II. Mas se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se conclui que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu caráter de mera previsão, não decorrendo dela, diretamente, o dever de transferência.

III. Não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora da sua responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político-legislativa, segundo o artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE, aprovada pela Lei n.º 67/2007, de 31/12.

I – RELATÓRIO

O Município da Horta, devidamente identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, ação administrativa comum, sob forma ordinária, para efetivação de responsabilidade civil, contra o Estado português, na qual pediu a condenação do Réu no pagamento da quantia de € 945.549,078, a título de indemnização por danos patrimoniais e ainda em juros de mora, à taxa legal a contar da data da citação, a qual, por sentença daquele Tribunal, datada de 23/02/2015, foi julgada improcedente, sendo o Réu absolvido do pedido.

“1ª· A presente ação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito foi proposta com vista à condenação do RECORRIDO ao pagamento, ao RECORRENTE, de uma indemnização no montante global correspondente à participação variável de 5% no IRS devido ao Recorrente nos termos dos artigos 19.º, n.º 1, alínea c) e 20.º, da LFL e que não lhe foi efetivamente transferido, acrescido dos respetivos juros legais de mora.

2ª. Por Sentença de 23 de fevereiro de 2015, o Tribunal a quo julgou a presente ação improcedente, tendo, nessa medida, absolvido o RECORRIDO dos pedidos contra o mesmo formulados.

3ª. Para o efeito, o Tribunal a quo - na senda da jurisprudência fixada no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de junho de 2012, proferido no processo n.º 0272/12 (que, por sua vez, havia seguido a jurisprudência constante do Acórdão n.º 488/08 do Tribunal Constitucional) – considerou que «Os municípios das regiões autónomas não obtêm directamente dos preceitos da Lei das Finanças Locais o reconhecimento do direito a montantes de IRS. Apenas através de decreto-legislativo regional obterão esse reconhecimento».

4ª. Noutros termos, o Tribunal a quo assumiu como certo que a participação variável de 5% no IRS dos municípios insulares constitui o resultado de uma transferência da titularidade de parte da receita do IRS das Regiões Autónomas para esses municípios e que, por essa razão, sempre seria necessário, para o efeito, a aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL.

5ª. Sucede, porém, que a participação variável de 5% no IRS deve ser reconduzida, face aos respetivos elementos estruturantes, à categoria de receita municipal consistente no produto da participação municipal nas receitas fiscais do Estado (e não, como concluiu o Tribunal a quo, à categoria de receita municipal consistente no produto da cobrança de IRS).

6ª. Consequentemente, sendo essa receita municipal insuscetível de afetar as receitas das Regiões Autónomas, a transferências da mesma -do Estado para os municípios -não depende da aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL (constituindo este, antes, o meio de regulação – rectius, evitação – do impacto, nas finanças regionais, decorrente da putativa renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da referida participação variável de 5% no IRS).

7ª. Com efeito, a percentagem variável - com o limite de 5% - no IRS, constitui, simplesmente, um «novo» critério de mensuração das transferências financeiras que devem ser efetuadas pelo Estado em cumprimento do direito de participação dos municípios nas receitas provenientes dos impostos diretos, e não, portanto, uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios.

8ª. No caso particular do direito de participação previsto na alínea c) do artigo 19.º da LFL, dispôs o n.º 1 do artigo 20.º da LFL, que «Os municípios têm direito, cm cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respetiva coleta líquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78° do Código do IRS».

9ª. Mais adiante, determinou ainda o legislador, no n.º 1 do artigo 25.º da LFL, que é o próprio RECORRIDO que se encontra obrigado, após obtenção da receita pública participada, a transferir o montante da indicada participação variável de 5% no IRS para os municípios, estabelecendo, para esse efeito, que «São anualmente inscritos no Orçamento do Estado os montantes das transferências financeiras correspondentes às receitas municipais previstas nas alíneas a), b) e e) do n.º 1 do artigo 19.º [da LFL]».

10ª. Decorre dos citados preceitos legais, pois, que o quantum devido aos municipios ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da LFL é apurado, somente, no momento (no ano orçamental) do apuramento da coleta de imposto ou em que o IRS é efetivamente objeto de liquidação, ou seja, no ano seguinte àquele a que respeitam os rendimentos tributados.

11ª. Significa o anterior, por outras palavras, que no momento do apuramento da coleta de IRS dos respetivos munícipes -momento relevante para o apuramento da participação variável de 5% no IRS atribuída aos municípios nacionais -, a entidade titular dos respetivos créditos fiscais já cobrou uma parte muito significativa - senão quase a totalidade - da correspondente receita tributária (tendo apenas que receber, relativamente a ela, a diferença entre o imposto retido na fonte ou pago por via dos pagamentos por conta e o definitivamente liquidado a final).

12ª. A esta luz, permite-se concluir que o elemento quantitativo desta participação variável de 5% no IRS é fixado por referência à receita do IRS, tendo esta sido já cobrada e arrecadada – e, assim, gerada a respetiva receita pública na esfera da entidade titular do direito de crédito -, na sua quase totalidade, no ano anterior àquele em que a participação dos municípios se torna devida.

13ª. O mesmo é dizer, pois, que a participação variável de 5% no IRS não investe os municípios na titularidade do produto da cobrança de 5% do IRS devido pelos seus munícipes (já cobrado e inscrito como receita em momento anterior) mas, tão-somente, no direito - de crédito - concretizado no montante apurado por referência àquele mesmo produto.

14ª. Dito ainda de outro modo, a receita municipal constituída pelo produto da participação nos recursos públicos e, em particular, a participação variável de 5% no IRS, tem subjacente, não uma receita tributária própria do município, mas antes um direito de crédito dos municípios sobre o Estado, ou seja, o direito daqueles ao produto da transferência financeira referida no citado n.º 1 do artigo 25.º da LFL, apurada, por seu turno, de acordo com os critérios quantitativos estabelecidos no artigo 19.º da LFL.

15ª. Travejando o que se afirma, sublinha o RECORRENTE a pronúncia do Tribunal de Contas, no Relatório n.º 112010-AEORE-2.ªS de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Receita do Estado de Janeiro a Dezembro de 2009 (cf. p. 49), em que este Tribunal subscreve entendimento idêntico ao aqui sufragado: a receita municipal decorrente da participação variável de 5% no IRS tem por efeito atribuir ao ora RECORRENTE – na sua qualidade de município nacional –, um direito de crédito sobre o RECORRIDO, devido em cumprimento do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos diretos do Estado (e não a titularidade da respetiva receita tributária).

16ª. Aqui chegados, impõe-se, objetivamente, infirmar a qualificação da participação variável de 5% no IRS como uma receita fiscal dos municípios e, consequentemente, enquadrá-la nas receitas municipais consistentes no produto da participação nos recursos públicos.

17ª. Consequentemente, não se pode deixar de concluir, igualmente, que a receita municipal prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da LFL é insuscetível de afetar as receitas das Regiões Autónomas.

18ª. Também por essa razão, a sua obtenção por parte dos municípios autonómicos não depende da aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL, tendo o mesmo outro propósito.

19ª. A LFL atribui aos municípios a faculdade de -mediante deliberação renunciativa a parte da transferência financeira do Estado calculada sobre a coleta do IRS dos seus munícipes -, beneficiarem os seus munícipes como uma redução proporcional das respetivas coletas do IRS

20ª. Sendo as Regiões Autónomas as entidades titulares das receitas do IRS devido pelos sujeitos passivos domiciliados nas respetivas circunscrições territoriais e produzindo a eventual renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da transferência financeira prevista na alínea c) do n.º 1do artigo 19.º da LFL, um efeito constitutivo de uma dedução à coleta dos sujeitos passivos domiciliados na correspondente circunscrição territorial do município renunciante, não se pode deixar de assacar a essa renúncia um efeito, indireto, redutivo das receitas fiscais das Regiões Autónomas.

21ª. É, pois, neste contexto que surge a previsão do artigo 63.º, n.º 3, da LFL: tendo a renúncia prevista nos artigos 19.º, n.º 1, alínea c) e 20.º da LFL por efeito a redução das receitas fiscais regionais, o legislador fez depender a sua aplicação (aos municípios dos arquipélagos) da aprovação de um decreto legislativo regional.

22ª. Por conseguinte, a aplicação da referida faculdade renunciativa aos municípios insulares depende da aprovação do decreto legislativo regional previsto no n.º 3 do artigo 63.º da LFL, pelo que, enquanto este não for aprovado, os municípios autonómicos estarão impedidos de provocar, através de uma deliberação da assembleia municipal, os efeitos que se desprendem dessa deliberação, ou seja, o aumento das deduções à coleta de IRS dos seus munícipes, com a consequente redução das receitas fiscais das Regiões Autónomas.

23ª. Em suma: a transferência, do Estado para os municípios, da participação prevista no artigo 19.º, n.º 1, alínea c), da LFL - sendo insuscetível de afetar as receitas das Regiões Autónomas -não está subordinada à aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL; já a renúncia de parte daquela transferência financeira por parte dos municípios insulares a favor os seus munícipes -sendo suscetível de produzir um efeito ablativo das receitas de IRS das Regiões Autónomas - dependente da existência de ato legislativo regional que regule essa matéria, i.e., depende da aprovação do referido decreto legislativo regional.

24ª. Posto isto – verificada a verdadeira natureza da participação variável de 5% no IRS e, bem assim, a ratio legis do artigo 63.º, n.º 3, da LFL (e, nesse contexto, assente que está a concreta finalidade do decreto legislativo regional aí previsto) – resulta claro que os pressupostos da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função política­legislativa se encontram, in casu, preenchidos.

25ª. Com efeito, em concretização do comando constitucional vertido no n.º 2 do citado artigo 105.º, a alínea a) do n.º 1 do artigo 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental (tal como aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto), prevê, sob a epígrafe de Despesas obrigatórias, que «No Orçamento do Estado serão inscritas obrigatoriamente: a) As dotações necessárias para o cumprimento das obrigações decorrentes de lei ou de contrato».

26ª. Por seu turno, em concretização do disposto na citada alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo 105.º, o n.º 1 do artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental impõe, ao abrigo do denominado princípio da unidade e da universalidade, a inscrição no Orçamento do Estado de todas as despesas públicas e, mais adiante, o artigo 8.º do mesmo diploma, determina a especificação ou individualização, de acordo com uma classificação orgânica, económica e funcional, das despesas do Estado.

27ª. Ora, considerando que a participação variável de 5% no IRS constitui um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos diretos do Estado - ao invés de uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios -, conclui-se que o regime prescrito pela LFL, relativo à participação variável de 5% no IRS, criou na esfera do RECORRIDO uma efetiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras anualmente devidas aos municípios nacionais de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 25.º da LFL.

28ª. Por outras palavras, o n.º 1 do artigo 25.º da LFL, ao consagrar, ope legis, uma despesa obrigatória -vinculativa- do Estado, de carácter anual, implica, do ponto de vista da correspondente disciplina orçamental, a obrigação do RECORRIDO de...

29ª. ...inscrever, em cada período orçamental, o respetivo montante devido aos municípios como despesas de transferência -apurado nos termos da alínea c) do artigo 19.º da LFL -, nos respetivos Mapas de base da Lei do Orçamento do Estado (cf. artigo 33.º da Lei de Enquadramento Orçamental), ou seja, no Mapa II, «Despesas dos serviços integrados, por classificação Orgânica, especificadas por capítulos» e no Mapa III «Despesas dos serviços integrados, por classificação Funcional» (cf. artigos 16.º e 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental) ...

30ª. . ..executar as respetivas transferências financeiras para os municípios nacionais -entre os quais o RECORRENTE -ao abrigo do regime de duodécimos (cf. artigo 25.º, n.º 1, da LFL); e de...

31ª· ...registar as receitas públicas participadas (no caso, as receitas do IRS da titularidade do Estado, gerado e cobrado no território do continente, deduzidas das estimativas das receitas cessantes relativas às deduções à coleta dos sujeitos passivos com domicílio fiscal nesse território resultantes da diferença entre as percentagens de IRS pretendidas pelos municípios do continente, quando inferiores, e a respetiva percentagem máxima -de 5% -no IRS prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da LFL) pelo seu valor global no Orçamento do Estado, no respetivo Mapa I «Receitas dos serviços integrados, por classificação económica» (cf. artigos 5.º e 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental).

32ª. Sucede, porém, que, no que se refere às Leis dos Orçamentos de 2009 e 2010, as receitas do IRS gerado e cobrado no Continente inscritas no Mapa I das referidas Leis do Orçamento do Estado foram deduzidas do montante correspondente à participação variável de 5% no IRS alegadamente pertencente, a título de receita própria de IRS, aos municípios do Continente; o legislador orçamental não inscreveu, nos Mapas de Base II e III das Leis do Orçamento do Estado sob apreciação, os montantes correspondentes às transferências financeiras decorrentes da participação variável de 5% no IRS dos municípios nacionais; a única inscrição orçamental relativa à participação variável de 5% no IRS consta, em qualquer um dos casos, do Mapa Derivado XIX («Transferências para os municípios»).

33ª. Assim, perante o procedimento contabilístico-orçamental adotado pelo legislador nas referidas Leis do Orçamento do Estado para 2009 e 2010, resta concluir que não foram devidamente inscritas e autorizadas, do ponto de vista orçamental, as despesas de transferência correspondentes à participação variável de 5% no IRS dos anos de 2009 e 2010 (cf. artigos 33.º, n.º 3 e 42.º, n.º 6, alínea b), da Lei de Enquadramento Orçamental).

34ª. Significa o anterior, consequentemente, que a não inscrição, nos Mapas de Base das Leis do Orçamento do Estado para 2009 e 2010, das despesas de transferência impostas pelo regime da participação de 5% no IRS, inviabilizou a realização, por parte do Governo, dos correspondentes atos de transferência financeira para o RECORRENTE.

35ª. O que significa, no caso concreto, que, não tendo as despesas relativas às transferências financeiras a efetuar para o RECORRENTE nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da LFL, sido inscritas nas -e, consequentemente, autorizadas pelas -respetivas Leis do Orçamento do Estado, o Governo se encontraria, inclusivamente por falta de cabimentação orçamental, impossibilitado de proceder à sua realização, sob pena de manifesta ilegalidade.

36ª. Sucede que, o RECORRIDO encontrava-se, como demonstrado à saciedade, vinculado a inscrever, nos Mapas de Base das despesas (Mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009 e da Lei do Orçamento do Estado para 2010, as despesas de transferência para o RECORRENTE decorrentes da sua participação variável de 5% no IRS, prescrita pela LFL.

37ª. Não o tendo feito, o RECORRIDO elaborou as Leis do Orçamento do Estado para 2009 e 2010 em desconformidade com a Constituição e a Lei de Enquadramento Orçamental (concretamente, na parte em que prescrevem a inscrição das denominadas despesas obrigatórias, ou seja, das despesas decorrentes de obrigações legais), preenchendo, desse modo, os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e tornando­ se este, por esse motivo, responsável, perante o RECORRENTE, pelos danos causados, nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.

38ª. Verificados, ipso facto, todos os pressupostos de que depende a responsabilidade civil extracontratual do Estado, tal como prevista no citado n.º 1 do artigo 15.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, impõe-se concluir, que o Estado se encontra obrigado a reparar os danos assim causados.

39ª. Em suma, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que condene o RECORRIDO a ressarcir todos os danos causados ao RECORRENTE em virtude da sua atuação ilícita, ou seja, a pagar ao RECORRENTE, a título de reparação dos danos causados, indemnização no montante global correspondente à participação variável de 5% no IRS respeitante aos meses de março a dezembro do ano de 2009 e ao mês de dezembro de 2010, acrescido de juros legais de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento.”.

Pede a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que condene o Recorrido a pagar ao Recorrente a indemnização peticionada.

Sustenta, tal como a sentença recorrida, que não existe qualquer facto ilícito que sustente a pretensão do Autor, pelo que, em consequência, pugna pela improcedência de todas as conclusões do recurso

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Procedendo à delimitação do objeto do presente recurso, a questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento em relação aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos causados no exercício da função político-legislativa, nos termos do artigo 15.º do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado (RRCEE), aprovado em anexo pela Lei n.º 67/2007, de 31/12.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1. Os serviços do Estado incumbidos de proceder à liquidação e cobrança do IRS transferiram para os municípios do Continente, no decurso do ano de 2009, as receitas do IRS correspondentes à percentagem que lhes competia relativamente a esse ano de 2009.

2. No que respeita aos municípios da Região Autónoma dos Açores, os serviços do Estado apenas efectuaram as referidas transferências correspondentes aos meses de Janeiro e Fevereiro de 2009, tendo, a partir desse momento, deixado de proceder a qualquer transferência relativa à participação variável de 5% no IRS, pelo que não foi objecto de transferência o montante de € 398.369,00.

3. O mesmo procedimento foi adoptado no decurso do ano de 2010, tendo sido transferidos para o Autor os montantes correspondentes à participação variável de 5% no IRS dos meses de Janeiro a Novembro de 2010, não tendo, porém, sido efectuada a transferência relativa ao mês de Dezembro de 2010, no valor de € 38.069,17.

4. No que respeito ao ano de 2011, não foi, até ao mês de Novembro de 2011, efectuada qualquer transferência para o Autor relativa à sua participação variável de 5% no IRS, no valor de € 468.121,00.

5. O Estado Português transferiu para o Governo da Região Autónoma dos Açores a totalidade das receitas cobradas a título de IRS nessa Região nos anos fiscais de 2009, 2010 e de Janeiro a Outubro de 2011.

Com relevo para a decisão da causa, não ficaram por provar quaisquer factos.

A prova dos factos resulta do acordo entre as partes (facto 1º a 4º), bem como dos elementos documentais juntos aos autos, mormente, documento de reconhecimento de dívida e certidão das finanças de fls. 72 (facto 5º).”.

6. Nas Leis do Orçamento de Estado para 2009, 2010 e 2011 (Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, Lei n.º 3-B/2010, de 28/04 e Lei n.º 55-A/2010, de 31/12) foram inscritas nos respetivos Mapas as verbas previstas a título de transferências financeiras para o Município da Horta respeitantes à percentagem de 5% de IRS, a saber, as quantias de € 478.041 para o ano de 2009 (Mapa XIX, a pág. 344 da Lei), € 456.830 referente ao ano de 2010 (Mapa XVIII, a pág. 339 da Lei) e € 468.121 para o ano de 2011 (Mapa XIX, a pág. 280 da Lei.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada e a ora aditada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Erro de julgamento em relação aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos causados no exercício da função político-legislativa, nos termos do artigo 15.º do RRCEE

Vem o Autor a juízo interpor recurso da sentença recorrida que julgou a ação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito improcedente e absolveu o Estado português do pedido, por julgar não verificado o pressuposto da ilicitude.

A presente ação administrativa vem fundada na responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função político-legislativa, nos termos do artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE, sendo peticionada a condenação ao pagamento da quantia de € 945.549,78, correspondente à participação variável de 5% no IRS dos meses de março a dezembro de 2009, do mês de dezembro de 2010 e ainda do ano de 2011, acrescida de juros de mora, a qual foi julgada improcedente pela sentença recorrida.

Sustenta que a Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15/01, entretanto revogada pelo artigo 91.º da Lei n.º 73/2013, de 03/09, que aprovou o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais atribuiu aos municípios uma participação variável de 5% no IRS, nos termos do artigo 19.º, n.º 1, c) da Lei das Finanças Locais.

Entende que à luz da citada norma legal o Estado português ficou obrigado a inscrever no Orçamento de Estado e em cada período orçamental, as quantias correspondentes às percentagens de IRS, como despesas de transferência, nos Mapas de Base (Mapas II e III) e, em sequência, em executar as respetivas transferências financeiras para os municípios.

Porém, alega que as Leis do Orçamento de Estado para 2009, 2010 e 2011 – Leis n.ºs 64-A/2008, de 31/12, 3-B/2010, de 28/04 e 55-A/2010, de 31/12 – não inscreveram nos respetivos Mapas de Base (Mapas II e III) qualquer despesa relativa a transferências financeiras para o Município da Horta a que tinha direito nos termos da Lei das Finanças Locais.

Defende o Recorrente que a não inscrição das referidas despesas de transferência devidas ao Recorrente a título de transferências financeiras nas Leis do Orçamento de Estado para 2009, 2010 e 2011, implicou a desconformidade destas leis com a Constituição e com a Lei n.º 91/2001, de 20/08 (Lei de Enquadramento Orçamental).

Nesta medida, alega o Recorrente a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função político-legislativa, fixados no artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE: a) a ilicitude imputável ao legislador; b) a culpa; c) o dano e d) o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano.

Delimitando a questão decidenda, segundo o Recorrente, não está em causa debater se o direito à transferência das quantias correspondentes à participação variável de 5% no IRS decorre da Lei do Orçamento de Estado, como decidido no Acórdão do STA, pois o que aqui esta em causa é apurar da responsabilidade do legislador orçamental de não ter inscrito nas Leis do Orçamento do Estado as verbas respeitantes à participação variável de 5% no IRS, produzindo um dano na esfera jurídica do Recorrente.

Vejamos.

Nos termos em que o Recorrente vem a juízo demanda o Estado português, a título de responsabilidade civil extracontratual por atuação imputável ao exercício da função político-legislativa, nos termos do artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE, fundada na omissão de inscrição nos Mapas de Base das Leis do Orçamento do Estado, como despesas de transferência, de qualquer montante correspondente às percentagens de IRS do município, até ao limite de 5% e de executar as respetivas transferências financeiras ao abrigo do regime de duodécimos, ou seja, a omissão da inscrição das referidas despesas de transferência devidas ao Recorrente a título de transferências financeiras, para 2009, 2010 e para 2011, nas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31/12, n.º 3-B/2010, de 28/04 e n.º 55-A, de 31/12 e a omissão das respetivas transferências.

Nos termos da factualidade julgada provada na sentença recorrida extrai-se no ponto 2 que os serviços do estado apenas efetuaram as referidas transferências correspondentes aos meses de janeiro e fevereiro de 2009, tendo a partir daí deixado de proceder a qualquer transferência relativa à participação variável de 5% no IRS, sendo transferida a verba no montante de € 398.369,00.

Segundo os pontos 3 e 4 dos factos provados, o mesmo procedimento foi adotado para os anos de 2010 e 2011, não tendo sido efetuada a transferência relativa a dezembro de 2010, por apenas terem sido realizadas as transferências de janeiro a novembro de 2010 e, nem ainda, foi efetuada qualquer transferência em relação ao ano de 2011.

O julgamento da matéria de facto não logrou ser impugnado pelo Recorrente, pelo que, é com base nos factos provados que tem de recair a aplicação dos normativos de direito.

Conforme se extrai dos factos, à exceção do ano de 2011, em que até novembro de 2011 ainda não tinha sido realizada qualquer transferência, nos anos de 2009 e 2010 existiram transferências, ainda que não cobrindo todos os meses de cada um dos anos em causa.

Assim, em relação a 2009 faltam as transferências referentes aos meses de março a dezembro, em relação a 2010 falta a transferência relativa a dezembro e em relação a 2011 faltam as transferências relativas a todos os meses do ano.

De acordo com a factualidade ora aditada por este Tribunal de recurso, em cada uma das citadas Leis do Orçamento de Estado para 2009, para 2010 e para 2011, existiu a inscrição nos Mapas de Base das verbas correspondentes às percentagens de IRS do município, até ao limite de 5%, pelo que, ao contrário do sustentado pelo Recorrente, é possível extrair do elenco do julgamento da matéria de facto a realização das inscrições de tais verbas.

Do mesmo modo que em relação à respetiva inscrição das verbas em causa, conhecem-se os termos em que foram efetuadas as respetivas transferências financeiras em cada um dos três anos, 2009, 2010 e 2011.

Ainda que a sentença recorrida não fizesse constar do julgamento da matéria de facto qualquer facto relativo à inscrição das verbas a transferir para o Município da Horta, não deixou de refletir esse julgamento na fundamentação de direito da sentença recorrida.

Assim, não constando da sentença recorrida qualquer facto relativo à inscrição das transferências financeiras em cada uma das Leis do Orçamento do Estado, matéria que, nos termos antecedentes, foi ora aditada como ponto 6., não deixou o Tribunal a quo de aferir a sua respetiva realização.

Nesse sentido se extrai da sentença recorrida a seguinte fundamentação de direito: “Analisando o MAPA XIX (transferências para os municípios – participação dos municípios nos impostos do Estado – 2009) consta como IRS a transferir para o município da Horta, 478.041 (IRS PIE), 5% (%IRS) e 478.041 (IRS A TRANSFERIR).

O IRS a transferir para o município da Horta era assim de € 478.041,00 (como aliás consta da matéria de facto e aceite pelo próprio Réu Estado Português).

Contudo, apenas foi transferida a quantia dos meses de Janeiro e Fevereiro, ficando em falta o montante de € 389.369,00, pois a Lei do Orçamento aprovou as transferências para os municípios e fixou logo o seu montante.”.

De resto, mais adiante da fundamentação de direito também se afirma na sentença recorrida que “(…) a verdade é que a Lei do Orçamento de Estado para 2009 consignou, de forma expressa e clara, a favor do Município da Horta, a verba em causa e a Lei do Orçamento de Estado (da competência exclusiva da Assembleia da República) é uma lei, que, por ser posterior, prevalece sobre a Lei das Finanças Locais, que é também uma lei da competência relativa da Assembleia da República).”.

Por isso, com base nos factos apurados, não se confirmam os pressupostos de facto em que o ora Recorrente instaurou a presente ação e interpôs o presente recurso, por não existir uma omissão de inscrição de verbas, respeitante a percentagem no IRS, a favor do Município da Horta.

O que implica que a questão decidenda no presente recurso se resuma a aferir dos pressupostos da responsabilidade do Estado não por qualquer omissão de inscrição das referidas verbas nas Leis do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e 2011 e por omissão das respetivas transferências, mas antes apenas por omissão das referidas transferências em relação a certos meses dos anos de 2009, de 2010 e de 2011, por essa inscrição em todos os citados três anos ter sido efetuada.

De resto, seria incompreensível em que medida poderiam ocorrer as citadas transferências financeiras se as respetivas verbas não tivessem sido previamente inscritas.

Por conseguinte, não diferem substancialmente as questões que ora se colocam nos presentes autos e as que se colocaram no âmbito do processo decidido pelo STA, sob o n.º 0272/12, de 28/06/2012, tal como decidido na sentença sob recurso.

Saber se incorre o Estado português em responsabilidade civil por omissão de realização das transferências financeiras a título de percentagem do IRS a favor do Município da Horta, pressupõe aferir se se impõe a respetiva obrigação de transferência a cargo do Estado português.

Ora, foi precisamente essa a questão analisada no citado aresto do STA, se o Estado tinha o dever de transferir para o município, a título de participação nas receitas do IRS, a verba constante do mapa XIX do Orçamento do Estado para 2009, aprovado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, apurando-se nesse processo, tal como no presente, que existira a transferência apenas em certos meses do ano de 2009.

Sendo a mesma a questão material controvertida, a solução não pode ser diferente, por não existirem razões materiais para dela diferir.

Não se pode concluir pela existência de qualquer omissão de inscrição e de transferência de verbas do Estado português para o Município da Horta, a título de transferências por participação variável de 5% no IRS, que determine a sua responsabilidade civil extracontratual, se essas verbas foram inscritas e se não existe a obrigação legal de proceder à sua transferência.

Percorrendo o quadro normativo aplicável, importa atender ao disposto na Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, que aprovou o Orçamento de Estado para 2009, na parte relevante para a dilucidação da questão decidenda:

“Artigo 12.º

Retenção de montantes nas transferências

1 - As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do SNS, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários.

2 - A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das regiões autónomas, não pode ultrapassar 5 % do montante de transferência anual.

3 - As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro.

4 - Quando não seja tempestivamente prestada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, pelos órgãos competentes e por motivo que lhes seja imputável, a informação tipificada na lei de enquadramento orçamental, bem como a que venha a ser anualmente definida no decreto-lei de execução orçamental ou outra disposição legal aplicável, podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações de duodécimos, nos termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental e até que a situação seja devidamente sanada.”.

“CAPÍTULO IV

Finanças locais

Artigo 42.º

Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado

1 - Em 2009, o montante global da participação dos municípios nos impostos do Estado é fixado em (euro) 2 521 351 422, sendo o montante a atribuir a cada município o que consta do mapa XIX em anexo.

2 - A participação prevista no número anterior é distribuída nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, da seguinte forma:

a) Uma subvenção geral fixada em (euro) 1 955 308 873 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF);

b) Uma subvenção específica fixada em (euro) 166 633 738 para o Fundo Social Municipal (FSM);

c) Uma participação de 5 % no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada em (euro) 399 408 811, para efeitos de repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.

3 - A participação variável no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, incluída na coluna (7) do mapa XIX em anexo, resulta da aplicação da percentagem deliberada pelo município aos rendimentos de 2007, nos termos previstos no n.os 2 e 3 do artigo 20.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, correspondendo a diferença, face ao valor da coluna (5) do mesmo mapa, à dedução à colecta em sede de IRS, nos termos do n.º 4 do artigo 20.º do mesmo diploma.

4 - A repartição final entre municípios assegura o cumprimento do previsto no artigo 29.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Fevereiro.

5 - Em 2009, o montante do FSM indicado na alínea b) do n.º 2 destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico, a distribuir de acordo com os indicadores identificados na alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.

6 - No ano de 2009, o montante global do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) é fixado em (euro) 208 128 907, sendo o montante a atribuir a cada freguesia o que consta do mapa XX em anexo.

7 - O montante global do FFF referido no número anterior integra, nos termos do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, as verbas necessárias para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como as senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei.

8 - O montante referido no número anterior engloba o pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos das juntas de freguesia pelo exercício das suas funções, designadamente os devidos a título de remuneração.

9 - Nas situações em que os encargos referidos no número anterior, respeitadas as condições previstas no artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de Outubro, e pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, ultrapassem as receitas totais da freguesia, pode esta requerer, junto da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o financiamento do montante em excesso.

10 - É retida do FFF, de forma proporcional à dotação prevista no mapa XX, a verba necessária para fazer face à despesa referida no número anterior.

11 - Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 29.º, 4 do artigo 32.º, 2 do artigo 57.º e 2 do artigo 60.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, o apuramento da capitação nestes referida é feito tendo em conta a soma do imposto municipal sobre imóveis (IMI), do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), do imposto municipal sobre veículos (IMV), da parcela do produto de imposto único de circulação (IUC) que constitui receita dos municípios e da participação municipal no IRS indicada na coluna (5) do mapa XIX em anexo.”.

Como decorre das Leis do Orçamento de Estado para 2009, 2010 e 2011 (Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, Lei n.º 3-B/2010, de 28/04 e Lei n.º 55-A/2010, de 31/12), nos termos provados no ponto 6 do julgamento da matéria de facto, verifica-se terem sido aprovadas as transferências para o Município da Horta nos anos de 2009, 2010 e 2011 e fixados logos os seus montantes.

Nas Leis do Orçamento de Estado foram inscritas nos respetivos Mapas as verbas previstas a título de transferências financeiras para o Município da Horta respeitantes à percentagem de 5% de IRS, a saber, as quantias de € 478.041 para o ano de 2009 (Mapa XIX), € 456.830 referente ao ano de 2010 (Mapa XVIII) e € 468.121 para o ano de 2011 (Mapa XIX).

Contudo, segundo os pontos 2, 3 e 4 do julgamento da matéria de facto, em 2009 apenas foram transferidas as verbas correspondentes aos meses de janeiro e fevereiro, deixando o Estado de transferir os restantes meses desse ano; em 2010 apenas foram transferidas as verbas referentes aos meses de janeiro a novembro, deixando de ser transferida a verba do mês de dezembro e em 2011, até novembro desse ano, não foi transferida qualquer verba.

Como consta do supra citado artigo 42.º, as transferências quantificadas no mapa XIX têm a sua justificação na pretensão de cumprimento do disposto na Lei de Finanças Locais sobre a repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias locais.

O Estado deixou, a partir de março de 2009, de executar a transferência, porque a partir dessa altura considerou que aquela transferência não lhe era imposta pela Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15/01, assim como não lhe era imposta diretamente pela Lei do Orçamento de Estado.

Na contestação apresentada, defendeu o Réu, Estado português que não se poderá substituir às Regiões Autónomas num ato que a Lei das Finanças Locais expressamente enuncia como sendo da sua competência, segundo os artigos 19.º, n.º 1, c), 20.º e 63.º da Lei das Finanças Locais.

Tendo a Região Autónoma dos Açores, durante o ano de 2009 recebido a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, caber-lhe-ia fazer a devida afetação aos municípios da Região, designadamente ao Município da Horta da parcela variável a que têm direito, através do decreto-legislativo regional, previsto no artigo 63.º da Lei das Finanças Locais.

Remete-se para o que prescreve a Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15/01, nos citados preceitos:

“TÍTULO III

Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais

Artigo 19.º

Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios

1 - A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objectivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação:

a) Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA);

b) Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração central para os municípios;

c) Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20.º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2 - A receita dos impostos a que se refere a alínea a) do número anterior é a que corresponde à receita líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente àquele a que o Orçamento do Estado se refere, excluindo:

a) A participação referida na alínea c) do número anterior;

b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carácter excepcional ou temporário, a outros subsectores das administrações públicas.

3 - Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por receita líquida o valor inscrito no mapa de execução orçamental, segundo a classificação económica, respeitante aos serviços integrados.

4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos.”.

“Artigo 20.º

Participação variável no IRS

1 - Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2 - A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem de IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via electrónica pela respectiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos, até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos.

3 - A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a recepção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação.

4 - Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no n.º 1, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no n.º 1, desde que a respectiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes.

5 - A inexistência da dedução à colecta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município.

6 - Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos.

7 - O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos.”.

“Artigo 29.º

Variações máximas

1 - A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer uma diminuição superior a 5% da participação nas transferências financeiras do ano anterior para os municípios com capitação de impostos locais superior a 1,25 da média nacional, nem uma diminuição superior a 2,5% da referida participação, para os municípios com capitação inferior a 1,25 vezes aquela média.

2 - A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer um acréscimo superior a 5% da participação relativa às transferências financeiras do ano anterior.

3 - A compensação necessária para assegurar os montantes mínimos previstos no n.º 1 efectua-se pelos excedentes que advenham da aplicação do número anterior, bem como, se necessário, mediante dedução proporcional à diferença entre as transferências previstas e os montantes mínimos garantidos para os municípios que tenham transferências superiores aos montantes mínimos a que teriam direito.

4 - O excedente resultante do disposto nos n.os 2 e 3 é distribuído de forma proporcional pelos municípios com uma capitação de impostos locais inferior a 1,25 vezes a capitação média nacional daqueles impostos.”.

“Artigo 63.º

Adaptação às Regiões Autónomas

1 - A presente lei é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, com as adaptações previstas nos números seguintes.

2 - A transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efectuam-se nos termos a prever em decreto legislativo da respectiva assembleia legislativa.

3 - A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e no artigo 20.º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional.

4 - Tendo em conta as especificidades das Regiões Autónomas, as assembleias legislativas das Regiões Autónomas podem definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as suas autarquias locais.”.

Tal como decidido na sentença recorrida, acolhendo a fundamentação do referido Acórdão do STA, no Processo n.º 0272/12, de 28/06/2012, não assiste razão ao Autor, ora Recorrente, quanto à pretensão deduzida em juízo.

Segundo o entendimento do Estado português, os municípios das Regiões Autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS, mas apenas direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as Regiões Autónomas e eles, municípios, atento o disposto no artigo 63.º, n.º 3 da Lei das Finanças Locais.

Sobre tal já se pronunciou o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 499/08, de 14/10/2009, o qual decidiu que delimitado o exato alcance da reserva regional das receitas geradas e cobradas nas Regiões Autónomas, acolhendo-se a interpretação segundo a qual as receitas aí geradas e cobradas são, na sua íntegra, receitas dos orçamentos regionais, nem por isso se pode concluir que os artigos 19.º, n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da atual Lei das Finanças Locais, que consagram a nova fórmula de cálculo das transferências do Estado para os municípios (que, como se viu, prevê uma participação variável dos mesmos no IRS, ou seja, que permite uma ‘municipalização’ de uma pequena parcela das transferências estaduais relativas ao IRS, podendo os municípios abdicar de uma parte dessa transferência ou tão só modular ou diferenciar localmente o IRS, as respectivas prestações), vieram chocar com a ‘localização’ dos impostos nas Regiões Autónomas. Isto porque aqueles preceitos, per se, são inoperantes em relação às Regiões Autónomas. Com efeito, a aplicação do regime neles contido efectuar-se-á, nos termos do n.º 3 do artigo 63.º daquele diploma legal, através de um decreto legislativo regional. Esta última disposição introduziu um mecanismo que não permite acolher o raciocínio do Requerente quanto à inconstitucionalidade dos preceitos que constituem o objecto do seu pedido de fiscaliza ção. Pela simples razão de que o mesmo apenas questiona a aplicação do regime neles previsto (e não o regime em si) às Regiões Autónomas, e esta não decorre dos artigos 19.º, n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007, mas de um decreto legislativo regional que venha a ser criado pelas competentes assembleias legislativas regionais com vista a torná-lo operativo nas respectivas regiões. Isto decorre de forma clara do n.º 3 do artigo 63.º, o qual abre uma excepção, quanto a este específico aspecto, à aplicabilidade directa do diploma das finanças locais às Regiões Autónomas prevista no nº 1 da mesma disposição.

Assim sendo, não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227.º, n.º 1, alínea j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional.

Segundo a interpretação já firmada pelo Tribunal Constitucional, os municípios das Regiões Autónomas não obtêm diretamente dos preceitos da Lei de Finanças Locais o reconhecimento do direito a montantes de IRS, mas apenas através de decreto-legislativo regional obterão esse reconhecimento.

Deste modo, tal como decidido pelo STA no citado aresto, não cabia ao Estado proceder diretamente a transferência para os municípios das Regiões Autónomas a título de participação em IRS cobrado nessas Regiões.

Mas feita a interrogação se uma coisa será não decorrer da Lei das Finanças Locais o direito a montantes de IRS e outra coisa será decorrer esse direito diretamente da Lei do Orçamento ou, pelo menos, decorrer da Lei do Orçamento uma vinculação de transferência, na verdade a Lei do Orçamento de Estado para 2009 – assim como as respetivas Leis do Orçamento para os anos de 2010 e 2011 –, consignou, de forma expressa e clara, a favor do Município da Horta, a verba em causa.

Contudo, não parece que a Lei do Orçamento de Estado tenha revogado ou derrogado a Lei das Finanças Locais, antes a terá pretendido cumpri-la.

Na verdade, o artigo 42.º da Lei n.º 64-A/2008 justifica a transferência quantificada no Mapa XIX com aquela pretensão de cumprimento, mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta.

Em geral, a omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela ilegalidade da lei do orçamento, situação que, por isso, exigirá, que se abandone a reiterada ideia de que a lei do orçamento é um simples cálculo ou previsão (José Joaquim Gomes Canotilho, “A Lei do Orçamento na Teoria da Lei, em Universidade de Coimbra”, Boletim da Faculdade de Direito Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, pág. 581).

Diversamente ocorre, se fica prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal, quando se concluir que, afinal, tal exigência não existe.

Nesse caso, aquela dotação ou transferência não perderá o seu caráter de mera previsão, não decorrendo dela diretamente o dever de transferência, com inevitáveis consequências a nível de responsabilidade civil extracontratual perante os municípios que não vêm ser-lhes entregues as quantias constantes dos respetivos mapas.

É certo que, segundo o artigo 199.º, b) da CRP é da competência do Governo fazer executar o Orçamento de Estado, mas tal não é, nem deve ser, uma atividade mecânica, havendo um conjunto vasto de determinações a serem respeitadas, tal como devem ser respeitadas as disposições em que se fundam as transferências.

Assim, não poderia o Governo proceder a transferências que implicassem desrespeito da lei que se intentava cumprir ao contemplar-se no Orçamento.

Está, por isso, votada ao insucesso a ação baseada em omissão na Lei do Orçamento de alegada falta de inscrição de dotação obrigatória, que, afinal, se conclui não ser obrigatória, do mesmo modo que também tem de estar votada ao fracasso a ação tendente a obter efetiva transferência de quantia inscrita no pressuposto de que era obrigatória a transferência, quando igualmente se conclui que a mesma nem era obrigatória, nem era devida.

Não se trata de permitir que o Governo suspenda, restrinja ou cancele dotações orçamentais ou transferências que correspondam à execução financeira de obrigações legais.

Trata-se antes de verificar, no quadro da execução da autorização de transferência que, afinal, a mesma não tem justificação legal para ser feita.

Pelo que, se pertencem às Regiões Autónomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, incluindo o respetivo IRS, conforme considerou o Tribunal Constitucional, não existe qualquer facto ilícito que sustente a pretensão do Autor.

Consequentemente, não se verificam os respetivos pressupostos de facto e de direito em que o Autor e ora Recorrente fundou a presente ação de responsabilidade civil extracontratual.

Assim, em suma, a omissão na Lei do Orçamento de Estado de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas a favor dos Municípios, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela sua ilegalidade.

Porém, se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se conclui que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu caráter de mera previsão, não decorrendo dela, diretamente, o dever de transferência.

Não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora da sua responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político-legislativa, segundo o artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE, aprovada pela Lei n.º 67/2007, de 31/12.

No caso, as dotações financeiras foram inscritas nas Leis do Orçamento de Estado de 2009, de 2010 e de 2011, a favor do Município da Horta, mas não foram transferidas para o Município em todos os meses de cada ano, o que não faz incorrer o Estado português em qualquer omissão ilícita, geradora da obrigação de indemnizar.

Termos em que, seja de julgar improcedente, por não provado, o fundamento do recurso.

I. A omissão na Lei do Orçamento de Estado de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas a favor dos Municípios, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela sua ilegalidade.

II. Mas se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se conclui que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu caráter de mera previsão, não decorrendo dela, diretamente, o dever de transferência.

III. Não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora da sua responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político-legislativa, segundo o artigo 15.º, n.º 1 do RRCEE, aprovada pela Lei n.º 67/2007, de 31/12.

Custas pelo Recorrente.

Registe e Notifique.