínea d) dos factos provados], e a data da citação decorreram cerca de 5 anos.

Assim, sendo impõe-se concluir que, ao contrário do que alegam a entidade demandada e o contra-interessado não decorreu um longo período de tempo, bastante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica.

Acresce que se é certo que o contra-interessado pode ter agido de boa-fé no decurso do procedimento de legalização da obra, não é menos certo que a construiu ilegalmente, sem ter licença para tanto, inviabilizando, deste modo, a emissão do parecer previsto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, contribuindo, deste modo, para a nulidade ora declarada.

De outro modo, a conduta do Município demandado merece igualmente censura, na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o referido parecer, sendo que não desconhecia que o mesmo era obrigatório e vinculativo.

Pelo exposto, concluímos que não se verificam os pressupostos da aplicação do disposto no artigo 134.°, n.°3 do CPA, improcedendo a alegação da entidade demandada e da contra-interessada nesse sentido(...).”

Inconformado, o Município de Silves alega que o pedido de alvará de licença de construção da casa de habitação do contra-interessado foi formulado no âmbito de um processo de legalização da referida moradia familiar, sendo os dois actos administrativos praticados por “razões ponderosas”, demonstradas pelo contra-interessado ao abrigo do disposto nas normas do artigo 26º, nº2 do PROT-Algarve e do artigo 17º, nº1 do Regulamento do PDM de Silves (concl.1ª a 2ª).
Salienta o Município de Silves que o poder de autorizar “edificações isoladas” constitui um poder discricionário da Autarquia, constituindo a expressão em causa um conceito indeterminado, aberto a integração caso a caso (conc.3ª e 4ª).
Ora, continua o Município, a moradia unifamiliar em causa não provoca qualquer prejuízo ambiental, nem reduz a potencialidade de utilização dos solos, verificando-se os pressupostos de facto que permitiram subsumir o caso concreto ao conceito de razões ponderosas (artigo 26º, nº2 do PROT e artigo 17º, nº2 do Regulamento do PDM de Silves (conc.5ª a 11ª).
Acresce que a referida deliberação camarária de 09.11.2005, que aprovou o projecto de arquitectura, não foi objecto de qualquer impugnação, pelo que, tendo a natureza de acto constitutivo de direitos, se consolidou na ordem jurídica, pelo que a sentença recorrida desrespeita os princípios da justiça e da proporcionalidade.
Decidindo como decidiu, a sentença recorrida interpretou e aplicou mal a disciplina jurídica da norma do artigo 134º, nº3 do CPA e violou o artigo 65º da CRP, devendo por isso ser revogada.
O contra-interessado Kevin ………………, nas suas alegações, segue argumentação sensivelmente idêntica.
O Ministério Público, embora pedindo a confirmação da sentença na parte em que declara a nulidade dos actos impugnados, por falta de parecer obrigatório do CRRA, entende que a mesma sentença deverá ser revogada e substituída por outra que julgue que os mesmos actos administrativos são, também, nulos por violação do disposto nos artigos 17º, nºs 1 e 2 do Regulamento de Silves e 26º, nº1 do PROT do Algarve, visto que a construção licenciada integra espaço rústico, agrícola e classificado da Reserva Ecológica Nacional (RAN).
No tocante a este recurso subordinado, os recorrentes Município e o contra-interessado, contra-alegam que a Edilidade actuou no exercício de um poder discricionário e atendeu às razões ponderosas demonstradas nos autos, devendo negar-se provimento ao recurso subordinado.
É esta a questão a apreciar.
Em matéria de urbanismo, como é sabido, os interesses de ordem pública prevalecem sobre as expectativas individuais, podendo o “jus aedificandi”, ceder por razões relacionadas com a protecção de integridade geofísica, ambiental ou paisagística da zona em questão (cfr.Ac. TCA-Sul de 27.09.2013; Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina, Vol.III, p.172 e ss).
No caso concreto, o MºPº pediu a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Silves de 21.06.2006 (que deferiu a licença de construção) e do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Silves de 19.01.2007 que deferiu a licença de utilização.
A sentença recorrida, de 30.11.2012, declarou a nulidade de tais actos por falta do parecer obrigatório do CRRA, exigido pelo artigo 9º, nº1 do Decreto-Lei nº196/89, de 14 de Agosto, segundo o qual “carecem de prévio parecer das comissões regionais de reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações agrícolas de solos integrados na RAN”, norma conjugável com o artigo 34º do mesmo diploma, que comina de nulidade todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no nº1 do artigo 9º.
Na verdade, trata-se de norma de interesse e ordem pública, obrigatória e vinculativa, que exige um parecer prévio e favorável. Sucede que tal parecer não foi emitido, uma vez que a CRRA se declarou incompetente em razão da matéria, pela simples razão de a vistoria ao local ter revelado que a habitação a legalizar já se encontrava efectuada. Mais deliberou a Comissão, em face do comportamento do contra-interessado, comunicar à D.R.A.A.L.G. a infracção constatada, resultante de ter sido construída “uma habitação pré-fabricada com a área de ocupação de 176m2 e um anexo com a área de 20m2, sem obtenção prévia do competente parecer”.
A única razão de não obtenção do parecer obrigatório é imputável ao contra-interessado, que quanto a nós, ao antecipar a construção, não agiu de boa-fé, pretendendo legalizar uma situação de facto consumada sem percorrer as formalidades necessárias (cfr.als.f), g) e h) do probatório assente).
Neste contexto, não releva para o caso concreto a faculdade da autarquia de Silves ter o poder discricionário de interpretar o conceito indeterminado de “razões ponderosas” não sendo de aplicar os arestos referidos na sentença recorrida, não obstante a sua natureza genérica (Acs do TCA-Sul de 19.04.2012, Proc. nº07446/11 e Ac. do STA de 09.04.2003, Proc. nº0116/03, além do recente Ac. do TCA-Sul de 18.10.2012, Proc. nº05721/11, todos sumariados na sentença recorrida).
Acresce que o período de tempo decorrido entre a prática dos actos impugnados, cerca de cinco anos, não se pode considerar um longo período de tempo, bastante para criar uma situação de facto merecedora da tutela jurídica e de impossibilidade de invocação em juízo das nulidades verificadas.
Por último, não pode deixar de sublinhar-se o acerto da decisão recorrida, ao considerar que a conduta do Município demandado merece igualmente censura, na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o parecer da CRRA, apesar de saber que o mesmo era obrigatório e vinculativo.
Quanto à segunda ordem de razões alegadas pelo Ministério Público, que pretende que as declaradas nulidades se baseiem ainda noutras normas, além das referidas na sentença recorrida, há que dizer o seguinte.
Grande parte de tais razões foram já explicitamente (ou implicitamente) consideradas no ponto anterior, derivando as mesmas da prevalência dos interesses públicos urbanísticos sobre as expectativas privadas e da necessária imposição de limites ao “jus aedificandi”. Não se negligenciou, designadamente, o facto de estarmos perante um terreno rústico e agrícola classificado como Reserva Agrícola Nacional, nem o facto de ser imposto aos Municípios o dever de obter parecer favorável da Comissão de Reserva Agrícola do Algarve (CRAA). Como é sabido, este regime de reserva deriva do cumprimento de recomendações internacionais da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO/WRB), como se observa no Preâmbulo do Dec.-Lei nº73/2009.
Derivam tais preocupações da consciência internacional de que os recursos naturais são finitos e da manutenção de um equilíbrio ecológico para as gerações futuras.
E é certo que no Algarve, não obstante a sua importância nacional e turística, existem zonas de susceptibilidade à desertificação moderada ou alta e risco de degradação irreversível do solo (cfr. relatório do PROT Algarve (Anexo D) , aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros de 24.05.2007).
Estas razões, num juízo de ponderação, prevalecem sobre a necessidade invocada pelo contra-interessado, de obter uma licença de construção para a moradia abrangida por zona RAN, a coberto de uma deliberação não devidamente fundamentada (não obstante se tratar de acto discricionário, nesta sensível matéria impõe-se uma fundamentação clara, suficiente e congruente, que não se verifica existir, limitando-se a autarquia a aderir às razões invocadas pelo contra-interessado).
Consequentemente, pode dizer-se, com o Ministério Público, que a sentença recorrida deveria estribar-se também no disposto nos artigos 17º, nºs 1 e 2 e 30º do Regulamento do PDM de Silves, bem como no artigo 26º do PROT, assim reforçando o valor jurídico da declarada nulidade.
Fica, assim, logicamente prejudicada a apreciação do recurso subordinado também interposto pelo Ministério Público.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
- Negar provimento aos recursos interpostos pelo Município de Silves e pelo contra-interessado Kevin ………………..
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 8/5/2014
Carlos Araújo
Rui Pereira
António Vasconcelos