| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. A “Sociedade ………………, SA”, com sede na Av. ………….., nº 36, 2º.D, em Lisboa, inconformada com a sentença do T.A.F. de Leiria que julgou improcedente o processo cautelar que intentara contra a AR – …………….., E.I.M., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“A) A recorrida, por ocasião da vedação da remodelada Estação de Tratamento de Águas Residuais de ……….. e …………, ocupou parte de um terreno de que a recorrente é proprietária, com a área aproximada de 9 ha, sem para tanto dispor de título jurídico adequado ou do consentimento desta;
B) A recorrente, que foi, assim, ilicitamente lesada no seu direito de propriedade privada, retira uma vantagem da intimação da recorrida a desocupar essa porção de terreno que ocupa abusivamente, pelo que tem interesse em agir;
C) A recorrente baseou a sua pretensão cautelar exclusivamente na al. a) do nº 1 do art. 120º do C.P.T.A.;
D) Ao decidir no sentido da falta de interesse em agir por virtude de a recorrente não ter justificado a necessidade e urgência da providência requerida – o que, aliás, fez sem a menor fundamentação de direito –, a douta sentença recorrida confundiu, desde logo, a falta de um pressuposto processual com a ausência de uma condição de procedência do pedido (o periculum in mora);
E) Sendo ainda que, na situação vertente, não cumpria sequer convocá-lo para a decisão da causa;
F) A recorrente anunciou ir propor uma acção administrativa comum de restabelecimento, com vista, nomeadamente, a obter a condenação da recorrida a desocupar a faixa de terreno da sua propriedade ocupada por esta sem título adequado;
G) Não sendo questionável a legitimidade da recorrente para intentar um processo junto dos tribunais administrativos, e tendo utilidade para si a tutela provisória do seu direito, a sentença recorrida, ao concluir pela sua falta de interesse em agir, infringiu, pois, o disposto nos arts. 112º., nº 1, e 39º., do CPTA, este na parte que se tiver por aplicável;
H) Na al. I) dos Factos Provados deu-se como assente que “Para o efeito de indemnização da requerente pela perda da área ocupada pelo Município de ………… aquando da Construção da ETART, foi elaborado um acordo de expropriação amigável (doc. 6 junto com o RI e cujo teor se dá por reproduzido)”;
I) Ora, o documento que se tinha em vista era, manifestamente, o nº 7 junto à petição inicial, e não o indicado documento nº 6;
J) E acoplado ao mesmo encontra-se, não um acordo de expropriação amigável, mas uma Promessa de Acordo de Indemnização por Expropriação Amigável tendo por objecto a Parcela ETAR intermunicipal, com a área de 8952,99, ocupada pela recorrida aquando da remodelação da ETAR intermunicipal de ……… e ………… (cfr. art. 6º. da contestação);
L) Em conformidade, deve aquela al. I) dos Factos Provados ser modificada, passando a dizer: “Para o efeito de indemnização da requerente pela perda da área ocupada pela requerida aquando da remodelação da ETAR, foi elaborada pela requerida uma Promessa de Promessa de Acordo de Indemnização por Expropriação Amigável, tendo por objecto uma denominada Parcela ETAR Intermunicipal, com a área de 8.952,99 m2 (doc. 7 junto com o RI e cujo teor se dá por reproduzido)”;
M) Ao imputar à referida promessa a natureza de um inexistente “acordo de expropriação amigável” e ao “converter”, com base no mesmo, a ocupação indevida da falada porção de terreno da recorrente em “expropriação de facto por razões de interesse público” logo que a recorrida apresentou à recorrente a mencionada proposta, a sentença recorrida infringiu os arts. 33º. a 35º. do C. das Expropriações e 151º., nº 1, do C.P.A.;
N) Enfim, a douta sentença aqui impugnada deu como verificada uma causa legítima de inexecução consistente na demolição da ETAR construída para fundamentar a não adopção da providência requerida ao abrigo da al a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, a qual não tem qualquer apoio factual;
O) Com efeito, da documentação junta aos autos resulta com clareza que a porção de terreno indevidamente ocupada pela recorrida se situa nas extremas do território expropriado para a implantação da ETAR Intermunicipal de Almeirim e Alpiarça;
P) O que vale por dizer que está apenas em causa o recuo da vedação instalada, que não interfere minimamente com as instalações da agora remodelada ETAR;
Q) O hipotético recuo de tal vedação para reconduzir o território da ETAR aos seus devidos limites não gera, sequer por aparência, grave prejuízo para o interesse público ― e é, seguramente, menos oneroso do que a aquisição do terreno abusivamente ocupado, cujo valor proposto é de € 13.250,43;
R) Ao considerar prejudicada a adopção da providência com fundamento numa causa legítima de inexecução meramente virtual, a douta sentença recorrida infringiu, pois, conjugadamente o disposto nos arts. 120º., nº 1, 45º nº 1 e 163º, nº 1, do CPTA”.
A recorrida contraalegou, concluindo pela improcedência do recurso.
Cumprido o disposto no art. 146º. do CPTA, a digna Magistrada do M.P. não emitiu parecer.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Por escritura pública outorgada em 17/8/99, a recorrente vendeu, à Câmara Municipal de ………, o prédio rústico, com a área de 17 hectares, sito na Quinta da ………. e …….., freguesia e concelho de ………., a confrontar do Norte e do Nascente com Sociedade Agrícola da ………..e ………., S.A., e do Sul e do Poente com caminho público, descrito na Conservatória do Registo Predial de ………. sob o nº. ………, da freguesia e concelho de ……….;
b) O referido terreno destinava-se à futura construção de uma estação de tratamento de águas residuais;
c) A estação em apreço, Estação de Tratamento de Águas Residuais de ………. e ……….., está compreendida na Empreitada de Execução do Subsistema de Saneamento de ………/A……….., a cargo da ora recorrida;
d) Para efeitos de construção e implantação da mencionada ETAR, foi disponibilizada à recorrida, pelo Município de ………., o terreno identificado na al. a), com a área e as confrontações indicadas;
e) A recorrida realizou recentemente obras de remodelação dessa ETAR que já foram concluídas (als. E) e F) dos factos considerados provados pela sentença que não foram impugnados);
f) A recorrida ocupou uma porção do prédio contíguo, da propriedade da recorrente, com a área de 8.952,99 m2 (arts. 7º. a 10º. do Requerimento inicial e art. 2º. da oposição);
g) Ocupação essa de que a recorrente, apenas em meados de Setembro de 2010, na sequência da vedação do terreno onde se encontra instalada a estação em apreço, se apercebeu;
h) A recorrida enviou à recorrente a “Promessa de Acordo de Indemnização por Expropriação Amigável” que consta de fls. 72 a 75 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido
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2.2. No processo cautelar que intentou no TAF, a ora recorrente, fundando-se apenas no disposto na al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, pediu que se decretasse a intimação da ora recorrida para desocupar imediatamente a porção de terreno que ocupara indevidamente.
A sentença recorrida indeferiu a requerida providência cautelar, com base nos seguintes fundamentos:
“(…) A ocupação vertente, que a entidade requerida considera ter ocorrido inadvertidamente, converteu-se numa expropriação de facto por razões de interesse público ― a Construção da ETAR ― logo que a mesma entidade apresentou à requerente proposta de acordo com vista à expropriação amigável [v. a fonte indicada em I) do probatório].
Estando a ETAR já construída, a desocupação da porção de terreno em causa implicaria, num juízo de prognose, a demolição da infra-–estrutura construída e a reposição do terreno no estado em que se encontrava antes da construção, com grave prejuízo para o interesse público ― tudo antes de se saber se será esse o sentido da decisão final no processo principal — o que configura notória causa legítima de inexecução (art. 45º. do CPTA), aliás, invocada, à sua maneira, pela entidade requerida no art. 25º. da contestação: Terá sido para evitar isso que a entidade requerida propôs à requerente a falada expropriação amigável. (…). Seja como for, a requerente não justifica, nem sequer alega, a necessidade e urgência da concessão da providência, ou seja, não diz por que é que é necessária a imediata regulação provisória da situação e que efeito útil da decisão a proferir no processo principal pretende com ela garantir. Falta, numa palavra, a demonstração de interesse em agir, isto é a necessidade objectiva, séria e actual de tutela jurisdicional provisória”.
No presente recurso jurisdicional, a recorrente impugna a matéria fáctica dada por provada na sentença sob a al. I) – por do documento nº 7 junto com o R.I. resultar claramente que não se estava perante um “acordo de expropriação amigável” —, contesta a falta do pressuposto processual interesse em agir – por ter para si utilidade a tutela provisória do seu direito de propriedade — e a conversão da ocupação numa “expropriação de facto por razões de interesse público” e afirma que no caso não está demonstrada a verificação de qualquer causa legítima de inexecução, até porque o que está em causa é um mero recuo da vedação instalada que não interfere minimamente com as instalações da ETAR.
No que concerne à impugnação da matéria de facto, é manifesto que assiste razão à recorrente, pois o documento de fls. 72 a 75 dos autos é uma mera proposta de acordo que a recorrida enviou a recorrente e não um “acordo de expropriação amigável”, desde logo porque, como aquela reconhece (cfr. art. 15º. da sua oposição), não foi subscrita pelas partes.
E, sendo assim, é evidente que não ocorreu qualquer expropriação, pois a falta de acordo quanto à aquisição por via do direito privado apenas confere à entidade interessada na expropriação a faculdade de apresentar requerimento para declaração de utilidade pública (cfr. nº 5 do art. 11º. do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº. 168/99, de 18/9).
Quanto à falta do interesse em agir, entendemos que a sentença também não adoptou a solução correcta. Efectivamente, a considerar-se que é de exigir, no âmbito do regime do art. 120º., nº 1, al. a), do C.P.T.A., um interesse em agir em sede cautelar, o que se exige é apenas “um mínimo de necessidade na obtenção da providência” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao C.P.T.A.”, 3ª. edição revista, 2010, pág. 797) e não a verificação do requisito do “periculum in mora” tal como é configurado nas als. b) e c) do mesmo preceito. Ora, verifica-se esse “mínimo de necessidade” se, como sucede, o proprietário de um terreno pretende fazer cessar a violação do seu direito por outrem que dele se apossou.
Finalmente, quanto à existência de grave prejuízo para o interesse público, a sentença, baseando-se no Ac. do STA de 6/3/2007 - Proc. nº. 1143/06, parece entender que, mesmo que esteja demonstrada a razão da recorrente, pode a acção principal vir a ser julgada improcedente, atento ao disposto no art. 45º., do CPTA, e uma vez que a desocupação do terreno implicaria a demolição da ETAR. Quer dizer: ainda que esteja demonstrado o “fumus boni iuris” na sua vertente mais reforçada, a providência cautelar a providência cautelar teria de ser recusada com fundamento no “excepcional prejuízo para o interesse público” a que alude o mencionado art. 45º..
Vejamos se este entendimento é de manter.
Como escreve Mário Aroso de Almeida (in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pág. 485), “qualquer juízo que, em sede cautelar, se pretenda fazer sobre o hipotético preenchimento da previsão dos arts. 45º. ou 102º., nº 5, não pode deixar de ser formulado em termos abstractos, para o caso de assim se poder vir a entender no momento próprio, pelo que admitir que a aplicação da al. a) do nº 1 do art. 120º. pudesse ser afastada com esse fundamento conduziria ao afastamento sistemático da aplicação do preceito em termos arbitrários, que se consubstanciariam na denegação da tutela cautelar com base em juízos meramente hipotéticos sobre eventualidades não comprovadas nem comprováveis no momento da decisão cautelar”.
Por outro lado, “a noção de excepcional prejuízo para o interesse público apenas constitui causa legitima de inexecução (art. 163º., nº 1, do CPTA), invocável em sede de processo executivo, pelo que mal se compreenderia que aquele fosse chamado à colação para recusa da decretação da providência cautelar, antes de instaurada a correspondente acção executiva” (cfr. Miguel Prata Roque: “Cinco anos de reforma da tutela cautelar — Do enamoramento iniciático à monotonia conjugal”, in C.J.A., nº. 76, pág. 76).
Acresce que, como nota este autor (loc. cit.), o referido prejuízo, “mesmo quando ponderado no âmbito de acção declarativa, apenas gera uma modificação objectiva da instância (art. 45º., nº 1, do CPTA), com a subsequente absolvição do pedido, mas não equivale a improcedência da acção administrativa principal. Assim é porque essa mesma absolvição do pedido originário conduz, forçosamente, à atribuição de uma indemnização compensatória ao administrado, o que permite qualificá-la como um mero mecanismo de escape do sistema processual. Dito de outro modo, sempre que verificado esse “excepcional prejuízo para o interesse público”, apenas se permite que o pedido originariamente formulado pelo administrado contra a administração seja automaticamente convolado — ope legis – num pedido de ressarcimento pecuniário. Tal não significa, porém, que a decisão jurisdicional dê por verificada a improcedência do pedido originário, mas tão - só uma alteração desse mesmo pedido, em função da necessidade de preservar o interesse público. Como tal, mal se compreende — e não se aceita — que alguma jurisprudência invoque este “excepcional prejuízo para o interesse público”, para efeitos de recusa de decretação de uma providência cautelar ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, sob o pretexto de que tal verificação impede a procedência da acção administrativa principal”.
Afigura-se-nos ser este o entendimento a adoptar, não só pelas razões que ficaram referidas, como também por a diferença de redacção entre a al. a) e a al. b) do nº 1 do art. 120º. do CPTA ser suficientemente elucidativa da intenção do legislador de permitir a concessão da providência cautelar desde que o juiz esteja convencido do carácter bem fundado do direito do requerente, independentemente da verificação do “periculum in mora” ou de quaisquer considerações sobre a gravidade de lesão para o interesse público.
Quanto à existência de causas legítimas de inexecução, quer da sentença cautelar (que, como resulta do art. 127º, nº 1, do CPTA, pode ser objecto de execução forçada pelas formas previstas nos arts. 162º e segs. desse Código), quer da sentença proferida no processo principal, serão tomadas em consideração apenas na fase executiva.
Resulta do exposto, que a sentença recorrida não poderia deixar de decretar a providência cautelar requerida por entender que ela originaria uma grave lesão para o interesse público.
Mas ainda que assim se não entendesse, cremos que a matéria fáctica provada nunca permitiria ao Sr. juiz “a quo” extraír a conclusão que a desocupação do terreno em causa implicaria a demolição da ETAR. Efectivamente, para além de não se ter considerado provado qualquer facto que autorize tal conclusão, deve-se notar que a recorrida, na sua oposição (cfr. art. 25º.), apenas alegou que “a porção de terreno reclamado se encontra ocupado pela ETAR”, matéria que, mesmo que provada, era manifestamente insuficiente para dela se retirar a ilação que se retirou. Assim, e porque era sobre a recorrida que impendia o ónus da prova dos factos demonstrativos da grave lesão para o interesse público, nunca essa lesão se poderia considerar provada.
Portanto, estando provado que a ora recorrida ocupou uma parte — com a área de 8.952,99 m2 do prédio da recorrente, deve decretar-se ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, a providência cautelar requerida, merecendo, por isso, provimento o presente recurso jurisdicional.
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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e intimando a ora recorrida a desocupar a identificada porção de terreno.
Custas em ambas as instâncias pela ora recorrida (cfr. art. 7º., nº 3, do RCP e Tabela II a este anexa).x Entrelinhei: Setembro de e se
Rasurei: a providência cautelar
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Lisboa, 17 de Março de 2011
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
António de Almeida Coelho da Cunha |
