| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Serafim ...veio interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, julgando procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal, rejeitou o recurso contencioso de anulação do acto do Conselho Directivo do Instituto do Trabalho Portuário que indeferiu o seu requerimento de promoção à categoria de assessor.
Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
A) O presente recurso vem interposto de sentença que julgou procedente excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, do Tribunal Administrativo de Círculo, para conhecer de recurso contencioso de anulação de acto de acto do Conselho Directivo do Instituto do Trabalho Portuário, que indeferiu a pretensão do Recorrente de promoção à categoria de assessor, o que peticionou em função do exercício de cargos dirigentes na Administração Pública.
B) Sufraga a sentença sub judicio que o Recorrente tem um estatuto jurídico-privado - regime do contrato individual de trabalho - que por imperativo legal seria aplicável a todas as questões que se suscitassem no âmbito desse vínculo, não podendo assim a deliberação recorrida configurar um acto administrativo.
C) A sentença de que ora se recorre incorreu, com o devido respeito:
i) Em erro de julgamento, tendo efectuado errada interpretação e aplicação da lei;
ii) Em contradição entre os fundamentos e a decisão; e
iii) Em omissão de pronúncia.
D) A pretensão do Recorrente, constante dos autos, traduz-se na solicitação ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do ITP, na sua promoção à categoria de assessor, o que fez nos termos do Doc. n° 2 junto à petição de recurso, por causa do exercício de funções dirigentes, para o que invocou e consta de n°s 4 do Doc. n° 2, o regime privativo aplicável ao ITP, vertido no Decreto-Lei n° 282/-C/84, de 20 de Agosto, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 356/93, de 9 de Outubro.
E) O regime invocado (artigos 8°, n° 5 e 23°) estatui expressamente que o exercício de funções dirigentes não prejudica o direito à carreira (a n°s 25 do Doc. n° 2), e que o direito à carreira compreende o direito de progressão, de acesso na carreira (a n°s 5 do mesmo Doc. n° 2).
F) A artigos 44°, da sua petição de recurso, o Recorrente explicita não se tratar de solicitar qualquer promoção automática, mas ao invés, de repudiar a paralisação na carreira como consequência do exercício de cargos dirigentes, direito que o seu Estatuto lhe atribui.
G) Foi desta forma que o Recorrente configurou a sua pretensão e não como o sustenta a sentença recorrida, isto é, de que terá invocado o direito à promoção numa relação jurídica de natureza exclusivamente privada, natureza essa que, também ao contrário do afirmado no acto jurisdicional sob apreciação, nunca se aceitou, o que resulta, designadamente, de artigos 16°, 17°, 44°, 53°, da petição de recurso.
H) A sentença recorrida incorre em erro de julgamento, pois a alegada promoção é um direito que nasce do exercício de funções dirigentes e não do contrato que lhe está subjacente, qualquer que seja a sua natureza, o que decorre, expressamente, dos artigos 8°, n° 5 e 13° do Decreto-Lei n° 282-C/84, de 20 de Agosto, dos artigos 20°, 24° e 30° da Portaria n° 913/80 de 21 de Outubro e, ainda, do princípio da igualdade, pelo que fez errada interpretação e aplicação (negativa) destas disposições e princípio.
I) O direito de acesso na carreira funda-se, assim, no exercício de cargos dirigentes públicos, é uma compensação por esse exercício e não na relação laboral, que também, “in casu”, não é uma relação jurídica privada, mas sim de direito público privativo, o que determina novel erro de julgamento.
J) A sentença subjudicio fez, ainda, errada interpretação do n°1 do artigo 21°, do Decreto-Lei n° 282-C/84, ignorando o seu segundo segmento normativo, o qual dispõe que: “O pessoal do Instituto do Trabalho Portuário (JTP), rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, com as adaptações definidas em extracto próprio aprovado por portaria conjunta do ministro da tutela e do Ministro do Trabalho e Segurança Social, após audição dos Sindicatos representativos do pessoal.”
K) Sublinha a sentença recorrida a primeira parte do normativo que transcreve, mas não “as adaptações”, que ignora, sendo justamente as adaptações que configuram a relação jurídica como uma relação jurídica de direito público privativo.
L) O estatuto de direito público privativo resulta do artigo 3° do Estatuto do Pessoal do UP, aprovado pela Portaria n° 913/80, do n° 2 do artigo 11° da Portaria n° 913/80, em causa, do Capítulo Terceiro que tem como epígrafe “Categorias”, sendo os grupos, categorias e graus profissionais, descritos nos Anexos I e II, em tudo iguais à função pública e, ainda, dos artigos 15°, 16°, 19°, 25°, 27°, 36°, 47°, 50° n° 3, 67° e 72°.
M) O horário de trabalho é estabelecido pelo Conselho Directivo, de acordo com as exigências impostas pela natureza do sector portuário e conforme o regulamento interno do ITP (artigo 36°), que lhe fez aplicar o regime da função pública (Doc. n° 3, junto à resposta à excepção prévia suscitada).
N) As despesas com deslocações e ajudas de custo e abono por falhas, regem-se, em tudo quanto não estiver previsto na Portaria e no regulamento interno, pelas normas gerais aplicáveis na função pública, nos termos de equiparação a estabelecer naquele regulamento interno (artigo 47°, e 50°, n° 3).
O) Os trabalhadores são inscritos na Caixa Geral de Aposentações e na ADSE (artigo 67°) e têm direito a um subsídio escolar nos mesmos termos dos funcionários do Ministério (artigo 72°).
P) Face às especificidades que se demonstraram não pode senão concluir-se que estamos perante um regime de direito público privativo, tendo a sentença recorrida incorrido em erro na qualificação do vínculo laborai e feito errada interpretação e aplicação do Estatuto do Instituto do Trabalho Portuário (ITP) e Regulamento do Pessoal;
Q) É, assim, manifesto, que tais especificidades impõe que o vínculo jurídico do Recorrente seja qualificado como de direito público privativo, qualquer que seja o critério classificativo que se adopte, concluindo pela competência dos tribunais administrativos (neste sentido o Ac. Do Tribunal de Conflitos, de 3 de Outubro de 2000 e Acórdãos do STA de 14 de Outubro de 1993 (Proc. n° 031135 da 1ª Subsecção), de 30 de Novembro de 1999, tirado no Processo n° 037275 (3ª Subsecção), o Acórdão de 30 de Maio de 1995, tirado no Recurso n° 31218, 1ª Secção do STA (Apêndice ao Diário da República de 20 de Janeiro de 1998, Vol. II).
R) A solicitação feita ao Conselho Directivo do ITP, e que exorbita do direito privado, era a atribuição de um direito em função do exercício de funções dirigentes na Administração Pública.
S) O acto que indefere o direito que assiste ao Recorrente é um acto administrativo, ao contrário do que sustenta a sentença recorrida.
T) O conceito de “normas de direito público”, a que alude o artigo 120° do CPA, reconduz-se às normas de competência (neste sentido Mário Esteves de Oliveira, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, a págs. 560), que são, no caso, os artigos 8°, n° 5 e 23° do Decreto-Lei n° 282-C/84, de 20 de Agosto, os artigos 20° e 24° da Portaria n° 913/80 e o Despacho n° 15/95/SEAP, publicado na II Série do Diário da República n° 62, de 14 de Março.
U) A sentença recorrida fez, pois, errada interpretação e aplicação do artigo 120° do Código do Procedimento Administrativo, e das disposições citadas violando-as.
V) Nos termos dos artigos 120° do CPA e 268°, n° 4 da CRP, estão presentes todos os elementos integrantes do instituto jurídico do acto administrativo.
X) A sentença recorrida incorre ainda em contradição entre os fundamentos e a decisão, pois estriba-se no Ac. Do STA, de 14 de Outubro de 1993 - Proc° n° 31135, da 1ª Subsecção, que em seu abono cita, mas que lhe impunha decisão exactamente contrária à que tomou, o qual contém a seguinte jurisprudência: “No conceito de função pública está incluída qualquer actividade exercida ao serviço de uma pessoa colectiva pública (Estado, região autónoma, autarquia local, instituto público, associação pública, etc.), qualquer que seja o regime jurídico da relação de emprego (desde que distinto do regime comum do contrato individual de trabalho) e independentemente do seu carácter provisório ou definitivo, permanente ou transitório.”
Y) Considerando que a pretensão do Recorrente é a relevância garantística positiva do exercício de funções dirigentes na Administração Pública no âmbito de uma pessoa colectiva pública, não pode deixar de concluir-se que se está perante uma situação que se enquadra no conceito de função pública, pois o exercício de cargos dirigentes consubstancia uma função pública, por natureza, o vínculo jurídico entre o ITP e o Recorrente é distinto do regime comum do Contrato Individual de Trabalho.
Z) É contraditório e viola a al. c) do artigo 668° do CPC, invocar o Ac. de 14 de Outubro de 1993 para concluir que o Recorrente, à luz deste entendimento, tem um estatuto jurídico-privado do regime comum do contrato individual de trabalho, pois do Acórdão citado, sempre resultaria a conclusão de que o regime laboral é o direito público privativo, que está em causa uma situação atinente à função pública e que os tribunais administrativos são competentes para apreciar o presente recurso.
AA) Percorrendo ainda a decisão jurisdicional sob recurso, afere-se que o Meritíssimo Juiz, “a quo”, deixou de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, por terem sido suscitadas pelo Recorrente e por terem absoluta relevância para os autos:
i) O da relevância de exercício de funções dirigentes na Administração Pública;
ii) A do seu invocado estatuto do direito público privativo e, bem assim;
iii) A violação do princípio da igualdade.
AB) O Meritíssimo Juiz “a quo” não aprecia nunca a qualificação atinente à relação laboral subjacente como de direito público privativo, nem a valora em toda a sentença, o que se lhe impunha apreciar e valorar por ter sido questão suscitada pelo Recorrente, pois a natureza de estatuto de direito público privativo, impõe, também ela, a competência dos tribunais administrativos.
AC) A sentença omite ainda - nunca o referindo - que as funções exercidas pelo Recorrente foram funções dirigentes na Administração Pública, cuja natureza é nuclear, pois é delas que emerge o direito, a garantia, que o acto recorrido lesou.
AD) Omite, igualmente, a sentença recorrida, com violação da al. c) do artigo 668° do CPC, pronunciar-se sob a violação do princípio da igualdade, tendo o Recorrente invocado que sendo o ITP uma pessoa colectiva pública, a solução para a sua pretensão sempre teria de ser análoga a outras, constante da lei, previstas para casos análogos, em outros institutos públicos, com o mesmo regime de direito público privativo, já que seria inadmissível que em toda a Administração Pública o exercício de funções dirigentes por dado período não prejudique a carreira e habilite a promoção de trabalhadores ou funcionários, e o contrário suceda no ITP.
Nestes termos e nos melhores de direito e com o douto suprimento de V. Exas., deve a sentença sob recurso:
a) Ser declarada nula por omissão de pronúncia e contradição entre os fundamentos e a decisão;
b) Se assim não se entender ser revogada por errada interpretação e aplicação da lei e substituída por outra que faça Justiça.
O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 183 e 184, no sentido da improcedência do recurso.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Na sentença considerou-se assente a seguinte matéria de facto:
O Recorrente é técnico de grau 5 do Instituto do Trabalho Portuário (ITP) desde Dezembro de 1984.
Exerceu funções dirigentes durante doze anos.
Em 9 de Maio de 1996 solicitou ao Senhor Presidente do Conselho Directivo a sua promoção à categoria de assessor.
Tal pretensão foi indeferida por deliberação de 27 de Março de 1997, consignada na acta junta aos autos a fls. 19.
DE DIREITO
Arguição de nulidade da sentença por omissão de pronúncia
Lê-se no parecer do Ministério Público neste TCAS:
«A sentença recorrida não se debruçou sobre o mérito do recurso contencioso, porquanto considerou o tribunal administrativo incompetente em razão da matéria. Não faz, por isso, sentido imputar-lhe a nulidade decorrente da omissão de pronúncia, ainda que essa imputação respeite à não consideração de alguns dos argumentos utilizados pela recorrente para justificar o direito que o acto contenciosamente recorrido lhe não reconheceu.
Na verdade, a nulidade a que se reporta a al. d) do n°1 do artigo 668° do CPC funda-se na omissão de pronúncia sobre questões a decidir, e não sobre os argumentos usados pelas partes - cfr. v.g. o Ac. do STA, de 04.03.200, proc. 0391/03 e a jurisprudência uniforme aí citada (“I - A nulidade de sentença (ou acórdão) apenas se verifica quando se não aprecie questão que nela tenha que decidir-se, e não já quando deixe de apreciar simples considerações ou argumentos formulados pelas partes”).»
É certeira a observação segundo a qual a única questão resolvida na sentença foi – e nem poderia ser de outro modo - a relativa à incompetência do Tribunal, em razão da matéria. Efectivamente, a competência é uma questão de conhecimento prioritário. E se, como no caso destes autos, o Tribunal se declara incompetente para o conhecimento da causa, fica desde logo, lógica e liminarmente, inibido de apreciar as questões pertinentes ao mérito da causa, como as que, no caso, o Recorrente configurou sob invocação da relevância de exercício de funções dirigentes na Administração Pública ou da violação do princípio da igualdade.
Quanto à alegação de que o ITP se rege por um estatuto de direito público privativo, trata-se apenas de uma peça da argumentação do Recorrente tendente a demonstrar a tese de que a decisão impugnada incidiu sobre uma relação jurídica-administrativa. Se o Tribunal a quo dispensou a tarefa de refutação desse argumento foi porque, no seu entendimento, ela não era estritamente indispensável para fundamentar a decisão judicial tomada. E, efectivamente, o Tribunal está obrigado a fundamentar as suas decisões, mas com plena autonomia de pensamento e sem obrigação de percorrer exaustivamente todos os trilhos argumentativos apontados pelas partes.
Arguição de nulidade da sentença por contradição entre fundamentos e decisão
Voltando ao douto parecer do Ministério Público:
«Por outro lado, a contradição a que se refere a al. c) [do n°1 do artigo 668° do CPC] como causa de nulidade da sentença é a que se estabeleça entre os fundamentos e a decisão, e não qualquer erro de interpretação da lei, da jurisprudência ou da doutrina aplicada, mormente quando é claro o entendimento adoptado, e entre este e a decisão se estabelece articulação coerente (“II - Não existe contradição ente os fundamentos e a decisão, motivadora da nulidade do acórdão, quando a solução a que este chegou decorre logicamente da fundamentação coerente em que se baseou” - cfr Ac. citado na nota anterior).
Ora, honestamente, qualquer leitor atento reconhecerá que na sentença se professa, de forma explícita e inequívoca, o entendimento segundo o qual (transcreve-se) «Como trabalhador da Entidade Recorrida, o Recorrente tem um estatuto jurídico-privado (regime do contrato individual do trabalho)...», e que em face deste pressuposto teórico é perfeitamente coerente e concludente a decisão tomada, que exclui a pertinência da causa à jurisdição administrativa.
Coisa diversa – irrelevante em termos de perfeição formal/estrutural da sentença – é a de saber se todos os argumentos utilizados, toda a legislação invocada e toda a jurisprudência citada, têm potencial persuasivo para conduzir fatalmente àquele desfecho.
Em suma, improcede a arguição da nulidade da sentença, em qualquer das configurações propostas.
Arguição de erro de julgamento
Sobre esta questão – que é a de saber se é correcto o julgamento sobre a procedência da excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, dos Tribunais Administrativos para conhecer do recurso contencioso de anulação do acto do Conselho Directivo do ITP, que indeferiu a pretensão do Recorrente de promoção à categoria de assessor, em função do exercício de cargos dirigentes na Administração Pública – entende-se útil, de novo, partir da análise efectuada no parecer do Ministério Público:
«Finalmente, o acto contenciosamente impugnado incidiu sobre a relação jurídica de emprego que o recorrente tem com o Instituto do Trabalho Portuário (doravante ITP) e que ele pretendia ver modificado pela via da sua promoção a categoria superior. Tal relação assenta no contrato individual de trabalho, como decorre explicitamente da lei, sendo regulada, no essencial, designadamente quanto à evolução da carreira, pelo direito privado, como entendeu a sentença, e a lei não deixa margem para dúvidas ao adoptar o regime laboral do contrato individual de trabalho.
E sendo assim, o Conselho Directivo do ITP não tem poderes para definir autoritariamente o concreto estatuto da recorrente, enquanto seu trabalhador, situando-se empregador e trabalhador no mesmo plano contratual. Por isso, havendo divergências acerca desse estatuto, só o tribunal pode definir executoriamente os direitos e deveres das partes. Não é, pois, decisão que se imponha por si e seja, por isso, contenciosamente recorrível o acto objecto da sentença recorrida, a qual, a meu ver, decidiu bem, porquanto a relação material controvertida é essencialmente regulada pelo direito privado.
Ao contrário do que defende o recorrente, é irrelevante para determinar a natureza da sua relação de emprego com o ITP - que é regulada pelo contrato individual de trabalho - ou para modificar essa natureza no que respeita à sua promoção, o facto que, na sua perspectiva, lhe confere o direito a esta promoção (o exercício de funções dirigentes): esse direito, se existir, insere-se no feixe de direitos que comporta a relação jurídica de emprego estabelecida com o ITP, sem mudar a natureza jurídica essencial de direito privado desta relação.
A questão poderá expor-se com maior nitidez se considerarmos um contrato individual de trabalho com uma pessoa de direito privado e cujo trabalhador adquirisse o direito à promoção por efeito do exercício temporário de funções públicas a que a lei conferisse esse efeito vinculativo para ambas as partes contratuais. Nem por isso a recusa da entidade patronal em promover o trabalhador configura a prática de um acto administrativo sujeito à jurisdição administrativa.
Ora, o facto de o ITP ser um instituto público não muda o essencial da questão, posto que o recorrente está sujeito ao contrato individual de trabalho.
E também não alteram a natureza jurídica de direito privado da relação jurídica de emprego do recorrente as adaptações a que se refere o n°1 do artigo 21° do DL 282-C/84, de 20/8, que não descaracterizam o essencial do contrato individual de trabalho, a que o legislador quis claramente sujeitar o pessoal do ITP.
Bem decidiu, pois, a douta sentença recorrida...»
Concorda-se inteiramente com a perspectiva transcrita, que ficará a fazer parte integrante da fundamentação do presente acórdão.
Alega o Recorrente que o pessoal do ITP se rege por um estatuto de direito público privativo, resultante das «adaptações» impostas ao regime do contrato individual de trabalho por força dos artigos 21º/1 do DL 282-C/84, de 20/8, com a redacção dada pelo DL 356/93, de 9/10 (Lei Orgânica do ITP), e 3º, 11º/2, 15º, 16º, 19º, 25º, 27º, 36º, 47º, 50º/3, 67º e 72º da Portaria 913/80, de 29/10 (Estatuto do Pessoal do ITP).
Não se sufraga este entendimento.
Dispõe o n°1 do art. 21° do referido diploma orgânico, que «O pessoal do ITP (...) rege-se pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho, com as adaptações definidas em estatuto próprio aprovado por portaria conjunta do ministro da tutela e do Ministro do Trabalho e Segurança Social, após audição dos sindicatos representativos do pessoal».
Por seu turno, preceitua o artigo 3º do Estatuto do Pessoal do ITP que «Os trabalhadores do ITP estão sujeitos ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, com as adaptações constantes do presente Estatuto e das normas dos regulamentos internos nele previstos».
Se o legislador quisesse realmente conferir ao ITP, em sede de estatuto do pessoal ao seu serviço, um regime fundamentalmente de direito público, seria bizarro que começasse exactamente por dizer que esse pessoal ficava sujeito ao regime do contrato individual do trabalho, sob a égide do direito privado, embora com a ressalva de algumas «adaptações» normativas especialmente previstas. O termo «adaptação» tem neste contexto um sentido claro de diferenciação ou de ajustamento pontual, confirmativo de que, em regra geral, a relação jurídica estabelecida entre os trabalhadores pertencentes ao quadro de pessoal do ITP e esta entidade é subordinada ao regime jurídico do contrato individual de trabalho.
Ora, dispondo o artigo 9º/3 do Código Civil que «Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados», o intérprete não está autorizado, em face do teor literal das normas transcritas, a concluir pela subversão total do seu sentido, nos termos pretendidos pelo Recorrente.
De resto não há qualquer hipótese de confusão legislativa entre os dois regimes, visto que de há muito se encontram consignados na lei que define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública – cfr. artigo 44º/1 do DL 427/89, de 7/12 - o qual, sob a epígrafe “Salvaguarda de regimes especiais”, distingue explicitamente a opção pelo “contrato individual do trabalho” daquela relativa ao «pessoal abrangido por regimes identificados em lei como regimes de direito público privativo».
O argumento do Recorrente segundo o qual o direito de acesso na carreira se funda no exercício de cargos dirigentes públicos, sendo uma compensação por esse exercício e não na relação laboral, também não impressiona, na medida em que, como acertadamente refere o Ministério Público em 1ª instância (fls.127), «o litígio se resolve na determinação dos pressupostos da promoção, tal como esta é configurada no contexto da relação de trabalho subordinado».
Por outro lado, o Recorrente não demonstra ser a temática do litígio em apreço enquadrável nalguma das “adaptações” que refere, geneticamente conotadas com o direito público.
Acresce que ninguém defende que «os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» a que se refere o artigo 212º da CRP, tenham como critério definidor único o facto de uma das partes ser uma entidade inserida na Administração Pública.
Nas palavras de Vieira de Andrade («Âmbito e limites da jurisdição administrativa», in Cadernos de Justiça Administrativa, nº22, 2000, pág. 10) «...será porventura mais prudente partir-se do entendimento estrito tradicional de relação jurídica administrativa no sentido de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão nomeadamente das relações de direito privado em que intervém a Administração, sobretudo na medida em que se considere (como defendemos a seguir) tratar-se aqui de uma reserva nuclear ou de princípio, que não exclui soluções justificadas de alargamento ou de compressão do âmbito por parte do legislador ordinário».
Cabe ainda dizer que, em época de pleno desenvolvimento da corrente impetuosa para a «progressiva introdução do contrato individual de trabalho no seio da Administração Pública» (sobre este tema, cfr. Paulo Veiga e Moura, «A privatização da função pública», pág. 257 e segs), o artigo 4º3/d) do ETAF aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/2, veio caucionar o sentido em que já se perfilava a doutrina, excluindo expressamente do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal «a apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público».
Pelas razões apontadas, acrescidas das constantes na própria sentença, que se afigura correctamente fundamentada, improcedem todas as conclusões do Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 50%.
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009 |
