| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do despacho de 31.07.2008, do TAF- Beja que julgou procedente o incidente da declaração de ineficácia de actos de execução indevida dos actos suspendendos.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. O objecto do presente recurso jurisdicional, interposto para a secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul consiste na decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, no âmbito de incidente processual desencadeado ao abrigo do artigo 128.°, n.° 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que declarou a ineficácia dos negócios jurídicos celebrados, ao abrigo do procedimento Casa Pronta, desde o passado dia 30 de Abril
2. Ao presente recurso jurisdicional, não se tratando de decisão relativa (í) a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias ou relativa à (ii) adopção de providência cautelares, deve ser atribuído efeitos suspensivo, por força do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 143.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
3. A recorrente, em sede e momento próprios, apresentou as razões pelas quais entendia que o presente incidente não deveria proceder, tendo invocado a ilegitimidade da Autora para deduzir a pretensão em causa, por inexistência de interesse processual específico (cfr. pontos 33 e seguintes da resposta). Sobre essa questão específica da ilegitimidade da Autora a sentença recorrida não tornou qualquer posição, pelo menos expressamente - o que permite invocar, pois, a omissão de pronúncia na decisão recorrida, por via do disposto no artigo 668.°, n.° 1, alínea d), do Código de Processo Civil.
4. À luz do disposto no artigo 669.°, n.° 1, alínea a) do Código de Processo Civil, na redacção em vigor e aplicável nos presentes autos, "(,.,) pode qualquer das partes requerer no tribunal que proferiu a sentença (...) o esclarecimento de alguma obscuridade ou ambiguidade da decisão ou dos seus fundamentos"', preceito com base no qual deve a sentença recorrida ser devidamente clarificada por padecer de ambiguidade.
5. Ao abrigo do preceito legal referido na conclusão anterior, impõe-se ao Tribunal a quo se a decisão recorrida se aplica aos negócios jurídicos celebrados desde 30 de Abril de 2008, mas apenas após a sentença transitar em julgado, ou se apenas se aplica aos negócios jurídicos que venham a ser celebrados depois de a sentença recorrida - a manter-se, naturalmente - transitar em julgado.
6. Ao considerar que os negócios jurídicos celebrados, entre terceiros, ao abrigo do procedimento especial Casa Pronta e, consequentemente, ao declarar a sua ineficácia - mesmo que para o futuro -, a sentença recorrida violou os n.os 1 e 4 do artigo 128,° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na medida em que tais negócios jurídicos não são actos de execução do acto normativo suspendendo.
7. Ao considerar que os negócios jurídicos celebrados, entre terceiros, ao abrigo do procedimento especial Casa Pronta e, consequentemente, ao declarar a sua ineficácia - mesmo que para o futuro -, a sentença recorrida violou os n.os 1 e 4 do artigo 128.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na medida em que esse preceito não permite atacar actos ou negócios jurídicos que não são actos de execução do acto normativo suspendendo, como é o caso desses negócios jurídicos.
8. Por tais negócios jurídicos não serem actos de execução do referido acto suspendendo e por não terem sido identificados quaisquer actos de execução daquele, o incidente processual desencadeado pelas Autoras deveria ter sido indeferido, razão pela qual decidiu mal o Tribunal a quo.
9. Ao invocar expressamente o disposto nos artigos 124,° e 125.° do Código do Procedimento Administrativo enquanto base para considerar que a resolução emitida, em momento anterior, pelo Presidente do IRN, não estava devidamente fundamentada, o Tribunal a quo violou o disposto no artigo 128.°, n.os 1 e 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que não reclama, antes é autónomo, a aplicação daquelas duas disposições.
10. Subjacente à implementação do procedimento especial Casa Pronta e em termos necessariamente sintéticos, que se retiram daquele diploma e que expressam a essência da intervenção legislativa, está a preocupação clara de salvaguarda do interesse público, através da (i) agilização dos procedimentos de celebração de alguns negócios jurídicos essenciais na vida dos cidadãos, (ii) da agilização desses mesmos procedimentos, dispensando-os da consulta, espacialmente dispersa, a diferentes entidades, com os correspondentes custos financeiros, burocráticos e de tempo, e da (iii) redução, em geral, dos custos exigidos aos cidadãos, directos ou indirectos, para a celebração desses negócios jurídicos.
11. Tendo presente o exposto, decidiu mal o Tribunal a quo ao considerar que a resolução emitida ao abrigo do artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se apresentava devidamente fundamentada ou que não estava devidamente emitida nos termos exigidos por aquele preceito legal, pois a resolução não padece de tal vício.
12. O Tribunal a quo decidiu mal porque, ao contrário do que se refere na decisão recorrida, a resolução fundamentada evidencia, pois, o prejuízo para o interesse público que decorre do impedimento da prática de actos de execução, razão pela qual essa decisão viola o disposto no artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
13. O Tribunal a quo decidiu mal porque, ao contrário do que se refere na decisão recorrida, a resolução em causa não padece, por isso, do vício de falta de fundamentação, que lhe é imputada, tendo sido emitida em conformidade e de acordo com as exigências constantes do artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que, em conjunto com o respectivo n.° 4, foi violado na decisão recorrida,
14. O Tribunal a quo decidiu mal porque, ao contrário do que se refere na decisão recorrida, o artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não exige uma quantificação ou expressão financeira do
valor dos prejuízos em causa - que, em alguns casos, nem sequer são quantificáveis -, pelo que a decisão recorrida violou aquele preceito legal.
15. A decisão recorrida violou o disposto no artigo 128.º, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao considerar que não tinha sido objecto de fundamentação o interesse público prejudicado, na medida em que da resolução fundamentada decorre, desde logo, enquanto tal, a obrigação para os cidadãos hoje abrangidos por esse procedimento de utilizar um procedimento burocratizado para a realização de negócios jurídicos, quando existe uma solução legal mais adequada para esse efeito.
16. A decisão recorrida violou o disposto no artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao considerar que não tinha sido objecto de fundamentação o interesse público prejudicado, na medida em que da resolução fundamentada decorre, desde logo, enquanto tal, a obrigação para os cidadãos hoje abrangidos por esse procedimento de deslocações sucessivas a diversos serviços públicos ou a repartições públicas, como condição de concretização do negócio jurídico em causa, quando existe uma solução legal mais adequada para esse efeito.
17. A decisão recorrida violou o disposto no artigo 128.º, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao considerar que não tinha sido objecto de fundamentação o interesse público prejudicado, na medida em que da resolução fundamentada decorre, desde logo, enquanto tal, a obrigação para os cidadãos hoje abrangidos por esse mesmo procedimento especial de despender significativamente mais tempo para concretizar tais negócios jurídicos, quando existe uma solução legal mais adequada para esse efeito e especialmente mais célere.
18. A decisão recorrida violou o disposto no artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao considerar que não tinha sido objecto de fundamentação o interesse público prejudicado, na medida em que da resolução fundamentada decorre, desde logo, enquanto tal, a obrigação para os cidadãos hoje abrangidos por esse procedimento de praticar um conjunto de actos registrais - como sejam os registos provisórios -, enquanto condição (negocial) para a concretização de tais negócios, quando existe uma solução legal mais adequada para esse efeito e que dispensa tal prática.
19. A decisão recorrida violou o disposto no artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao considerar que não tinha sido objecto de fundamentação o interesse público prejudicado, na medida em que da resolução fundamentada decorre, desde logo, enquanto tal, a obrigação para os cidadãos hoje abrangidos por esse procedimento de utilizar um procedimento mais dispendioso para a realização desses negócios jurídicos, quando existe uma solução legal também mais adequada para esse efeito.
20. O Tribunal a quo decidiu por isso mal, ao considerar que a resolução fundamentada não observava os requisitos previstos no artigo 128.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na medida em que as várias circunstâncias descritas, conjugadas com o Decreto-Lei n.° 263-A/2007, de 23 de Julho, sustentam a conclusão de que impedir a prática de actos de execução do acto suspendendo provoca prejuízos para o interesse público e provoca prejuízos para o interesse público que devem ser
considerados como graves.
21. A decisão recorrida, ao interpretar o artigo 128,°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em termos que permitam a declaração de ineficácia de negócios jurídicos celebrados por terceiros, sem que os terceiros sejam chamados a intervir processualmente, viola o princípio da segurança jurídica e o princípio da tutela de confiança, que decorrem do artigo 2.° da Constituição, para além do direito de acesso aos tribunais, igualmente de dignidade constitucional, e do direito fundamental ao contraditório.
Em contra-alegações defende-se que o recurso deve improceder, mantendo-se a sentença recorrida.
O EMMP emitiu parecer a fls. 1808 a 1812, no sentido de que o recurso merece provimento.
Sem vistos vem o processo à conferência.
Os Factos
A decisão recorrida considerou indiciariamente assente o seguinte:
A) Em 2008-04-22, deu entrada neste tribunal administrativo e fiscal de Beja a providência cautelar em o presente incidente corre por apenso, e em que é pedida a suspensão do Despacho n.º 8/2008, proferido pelo Presidente da Entidade Requerida em 2008-01-14, que disponibilizou o projecto “Casa Pronta” na Conservatória do Registo Predial de Évora;
B) Em 2008-04-28, foi a Entidade Requerida citada para apresentar a sua oposição;
C) Em 2008-04-30 a Entidade Requerida proferiu a Resolução Fundamentada em crise, alicerçando-a: “... no prejuízo para o interesse público agravado por cinco razões principais: i. Em primeiro lugar (...) representa a implementação de uma medida que foi adoptada em favor dos cidadãos (...) consubstancia (...) eliminação de formalidades (...) criação de um balcão único (...) adesão com que o projecto foi recebido nesta localidade, impedir que, até ao termo do processo cautelar, os cidadãos e empresas que pretendam celebrar negócios jurídicos relacionados com imóveis registados na Conservatória do Registo Predial de Évora o possam fazer com recurso ao procedimento previsto no D.L n.° 263-A/20Q7, de 23 de Julho, é impedir que esse cidadãos possam escolher utilizar um serviço que é mais simples e mais célere e que está disponível para ser utilizado (...) ii. Em segundo lugar, caso ocorra a paralisação dos efeitos (...) está-se a admitir, no caso especifico de Évora que, os negócios jurídicos cuja realização está perspectivada, tenham de ser alterados, com grave prejuízo para os potenciais contraentes (...) iii. Em terceiro lugar (...) representa um grave perturbação no funcionamento deste serviço público (...) precedida de um intenso trabalho de preparação, que passou pela realização de algumas obras de adaptação de equipamentos informativos, formação de funcionários, adaptação do balcão especifico "Casa Pronta" (...) reorganização de rotinas internas de trabalho (.,,) Paralisar (,..) obrigará a uma nova reorganização {,,,) iv. Em quarto lugar (...) Inviabilizar este novo
projecto e, nesta medida, pôr em causa o seu funcionamento e a identificação precisa de eventuais aspectos que careçam de aperfeiçoamento...”, cfr. Fls. 303 a 309 dos autos que aqui se dá por reproduzido;
D) De 2008-04-30 a 2008-06-17 foram praticados 162 actos, executados em sede dos programas melhor identificados nos autos, com o teor constante de fls. 712 a 755, 787 a 1584 dos autos que aqui se dá por reproduzido;
O Direito
Do efeito do recurso
Por despacho de fls. 1797, foi admitido o recurso interposto do despacho de 31.07.2008, processado como o de agravo, com subida imediata, em separado e com efeito devolutivo, nos termos do disposto nos arts. 142º, 143º, nº 2 e 147º, nº 1 todos do CPTA,
O recorrente alega que ao presente recurso jurisdicional, não se tratando de decisão relativa (í) a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias ou relativa à (ii) adopção de providência cautelares, deve ser atribuído efeitos suspensivo, por força do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 143.º do CPTA.
Não lhe assiste razão.
De facto, o nº 2 do art. 143º do CPTA estabelece que têm efeito devolutivo os recursos interpostos:
a) - de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias;
b) - de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares.
No caso presente a decisão que julga infundada a resolução proferida e declara a ineficácia dos actos de execução indevida, é, ainda, uma decisão respeitante à adopção de providência cautelar.
Assim, não é aplicável o regime do nº 1 do art. 143º do CPTA, ou seja, o efeito suspensivo, mas o efeito devolutivo previsto no nº 2 do mesmo preceito (cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de processo nos tribunais Administrativos, 2ª ed. revista - 2007, pág. 752).
Improcede, consequentemente, a conclusão 2 do recorrente.
Da nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia
Alega o recorrente que invocou a ilegitimidade da Autora para deduzir a pretensão em causa, por inexistência de interesse processual específico (cfr. pontos 33 e seguintes da resposta). Sobre essa questão específica da ilegitimidade da Autora a sentença recorrida não tornou qualquer posição, pelo menos expressamente - o que permite invocar, pois, a omissão de pronúncia na decisão recorrida, por via do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil.
A nulidade por omissão de pronúncia verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar, devendo apreciar as questões que lhe foram submetidas que se não encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art. 660º, nº 2 do CPC).
Deve entender-se que questões são as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou
razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista (cfr., entre muitos outros, o Ac. STA de 13.05.03, Proc. n.° 02047/02).
O art. 128º, nº 4 do CPTA prevê que o interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão de eficácia, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
O interessado referido no preceito citado é o requerente da providência, que goza da legitimidade que lhe confere aquela disposição legal.
Assim, neste incidente não se suscita qualquer questão sobre a legitimidade da aqui recorrida, nem há que a discutir aqui, apenas cabendo apreciá-la, por ter sido suscitada pelo aqui recorrente, na decisão da providência cautelar .
Nestes termos, improcede a nulidade de sentença por omissão de pronúncia.
Relativamente ao fundo da questão aqui em apreço, há a considerar que são requisitos legais indispensáveis ao deferimento do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida que cumulativamente se verifique:
a) que o acto cuja declaração indevida se pede seja um acto de execução do acto objecto do pedido de suspensão;
b) que essa execução seja indevida (artigo 128º, nºs 1 e 4 do CPTA).
Entendemos que, tendo em consideração os elementos constantes dos autos, se verifica, no caso sub judice, o primeiro dos apontados requisitos, mas já não o segundo.
De facto, e contrariamente ao entendimento do recorrente no sentido de que “os negócios celebrados entre terceiros ao abrigo do procedimento especial Casa Pronta não são actos de execução do acto normativo suspendendo” (sem que se explicite ou concretize, minimamente, as razões de tal entendimento) o certo é que, como bem refere a ora recorrida nas respectivas contra-alegações, “se o Despacho n° 8/2008 determina a disponibilização do procedimento especial Casa Pronta, que é um regime de transmissão, oneração e registo de imóveis, estes actos de transmissão, oneração e registo são precisamente aqueles que concretizam, materializam e densificam o acto impugnado” e isto porque “se tratam de negócios celebrados perante uma entidade administrativa, com recurso aos respectivos meios e no âmbito dos seus serviços, como parte deles - ou seja, tratam-se de serviços que esta presta.”.
É que, o acto suspendendo é o Despacho n° 8/2008, proferido pelo Presidente do ora recorrente em 14.01.2008, que disponibilizou o projecto “Casa Pronta” na Conservatória do Registo Predial de Évora, sendo manifesto que os diversos actos a que se reporta a alínea D) da matéria de facto dada como provada (a qual, aliás, não mereceu qualquer reparo) consubstanciam actos de execução do acto objecto do pedido de suspensão, pois os mesmos foram realizados exactamente ao abrigo daquele Despacho n° 8/2008 e no desenvolvimento do regime nele instituído.
Não procede, consequentemente, a alegação do recorrente ao considerar que os actos em apreço não são actos de execução do acto normativo suspendendo.
Quanto ao segundo dos requisitos que acima indicámos, ou seja, quanto à fundamentação da resolução prevista no nº 1 do artigo 128º do CPTA, concluiu a decisão recorrida que tal resolução não se mostra devidamente fundamentada, razão porque a execução em causa é indevida (cfr. art. 128°, nº 4 do CPTA).
Afigura-se-nos que o assim decidido não é de manter.
De facto, ao contrário do decidido, a Resolução em causa evidencia, de modo claro e congruente, o grave prejuízo para o interesse público que decorre da declaração de ineficácia dos actos em apreço.
Efectivamente, e como se refere nas alegações do recorrente (como anteriormente na própria resolução), e, como decorre da alínea C) da matéria de facto dada como provada, subjacente á implementação do procedimento especial “Casa Pronta” está a preocupação clara de salvaguarda do interesse público através da (i) agilização dos procedimentos de celebração de alguns negócios jurídicos essenciais na vida dos cidadãos, (ii) da agilização desses mesmos procedimentos, dispensando-os da consulta, espacialmente dispersa, a diferentes entidades, com os correspondentes custos financeiros, burocráticos e de tempo, e da (iii) redução, em geral, dos custos exigidos aos cidadãos, directos ou indirectos, para a celebração desses negócios jurídicos.”
Da resolução fundamentada consta, nomeadamente, o seguinte:
“(...) o procedimento especial de compra e venda de casa criado pelo Decreto-Lei n.° 263-A/2007, de 23 de Julho - cujo funcionamento em Évora a Requerente pôs em causa - representa a implementação de uma medida que foi adoptada em favor dos cidadãos, e que se consubstancia, entre outros aspectos, na (i) eliminação de formalidades no processo de compra de casa e noutros negócios jurídicos relacionados com a transmissão e oneração do imóvel e na (ii) criação de um «balcão único» onde os interessados podem praticar todos os actos respeitantes à celebração daqueles negócios jurídicos, (...). Impedir que, até ao termo do processo cautelar, os cidadãos e empresa que pretendam celebrar negócios jurídicos relacionados com imóveis registados na Conservatória do Registo Predial de Évora o possam fazer com recurso ao procedimento previsto no Decreto-Lei n.° 263-A/2007, de 23 de Julho, é impedir que esses cidadãos possam escolher utilizar um serviço que é mais simples e mais célere e que está disponível para ser usado, pondo em causa a finalidade de medidas como a que agora esta em causa, que é a da simplificação”.
Ora, tendo em consideração a exigência de fundamentação (e mesmo que se considere aplicável, como entendeu a decisão recorrida, as disposições constantes dos artigos 124º e 125º do CPTA) parece-nos que a resolução fundamentada contém, de forma clara e suficiente, a explicitação das razões para se considerar comprovado o prejuízo para o interesse público que decorre do impedimento da prática de actos de execução do referido acto suspendendo.
É o que decorre, desde logo, da obrigação para os cidadãos abrangidos pelo procedimento “Casa Pronta” de terem de usar um procedimento burocratizado para a realização de negócios jurídicos, de terem
de efectuar deslocações várias e sucessivas a diversos serviços ou repartições públicas, com o consequente dispêndio de mais tempo e dinheiro para o efeito, quando a tal se pode obviar com aquele procedimento.
Acresce considerar que tais prejuízos devem, pela sua particular natureza, ser considerados graves, até porque a lei não exige uma quantificação ou expressão financeira do valor dos prejuízos em causa, alguns dos quais, aliás, não são quantificáveis.
Assim sendo, não pode ter-se por verificado aquele supra indicado segundo requisito com vista ao deferimento do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
Procedem, consequentemente as conclusões 7 a 20 do recorrente, enfermando a decisão recorrida de erro de julgamento.
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e, indeferindo-se o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida;
b) - condenar a Recorrida nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 1 e 2 UC, respectivamente, na 1ª instância e neste Tribunal (arts. 73º-A, nºs 1 e 3 e 16º do CCJ).
Lisboa, 29 de Janeiro de 2009
Relatora (Teresa de Soua)
1º Adjunto (Coelho da Cunha)
2º Adjunto (Gonçalves Pereira) |
