| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
“S……… – Sociedade ……….., SA”, com sede em Marteleira, Lourinhã, intentou no TAC de Lisboa uma Acção Administrativa Comum, na forma ordinária, contra o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e contra o Estado Português, pedindo a sua condenação a pagar-lhe a quantia de € 25.307,32, a título de indemnização por danos patrimoniais emergentes e lucros cessantes, causados pelas condutas lícitas que determinaram a proibição de comercialização e consequente destruição dos bens propriedade da autora, acrescido dos correspondentes juros legais desde a data da citação e até efectivo e integral pagamento.
Por sentença do TAC de Lisboa, datada de 29-10-2010, foi a acção julgada integralmente procedente e o Estado Português condenado a pagar à autora a quantia peticionada, acrescida dos juros entretanto vencidos e dos vincendos até integral e efectivo pagamento [cfr. fls. 385/411 dos autos].
Inconformado, interpôs o Estado Português recurso jurisdicional da sentença, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1. Dos factos dados como provados na acção não resultam verificados os pressupostos da responsabilidade civil da Administração por facto lícito, pelo que mal andou a sentença recorrida ao condenar o réu nos termos expostos supra.
2. Com efeito – quanto à exigência da gravidade especial e anormal do dano –, é manifesto que a factualidade provada não permitia nem permite formular um juízo de especialidade e anormalidade que determine o preenchimento de tal pressuposto.
3. Na realidade, a medida de destruição em causa visou não apenas a autora [em virtude de a mesma se encontrar no circuito de comercialização das aves], mas todos os produtores de aves domésticas para consumo público, já que determinou a destruição dos produtos que se encontravam armazenados.
4. Ou seja, a medida visou vários cidadãos, não os concretizando nem os determinando, já que a mesma se destinava a todos os operadores económicos [dos matadouros à restauração] que comercializavam carne de aves congelada de origem nacional, e não apenas uma pessoa certa e determinada.
5. Face ao exposto, os prejuízos em causa não revestem uma natureza de especialidade subjectiva, na consideração de quem os suporta, por isso não poderão ser considerados como especiais.
6. E também não podem ser considerados anormais: a medida de destruição tomada pelo Ministério da Agricultura visava reforçar a segurança e a confiança dos consumidores, os quais, no mencionado período de crise dos nitrofuranos, tinham praticamente deixado de consumir carne de aves, decorrente do conhecimento público da existência de aves com resíduos de nitrofuranos [cfr. alínea J) da matéria de facto dada como provada].
7. Ou seja, a medida advém do comportamento do sector onde a autora se insere e destina-se, em primeira linha, a restabelecer a confiança no sector. E conseguiu atingir essa finalidade, como resulta da alínea EE) da matéria dada como provada.
8. Assim sendo, a actuação da Estado teve como motivo a actividade do sector e destinou-se a relançá-lo. Isto é, com esta actuação, a Administração visou, em primeiro lugar, o interesse destes operadores, sacrificando parcialmente os seus bens. No fundo, foram eles que se colocaram numa situação desigual, já que os resíduos de nitrofuranos foram ministrados às aves pelos operadores do sector, sendo sobre eles que recaiu a medida, em consequência da sua actuação.
9. Por isso, os prejuízos sofridos pela autora, embora significativos, não podem deixar de ser entendidos como integrados naquele número de sacrifícios que o sector, e não apenas determinadas pessoas ou entidades, teria de suportar para restabelecer a confiança dos consumidores.
10. Assim, «não podem considerar-se os invocados prejuízos como ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração» [citação do Acórdão do STA, de 21 de Março de 2003], pelo que os mesmos devem considerar-se comuns, no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractos de pessoas, e "normais", no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade» – citação do Acórdão do STA, de 2 de Dezembro de 2004.
11. Além disso, inexiste nexo causal entre o facto lícito e os danos verificados.
12. É evidente que a causa directa e imediata da destruição dos produtos constantes dos autos foi a ordem oriunda do Ministério da Agricultura.
13. Mas a lei exige mais do que uma causa directa e imediata, referindo o artigo 563º do Código Civil que «a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão», consagrando assim a teoria da causalidade adequada.
14. A indemnização só cobrirá aqueles danos cuja verificação, nessa altura, era lícito prever que não ocorressem, se não fosse a lesão. Ou, por outras palavras, o autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido.
15. Deste modo, para que um dano seja reparável pelo autor do facto, é necessário que o acto tenha actuado como condição do dano. Mas não basta a relação de condicionalidade concreta entre o facto e o dano. É preciso, ainda que, em abstracto, o facto seja uma causa adequada [hoc sensit] desse dano e ainda «a causalidade adequada não se refere ao facto isoladamente considerado, mas ao processo factual que, em concreto, conduziu ao dano» – neste sentido, cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 7ª Edição, págs. 806 e 928, e Acórdão do STJ, de 25 de Março de 2003, Recurso 02-A-3006.
16. Ora, no caso presente, é verdade que a ordem do réu Estado foi a causa directa e imediata dos prejuízos da autora. Contudo, ela só ocorreu tendo em conta a crise dos nitrofuranos, pela qual o réu não é responsável, mas o são os criadores de frango, peru e de outros produtos destruídos, o que levou a uma quebra de confiança no consumo do sector.
17. Ou seja, a ordem dada é uma causa naturalística do dano, mas a mesma não contém em si a adequação – entendida esta nos mencionados termos legais – para produzir o dano, pois o mesmo decorria do comportamento do mercado, atenta a existência de nitrofuranos em produtos a vender, facto este pelo qual os produtores são responsáveis e que – diga-se –, não fora a intervenção do Estado, manteria a estagnação do sector.
18. Falece, pois, o nexo causal, em termos de causalidade.
19. Inexistindo, assim, a verificação do nexo causal entre o facto lícito e os danos, e não podendo os prejuízos ser considerados especiais e anormais, não deverá o réu Estado ser condenado a indemnizar a autora, devendo, antes, ser absolvido do pedido.
20. Ao condenar o Estado e ao arbitrar a indemnização a favor da autora, nos moldes em que o fez, a douta sentença violou o artigo 9º, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 e ainda o artigo 563º do Código Civil.
21. Termos em que, no provimento do recurso, deve a douta decisão em crise ser revogada e substituída por outra que absolva o Estado do pedido, por falta de verificação dos requisitos de que emerge o dever de indemnizar: a especialidade, a anormalidade e o nexo causal, e absolva o réu do pedido.
22. Caso assim se não entenda, importa sublinhar que o acto de apreensão foi praticado por motivos de saúde pública e de retoma da confiança no mercado, ou seja, tendo em atenção o interesse público, salientando-se que o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas actuou de forma cautelar, tendo sido tomadas medidas considerando a possibilidade de alguns operadores económicos terem procedido à congelação de carne de aves [após a redução do consumo de carne de aves sequente à divulgação pública da informação relativa ao sequestro de diversas explorações agrícolas] e de uma parte significativa da carne de aves congelada [eventualmente proveniente daquelas explorações], poder ter sido introduzida nos circuitos comerciais antes de as explorações terem sido submetidas a sequestro.
23. A situação em causa sendo, por um lado, de sacrifício especial de direito do particular, é aquela em que o lesado se encontra, também ele, envolvido especialmente na situação de risco, por actividade desenvolvida no seu interesse, cujas consequências são o dever de suportar uma parcela dos danos, a título de risco, e só a parte restante daqueles ser suportada ou repartida por terceiros.
24. Já se deixou consignado que, no âmbito da "crise dos nitrofuranos", ocorreu uma quebra de mercado.
25. Além das circunstâncias exteriores ao dano, existe um risco próprio da actividade de que o proprietário não pode libertar-se e, por esta via, justifica-se que a indemnização se afaste do valor real do mercado.
26. Pelo que, salvo melhor entendimento, o Tribunal "a quo" incorreu em erro de julgamento ao arbitrar uma indemnização correspondente à soma dos custos com os produtos destruídos, com a própria destruição e com a congelação.
27. Em qualquer caso, não sendo ainda líquidas as quantias à data da instauração da acção e provindo a obrigação de facto lícito [cfr. alínea b) do nº 2 do citado preceito], são apenas devidos juros a partir do trânsito em julgado da decisão que vier a reconhecer e a liquidar a indemnização devida à autora.
28. Pelo que incorreu o Tribunal "a quo" em erro de julgamento, ao decidir que são devidos juros a partir da data de citação, na medida em que não se encontram reunidos os pressupostos legais do artigo 805º, nºs 2 e 3 do Código Civil, para constituir o Estado em mora a partir daquela data.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve ser dado provimento ao presente recurso:
a) Revogando a sentença recorrida, que deverá ser substituída por outra que absolva o Estado do pedido formulado pela autora;
b) Se assim não se entender – o que apenas se refere por necessidade de defesa –, deve a sentença recorrida ser revogada por ter incorrido em erro de julgamento no que concerne ao montante da indemnização arbitrada e à decisão de fixação de juros a partir da data de citação, porque só assim se fará Justiça.” [cfr. fls. 416/439 dos autos].
A autora contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 447/471 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:
A) A ora autora é uma sociedade comercial que tem por objecto o exercício da actividade de abate de aves destinadas a comercialização – cfr. doc. nº 1 junto com a p.i. – fotocópia certificada da respectiva Certidão de Teor da Matrícula.
B) Possui instalações industriais situadas em Pinheiro de Lafões, Oliveira de Frades – acordo.
C) Em Agosto de 1997, o Infarmed proibiu a introdução de nitrofuranos [furaltadona, nitrofurazona e furazilidona] no mercado Português dos medicamentos, uma vez que se está em presença de fármacos só usados como antimicrobianos no combate a doenças infecciosas humanas e animais.
D) Alguns desses antimicrobianos estão referidos como tendo capacidade de desencadear efeitos secundários adversos, mutagénicos e oncogénicos, o que conduziu à proibição da utilização em aves domésticas, bovinos, suínos, pequenos ruminantes, coelhos e espécies produzidas em aquacultura, no espaço económico europeu e na maior parte dos países da Organização Mundial do Comércio – cfr. doc. junto com a p.i. cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido.
E) Nos anos de 2002 e 2003, e nos termos do estatuído no artigo 3º e segs. do DL nº 148/99 de 4 de Maio, a DGV aprovou um Plano de Vigilância e Pesquisa de Resíduos ou Substâncias.
F) No decurso das fiscalizações efectuadas no âmbito do referido Plano, veio a verificar-se a presença de substâncias não autorizadas [Amoz – Furaltadona] em várias produções avícolas, a partir de Outubro de 2002, data em que ficaram disponíveis as análises que permitem a detecção deste tipo de substância – cfr. doc. nº 3 junto com a p.i..
G) Dado o elevado número de resultados positivos, verificados nos dois primeiros meses de 2003, o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, reconheceu em 26-2-2003, que se estava perante uma situação de ameaça à segurança alimentar, por isso, criou um grupo de trabalho, coordenado pelo Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e das Pescas, cuja missão foi a gestão da crise – cfr. docs. nºs 3 e 4 juntos com a p.i..
H) Os resultados apurados no âmbito do Plano, foram tornados públicos como é obrigatório nos termos do estatuído no artigo 8º, nº 4 do DL nº 148/99 de 4 de Maio.
l) Após o conhecimento do resultado da execução do plano, no dia 26-2-2003, os órgãos de comunicação social – rádio, televisões e jornais – noticiaram, com grande relevo que em algumas explorações avícolas de Portugal, tinha sido detectada a presença de nitrofuranos, o que é do conhecimento público e um facto notório – cfr. doc. nº 2 junto com a p.i..
J) Na sequência da divulgação de tais resultados na comunicação social, houve uma retracção de consumo de frangos vivos e frango 65% por parte dos consumidores, tendo diminuído as vendas entre 70%-90%, originando uma verdadeira crise no sector – cfr. docs. juntos com a contestação – cotações oficiais do mercado avícola.
K) O Ministro da Agricultura por despacho de 16-3-2003, determinou a proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tivesse sido congelada antes de 14-3-2003, devendo os operadores económicos [dos matadouros à restauração] proceder à retirada destes produtos do mercado – cfr. docs. nº 4 e 11 juntos com a p.i..
L) Por via do mesmo despacho foi ainda determinada a proibição da exportação de tal carne, que tivesse sido congelada antes daquela data, e cometia à DGV e DGFCQA a fiscalização e aplicação destas medidas – cfr. doc. nº 4 junto com a p.i..
M) Posteriormente, foram detectados outros casos positivos em explorações avícolas não incluídas nas 43 explorações inicialmente referenciadas pela DCV e pela DGFCQA na execução do Plano supra referido.
N) Razão pela qual, grupo de trabalho, coordenado pelo Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e das Pescas, determinou à Direcção Geral de Fiscalização e Controlo de Qualidade Alimentar, por fax enviado em 20-3-2005, que os produtos que se encontrassem armazenados fossem destruídos por conta do respectivo operador, independentemente da confirmação ou não da positividade de nitrofuranos desse mesmo produto – cfr. doc. nº 11 junto com a p.i..
O) Atenta as circunstâncias excepcionais que nessa altura se vivia no mercado avícola foi ordenada a destruição do produto independentemente do mesmo se encontrar ou não contaminado.
P) Em cumprimento da determinação contida no fax expedido pela Divisão de Intervenção Veterinária de Viseu [DIVV], a 19 de Março de 2003, elementos pertencentes ao Corpo de Inspecção Sanitária notificaram a autora para que esta informasse sobre a quantidade de produtos congelados existente na respectiva câmara de congelados – cfr. docs. nºs 5 e 6 juntos com a p.i..
Q) Em resposta a autora informou que possuía armazenados nas suas instalações o total de 18.097,70 quilogramas de produtos congelados – cfr. doc. nº 7 junto com a p.i. – listagem de produtos entregue aos Inspectores Sanitários.
R) Facto que aliás mais tarde confirmaria por via de comunicação enviada à Direcção de Serviços de Higiene Pública Veterinária – DGV – cfr. doc. nº 8 junto com a p.i..
S) Em 21 de Março de 2003 os serviços da Divisão de Intervenção Veterinária de Viseu [DIVV] informaram a autora, que não podia comercializar carnes de frango, peru e codorniz que tivesse sido congelada antes de 14 de Março e que deveria proceder à destruição dos bens cuja comercialização estava proibida, por determinação da DGFCQA – cfr. docs nºs 10 e 11 juntos com a p.i..
T) Em 27 de Março de 2003, a autora informou por sua vez os serviços de Inspecção Sanitária que pretendia efectuar no dia 28 desse mês a destruição dos bens cuja comercialização se encontrava proibida e cuja ordem de destruição havia entretanto recebido – cfr. doc. nº 12 junto com a p.i..
U) Em 28 de Março, sob fiscalização de funcionários dos Serviços do MADRP, procedeu-se à realização das operações de transporte e subsequente destruição dos bens em causa – cfr. doc. nº 13 junto com a p.i. – cópia do auto de destruição.
V) Operações essas que foram concretizadas por via da depósito das supra identificadas mercadorias, no Aterro Sanitário Lamego, sito em ………… e explorado pela empresa R…………., SA – cfr. docs. nºs 14, 15 e 16 juntos com a p.i. – cópias das Guias de Acompanhamento de Resíduos.
W) Por comunicado do MADRP divulgado a 16 de Março, consta que não obstante de facto não existirem elementos que permitissem concluir que a carne de aves congelada que se encontrava no circuito comercial contivesse necessariamente resíduos de nitrofuranos, as circunstâncias aconselhavam a que se actuasse de forma cautelar, de modo a reforçar a segurança alimentar e a confiança dos consumidores – cfr. doc. nº 4 junto com a p.i.
X) Os produtos pertencentes à autora, foram retirados do mercado e destruídos por razões de segurança alimentar e por forma a relançar o consumo de carne de aves.
Y) O cumprimento das ordens de proibição de comercialização e de destruição determinadas provocaram à autora um prejuízo de € 21. 898,21 [vinte e um mil, oitocentos e noventa e oito euros e vinte e um cêntimos] – resposta dada ao quesito 1º da base instrutória.
Z) Este valor corresponde exclusivamente ao preço das mercadorias destruídas – resposta dada ao quesito 2º da base instrutória.
AA) O apuramento deste custo foi realizado a partir do valor inscrito na contabilidade da autora para as existências em causa [frango morto] à data de 31-12-2002, o qual foi por sua vez multiplicado pela quantidade de cada tipo de produto destruído – cfr. doc. nº 17 – Operação aritmética que se expressa da seguinte forma: 18.097,70 Kg x 1,21 € = 21.698,21 € – resposta dada ao quesito 3º da base instrutória.
BB) A autora pagou ainda à empresa R…………, SA [responsável pela exploração do aterro de ………..] a destruição dos bens, no valor de € 884,70 [oitocentos e oitenta e quatro euros e setenta cêntimos] – cfr. doc. nº 18 – resposta dada ao quesito 4º da base instrutória.
CC) Não fora as ordens contidas nos factos das alíneas K) e N) da matéria de facto assente e a autora não teria procedido à destruição das mercadorias em causa nos presentes autos – resposta dada ao quesito 5º da base instrutória.
DD) Não fora as ordens supra identificadas no número que antecede, as mercadorias em causa nos presentes autos estariam disponíveis para serem comercializadas resposta dada ao quesito 6º da base instrutória.
EE) Nos meses de Abril/Maio subsequentes à data das ordens contidas nos factos das alíneas K) e N) da matéria de facto assente, foram repostos os níveis de consumo de carne de aves, níveis esses similares ao período que antecedeu a "Crise dos Nitrofuranos" resposta dada ao quesito 7º da base instrutória.
FF) Para além dos bens que a autora possuída armazenados nas suas instalações e que foram destruídos no Aterro de Lamego, existiram ainda situações de clientes que por não possuírem capacidade para destruírem os bens em causa, optaram por devolver a mercadoria em causa – cfr. doc. nº 19 – guia de devolução emitida pelo cliente Hiperfrango – resposta dada ao quesito 8º da base instrutória.
GG) A autora foi obrigada a ressarcir o cliente em causa por via da emissão da respectiva nota de crédito, no valor de € 2.525,25 [dois mil quinhentos e vinte e cinco euros e vinte e cinco cêntimos] – cfr. doc. nº 21 – resposta dada ao quesito 9º da base instrutória.
HH) Do Relatório Final da "Crise dos Nitrofuranos", elaborado pela Direcção Geral de Veterinária, consta, designadamente, o seguinte [cfr. doc. nº 3 junto com a petição inicial, pág. 23, fls. 55 dos autos, referência a estes em suporte de papel]:
“2.2.1 – Comunicados do MADRP e da SEAP
O MADRP e a SEAP coordenaram toda a política da gestão de crise desde 26 de Fevereiro de 2003. Para além das reuniões do Gabinete de "Crise", o Ministério, através dos seus serviços de imprensa, emitiu sete comunicados públicos, para anúncio e divulgação oficial das medidas de controlo e da política de gestão da crise.
Foram anunciados publicamente os requisitos que os operadores deveriam satisfazer para que os produtos avícolas pudessem continuar a aceder aos mercados externos. Ou seja, foi condicionada a expedição de carnes de aves para os mercados exteriores a uma análise laboratorial prévia efectuada a amostras colhidas oficialmente em cada bandos destinados à produção de carnes, marcada com o sigla EXP.
Foram publicadas listas com a identificação da designação social e o domicílio da sede das explorações onde se detectaram resultados positivos à segunda ronda de colheitas de análises.
[...]
3.4. Custos directos
A avaliação dos prejuízos e despesas globais resultantes da "Crise dos Nitrofuranos", não pode ser ainda quantificada com precisão, na medida em que faltam apurar diversos valores, como por exemplo as despesas com operações de colheita de amostras a nível regional.
No entanto são já conhecidas algumas despesas, apuradas pelos serviços até 31 de Julho de 2003, relativas a custo de análises e valor dos efectivos destruídos [Quadro 15], perfazendo um total de € 308.888,41. O custo das embalagens para acondicionamento das amostras biológicas colhidas durante todo o processo ainda não foi determinado.
Faltam apurar outros custos directos, como:
(a) o valor das aves destruídas nas explorações [nº de criações destruídas];
(b) o valor das rações destruídas;
(c) as despesas relativas à não actividade [amortização de dívidas de explorações];
(d) os custos energéticos da manutenção de carnes congeladas por mais três meses destinadas à destruição;
(e) o valor das carnes retiradas dos mercados;
Provavelmente não será possível apurar os prejuízos decorrentes da quebra de vendas ou da inactividade dos agentes económicos a nível dos matadouros, das salas de corte e embalagem de carnes, do retalho e a da venda directa ao público [talhos, churrasqueiras, restaurantes]” – resposta dada ao quesito 10º da base instrutória.
II) Por ofício datado de 23-9-2003, o MADRP enviou ao Presidente da Direcção da ANCAVE – Associação Nacional de Centros de Abate e Indústrias Transformadoras de Carne de Aves, informando-a do seguinte [cfr. doc. nº 22 junto com a petição inicial a fls. 82 dos autos]:
“ASSUNTO: Recuperação do sector avícola.
Na sequência da carta de V. Exª de 29-8-03, encarrega-me o Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Pescas de informar que, tal como foi referido na reunião de 17-7-03, se mantém as dificuldades orçamenteis impeditivas da concretização, quer de uma moratória e linha de crédito especial para os avicultores, quer da destruição da carne congelada antes de 14-5-03 e respectiva compensação aos operadores envolvidos na retirada.
Quanto ao relançamento da actividade económica do sector, está a ser conseguida através do aumento do consumo, o qual já se encontra perto do consumo homólogo do ano passado, para o que muito terá contribuído o reforço de todos os planos de controlos de resíduos na fileira da carne, com aumento significativo do número de contratos e análises, tendo em vista aumentar a segurança alimentar e a confiança dos consumidores” – resposta dada ao quesito 11º da base instrutória.
JJ) Na sequência da divulgação dos resultados da "crise dos nitrofuranos" na comunicação social, houve uma retracção de consumo de frangos congelados por parte dos consumidores, tendo diminuído as vendas entre 70%-90%, originando uma verdadeira crise no sector – resposta dada ao quesito 12º da base instrutória.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos pois se a sentença recorrida incorreu nos erros de julgamento que o recorrente Estado lhe aponta.
O réu Estado sustenta que não resultam verificados os pressupostos da responsabilidade civil da Administração por facto lícito, nomeadamente a existência do nexo de causalidade nem a natureza não especial e anormal dos prejuízos sofridos pela autora.
Vejamos se lhe assiste razão.
A questão não é nova e já foi objecto de pronúncia em arestos deste TCA Sul [acórdão de 15-4-2010 – processo no 02065/06], do TCA Norte [acórdão de 14-2-2008] e do STA [acórdãos de 16-5-2002, proferido no âmbito do recurso nº 0509/02, e de 29-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 0688/03].
No citado acórdão de 16-5-2002, o STA enquadrou a questão da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos, prevista no artigo 9º do DL nº 48.051, de 27-11-1967, nos seguintes termos:
“Tal como já atrás se assinalou, a acção intentada pela agora recorrida, insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos [artigo 9º do DL nº 48.051, de 27-11-67].
No âmbito de aplicação do citado preceito legal, a responsabilidade assenta no princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos.
O aludido princípio é visto por alguns como um verdadeiro princípio fundamental tanto de direito administrativo como de direito constitucional [cfr. P. Devolvé, in “Le principe d’egalité devant les charges publiques” e R. Chapus, in “Droit Adminstratif”, Vol. I, 7ª edição, a págs. 1091 e segs.].
De qualquer maneira, o que importa reter, desde logo, é que o mencionado princípio constitui, basicamente, o fundamento da responsabilidade por actos lícitos.
Concretamente, ter-se-á de deparar com um sacrifício especial não imposto à generalidade das pessoas e que não seja inerente aos riscos de vida em sociedade.
Esta tem sido a jurisprudência afirmada reiteradamente neste STA [vidé, designadamente, os Acs. de 28-1-97 - Rec. 31844, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 2-2-00 - Rec. 44443, de 25-5-00 - Rec. 41420, de 27-9-00 - Rec. 29018 e de 19-12-00 - Rec. 31791. Quanto a esta temática, cfr., ainda, J. J.Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos” e a RLJ, ano 124, nº 3804, a pág. 86, bem como os Pareceres do C. Consultivo da PGR, nºs 162/80, de 11-6-812 e 187/83, de 7-2-84, in DR, II Série, de 18-3-92 e 6.4.84, respectivamente].
Por outro lado, tal como se decidiu no Ac. de 13-1-00 - Rec. 44287, o disposto no artigo 9º do DL nº 48.051 terá de ser interpretado à luz do preceituado no artigo 22º da CRP.
Os pressupostos em que assenta a responsabilidade prevista no dito artigo 9º são os seguintes:
a) a prática por órgão ou agente da administração da acto que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;
b) a produção de danos;
c) nexo causal entre a conduta e os danos;
d) que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;
e) que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.
Propriamente em relação ao último dos pressupostos acabados de enunciar, este STA tem afirmado que constitui encargo ou sacrifício especial e anormal o que é imposto, não à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou pessoas certa(s) e determinada(s) e que não pode ter-se como resultante do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade [Cfr., entre outros, o Ac. de 2-2-00 - Rec. 44443].
Sucede, precisamente, que, caso em discussão, se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos.
Com efeito, dos autos decorre que a Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, da Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior, do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, procedeu à apreensão dos produtos adquiridos pela Recorrida e importados da Bélgica.
Tal apreensão, não é configurada pela recorrida na sua petição como integrando um conduta ilegal por parte da Administração, já que ela é vista como inserida nas medidas determinadas pelo Conselho das Comunidades Europeias aos Estados-Membros tendo em vista a protecção da saúde dos consumidores em relação à contaminação por dioxina de determinados produtos animais destinados ao consumo humano ou animal derivados de bovinos e suínos provenientes da Bélgica.
Do exposto decorre a verificação do pressuposto atrás referenciado na alínea a).
E também se mostra preenchido o pressuposto indicado na alínea b), na medida em que as aludidas apreensões causaram prejuízos à Recorrida, prejuízos esses a que se reportam os pontos 9 a 16 e 18 da matéria de facto dada como provada na sentença.
Por outro lado, à luz da factualidade apurada é, ainda, possível estabelecer um nexo de causalidade entre as ditas apreensões e os danos apurados.
Com efeito, devido às apreensões efectuadas pela Administração em 7-6-99, a Recorrida, desde essa data, ficou privada do uso das carnes que tinha adquirido, não as podendo destinar ao fim para que as tinha importado, já que, por força dos autos de apreensão documentados a fls. 17-19 e 23-23, o material apreendido, depois de selado, foi entregue à guarda de um fiel depositário, no caso, o Director de Produção da Recorrida, acabando a referida carne por ser retirada das instalações da Recorrida pela Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, em 7 e 8 de Março de 2001 [cfr. os pontos 3, 4, 5 e 18 da matéria de facto dada como provada].
Ou seja, a recorrida não só se viu impossibilitada de dispor do aludido material apreendido como também teve de suportar os custos inerentes à sua permanência e manutenção nas suas instalações [cfr. os pontos 9/16 da matéria de facto].
Está, por isso, demonstrada a existência do nexo de causalidade entre a referenciada conduta da Administração e os danos sofridos pela Recorrida, nexo esse apurado segundo a teoria da causalidade adequada, acolhida no artigo 563º do Cód. Civil.
De facto, a descrita actuação da Administração é susceptível de se mostrar, face à experiência comum, como causadora dos danos já atrás explicitados, destarte se mostrando verificado o pressuposto indicado na antes referida alínea c).
Acresce que também se verificam os pressupostos referido nas alíneas d) e e).
Na verdade, é preciso não esquecer que, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, as carnes não foram apreendidas por se ter constatado a sua contaminação por dioxina, mas apenas, devido às medidas cautelares desencadeadas pelo Governo Português, no seguimento das Directivas do Conselho das Comunidades Europeias, designadamente as referenciadas no artigo 7º da contestação.
É o que resulta, sem margem para dúvidas, dos autos de apreensão já atrás indicados, onde se não alude, minimamente, a qualquer infracção cometida pela Recorrida em relação às carnes importadas da Bélgica, apenas se referindo que as apreensões se ficaram a dever “à notificação de alerta 99.45 da Comissão Europeia datada de 3 de Junho e suas notas de informação adicionais e Decisão da Comissão 1538 de 4/6/99” – cfr. fls. 17v. e 23.
Por outro lado, tal como decorre das cópias das facturas juntas com os autos de notícia elaborados, em 7-6-99, pela Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, as carnes apreendidas foram adquiridas pela Recorrida em data anterior ao Alerta 99.45 e à citada Decisão da Comissão [cfr. os doc. de fls. 13 e 15].
Não se trata, assim, da importação de carnes da Bélgica depois de efectivação do dito alerta sanitário e da aprovação das já referidas Decisões da Comissão.
Acresce que, diferentemente do sustentado pelo recorrente, não impendia sobre a Recorrida um qualquer ónus de ilidir a hipotética prova da contaminação por dioxina da carne por si importada da Bélgica.
Com efeito, nenhuma das fontes normativas invocadas pelo recorrente na sua alegação permite concluir pela existência de qualquer regra consagrando tal ónus probatório, não o consagrando, designadamente, as Decisões da Comissão por si identificadas no artigo 7º da sua contestação.
Cumpre, ainda, assinalar que, no caso em análise, ficou demonstrado não se ter efectuado qualquer exame pericial às carnes apreendidas [cfr. o ponto 6 da matéria de facto].
Ora, não era sobre a recorrida que impendia o ónus de proceder a tal exame, tanto mais que as carnes apreendidas se encontravam à guarda de um fiel depositária e à ordem da Administração.
Não se pode, por isso, concluir, como pretende o recorrente, que tais carnes se encontravam contaminadas por dioxina.
Contudo, tal circunstância, não tornando ilícita a apreensão, na medida em que esta se ficou a dever à necessidade de desencadear as medidas cautelares sanitárias conducentes à prevenção da possível contaminação por dioxina, desta via se defendendo a saúde pública, não implica que os encargos e prejuízos decorrentes da apreensão efectuada tenham de ser suportados pelo recorrido, que em nada contribuiu para a verificação dos danos, já que se não demonstrou que a importação das carnes da Bélgica enfermasse de qualquer ilegalidade, não se podendo, por outro lado, afirmar que a Recorrida tivesse pretendido introduzir no circuito comercial produtos perigosos para a saúde pública, sendo, por isso, destituída de fundamento, não só pelo já exposto mas também por se alicerçar em matéria de facto que não foi dada como provada, a tese do recorrente que aponta para a intenção da recorrida colocar no mercado produtos contaminados, continuando o recorrente a dar como assente um pressuposto que não logrou demonstrar, qual seja, a contaminação por dioxina da carne apreendida.
Ou seja, não seria legítimo que fosse a recorrida a suportar no seu património os prejuízos decorrentes de uma medida que foi desencadeada tendo em vista a protecção de um bem [a saúde pública] que a todos interessa proteger.
Vê-se, assim que à recorrida, na prossecução do interesse geral, foi imposto, mediante as ditas apreensões, um prejuízo especial e anormal.
Não se trata, por isso, aqui, de um prejuízo que se possa considerar como decorrente do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade ou de um qualquer risco inerente à actividade económica, já que não só não deparamos com uma situação normalmente previsível nem, tão pouco, se trata de algo que, num juízo de normalidade, se deva ter como passível de ocorrer no âmbito da actividade industrial desenvolvida pela recorrida.
As dificuldades que o Estado Português hipoteticamente tivesse na realização do exame pericial à carne apreendida, para além de não provadas nos autos, não tendo sido, por outro lado, imputadas a qualquer conduta da Recorrida, necessariamente se têm de considerar como irrelevando no âmbito da presente acção”.
Ora, acolhendo o enquadramento jurídico efectuado pelo acórdão citado para o caso dos autos ora em recurso, não podemos deixar de concluir que também aqui assiste à autora, e ora recorrida, o direito a ser indemnizada dos prejuízos que teve com a ordem lícita proveniente do Ministério da Agricultura, que determinou a proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tenha sido congelada antes de 14 de Março de 2003, e que impôs aos operadores económicos [dos matadouros à restauração] que procedessem à retirada desses produtos do mercado, bem como a proibição de exportação da carne atrás referida que tenha sido congelada antes daquela data, a que corresponde a obrigação de ressarcimento de tais prejuízos por parte do Estado Português.
Daí que, ao julgar procedente a acção, o Tribunal “a quo” fez uma interpretação e aplicação correcta das normas legais aplicáveis, nomeadamente, as invocadas pelo recorrente, improcedendo deste modo todas as conclusões da alegação do Estado português.
E, sendo assim, a sentença recorrida não merece qualquer censura, impondo-se por isso a respectiva confirmação nessa parte.* * * * * * Nas conclusões 27. e 28. da sua alegação sustenta o recorrente Estado português que, em qualquer caso, não sendo ainda líquidas as quantias à data da instauração da acção e provindo a obrigação de facto lícito [cfr. alínea b) do nº 2 do artigo 805º do Cód. Civil], são apenas devidos juros a partir do trânsito em julgado da decisão que vier a reconhecer e a liquidar a indemnização devida à autora, pelo que o Tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento, ao decidir que são devidos juros a partir da data de citação, na medida em que não se encontram reunidos os pressupostos legais do artigo 805º, nºs 2 e 3 do Código Civil, para constituir o Estado em mora a partir daquela data.
Afigura-se-nos assistir razão ao recorrente Estado português neste particular.
Com efeito, a autora e aqui recorrida pediu a condenação do Estado a pagar-lhe a quantia de € 25.307,32, a título de indemnização por danos patrimoniais emergentes e lucros cessantes, causados pelas condutas lícitas que determinaram a proibição de comercialização e consequente destruição dos bens propriedade da autora, ou seja, o pressuposto do pedido indemnizatório foi a responsabilidade civil do Estado por acto lícito, na vertente de indemnização pelo sacrifício.
Em tais casos, ao contrário do que sucede se a fonte da responsabilidade se basear em facto ilícito ou no risco, o devedor não se constitui em mora desde a citação, mas apenas a partir do trânsito em julgado da decisão que reconheça o dever de indemnizar [cfr. artigo 805º, nº 2, alínea a) e nº 3 do Cód. Civil, “a contrario”].
Deste modo, a sentença recorrida, ao condenar o Estado português nos juros a contar da citação, incorreu em erro de julgamento, por violação dos mencionados preceitos legais, não podendo por isso subsistir nessa parte.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando em consequência a sentença recorrida na parte em que condenou o Estado português a indemnizar a autora, mas revogando-a na parte em que considerou serem devidos juros de mora a partir da citação, por os mesmos só serem devidos após o trânsito em julgado da sentença.
Custas a cargo do réu Estado e da autora, neste TCA Sul e na 1ª instância, na proporção de 4/5 e 1/5, respectivamente.Lisboa, 1 de Março de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz] |
