Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	246/07.0BESNT

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/10/2025

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURAS DE SUPORTE DAS ESTAÇÕES DE RADIOCOMUNICAÇÕES AUTORIZAÇÃO REQUISITOS URBANÍSTICOS

Sumário:	A instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios está sujeita ao procedimento de autorização especialmente regulado no Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, pelo que o RJUE apenas é aplicável a essa instalação no que respeita aos requisitos urbanísticos.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

TMN – TELECOMUNICAÇÕES MÓVEIS NACIONAIS, S.A., intentou acção administrativa especial contra o Município de Cascais. Pede i) a anulação do despacho proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 16.11.2006, que indeferiu o pedido de autorização municipal para a estação de telecomunicações dos autos, instalada no Bairro de Stº António, Trajouce, Cascais, proferido no Processo U – 11316/2005, notificado à requerente pelo Ofício nº 039608; e ii) a condenação da entidade demandada à prática do acto de autorização municipal da estação de telecomunicações dos autos, nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, ou, em alternativa, à realização de uma audiência prévia que tenha por objectivo a definição dos requisitos que a antena dos autos deve observar, nos termos e para os efeitos do artigo 9.º do mesmo diploma.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi proferido Acórdão a julgar a acção procedente, anulando o despacho impugnado e condenando a entidade demandada a praticar o acto administrativo devido em que, i) tome posição expressa e fundamentada, de facto e de direito, sobre a pretensão da autora, informando, de uma forma colaborante e pro activa, em despacho fundamentado, se existe uma localização alternativa para a instalação das infra estruturas de suporte da estação de telecomunicações, ou que defina os requisitos que a antena dos autos deve observar, de acordo com o Parecer da Contra Interessada “ANA – Aeroportos de Portugal, S.A.” , nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 11/2003; e ii) proferindo, a final, devidamente fundamentada, decisão final no procedimento.
O réu interpôs recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“Sendo negativo o parecer vinculativo da ANA, AEROPORTOS DE PORTUGAL, S.A., a Administração é obrigada a indeferir a pretensão da TMN- TELECOMUNICAÇÕES MÓVEIS NACIONAIS, S.A. sob pena de nulidade - cfr. art°s. 24° n° 1 c) e 68° c) in fine, RJUE.
O disposto no art° 15 n° 6 ais. a) a d) DL 11/03 significa que a lei vincula a Administração municipal a indeferir as pretensões de ocupação do solo por infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações, sempre que se verifiquem as circunstancias aí definidas.
O presidente da câmara municipal pode definir uma localização alternativa, a encontrar num raio de 75m - além de tratar-se de uma faculdade que o presidente da câmara pode ou não usar, no caso concreto, perante, o circunstancialismo da antena se situar numa área de Servidão Aeronáutica do Aeródromo Municipal de Cascais e este ter proferido um parecer negativo necessariamente tinha de conduzir ao indeferimento do pedido de autorização municipal
Foram questões de segurança e eficiência da navegação aérea e, consequentemente, questões de segurança das pessoas e bens à superfície, relacionadas com a localização da estação de radiocomunicações.
De notar que o risco subsiste, uma vez que a referida antena de telecomunicações ainda se mantém no local, pelo que urge poder ordenar a ora Recorrida que a retire daquele local.
Uma antena de 138,9 metros colocada clandestinamente, a 1600 metros para NE da Torre de Controlo do aeródromo de Cascais que perfura em 21 metros, a superfície limitativa de protecção às comunicações terra-avião.”
A recorrida autora respondeu à alegação do recorrente, pugnando pela respectiva improcedência, com as seguintes conclusões:
“1 - O acto objecto dos presentes autos foi proferido sem que tivessem sido cumpridas todas as exigências legais respeitantes ao dever de audiência prévia, nos termos do art. 15.°, n.° 4, por remissão para o art. 9.°, do Decreto- Lei n.° 11/2003, pelo que o acto recorrido é manifestamente ilegal, por violação destes preceitos legais.
2- O Réu, em sede de audiência prévia, limitou-se a comunicar que tinha sido junta aos autos uma informação da ANA, E.P., nos termos da qual a antena dos autos seria inviável «nos termos propostos», mas nem sequer notificou à Autora a mesma informação, só o tendo feito depois de expressamente solicitado nesse sentido pela Autora.
3- O conteúdo da mesma informação suscitou fundadas dúvidas à Autora, pelo que a mesma solicitou, pela carta que constitui o doc. n.° 6, junto com a p.i., que fossem prestados mais esclarecimentos, mas o Réu, em vez de prestar os esclarecimentos solicitados nela Autora, indeferiram, sem mais, o pedido de autorização municipal dos autos.
4 - Esta conduta é manifestamente ilegal e violadora do dever de cumprimento da audiência prévia, tal como é imposto pelo art. 9.° do Decreto- Lei n.° 11/2003, na medida em que inviabilizou o objectivo legal, ou seja, a criação das condições necessárias para o deferimento do pedido.
5 - Na verdade, a informação da ANA, S.A., não impede, em absoluto, a instalação da antena dos autos no local onde se encontra, limitando-se antes a estabelcer determinados limites, como resulta claramente do doc. n.° 5, junto com a p.i.
6 - Daqui resulta que, nestas situações, o cumprimento do dever de audiência prévia deve ter por objectivo a criação das condições definidas pela ANA, S.A., com vista ao deferimento do pedido de autorização municipal.
7- O Réu não cumpriu, manifestamente, este dever, pois em vez de responder às dúvidas fundadas da Autora, quanto aos requisitos definidos pela ANA, S.A., e que teria de cumprir, limitou-se a indeferir o pedido de autorização municipal dos autos.
8 - Ao não fazê-lo, o Réu violou o dever de cumprimento da audiência prévia da Autora, nos termos impostos pelo art. 9.° do Decreto-Lei n.° 11/2003.
10 - Também não foi feita qualquer proposta de localização alternativa, a encontrar num raio de 75 metros, como impõe a lei e decidido nos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 4.10.2007, proferido no Proc. 1080/045BEBRG - doc. n.° 1 -, e de 20.12.2007, proferido no Proc. 01082/04.1 BEBRG, disponível em www.dgsi.pt.
11 - O indeferimento da autorização municipal solicitada para a estação de telecomunicações dos autos teve por fundamento a o «desrespeito - da zona de protecção de ajudas cie rádio que condiciona a ocupação do espaço entre as cotas 103 a 133 (zona 6)».
12 - Sucede que, consultado o diploma que estabelece a Servidão Aeronáutica do Aeródromo de Cascais, o Decreto-Regulamentar n.‘; 24/90, de 9 de Agosto, verifica-se que o mesmo é totalmente omisso quanto à existência da referida «zona de protecção de ajudas de rádio».
13 -Deste modo, não existe qualquer fundamento legal que possa justificar o indeferimento da autorização municipal.
14 - Acresce ainda, como se viu, que a decisão impugnada é totalmente omissa quanto à sua fundamentação legal, o que impede a Autora de exercer o seu direito de impugnação da mesma, ou até, como se viu, de cumprir os limites impostos pela ANA, S.A.
15 - A fundamentação de direito omitida pelo Réu era essencial para o procedimento administrativo dos autos, quer para o cumprimento do dever de audiência prévia, quer para que a Autora pudesse tomar conhecimento do fundamento legal do indeferimento.
16 - Daqui resulta que a decisão impugnada padece manifestamente de falta de fundamentação, o que tem por consequência a sua anulabilidade, nos termos do art. 135.° do Código do Procedimento Administrativo.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se pela procedência do recurso interposto pelo réu.
Com dispensa de vistos dos juízes-adjuntos (cfr. n.º 4 do artigo 657.º do CPC), cumpre apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito por os artigos 24.º, n.º 1, alínea c), e 68.º, alínea c), in fine, do RJUE, imporem o indeferimento da pretensão da autora face ao parecer negativo da ANA – Aeroportos de Portugal, S.A., por a antena de telecomunicações se situar numa área de Servidão Aeronáutica do Aeródromo Municipal de Cascais.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A decisão recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
1. A Autora instalou num prédio, sito no Bairro de Santo António, Trajouce, Cascais, uma antena de telecomunicações, anteriormente à entrada em vigor do DL nº 11/2003, de 18 de Janeiro – facto admitido.
2. Entregou o processo com pedido de autorização municipal em 11 de Julho de 2003, onde se incluíam os seguintes ofício e requerimento:
“(…) N/Refª539/DEN/DRI/INF/03
Data: Junho /2003
ASSUNTO: Envio de processo para efeitos de autorização administrativa
Exmº Senhor Presidente,
Tomamos a liberdade de solicitar os costumados bons ofícios de V.Exª, no sentido de ordenar a entrada nos serviços competentes da Autarquia do processo de autorização municipal que se anexa e a devolução da respectiva cópia/recibo, com utilização do envelope já estampilhado que igualmente enviamos.
Antecipadamente gratos pela atenção dispensada, com os nossos melhores cumprimentos,
Atentamente,
TMN (…)”
- doc. nº 2, fls. 28 dos autos.
3. “(…) Exmº Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais
”TMN- Telecomunicações Móveis Nacionais, SA” com sede na Ava. Álvaro Pais, n”2, 1649-041 Lisboa, pessoa colectiva n° 502 600 268, com o capital social de 47.000.000 de euros, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa com o n° 2675, vem, nos termos e para os efeitos do artigo 15° do D. L. n° 11/2003, de 18 de Janeiro, apresentar processo único referente às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas no concelho de Cascais e relativamente às quais ainda não se verificou deliberação ou decisão municipal favorável e requerer a V. Exa, a competente autorização municipal.
Mais informa e declara à ora requerente, para efeitos do art° 5°, alínea b), do citado D.L. n° 11/2003, que possui a licença de rede pública de radiocomunicações n° 502820, emitida em 05 de Abril de 2001, pelo ICP - Instituto das Comunicações de Portugal, ao abrigo do art° 5°, do D.L. n° 151-A/2000, de 20 de Julho.
Para cumprimento do disposto no art° 5°, n°s 1 alíneas e) e f) e 2 alínea b), de acordo com a remissão que é feita pelo art° 15°, n° 2, todos do D.L. n° 11/2003, a ora
requerente anexa, ao presente, listagem com a identificação e localização das correspondentes infra estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e ainda cópia de, cada um dos contratos ou documento com a autorização dos proprietários dos respectivos prédios onde as mesmas se encontram instaladas e bem assim declaração da TMN que garante a conformidade de cada uma das instalações com os níveis de referência de radiação aplicáveis, de acordo com os normativos em vigor, conforme dossier que junta. (...) - idem, fls. 33 dos autos.
4. A Autora foi notificada, pelo Ofício n° 030159, expedido em 4 de Julho de 2006, para se pronunciar sobre a intenção de indeferimento da autorização municipal solicitada para a estação dos autos, entre outras - doc. n° 3, fls. 34, cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido.
5. A Autora pronunciou-se sobre a intenção de indeferimento nos termos constantes da carta enviada em 28 de Julho de 2006, solicitando esclarecimentos sobre a mesma intenção, na medida em que não lhe tinha sido comunicada a informação prestada pela ANA, EP - doc. n° 4, fls. 37, cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido.
6. O Réu enviou a mesma informação à Autora, pelo seu Ofício n° 040731, de 21 de Setembro de 2006 - doc. n° 5, fls. 38 e ss., cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido.
7. A Autora, pela carta que enviou ao Réu em 16 de Outubro de 2006, solicitou que lhe fossem prestados mais esclarecimentos sobre o conteúdo da informação que lhe foi transmitida - doc. n° 6, fls. 41, cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido.
8. O Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais proferiu, em 16 de Novembro de 2006, decisão de indeferimento do pedido de autorização municipal para a estação de telecomunicações dos autos, com base na alínea a) do n° 6 do art° 15° do DL n° 11/2003, de 18 de Janeiro, mantendo assim a intenção anteriormente manifestada - doc. n ° 1, fls. 25, cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido.

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Está em causa a legalidade do despacho proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 16.11.2006, que indeferiu o pedido de autorização municipal para a estação de telecomunicações dos autos, instalada no Bairro de Stº António, Trajouce, Cascais, com base na alínea a) do n.º 6 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro.
O acórdão recorrido julgou a acção procedente, anulando o despacho impugnado e condenando a entidade demandada a tomar posição expressa e fundamentada, de facto e de direito, sobre a pretensão da autora, informando, em despacho fundamentado, se existe uma localização alternativa para a instalação das infraestruturas de suporte da estação de telecomunicações, ou definindo os requisitos que a antena em causa deve observar, de acordo com o parecer da ANA – Aeroportos de Portugal, S.A., nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, proferindo, a final, devidamente fundamentada, decisão final no procedimento. Tal decisão assentou na consideração de que a entidade licenciadora se limitou a notificar a autora da decisão de indeferimento, baseada num Parecer da ANA, Aeroportos, de sentido negativo, devido à proximidade da torre de controlo do Aeródromo Municipal de Cascais, nos termos da alínea a) do n.º 6 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, sem cumprir a formalidade da audiência prévia e sem fundamentar a decisão, quando lhe competia, nos termos do artigo 9.º, definir uma localização alternativa, apenas podendo indeferir o pedido nos termos do n.º 3, isto é, se não fosse possível encontrar nova localização, o que não alegou nem provou, como era seu ónus.
Ou seja, entendeu o Tribunal a quo que o acto impugnado não foi precedido da formalidade de audiência prévia nem estava fundamentado, violando o n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, por não ter sido demonstrada a inexistência de uma localização alternativa.
É contra o assim decidido que se insurge o recorrente, alegando que os artigos 24.º, n.º 1, alínea c), e 68.º, alínea c), in fine, do RJUE, impõem o indeferimento da pretensão da autora face ao parecer negativo da ANA – Aeroportos de Portugal, S.A., por a antena de telecomunicações se situar numa área de Servidão Aeronáutica do Aeródromo Municipal de Cascais.
Vejamos.
Antes de mais, tendo a decisão recorrida concluído pela ilegalidade do acto impugnado com base nos vícios de preterição do direito de audição e de falta de fundamentação, e não assentando o erro de julgamento nesse juízo do Tribunal a quo, tais vícios têm de dar-se por verificados por decisão transitada em julgado, circunstância esta que, só por si, determina a manutenção da invalidade do acto impugnado, nos termos da decisão recorrida.
Sem embargo, sempre se dirá o seguinte, sobre a alegação de recurso do recorrente, que invoca norma do RJUE para sustentar a legalidade do acto, por ter indeferido a pretensão em virtude da existência de parecer negativo sobre a mesma.
Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na redacção aplicável ao caso (dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 04 de Junho), o pedido de licenciamento de operações urbanísticas previstas no n.º 2 do artigo 4.º é indeferido quando tiver sido objecto de parecer negativo, ou recusa de aprovação ou autorização de qualquer entidade consultada nos termos do presente diploma cuja decisão seja vinculativa para os órgãos municipais. E, nos termos da alínea c) do artigo 68.º, as licenças que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações, são nulas.
Todavia, a instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios está sujeita ao procedimento de autorização especialmente regulado no Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, pelo que o RJUE apenas é aplicável a essa instalação no que respeita aos requisitos urbanísticos - cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, Almedina, 2016, 4.ª edição, pp. 58 e 59. Deste modo, o indeferimento do pedido de autorização ocorre nas situações previstas no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro.
No caso em apreço, o indeferimento do pedido assentou na alínea a) do n.º 6 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, norma esta que se refere ao indeferimento sustentado em “Pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades competentes no sentido desse indeferimento”. Vem agora o recorrente invocar norma diferente para sustentar o indeferimento, norma essa que, para além de não constituir o fundamento jurídico do indeferimento, integra o RJUE - e não do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro -, sendo certo que, como vimos, o indeferimento do pedido de autorização de instalação se rege nos termos do artigo 7.º deste último diploma, sem que resulte do probatório qual o fundamento de facto do indeferimento – apesar de o recorrente afirmar tratar-se de parecer negativo da ANA – Aeroportos de Portugal, S.A., por a antena de telecomunicações se situar numa área de Servidão Aeronáutica do Aeródromo Municipal de Cascais -, e, portanto, sem que se perceba se a razão do indeferimento se prende com requisitos urbanísticos ou, antes, com o próprio procedimento de autorização. De todo modo, ainda que tal resultasse do probatório, trata-se de matéria referente ao procedimento de autorização e, portanto, sujeita à regulamentação prevista no Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, e não ao RJUE. E, assim sendo, a convocação da norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do RJUE não permite concluir pelo acerto do acto impugnado nem, consequentemente, pelo erro de julgamento invocado.
Nestes termos, improcede o invocado fundamento de recurso.

Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 10 de Abril de 2025

Joana Costa e Nora (Relatora)
Marta Cavaleira
Ricardo Ferreira Leite