| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Aida ..., 2ª Ajudante do 2º Cartório Notarial de Lisboa, residente na ..., ..., interpôs o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Justiça, de 14 de Dezembro de 2001, que lhe aplicou a pena de suspensão de 121 dias.
O Recorrido respondeu por impugnação conforme fls. 27 e seguintes.
Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1ª
Nos autos não se provou ter a recorrente agido com negligência grave ou manifesto desinteresse pelo cumprimento dos deveres.
2°
Bem pelo contrário.
3°
As irregularidades cometidas tiveram na sua origem a disponibilidade, generosidade e sacrifício da recorrente na concretização do acto, mau grado o seu estado de saúde.
4°
Poderá apontar-se-lhe, quanto muito, uma má compreensão dos seus deveres funcionais.
5°
Circunstância que a própria já aceitou e lamentou.
6°
A sua conduta deverá, assim, caso se decida pela ilicitude da mesma, ser reconduzida à situação prevista no art. 23° do E.D., com a aplicação da correspondente sanção.
7°
De acordo, porém, com o previsto no art. 28° do ED, na aplicação da pena a que, eventualmente, houver lugar, deverá ser atendido:
f) O facto da recorrente ser uma funcionária disponível, cumpridora, empenhada e diligente e exercer as suas funções num cartório onde era habitual e frequente a realização de actos fora das horas normais de expediente;
g) A reduzida relevância económica do prejuízo causado com a não cobrança do emolumento;
h) A situação de doença da recorrente e a sua relação com os factos.
i) As suas classificações de serviço;
j) O seu bom relacionamento no ambiente de trabalho.
8°
Tudo, tal como revelam os autos.
9°
Bem como, de acordo com o previsto no art. 29º do ED:
a) A prestação pela recorrente de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo;
b) A confissão espontânea.
10°
Diminuída substancialmente a culpa da recorrente, a sanção prevista deverá ser atenuada, com a aplicação de pena de escalão inferior (art. 30° do ED).
Termos em que, deverá a decisão de sua Excelência o Senhor Secretário da Justiça ser revogada, declarando-se:
a) Ser a conduta da recorrente, caso se decidida pela sua ilicitude, reconduzível ao previsto no art. 23° do ED.
b) Deverem, em caso afirmativo, ser atendidas as circunstâncias atenuantes referidas e aplicado o disposto no art. 30º do ED.
c) Devendo a conduta da recorrente ser sancionada com uma pena inferior à pena de multa.
Ou, caso assim não se entenda:
d) Ser declarada nula a decisão de sua Excelência o Senhor Secretário da Justiça por manifesto vício de insuficiência na sua fundamentação, tal como acima ficou alegado, bem como de omissão na sua notificação à recorrente de parte do conteúdo, fundamental e decisivo para a sua completa compreensão.
O Recorrido contra-alegou conforme fls. 47 e seguintes.
O Ministério Público emitiu douto parecer desfavorável ao provimento do recurso.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Atentas as posições assumidas pelas partes nos articulados e os documentos destes autos e do processo instrutor, estão assentes os seguintes factos:
A) Contra a Recorrente, ...Cartório Notarial de ..., foi instaurado o Processo disciplinar nº13 NOT 2000 SAI, pelos factos constantes da Acusação, a fls. 118/110 do processo disciplinar anexo (PD), cujo conteúdo se dá por reproduzido.
B) A fls. 186/173 do PD consta o Relatório final do instrutor, que se considera aqui integralmente reproduzido e donde se destaca o seguinte:
«E - CONCLUSÕES
44 - Bem sabia a arguida Aida ... que, por ter faltado ao serviço no dia 1 Fevereiro de 2000, estava temporalmente impedida de praticar qualquer acto no âmbito da sua competência funcional e que ao aceitar lavrar o mencionado instrumento de procuração naquelas circunstâncias a arguida revelou negligência e má compreensão dos seus deveres funcionais, violando o dever de zelo previsto no art. 3° - n°s 3, alínea b), e 6 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Dec.-Lei n.° 24/84, de 16 de Janeiro.
45 - Resulta dos autos que a arguida aceitou lavrar aquele instrumento de procuração nas circunstâncias descritas por atenção especial para com o mandatário Luís ... e que não consignou a hora em que o instrumento tinha sido celebrado para não ter de cobrar os emolumentos pessoais do montante de quinze mil escudos, a que estava obrigada e não cobrou, também por atenção especial para com a mandante Maria ... e para com o dito Luís..., dispensando-lhes um tratamento de favor que se traduziu em prejuízo dos funcionários do Cartório e/ou dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça, pelo que violou os deveres de isenção e lealdade previstos no art. 3°, n.°s 4, alíneas a) e d), 5 e 8 do referido Estatuto Disciplinar.
46 - Prova-se dos autos que a arguida impôs a permanência na via pública da mandante Maria .... e dos abonadores que intervieram no instrumento de procuração, junto à entrada do edifício onde se encontra instalado o Cartório, até à conclusão da elaboração da minuta da procuração no microcomputador, como forma de ocultar a prática do acto dos transeuntes e dos habitantes do prédio, não tendo também dado conhecimento à titular do Cartório, seu superior hierárquico, da execução do citado instrumento e das circunstâncias em que o praticou, pelo que atentou contra a dignidade e prestígio da função e dos funcionários do Cartório, violando os deveres de zelo e de lealdade previstos no art. 3.° - n.°s 4, alíneas b) e d), 6 e 8 do mencionado Estatuto Disciplinar.
47 - Demonstrou igualmente a arguida má compreensão dos seus deveres funcionais ao realizar apenas no dia 3 de Fevereiro de 2000 os actos complementares decorrentes da outorga do citado instrumento de procuração e referidos nos pontos 22 - n.°1 e 23 - n.°s 1 e 2, violando o dever de zelo previsto no art. 3° - n.°s 4, alínea b), e 6 do citado Estatuto Disciplinar.
48 - Os factos provados e referidos nos pontos 44, 46 e 47 enquadram, em acumulação, as infracções disciplinares previstas e punidas pelas disposições combinadas dos artigos 3.°, n.°s 1, 3 e 4, al. b) e d), 6 e 8, 11.°, n.°1, al. b), 12.°, n.° 2, e 23.°, n.°s 1 e 2, al. e), todas do referido Estatuto Disciplinar, com uma pena de multa.
49 - Os factos provados e referidos no ponto 45 enquadram, em acumulação, a infracção prevista e punida pelos artigos 3° n.°s 1, 3, 4, al. a), 5 e 8, 11°, n° 1, alínea c), e 24, n°1, alíneas e) e f), do mesmo Estatuto Disciplinar, com a pena de suspensão.
50 - Contra a arguida concorrem as circunstâncias agravantes especiais dos n.°s 1, al. g), e 4 do art.° 31.° do referido Estatuto Disciplinar - a acumulação de infracções - e a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço, sendo previsível essa consequência como efeito necessário da sua conduta - art. 31.°- n.°1, al. b) do mesmo Estatuto Disciplinar.
51 - A favor da arguida concorrem as seguintes circunstâncias atenuantes:
a) - Ter mais de 30 anos de carreira efectiva nos Serviços dos Registos e do Notariado sem que conste do seu cadastro ter cometido antes qualquer infracção ou pena disciplinar e ter classificação de serviço de Bom (fls. 142);
b) - A confissão espontânea das infracções (fls. 17 a 19 e 97 a 100);
c) - Ter mostrado arrependimento pelo seu procedimento censurável (fls. 135 e 138).
52 - Prova-se dos autos que a arguida Aida ... é uma funcionária muito disponível, cumpridora, empenhada e diligente (fls. 11, 89 e 90, 156, 157, 160, 168 e 169).
F - PROPOSTA
Nestes termos, face a tudo o que foi dito e provado, proponho que seja aplicada à arguida AIDA ..., actualmente Segunda Ajudante do 2.° Cartório Notarial de ...., e no momento em que ocorreram os factos Segunda Ajudante do 20.° Cartório Notarial de ..., uma pena de multa de 80.000$00 (oitenta mil escudos) prevista no art. 11.° n.°1, alínea b), do referido Estatuto Disciplinar, levando em consideração o disposto nos artigos 14.° n.°1, 28.°, 29.°, alínea b), e 30.°, todos do mesmo Estatuto Disciplinar, e tomando em linha de conta que a arguida tem tido até aqui um comportamento correcto e é normalmente cumpridora, pelo que merece beneficiar de um conjunto de circunstâncias fortemente mitigador da culpa.
À Consideração Superior
Abrantes, aos 9 de Fevereiro de 2001
O Instrutor...»
C) No seu parecer de 15-02-2001, a fls. 191/190 do PD, que se considera aqui integralmente reproduzido, o Subdirector-Geral da DGRN, após manifestar concordância na generalidade com o relatório final, referiu:
«2 - Porém, parece-me não haver fundamento para a atenuação especial prevista no art° 30° do Estatuto Disciplinar (E.D.), aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16.01, em que, afinal, se traduz a proposta feita pelo Sr. Instrutor de aplicação à arguida de uma pena de multa, não obstante - e bem - ter imputado à funcionária a prática de infracção enquadrável na alínea f) do n°1 do art° 24° do mesmo estatuto, punível com a pena de suspensão a fixar entre 121 e 240 dias (cf. n° 3 deste último normativo).
(...)
5 - Assim, com base no relatório final e no ora exposto, e atendendo também a que as penas disciplinares visam não só punir o infractor, mas igualmente fins de prevenção geral e especial, parece-me que a pena justa deve ser a de suspensão por 121 dias (artigos 11°, n° l, alínea c), 12°, n° 4, alínea a) e 24°, n°1, alínea f) e n° 3, todos do E.D.).»
D) Sobre o Parecer referido em C, o Director-Geral proferiu o despacho de 16-02-2001, com o seguinte conteúdo;
«Concordo. Aplico à arguida Aida (...) a pena de suspensão por 121 dias».
E) Inconformada com a decisão referida em D, a Recorrente interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Justiça, nos termos documentados a fls 212/207 do PD.
F) No âmbito da apreciação do recurso hierárquico referido em E, a Auditoria Jurídica do MJ prestou a Informação de 15-11-2001, constante de fls. 14/21 destes autos (262/254 do PD), que se dá por reproduzida e onde se conclui:
«Perante o exposto e por se entender
a) ser a conduta da arguida reconduzível ao previsto no art. 23º do ED;
b) deverem ser atendidas as circunstâncias atenuantes e, consequentemente ser aplicado o disposto no art. 30º;
a conduta da arguida deve ser sancionada com pena de repreensão escrita».
G) Sobre a Informação referida em F foi manuscrito o despacho do Secretário de Estado da Justiça de 14-12-2001 com o seguinte conteúdo:
«Não podendo concordar com o sentido da presente informação, aprecio e decido o recurso hierárquico sobre o pronunciamento do DGRN»:
H) Sobre informação da DGRN datada de 05-09-2001, foi manuscrito o despacho do Secretário de Estado da Justiça de 14-12-2001, com o seguinte conteúdo:
«Tomando o conteúdo e conclusão da presente informação, que uso como fundamentação desta minha decisão – mas acrescentando-lhe a afirmação de que a sanção disciplinar aplicada pelo senhor Director-Geral já mostra grande clemência – fica indeferido o recurso hierárquico aqui apreciado».
I) Na informação da DGRN referida em H, cujo conteúdo se considera aqui inteiramente reproduzido, conclui-se deste modo:
«Não nos parece, porém, que tenha razão a Recorrente.
Como consta do douto parecer de fls. 191, “a funcionária violou de forma particularmente intensa a proibição de favoritismo”, por ter omitido a cobrança de emolumento mas também por ter lavrado um acto notarial fora das horas regulamentares e sem conhecimento do seu superior hierárquico, encontrando-se a faltar ao serviço por conta do período de férias.
Quanto às circunstâncias atenuantes, trata-se de circunstâncias gerais e a confissão espontânea tem um valor muito reduzido.
Nestes termos afigura-se-nos que o despacho recorrido deve ser mantido, negando-se provimento ao recurso».
DE DIREITO
A Recorrente imputa ao acto, em resumo, os seguintes vícios:
1 - Ilegalidade de enquadramento dos factos constantes do nº45 do Relatório no artigo 24º nº1 f) e nº2 ED daí resultando a ilegalidade da pena de suspensão aplicada.
2 – Atentas as circunstâncias atenuantes existentes, a pena aplicável deveria ser extraordinariamente atenuada para pena de escalão inferior, nos termos do artigo 30º ED.
3 – É insuficiente de fundamentação do acto.
4 – Houve indevida omissão da notificação à Recorrente da Informação da Auditoria do MJ, favorável ao sancionamento com pena de repreensão escrita, por enquadramento inicial no artigo 23º ED seguido da atenuação extraordinária prevista no artigo 30º.
Questões 1 e 2:
A Recorrente entende que os factos caracterizados como “tratamento de favor” a determinados utentes do Cartório, constantes do nº45 do Relatório, não permitem o enquadramento no artigo 24º ED, por não se verificarem os requisitos, necessários para o efeito, de «negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais».
Teria existido quando muito, na sua opinião, «negligência e má compreensão dos deveres funcionais», o que deveria remeter a sanção aplicável para a pena de multa, nos termos do artigo 23º ED.
A Recorrente invoca em seu benefício a Informação de 15-11-2001 da Auditoria Jurídica do MJ, em que se concluiu ser a conduta da arguida reconduzível ao previsto no art. 23º do ED e deverem ser atendidas as circunstâncias atenuantes e, consequentemente ser aplicado o disposto no art. 30º, donde conjugadamente resultaria dever a conduta da arguida ser sancionada com pena de repreensão escrita.
Porém, o Secretário de Estado responsável optou por adoptar a Informação dos serviços da DGRN, contraditória com a da Auditoria Jurídica, tanto no enquadramento sancionatório como na inaplicabilidade do artigo 30º ED.
Nenhuma das informações dos Serviços era vinculativa e a decisão competia ao Secretário de Estado.
Ora, como se decidiu no Proc. 0412/05, Acórdão de 29-03-2007, do PLENO DA SECÇÃO DO CA do Supremo Tribunal Administrativo, representativo de jurisprudência há muito firmada e sempre reiterada:
«Ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de graduação da culpa e de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de “justiça administrativa”, movendo-se a coberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado que atingiu forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis». E...
«O uso ou não dos poderes de atenuação especial ou de suspensão de execução da pena insere-se no exercício de poderes discricionários, contenciosamente insindicável para além do erro grosseiro, desvio de poderes ou violação dos princípios constitucionais ligados ao exercício de actividade administrativa».
Sucede que estes autos apresentam uma infracção cujos contornos objectivos são claros, ficando as dúvidas relegadas para o âmbito mais opinativo e subjectivo da valoração dos graus de ilicitude e da culpa. E neste âmbito as razões invocadas pela Recorrente não são decisivas.
Por exemplo, não se compreende porque deveria a situação de ausência ao serviço por doença atenuar a ilicitude ou o grau de culpa, quando o tratamento de favor, censurado, resulta justamente de ter sido prestado serviço aos utentes A e B, em contraste com a falta de serviço para os demais utentes do Cartório.
Também o facto de a funcionária ter mais de 30 anos de carreira efectiva é argumento reversível, por nessas circunstâncias ser ainda mais difícil fundar a infracção em «má compreensão dos deveres funcionais».
Acresce que cabe ao responsável disciplinar fixar a bitola de diligência exigível aos funcionários e ponderar as necessidades de prevenção geral e especial, não existindo nos autos indícios de que eventualmente a Recorrente haja sofrido uma sanção excessivamente penalizante relativamente a outras aplicadas em situações similares.
Tampouco se vê que exista erro grosseiro ou critério ostensivamente inadmissível pela não utilização da medida de atenuação extraordinária prevista no artigo 30º ED.
Na verdade trata-se de uma medida excepcional que não pode ser tomada de ânimo leve ou de modo rotineiro, pois de contrário e por força do peso das decisões precedentes, rapidamente a regra passaria a ser a da aplicação da pena de escalão inferior, com total desvirtuamento do sistema sancionatório legal.
Por outro lado, as circunstâncias atenuantes invocadas poderiam influir na graduação da pena aplicável e certamente assim foi, visto que a punição veio a ser fixada no mínimo da moldura penal (121 a 240 dias) mas não se antolha que, isolada ou conjugadamente, pudessem impor uma substancial diminuição da culpa da arguida nem, muito menos, desautorizar como manifestamente errada e insustentável a decisão adoptada, que foi a de manter a pena no seu escalão normal.
Questões 3 e 4:
A Lei exige que o acto administrativo contenha fundamentação expressa, que pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas – artigo 125º CPA.
O acto impugnado usou expressamente como fundamentação a Informação da DGRN de 05-09-2001.
A inversa não é verdadeira, isto é, o acto administrativo não tem que manifestar expressa discordância com eventuais informações ou pareceres existentes no processo administrativo inconciliáveis com a fundamentação adoptada. Isso seria contraditório com o espírito da norma citada que, ao impor uma «sucinta» exposição dos fundamentos, visa certamente a economia procedimental, apelando à expressão, apenas, dos fundamentos de facto e de direito determinantes da decisão adoptada e não ao desenvolvimento de uma tese académica sobre todos os contornos teóricos da questão.
Portanto, o acto está devidamente fundamentado.
Por outro lado, nos termos do artigo 68º CPA da notificação deve constar o texto integral do acto administrativo e também este comando foi obviamente satisfeito, uma vez que a referida Informação da DGRN foi incluída na notificação do acto.
Deste modo improcedem todas as conclusões da Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, fixando-se em €200 a taxa de justiça e €100 a procuradoria.
Lisboa, 27 de Novembro de 2008 |
