| Decisão Texto Integral: | O Presidente da Câmara Municipal de Braga, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, dela vem recorrer concluindo como segue:
1. A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso instaurado por ANTÓNIO... e anulou o acto impugnado com fundamento num vício de violação de lei jamais invocado na petição, qual seja o de erro sobre os pressupostos de direito;
2. Analisado o teor da petição de recurso, constata-se que os únicos vícios invocados pelo recorrente particular foram o de violação do art. 19°, n°s 1 e 2 do DL n° 184/89, de 02.06 e o de violação dos princípios da imparcialidade e da igualdade, previstos nos arts. 266°, n° 2 e 13° da C.R.P.;
3. Quanto ao mais alegado na petição de recurso, consubstanciam meras considerações ou juízos conclusivos, dos quais o recorrente particular não retirou qualquer consequência jurídica, posto que não invocou a violação de qualquer disposição ilegal, nem tampouco a violação de qualquer princípio de direito, e nem sequer alegou que sejam fonte de qualquer ilegalidade;
4. A sentença recorrida excedeu a sua actividade cognitiva ao conhecer de questão de que não podia tomar conhecimento, sendo, por via disso, nula por excesso de pronúncia, vicissitude essa que aqui expressamente se invoca, para os devidos efeitos legais – artºs. 660º º 2, 2ª parte e 668º nº 1 d), 2ª parte e 3 do CPC;
5. Nos artºs. 46 a 59 da contestação, o aqui Recorrente invocou a prescrição dos créditos reclamados pelo Recorrente ANTÓNIO..., sustentando, além do mais, que “mesmo que porventura fosse de entender(..) que tal suplemento era devido ao recorrente, então também nunca poderá deixar de se entender que esse crédito está há muito prescrito, pelo que nenhuma censura merece o acto recorrido, embora por razões diversas”;
6. O artº 660º nº 2, 1ª parte, CPC inteiramente aplicável ao contencioso administrativo dispõe que “o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”;
7. A sentença recorrida deveria ter seguido uma de duas vias possíveis: ou consignava que tomara em consideração a excepção invocada pelo qui Recorrente no seu articulado de resposta e que entendia que a mesma não era de apreciar, aduzido nesse sentido razões justificativas, ou então entendia que a mesma colhia e daí retiraria as legais consequências:
8. Não o tendo feito, a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia, vício esse que aqui expressamente se invoca para os devidos efeitos legais – artºs. 660°, n° 2, 1a parte e 668°, n°s 1 d), 1a parte e 3, CPC;
9. No âmbito da decisão proferida sobre a matéria de facto, apenas estribada nas peças processuais do recorrente particular e da entidade recorrida e na prova documental junta aos autos, a sentença ora impugnada limitou-se a dar como assente, para o que aqui releva, que "os recibos de vencimento que ao longo do tempo foram sendo entregues ao recorrente nunca tiveram qualquer referência ao serviço prestado em dias feriados";
10. Semelhante factualidade é manifestamente insuficiente para concluir - como se conclui na sentença recorrida - que cada um dos sucessivos actos de processamento do vencimento do interessado é omisso ou silente em relação ao facto de lhe ser ou não devido o acréscimo remuneratório que peticiona;
11. Era, pois, imperioso averiguar previamente se a não inclusão, em cada um desses actos de processamento de vencimentos, de qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado em dias feriados foi um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do "suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo "suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado nesses dias (o que a entidade recorrida e aqui recorrente alega na sua contestação) ou se, ao invés, esses actos de processamento não se pronunciaram sobre tal assunto e, como tal, não formaram "caso decidido ou resolvido" sobre a matéria em causa;
12. Não o tendo feito e, apesar disso, negando provimento à excepção/questão prévia de caso decidido ou resolvido invocada pelo ora recorrente na sua contestação e, do mesmo passo, julgando procedente o recurso contencioso em apreço, por entender que o acto impugnado enferma de erro nos pressupostos de direito, a sentença recorrida violou frontalmente o disposto no art. 845° do CA e enferma de manifesto erro no julgamento da questão, por clara insuficiência da matéria de
facto para a subsunção ao direito efectuada;
13. Do facto de não constar dos boletins de vencimento mensais do recorrente particular qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho por ele prestado em dias considerados feriados infere-se de forma clara e em termos perfeitamente inteligíveis para um destinatário normal, a decisão autoritária da Administração de definir a respectiva remuneração de acordo com determinadas regras;
14. Um funcionário público medianamente sagaz e diligente, colocado na posição do recorrente particular, que todos os meses recebesse o seu boletim de vencimento, onde não fosse liquidado um acréscimo remuneratório que entendia ser-lhe devido, não poderia deixar de entender o sentido normal daquele acto como sendo o de negar-lhe o direito a um tal recebimento;
15. Cada um desses sucessivos actos de processamento de remunerações definiu, em termos definitivos e executórios, a situação jurídica do recorrente particular perante a Administração, pelo que, ao ser dele(s) notificado, não lhe restava senão reagir adequada e tempestivamente contra a definição jurídica nele(s) contida, por já ser então - sempre seguindo a tese por ele defendida - lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e, nessa medida, recorrível;
16. Não tendo sido interposto qualquer recurso, é manifesto que se firmaram na ordem jurídica, com força de caso decidido ou resolvido, todos e cada um dos actos de processamento do vencimento do recorrente ANTÓNIO..., o que toma irrevisível, no plano da legalidade, a definição jurídica neles contida;
17. Ao contrário daquilo que foi decidido na sentença recorrida, não se verifica in casu uma das condições de procedibilidade do recurso contencioso de anulação intentado pelo recorrente ANTÓNIO... - i. é, a recorribilidade (no sentido de lesividade) do acto impugnado, mercê da existência de caso resolvido ou decidido -, pelo que deveria esse recurso ter sido rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição, tudo em conformidade com as disposições conjugadas dos arts. 268°, n° 4 CRP, 2° e 25° LPTA e 838° e 843° CA, aplicáveis ex vi do disposto no art. 24°, a) LPTA;
18. Ainda que assim se não entenda, certo é que nenhum reparo merece o acto impugnado, que assentou em pressupostos de facto e de direito verdadeiros;
19. Ao decidir coisa diversa, incorreu o Mmo. Juiz a quo em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, posto que faz errada interpretação e aplicação do Direito à factualidade provada, tendo a douta sentença recorrida violado, entre outros, os arts. 268°, n° 4 CRP, 2° e 25° LPTA, 838° e 843° CA (aplicáveis ex vi do disposto no art. 24°a) da LPTA) e 53°, n° 4 CPA.
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O Recorrido contra-alegou, concluindo como segue:
1- Alega a Agravante que, porque "A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso instaurado por António... e anulou o acto impugnado com fundamento num vício de violação de lei jamais invocado na petição, qual seja o erro sobre os pressupostos de direito.", é, "...nula por excesso de pronúncia..."
2- Assim, considera a Agravante que o Mmo. Juiz "a quo" não poderia pronunciar-se sobre o vício de erro sobre os pressupostos de direito, o qual, segundo a sua teoria jamais fora invocado pelo Recorrente na sua petição de Recurso.
3- Acontece porém, que contrariamente ao alegado, nos artigos 10° a 13° do articulado inicial, foram claramente expostas as razões pelas quais o Recorrente, ora Agravado, considera que o acto recorrido erra ao considerar terem sido aceites tácita e implicitamente os actos administrativos consubstanciados nos recibos de vencimento uma vez que nos mesmos não havia qualquer referência à pretensão por si agora deduzida.
4- Efectivamente, independentemente da sua qualificação, resulta da leitura e interpretação da petição inicial de recurso, que o Recorrente entende que o acto que pretende ver anulado, enferma não apenas do vício de violação de lei mas também e, cumulativamente, do vício de erro sobre os pressupostos de direito, por, no seu entender, considerar não se poder recorrer à figura do caso
decidido, neste caso concreto, como fundamento para o indeferimento da pretensão do requerente, e que é no acto recorrido que pela primeira vez é negada tal pretensão.
5- Sendo certo que "A invocação do vício não depende da qualificação jurídica efectuada pelo recorrente, mas dos factos ou circunstâncias que são apontados como motivos da invalidade." (STA 45180,99.10.27), não deverá o Recorrente ser prejudicado e ver precludido o direito invocado por ter qualificado juridicamente de forma menos clara os vícios alegados.
6- Mesmo a própria arguição de um vício concreto não implica que o juiz não possa qualificar diversamente os factos, entendendo que os mesmos integram vício diferente do arguido. Vale aqui o princípio da "jura novii curia" (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art.° 36° da LPTA in "Contencioso Administrativo", 3a Ed. a pág.330)
7- Efectivamente, "Nos recursos contenciosos a causa de pedir reside no comportamento concreto da administração em desconformidade com a lei e o pedido na declaração de nulidade ou na anulação do acto administrativo. (Ac.de 21.06.88 T.Pleno A.D.327).
8- Consequentemente, no caso concreto, bem andou o Mmo. Juiz "a quo", ao conhecer e pronunciar-se sobre o vício de erro sobre os pressupostos de direito, independentemente da qualificação jurídica feita pelo Recorrente, pois esse mesmo vício foi claramente invocado na petição de recurso e o seu
conhecimento não constitui qualquer alteração da causa de pedir.
9- Efectivamente, "O tribunal goza de total liberdade na qualificação dos vícios imputados ao acto administrativo pelo respectivo recorrente. "(Ac. De 31.05.94 -A.D. 394).
10- É pois, jurisprudência pacífica que "Deve o tribunal conhecer do vício de erro nos pressupostos de facto quando a alegação do recorrente a tal se reconduzir, ainda que erradamente o qualifique de vício de forma por falta de fundamentação." (STA 39.674, 96.10.15).
11- Pelo que, será de concluir que, salvo melhor opinião, bem andou o Mmo Juiz "a quo" conhecendo do vício de erro sobre os pressupostos de direito, cuja alegação resulta dos factos articulados pelo Recorrente na petição de recurso.
12- Igualmente, bem andou o Mmo Juiz "a quo" ao considerar, na douta sentença ora impugnada, improcedente a excepção do caso decidido, a qual fora invocada pela Entidade Recorrida na douta contestação.
13- Razão pela qual, seria, no mínimo, incongruente, o que pretende a Entidade Recorrida, ou seja, que o Mmo. Juiz se recusasse a conhecer do vício, de que indiscutivelmente, padece o acto, por considerar, simplesmente, que o Recorrente o qualificara, de forma menos correcta como, vício de violação de lei, sendo que no seu mui douto entendimento o vício em causa seria o vício de
erro sobre os pressupostos de direito.
14- Se tal conduta fosse possível, e sempre sem conceder, a obrigação de especificação dos vícios, seria inconstitucional, por oposição ao n.°3 do art.° 268° da Constituição da República Portuguesa, que diz o seguinte: "É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios(...)".
15- "...Na verdade, a exigência de especificação do vício ou vícios de que enferma o acto recorrido só poderia pôr em causa os direitos fundamentais dos particulares...("in casu" direito à retribuição, constitucionalmente consagrado na alínea a) do n.° l do art. 59° da C.R.P., e o direito ao recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, constitucionalmente consagrado no n.°3 do art.° 268°)... se um erro inicial na qualificação de certo vício não pudesse ser corrigido mais tarde, ou se o carácter taxativo da tipologia legal dos vícios deixasse de fora ilegalidades que, assim, não pudessem servir de fundamento a um recurso contencioso."
16- Ora não é isso que sucede, pois a "jurisprudência do STA sempre aceitou – e bem - que o tribunal pode corrigir a qualificação jurídica dos vícios alegados pelas partes, o que significa que o erro das partes na qualificação dos vícios em nada prejudica os seus direitos no recurso contencioso"
17- "Por outro lado, nenhuma ilegalidade fica excluída da fiscalização contenciosa pelo facto da lei estabelecer uma tipologia oficial dos vícios, uma vez que sempre se tem entendido - é essa, também, a nossa opinião - que há um vício residual, ou "vala comum", onde cabem todas as ilegalidades
insusceptíveis de recondução a qualquer dos outros quatro vícios. Esse vício é a violação de lei Sendo assim, nenhum prejuízo ilegítimo pode advir para os interessados da imposição legal do ónus de discriminar ou especificar, qual o vício ou quais os vícios que em seu entender inquinam o acto recorrido." (F.Amaral, in "Direito Administrativo" Vol. III, pag.294).
18- Finalmente, e quanto aos doutos Acórdãos invocados no ponto n.° 10 das doutas alegações da Agravante, cumpre referir, desde já, que o Acórdão proferido no processo n.° 5971, não transitou em julgado por dele ter sido interposto recurso para a Secção do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, por Oposição de Julgados, pelo facto de, perante a mesma situação de facto e de direito, assentar sob solução oposta à do Acórdão proferido no processo n.° 5908/01, que correu os seus termos na 1a Subsecção do Contencioso Administrativo desse douto Tribunal, já transitado em julgado. Recurso este que ainda aguarda decisão.
19- O supra referido Acórdão proferido no processo n.° 5908/01, ao contrário do invocado pela Agravante, decidiu "Conceder provimento ao recurso... e em conformidade declarar nula a sentença recorrida, a qual deverá ser substituída por outra que conheça dos vícios imputados ao despacho
impugnado se outro motivo ou questão a tal não obstarem.", considerando que o vício de erro sobre os pressupostos de direito tinha sido claramente invocado na petição de recurso, embora qualificado como de violação de lei.
20- Termos em que não padece, a douta sentença recorrida, do alegado vício de excesso de pronúncia.
21- Simultaneamente, alega, a Agravante que, a douta sentença recorrida é nula por vício de omissão de pronúncia, pois considera que nos arts. 46° a 59° da contestação, a Agravante, na qualidade de Entidade Recorrida invocou excepção da prescrição dos créditos reclamados e que o Mmo. Juiz não
apreciou a mesma.
22- Afirma a Agravante ter invocado na sua contestação a prescrição dos créditos reclamados pelo ora Agravado, e que deveria o Mmo. Juiz "a quo" ter-se pronunciado sobre a mesma, o que não fez.
23- Contrariamente, na sua contestação, a Entidade Recorrida invoca como única questão prévia, autonomizada pela letra "A" e sob a epígrafe "DA ILEGALIDADE DA INTERPOSIÇÃO DO PRESENTE RECURSO POR EXISTÊNCIA DE CASO DECIDIDO OU RESOLVIDO.-" a excepção de caso decidido.
24- Sendo que a única alusão feita quanto à "alegada" prescrição resulta de vagas considerações tecidas pela ora Agravante nos art.° 46° a 59° da sua contestação, e sob a epígrafe de «B - QUANTO À QUESTÃO DE FUNDO:".
25- Ora, caso a Entidade Recorrida, pretendesse invocar a dita excepção da prescrição devê-lo-ia, ter feito cumprindo o disposto no art. 488°CPC., especificando separadamente a referida excepção, o que não fez.
26- Acresce ainda, que no despacho saneador, proferido em 12 de Novembro de 2001 e constante de fls.55 dos autos, foi relegado para final o conhecimento da excepção suscitada (caso resolvido ou caso decidido), e afirmado que "...inexistem outras excepções, questões prévias, nulidades ou incidentes de que importa conhecer e que obstem à apreciação do recurso sub judice."
27- Tal despacho transitou em julgado pelo que não pode agora vir a Agravante levantar esta questão.
28- Sempre sem conceder, estaria sempre prejudicado o conhecimento da alegada excepção, tendo em conta que conforme consta da douta sentença recorrida "...a entidade recorrida não fez qualquer análise de fundo da situação concreta do recorrente. Limitou-se tão só e apenas a dizer que se havia formado caso resolvido ou decidido, decorrente da circunstância de que jamais o recorrente, confrontado com os respectivos recibos de vencimento, os pôs em causa, designadamente por omitirem o pagamento das alegadamente devidas horas extraordinárias de serviço".
29- Assim, não poderia o Mmo. Juiz "a quo" pronunciar-se sobre a alegada excepção da prescrição dos créditos reclamados pois nesta sede só se avalia a legalidade do acto recorrido, bem como dos seus fundamentos.
30- Mais uma vez, forçoso será de concluir que a douta sentença recorrida não procede o vício invocado de omissão de pronúncia.
31- Finalmente, considera a Agravante que na sentença ora revidenda cometeu o Mmo. Juiz "a quo" um erro de julgamento, por insuficiência da matéria de facto dada como assente para a decisão, e porque considera que o mesmo decidiu improcedente a excepção de caso decidido, unicamente, por a matéria em apreço não fazer parte do conteúdo dos actos de processamento do vencimento do interessado. E, mais uma vez, não assiste razão à agravante.
32- Ora, das peças processuais constantes do processo, resulta provado documentalmente que, os recibos de vencimento que ao longo dos tempos foram sendo entregues ao recorrente nunca tiveram qualquer referência ao serviço prestado em dias feriado, e que tais abonos só passaram a ser
processados aos bombeiros, pela entidade recorrida, ora agravante, a partir de 01/12/1999 (cfr. n.° 6 e 7 dos factos dados como provados na douta sentença).
33- Pretende a Agravante fazer crer que tal omissão consubstancia "um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do "suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo
"suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado nesses dias",
34- Salvo o devido respeito, tal comportamento nada tem de claro e inequívoco, tanto mais que tais suplementos nada têm a ver com o acréscimo remuneratório devido pela prestação de trabalho em dias feriados, pois, efectivamente, são pagos cumulativamente, não tendo qualquer carácter supletivo.
35- Inclusivamente, a própria Agravante começou a processar tais pagamentos, cumulativamente, desde 01 de Dezembro de 1999, o que aliás consta da douta sentença.
36- Sendo que os mencionados recibos de vencimento em nada se referem ao cerne da questão - acréscimo remuneratório pelo serviço prestado nos dias feriados - facto esse provado documentalmente, quanto a tal acréscimo, nunca poderão os mesmos consubstanciar-se em caso decidido ou resolvido.
37- Efectivamente, "...impõem-se que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos se traduza numa definição inovatória e voluntária por parte da administração da situação jurídica concreta do administrado relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo,
38- Não basta a pura omissão da administração perante determinado abono uma vez que, a pura omissão ou inércia não constitui acto administrativo fora da situação do acto tácito (cfr. Acs. do S.T.A. de 26/04/2001, Rec. n.° 47255 e de 22/02/2001, Rec. n.° 46988).
39- Deste modo, apenas relativamente aos abonos que devam fazer parte, e efectivamente façam, do recibo de remunerações é que se poderá formar caso decidido ou resolvido se não forem oportunamente impugnados.
40- Acontece, porém, que, sempre sem prescindir, ainda que assim se não entendesse, consta, igualmente, da sentença ora revidenda que "...questão é, porém que tais actos tenham sido objecto de notificação com obediência aos elementos essenciais enunciados na lei... Ora -e é este o caso dos autos -, os boletins de vencimento não constituem forma válida de notificação dos actos de processamento a que respeitam: não contêm o autor e a data do acto em causa." E, contrariamente ao alegado pela Agravante, à data em que foi proferida a sentença ora impugnada, a qual considerou improcedente a questão prévia/excepção da existência de caso decidido e procedente o recurso
contencioso de anulação interposto pelo ora Agravado, o Mm° Juiz "a quo", dispunha dos elementos necessários e bastantes para proferir a decisão sub judice.
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O EMMP junto deste TCA Sul, emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença que anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Braga, de 4.5.00, que indeferiu o pagamento extraordinário dos feriados que o recorrente contencioso prestou ao município como bombeiro profissional.
Fundou-se a anulação no facto da Administração ter agido na errada convicção de que se havia formado caso decidido quando tal não tinha acontecido.
O agravante considera que a sentença é nula por excesso e omissão de pronúncia, no 1° caso, por ter anulado o acto por um vício não invocado pelo recorrente contencioso, e, no 2°, por não se ter pronunciado sobre a questão da prescrição dos créditos reclamados, invocada na contestação, e que enferma de erro de julgamento quanto à recorribilidade do acto.
A meu ver, não lhe assiste razão.
Ocorre a referida nulidade, por excesso de pronúncia, nos termos do art 668°, ri° l, d), 2a parte CPC, quando o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Ora, a não alegação pelo recorrente contencioso do vício que fundamentou a anulação judicial, não integra a referida causa de nulidade.
É que, como resulta do art° 664° do mesmo diploma, o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito.
Assim, desde que os factos tenham sido articulados pelas partes e, neste caso, o recorrente articulou os factos que conduziram à decisão controvertida, não se verifica a referida nulidade.
Também não ocorre a alegada omissão.
Conforme vem sendo entendido pela Jurisprudência, a invocação de eventual prescrição de obrigação de pagamento dos abonos requeridos deve ser feita pela Administração no acto que decide o pedido, não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha a invocar como seu motivo, ou seja, este órgão não pode justificar, na resposta ao recurso, a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa.
Assim, a invocação de eventual prescrição do pagamento extraordinário, para ter relevância em termos de legalidade do acto, deve ser feita no próprio acto que decide o requerido (cfr., p.ex., os Acs. do STA nºs. 47927, de 11.10.01 e 46898, de 21.6.01).
Neste caso, conforme se alcança do parecer que mereceu a concordância do ora agravante (fls. 11 e segs.), a única razão para o indeferimento é o da formação de caso decidido sobre o processamento dos vencimentos percebidos, não tendo a prescrição dos créditos peticionados sido considerada como fundamento desse despacho.
Mais uma vez, apelando ao disposto no artº 664° CPC, o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, não havendo no acto impugnado qualquer referência à questão da prescrição que, por esse facto, não tinha de ser conhecida na sentença sob recurso.
Por último, também não houve erro de julgamento quanto à recorribilidade do acto.
É abundante e uniforme a jurisprudência recente do STA no sentido de que, os actos de processamento de vencimentos, gratificações e abonos só constituem um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, quando, para além da notificação nos termos legais, traduzem uma definição inovatória, jurídico-administrativa relativamente aos abonos em causa (p. ex., Ac. do STA 42/02, de 3.12.02).
Neste caso, o processamento dos vencimentos omitiu o pagamento extraordinário, não porque houvesse qualquer decisão nesse sentido, mas porque a questão não tinha sido, sequer, equacionada pela entidade pagadora, acto, sobejamente, demonstrado nos autos.
Face ao exposto, sou de parecer que a sentença recorrida interpretou e aplicou correctamente a lei aos factos relevantes, pelo que o presente recurso jurisdicional deve ser julgado improcedente. (..)”.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade.
1) O recorrente foi admitido na Câmara Municipal de Braga para exercer as funções de sapador bombeiro em 1973 no respectivo corpo de bombeiros;
2) Este praticava o seguinte horário de trabalho:
a) de 1976 a 1981 - 24 horas de serviço seguidas de 24 horas de descanso;
b) de 1982 a 1993 - 24 horas de serviço, seguidas de 48 horas de descanso;
c) a partir de 1993 - 12 horas de serviço, seguidas de 24 horas de descanso alternadamente com 12 horas de serviço seguidas de 48 horas de descanso;
3) Desde Junho de 1993 que o recorrente está aposentado;
4) Em 28 de Fevereiro de 2000, o recorrente requereu à entidade recorrida o pagamento extraordinário em dias de feriados prestados na companhia de bombeiros;
5) Sobre tal pedido recaiu despacho de indeferimento, proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Braga em 4 de Maio de 2000, notificado ao recorrente em 10 de Maio de 2000, fundamentado na informação da Divisão dois Serviços Jurídicos de 26 de Abril de 2000, sobre a qual o Director do Departamento dos Serviços Centrais emitiu concordância em 2 de Maio de 2000 (cf fls. 10 a 14 que aqui se dão por reproduzidas e integradas);
6) Os recibos de vencimento que ao longo do tempo foram sendo entregues ao recorrente nunca tiveram qualquer referência ao serviço prestado em dias feriados;
7) Tais abonos só passaram a ser processados aos bombeiros a partir de 1/12/1999.
DO DIREITO
A sentença recorrida vem assacada de incorrer en nulidade derivada de:
1. excesso de pronúncia ....................................................... ítens 1 a 7 das conclusões ;
2. prescrição de créditos laborais, acto implícito e omissão de pronúncia ............................. ítens 8 a 11 das conclusões.
Adversativamente, é-lhe imputada violação material de direito substantivo fundada em:
3. erro de julgamento em matéria de acto administrativo implícito e consequente caso resolvido ...................................... ................................................... ítens 12 a 19 das conclusões.
1. excesso e omissão de pronúncia
Nos termos do disposto nos artºs 668º nº 1 d) 2ª parte, 661º nº 1 e 668º nº 1 e) CPC aplicáveis ex vi artº 1º LPTA, diz-se que há excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode tomar conhecimento por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir vazada na petição, ou por extravasar o elenco legal do conhecimento ex officio ou, ainda, por conhecer de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela parte, isto é, conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido.
A omissão de pronúncia ocorre quando o Tribunal não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, artº 668º nº 1 d) 1ª parte CPC, aqui incluída a matéria de conhecimento oficioso.
Cumpre ter presente que “(..) não existe omissão de pronúncia mas um error in judicando, se o Tribunal não aprecia um determinado pedido com o argumento de que ele não foi formulado; aquela omissão pressupõe uma abstenção não fundamentada de julgamento e não uma fundamentação errada para não conhecer de certa questão (..)” (1).
Tanto numa como noutra das patologias enunciadas não assiste razão ao Recorrente.
Em primeiro lugar, o particular apenas está obrigado a formular os fundamentos de facto e de direito com base nos quais pede a anulação do acto, sendo que nos fundamentos de direito se incluem a alegação de que o acto, tal como foi praticado, infringe a lei X ou a lei Y – portanto, tem de indicar a lei violada e os factos que, em seu critério, demonstram essa violação, cfr. artº 36º nº 1 d) LPTA.
O que quer dizer que a qualificação jurídica dada em sede de sentença ao acto de processamento dos vencimentos – se operações materiais se actos administrativos – não tem nada a ver com o conceito adjectivo de excesso de pronúncia na medida em que não se está no domínio da fixação dos factos materiais da causa mas do seu enquadramento jurídico, área em que a lei não permite limitações ao julgador – artº 664º CPC - sendo que, na circunstância, não oferece a menor dúvida que o A se reporta expressamente em sede de petição inicial aos recibos de vencimento.
Improcede, pois, a fundamentação de recurso quanto à alegada nulidade por excesso de pronúncia, ítens 1 a 7 das conclusões.
2. acto administrativo implícito
As assacadas omissão de pronúncia e erro de julgamento em matéria de caso resolvido, ítens 8 a 11 e 12 a 19 das conclusões, vêem mescladas com a figura do acto administrativo implícito.
Diz-nos a AR, a propósito de os recibos de vencimento serem omissos de “qualquer referência ao serviço prestado em dias feriados” que a 1ª Instância deveria ter indagado “(..) se a não inclusão ... foi um comportamento voluntário, consciente e inequívoco da Administração, por entender que a atribuição do "suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo "suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado nesses dias ... ou se, ao invés, esses actos de processamento não se pronunciaram sobre tal assunto e, como tal, não formaram "caso decidido ou resolvido" sobre a matéria em causa (..)”.
Daí que a AR ora Recorrente sustente que a sentença padece de “(..) manifesto erro no julgamento da questão, por clara insuficiência da matéria de facto para a subsunção ao direito efectuada (..)”, na medida em que o “(..) facto de não constar dos boletins de vencimento mensais ... qualquer acréscimo remuneratório pelo trabalho por ele prestado em dias considerados feriados infere-se de forma clara e em termos perfeitamente inteligíveis para um destinatário normal, a decisão autoritária da Administração de definir a respectiva remuneração de acordo com determinadas regras ... [sendo] o sentido normal daquele acto ... o de negar-lhe o direito a um tal recebimento (..)”.
Vejamos.
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Em primeiro lugar estamos no domínio de uma relação jurídica de emprego público iniciada entre o A e a CM de Braga em 1973 com termo por aposentação em 1993.
Assim, no que tange ao conceito de vencimento e de remunerações acessórias e/ou complementares, teremos que ter presente os “(..) princípios gerais de direito do trabalho, que se devem considerar supletivamente aplicáveis à relação de funcionalismo público (..)” (2) desde que as normas de direito de trabalho privado não se afigurem incompatíveis com as disposições administrativas que regem a relação obrigacional de emprego público.
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Precisando conceitos “(..) a figura do acto implícito ... requer sempre uma exteriorização sob a forma de declaração de vontade, exprimindo directamente um certo conteúdo o qual, por seu turno, pressupõe necessáriamente a existência de mais uma vontade do mesmo órgão dirigida a um outro conteúdo que não vem expresso na declaração. O problema do acto implícito é, no fundo, um problema de interpretação do acto administrativo. (..)” (3), sublinhado a negrito nossos.
Constituem, aliás, uma excepção à obrigatoriedade de junção do texto do acto, sendo por isso admissível a impugnação “(..) dos próprios actos administrativos implícitos, em que a vontade da Administração se manifesta através de um acto onde está incluído outro, ou mediante factos de que necessáriamente se deduza (facta concludentia) (..)” (4).
Pretender, como sustenta a AR, ora Recorrente, que do facto de lá não estar, nos recibos de vencimento, nenhum acréscimo remuneratório por trabalho em dia feriado tem a natureza jurídica de servir de base à decisão administrativa implícita de negar o direito ao recebimento, sendo esta negação a facta concludentia, não pode, por diversas razões ser admissível porque a lei não o permite.
Primeiro, porque o direito à retribuição tem garantia constitucional sendo reconhecidamente assumido como direito análogo aos direitos liberdades e garantias, pelo que só pode sofrer as restrições taxativamente enunciadas na lei, artº 59º nº 1 a) da Constituição da República Portuguesa – “ Todos os trabalhadores , sem distinção ... têm direito a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade (..)”.
De modo que, estando o direito à retribuição segundo a quantidade, natureza e qualidade garantido por norma constitucional com força imediatamente vinculante isso significa que os direitos subjectivos à prestação pelo trabalho exercido “(..) mesmo quando não concretizados, existem para além da lei por virtude da constituição (..) e como direito constitucional análogo aos direitos liberdades e garantias do catálogo constitucional, artº 17ºCRP, beneficiam de força imediatamente vinculante o que “.. significa também que eles [os direitos subjectivos a prestações] são elementos interpretativos vinculativos para todos os poderes estatais (..)” (5), logo, também para a Administração Pública, em vista da prossecução do interesse público e da subordinação à Constituição e à lei, artº 266º nºs 1 e 2 CRP.
Segundo, desde 1969, pelo menos, o recibo de vencimento tem a natureza de recibo-quitação, isto é, de comprovativo por documento avulso do cumprimento de obrigação pecuniária por parte do devedor, entidade patronal, para com o credor, trabalhador subordinado e, nos termos do artº 787º C. Civil (1966), a quitação tem sempre que observar a forma documental escrita.
Realidade jurídica concretizada na lei ordinária do direito do trabalho, artº 94º DL 49 408 de 24.11.1969, Lei do Contrato de Trabalho (=LCT) a que hoje corresponde, apenas com o aggiornamento da redacção, o artº 267º nº 5 Lei 99/03 de 27.08, Código do Trabalho (=CT)(6).
E concretizada também no domínio da relação jurídica de emprego público por disposição expressa no artº 532º C. Administrativo, DL 31095 de 31.12.1940 – “O ordenado será pago no final de cada mês mediante recibo assinado pelo funcionário”.
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Pelo que vem de ser dito, face à exigência normativa de recibo-quitação no acto de pagamento do ordenado, perde qualquer margem de juridicidade a tese da quitação-implícita, isto é, com base no que lá não está (no recibo) presumir o acto administrativo implícito definitivo da situação jurídica do A no sentido da denegação do direito ao pagamento do acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado aos feriados.
Consequentemente, se não há acto administrativo implícito também não tem base factual a alegada formação de caso resolvido.
3. fundamentação coetânea ou anterior à emissão
Em segundo lugar, fundamentar um acto consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa “deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra” (7).
Sem esquecer as diferenças entre estrutura da fundamentação e âmbito de fundamentação, no que interessa à delimitação do dever legal orientado em função de cada acto administrativo em concreto (8), parece-nos que a formulação de Marcello Caetano mantém toda a actualidade e é, na sua síntese, absolutamente clara: o que importa é que o destinatário entenda a que propósito aquele acto concreto foi praticado, em que medida afecta a sua esfera jurídica e em que medida pode atacá-lo contenciosamente.
De modo que, no que tange à obrigação de fundamentar, impressa constitucionalmente no artº 268º nº 3 CRP, em lei ordinária no artº 1º do DL 256-A/77 de 17.6 e, ora, no artº 124º CPA, com destaque para certa tipologia de actos além dos casos em que a lei especialmente o exija, impõem-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos.
Logo, não pode ser insuficiente, obscura ou incongruente sob pena de anulabilidade, ressalvando-se as hipóteses de falta absoluta que impliquem, antes, a declaração de nulidade.
Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos – e não estes àquele - o que impõe que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto, salvo nas hipóteses de remissão para fundamentação inserida em parecer ou informações anteriores, o que só não pode suceder nos casos dos laudos de avaliação, porque, nestes casos a fundamentação é aduzida pelos próprios peritos intervenientes, mediante a explicitação dos critérios utilizados na valoração atribuída.
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Também neste contexto, tem toda a pertinência o douto parecer do EMMP junto deste TCA no que respeita à alegada omissão do pronúncia em matéria da excepção por prescrição dos créditos laborais, deduzida pela AR ora Recorrente no articulado de resposta, que se subscreve e de que, com a devida vénia, nos apropriamos:
“(..) a invocação de eventual prescrição de obrigação de pagamento dos abonos requeridos deve ser feita pela Administração no acto que decide o pedido, não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha a invocar como seu motivo, ou seja, este órgão não pode justificar, na resposta ao recurso, a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa.
Assim, a invocação de eventual prescrição do pagamento extraordinário, para ter relevância em termos de legalidade do acto, deve ser feita no próprio acto que decide o requerido (cfr. p.ex. os Acs. do STA nºs. 47927, de 11.10.01 e 46898, de 21.6.01).
Neste caso, conforme se alcança do parecer que mereceu a concordância do ora agravante (fls. 11 e segs.), a única razão para o indeferimento é o da formação de caso decidido sobre o processamento dos vencimentos percebidos, não tendo a prescrição dos créditos peticionados sido considerada como fundamento desse despacho.
Mais uma vez, apelando ao disposto no artº 664° CPC, o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, não havendo no acto impugnado qualquer referência à questão da prescrição que, por esse facto, não tinha de ser conhecida na sentença sob recurso. (..)”.
Na medida em que o princípio da oficiosidade não tem lugar em matéria de prescrição, artº 303º C. Civil, caso a 1ª Instância tivesse dela conhecido, invocada apenas no articulado de resposta e absolutamente omissa da fundamentação do acto ora recorrido do presidente da CM de Braga, de 4.MAI.2000, constituída pela informação dos Serviços Jurídicos da CM de 26.04.00, fls. 10/14 dos autos – ponto 5. do probatório supra - tal conhecimento configurar-se-ia como vício de sentença por excesso de pronúncia, nos termos de direito já referidos supra.
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Neste sentido e em conclusão, improcedem as questões suscitadas de erro de julgamento em matéria de acto implícito, prescrição de créditos laborais e caso resolvido, e de nulidade por omissão e excesso de pronúncia, suscitadas nos ítens 1 a 7, 8 a 11 e 12 a 19 das conclusões de recurso.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo – Sul, 1ª Secção Liquidatária em julgar improcedente o recurso interposto e confirmar a sentença proferida.
Sem tributação.
Lisboa, 30.09.2004.
ass: Cristina Santos
ass: Teresa de Sousa
ass: Coelho da Cunha
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(1) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, págs. 220 a 223.
(2) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, pág.540.
(3) Sérvulo Correia, Noções de direito administrativo, Editora Danúbio, Lda., Lisboa, 1982, pág. 292.
(4) Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. II, Almedina,9ª edição, 1983, págs.1374/1375.
(5) Gomes Canotilho, Constituição dirigente e vinculação do legislador, Coimbra Editora, 2ª edição, 2001, pág. 371.
(6) Artº 94º LCT – “No acto do pagamento da retribuição, a entidade patronal deve entregar ao trabalhado documento donde conste ... discriminação das importâncias relativas a trabalho extraordinário e a trabalho em dias de descanso semanal ou feriado, todos os descontos e deduções devidamente especificados, bem como o montante líquido a receber”.
Artº 267º nº 5 CT – “No acto de pagamento da retribuição, o empregador deve entregar ao trabalhador documento do qual conste ... o período a que respeita a retribuição, discriminando a retribuição base e as demais prestações, os descontos e deduções efectuados e o montante líquido a receber.
(7) Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. 1, Almedina, 9ª edição, 1983, pág. 477.
(8) Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, Almedina, págs. 23 e ss ;Mário Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do procedimento administrativo - comentado, Almedina, em anotação ao artº 123º, págs. 582/586. |
