1.1. A Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, recorre da sentença que, proferida pelo Mmo. Juiz da 1ª secção do 1º Juízo do TT de 1ª instância do Porto, julgou procedente a impugnação judicial que Joaquim ..., com os sinais dos autos, deduziu contra a liquidação da taxa de urbanização, que aquela CM lhe liquidara no montante de Esc. 9.277.000$00.

1.2. Alegou e termina formulando as Conclusões seguintes:

1. Pelo licenciamento de construção requerido por Joaquim ..., a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim cobrou a quantia de 9.277.000$00, relativa a taxa de urbanização, liquidada nos termos da alínea a) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.

2. Entendeu o meritíssimo juiz do Tribunal a quo que a Câmara Municipal não podia exigir o pagamento da taxa de urbanização, uma vez que de acordo com o nº 1 do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91 (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 250/94) a emissão de alvarás de licença de construção está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87.

3. Dessa norma, porém, não se pode extrair a conclusão de que fica vedada, aos municípios, a possibilidade de cobrarem taxas "por realização de infra-estruturas urbanísticas", isto é, as previstas na mencionada alínea a).

4. Uma coisa é a emissão do alvará de licença de construção - pelo qual, efectivamente, não podem ser cobradas outras taxas que não sejam as previstas na alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87.

5. Outra realidade completamente distinta é a liquidação e cobrança de uma taxa, que nada tem a ver com o acto de emissão do alvará (embora contemporâneo e dependente deste acto), de natureza completamente diferente e que in casu, constitui a "compensação devida ao município pela realização de infra-estruturas urbanísticas na área do concelho da Póvoa de Varzim" (artigo 1º do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização).

6. A Taxa Municipal de Urbanização foi criada de modo a tornar possível que a construção individual concorra, também, para os custos da urbanização (preâmbulo do texto regulamentar), estando especificadas, no respectivo Regulamento, "as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infra-estruturas urbanísticas", sendo as mesmas "expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infra-estruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes".

7. É inegável que o edifício cuja construção foi licenciada a Joaquim ... beneficiou da utilização de todo um conjunto de infra-estruturas urbanísticas - rede viária, rede de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, rede eléctrica, iluminação pública, recolha e tratamento de lixo, etc..

8. Aliás, não fosse a existência das infra-estruturas necessárias, o pedido de licenciamento teria sido indeferido, com fundamento no nº 2 do artigo 63º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro).

9. Deste modo, deve concluir-se que o nº 1 do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91 não veda aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares - e, bem assim, que é de todo fundamentada a cobrança da Taxa Municipal de Urbanização.

10. Por isso, a douta sentença aqui recorrida, ao decidir de forma diversa, enferma de erro de direito, tendo violado o citado nº 1 do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91.

Termina pedindo o provimento do presente recurso.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. O recurso foi inicialmente interposto para o STA que, por douto acórdão de fls. 195 e sgts. afirmou a competência, em razão da hierarquia, deste TCA, dado que na Conclusão 7ª do recurso a recorrente invoca matéria de facto que não consta do Probatório.

1.5. Remetidos os autos ao TCA, o EMMP emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, em concordância com a decisão recorrida.

1.6. Correram os vistos legais.

E, atentando-se em que a sentença recorrida julgou, face à procedência do vício de violação de lei, prejudicada a apreciação do também invocado vício de forma (por falta de fundamentação do acto de liquidação), ordenou-se (cfr. despacho de fls. 206) a notificação das partes para alegarem, querendo, sobre tal questão, nos termos do nº 3 do art. 715º do CPC, apenas a recorrente tendo vindo pronunciar-se, formulando, a esse respeito, as Conclusões seguintes:

a) O recorrido solicitou ao Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal da Póvoa do Varzim a notificação do conteúdo da fundamentação, o qual foi certificado negativamente.

b) O acto em crise padece de vício de forma, por falta de fundamentação, violando assim o disposto nos arts. 124º, al. a) e 135º do CPA.

FUNDAMENTOS

2.1. A sentença recorrida teve por provada a matéria de facto seguinte:

A) Em 29/11/95 a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim emitiu o Alvará nº 517 através do qual é licenciada uma construção, em nome do impugnante, pelo qual cobrou a este a quantia de esc. 10.036.570$00 sendo:

- esc. 1.710$00 - Termo de responsabilidade;

- esc. 40.320$00 - Taxa Geral Realização de Obra;

- esc. 671.210$00 - Taxas especiais, área total de pisos;

- esc. 44.640$00 - Taxas especiais, demolições;

- esc. 9.277.000$00 - Taxa de urbanização;

- esc. 1.690$00 - Livro de Obra.

Tudo conforme documento de folhas 11, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais - cfr. fls. 11.

B) Em 29/11/95 pela guia nº 3028 o impugnante procedeu ao pagamento daquela quantia - cfr. fls. 11.

C) Em 13/2/96, a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim emitiu a certidão paga em 21/3/96, que consta de folhas 12 e aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais - cfr. fls. 12.

D) Pela Câmara Municipal da Póvoa de Varzim foi aprovado o Regulamento Municipal da Taxa de Urbanização que consta de folhas 26 a 30 e aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais - cfr. fls. 26 a 30.

E) Pela Câmara Municipal da Póvoa de Varzim foi emitida a informação de folhas 41 a 43 sobra a matéria dos autos, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais - cfr. fls. 41 a 43.

F) A Câmara Municipal da Póvoa de Varzim não realizou quaisquer obras referentes a infra-estruturas em consequência da construção do prédio a que se reportam os autos.

2.2. Exarou-se, ainda, a sentença recorrida, que «Não há factos não provados» e que «O tribunal formou a sua convicção relativamente a cada um dos factos com base nos documentos indicados nas alíneas supra, dado que não foram impugnados, bem como, no que respeita ao facto da alínea E) no depoimento das testemunhas ouvidas nestes autos».

3.1. Com base nesta factualidade e enunciando a questão a decidir como sendo a de «apreciar da legalidade das normas regulamentares que levaram à liquidação à impugnante da taxa que impugna», a sentença concluiu pela procedência da impugnação com fundamento em que a taxa de urbanização liquidada ao recorrente se enquadra na al. a) do art. 11º da Lei 1/87 (o que resulta inequívoco do próprio Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização onde se refere "nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 39º do Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março e da alínea a) do artigo 11º da Lei nº 1/87 de 6 de Janeiro, a Assembleia Municipal estabelece o seguinte: ..."), pelo que a Câmara Municipal da Póvoa do Varzim não podia exigir pela emissão do alvará de licença de construção o pagamento da taxa de urbanização, já que por essa emissão a CM só poderia cobrar as receitas previstas na al. b) do art. 11º da citada Lei 1/87. E por isso, conclui a sentença, a liquidação enferma do vício de violação de lei, face ao disposto no art. 68º nº 1 do DL 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15/10.

E, em face desta apreciação, a sentença julgou prejudicado o conhecimento do alegado vício de fundamentação.

3.2. Discordando, a recorrente sustenta que da conjugação do disposto nos nº 1 do art. 68º do DL 445/91 (na redacção dada pelo DL 250/94) e na al. b) do art. 11º da Lei 1/87, não se pode extrair a conclusão de que fica vedada aos municípios a possibilidade de cobrarem taxas "por realização de infra-estruturas urbanísticas", isto é, as previstas na citada al. a) do art. 11º da Lei 1/87, já que uma coisa é a emissão do alvará de licença de construção - pelo qual, efectivamente, não podem ser cobradas outras taxas que não sejam as previstas na al. b) desse artigo 11º, e outra coisa distinta é a liquidação e cobrança de uma taxa que nada tem a ver com o acto de emissão do alvará (embora contemporâneo e dependente deste acto), de natureza completamente diferente e que «in casu», constitui a "compensação devida ao município pela realização de infra-estruturas urbanísticas na área do concelho da Póvoa de Varzim" (art. 1º do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização).

Na tese da recorrente esta Taxa Municipal de Urbanização foi criada de modo a tornar possível que a construção individual concorra, também, para os custos da urbanização (preâmbulo do texto regulamentar), estando especificadas, no respectivo Regulamento, "as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infra-estruturas urbanísticas", sendo as mesmas "expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infra-estruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes".

E sendo inegável que o edifício cuja construção foi licenciada ao recorrido beneficiou da utilização de todo um conjunto de infra-estruturas urbanísticas, que, se não existissem, levariam, mesmo, ao indeferimento do pedido de licenciamento, a liquidação não padece do citado vício de violação de lei, devendo concluir-se que o nº 1 do art. 68º do DL 445/91 não veda aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares.

Esta é, portanto, uma das questões a decidir.

A outra questão a decidir é, precisamente, a da alegada falta de fundamentação, cuja apreciação a sentença julgou prejudicada em razão de ter logo decidido pela verificação da ilegalidade da liquidação da taxa em causa.

3.3. É certo que nos termos do art. 143º do CPT (correspondente ao actual art. 124º do CPPT) o vício de violação de lei deve (ressalvadas as situações em que ocorram vícios geradores de nulidade ou de inexistência jurídica, ou em que deva operar o critério de subsidiariedade definido pelo impugnante) ser apreciado antes do vício de forma, na medida em que aquele impede a renovação do acto. Trata-se, todavia, de uma regra que não é absoluta: com efeito, a falta de fundamentação do acto (vício de forma) deve ser conhecida prioritariamente em relação ao vício de violação de lei, sempre que a fundamentação seja inexistente ou de tal modo insuficiente que não permita, sequer, por exemplo, determinar o regime jurídico aplicável (cfr. A.J. Sousa e J.S. Paixão, CPT Comentado e anotado, 1991, Nota 9 ao art. 143º).

Ora, é isso que, a nosso ver, sucede no caso presente.

Por isso, importa, então, apreciar em primeiro lugar, a questão atinente ao vício de forma (fundamentação).

3.4. Diga-se, antes de mais, que embora na Conclusão 7ª a recorrente invoque factualidade que não consta do Probatório (factualidade essa que determinou a declaração de incompetência, em razão da hierarquia, do STA, para conhecer do presente recurso), a mesma não pode ter-se como provada nos autos.

Na verdade, nem a prova documental nem a prova testemunhal reportam a tal factualidade. Apesar de, face ao teor dos depoimentos das testemunhas, se ter julgado provado que «A Câmara Municipal da Póvoa de Varzim não realizou quaisquer obras referentes a infra-estruturas em consequência da construção do prédio a que se reportam os autos» (cfr. al. F) do Probatório), já, no que respeita ao ora alegado benefício «da utilização de todo um conjunto de infra-estruturas urbanísticas», nada se provou nem a tal benefício se referiram as testemunhas inquiridas.

4. Quid juris, quanto à questão da fundamentação?

4.1. A CM da Póvoa de Varzim emitiu ao recorrido o alvará de licenciamento de construção e nessa mesma ocasião procedeu à liquidação e cobrança da taxa impugnada.

Todavia a taxa em causa foi liquidada no próprio Alvará de licença de construção nº 517/95 (cfr. fls. 11), o qual incorpora, aliás, simultaneamente, a respectiva guia de cobrança, nele constando, igualmente, que «A receita deste ALVARÁ, foi cobrada pela guia nº 3028, de 29/11/95, no total de 10.036.570$00». Nesta quantia total de 10.036.570$00 está incluída a quantia de 9.277.000$00 liquidada, precisamente, a título de Taxa de urbanização.

Ora, é sabido que a fundamentação do acto tem que ser clara, suficiente e congruente e consiste na exteriorização dos motivos de facto e de direito que levaram à prática do acto, de modo a revelar o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor, ao destinatário do mesmo acto.

Sustenta a recorrente (cfr. Conclusões 7ª a 9ª) que é inegável que o edifício cuja construção foi licenciada ao recorrido beneficiou da utilização de todo um conjunto de infra-estruturas urbanísticas - rede viária, rede de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, rede eléctrica, iluminação pública, recolha e tratamento de lixo, etc. e que se não fosse a existência das infra-estruturas necessárias, o pedido de licenciamento teria sido indeferido, com fundamento no nº 2 do art. 63º do DL 445/91, de 20/11 (na redacção do DL 250/94, de 15/10), pelo que se deve concluir que está de todo fundamentada a cobrança da presente taxa municipal de urbanização, já que o nº 1 do art. 68º do DL 445/91 não veda aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares.

4.2. Vejamos:

Segundo o art. 1º do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, esta taxa municipal de urbanização constitui a compensação devida ao Município pela realização de infra-estruturas urbanísticas na área do Concelho da Póvoa de Varzim.

E o art. 2º do mesmo Regulamento define o que se entende por infra-estrutura urbanística.

Antes da entrada em vigor do DL 250/94 de 15/10, em 1/1/95 (que veio alterar o DL 445/91 de 20/11), já a lei limitava as contrapartidas ou compensações que os municípios podiam exigir pelo licenciamento das obras.

Nomeadamente, o art. 68º desse DL 445/91 (na sua redacção original), já impunha que, pela emissão do alvará de licença de construção, apenas podiam ser exigidas as taxas a que se refere a alínea b) do art. 11º da lei 1/87.

Após a alteração resultante do DL 250/94, o nº 1 daquele art. 68º dispunha que «A emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11º da lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações.»

É certo que, como alega a recorrente, do art. 68º do DL 445/91, de 20/11 (mesmo na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15/10), não se pode extrair a conclusão de que fica vedada aos municípios, a possibilidade de cobrarem taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas, isto é, as previstas na al. a) do art. 11º da Lei 1/87.

Esta conclusão, vai, aliás, ao encontro do já decidido no acórdão do TConstitucional proferido nestes autos (fls. 203 a 219), ou seja, de que não está vedada aos municípios, sendo caso disso, a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares (cfr., ainda, o ac. nº 639/95, do Plenário do TC, DR II série, de 19/3/1996, referenciado pela recorrente).

Por outro lado, também concordamos com a recorrente no sentido de que estamos, aqui, perante duas realidades completamente distintas: uma coisa é a emissão do alvará de licença de construção (pelo qual, efectivamente, não podem ser cobradas outras taxas que não sejam as previstas na al. b) do art. 11º da Lei 1/87 (concessão de licença de execução de obras particulares) e outra coisa é a liquidação e cobrança de uma taxa, que (embora nada tenha a ver com o acto de emissão do alvará e embora possa ser contemporânea e dependente deste acto), tem natureza diferente: constitui a "compensação devida ao Município pela realização de infra-estruturas urbanísticas na área do Concelho da Póvoa de Varzim (art. 1º do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização). Isto porque, uma vez que só há lugar à liquidação dessa taxa de urbanização no caso de ser licenciada uma obra de construção (cfr. al. a) do nº 1 do art. 3º do dito Regulamento), a mesma é cobrada «no momento da emissão do alvará de licença de construção» (cfr. seu art. 6º).

Todavia, no caso vertente, através da fundamentação da liquidação nada se fica a saber sobre a razão de ser dessa liquidação, já que, como se viu, a taxa foi liquidada no próprio Alvará de licença de construção, que incorpora, simultaneamente, a respectiva guia de cobrança, sendo que na quantia total (10.036.570$00) cobrada a título de receita do alvará inclui a quantia de 9.277.000$00 liquidada a título de Taxa de urbanização.

E, ao contrário do que a recorrente sustenta, (na já referida Conclusão 9ª) a liquidação não pode ter-se como fundamentada com a simples afirmação (agora produzida nos autos) de que é inegável que o edifício cuja construção foi licenciada ao recorrido beneficiou da utilização de todo um conjunto de infra-estruturas urbanísticas e que se não fosse a existência das infra-estruturas necessárias, o pedido de licenciamento teria sido indeferido, com fundamento no nº 2 do art. 63º do DL 445/91, de 20/11 (na redacção do DL 250/94, de 15/10), já que o nº 1 do art. 68º do mesmo DL não veda aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares.

Por um lado, a fundamentação do acto há-de ser contemporânea da sua prática e, mesmo que se pretendesse reconduzir à fundamentação do acto de liquidação desta taxa de urbanização o que consta do próprio alvará, não se vislumbra qual o critério a que o autor do acto (o vereador do pelouro - cfr. 11 e 12) recorreu para atingir aquela quantia. Na verdade, embora o art. 5º do Regulamento (cfr. fls. 185 a 200) expressamente refira a fórmula de cálculo da taxa de urbanização (como sendo V x A

TU = ----- x P

Z

em que V = volume de construção, A = à área de construção e Z = à zona de implantação e P = ao custo de construção determinado no art. 9º da Portaria 828/88, de 29/12, reportado a 1/1/89 e actualizável nos termos do nº 2 do mesmo art. 5º do Regulamento), o que do alvará consta é, somente, que «A construção ... apresenta cércea autorizada cave, r/chão e 3 andares, 4 nº de pisos acima e 1 abaixo da cota da soleira, Área de construção 2495,84 m2 Volumetria 7.370,0 m2 ...».

Ou seja, mesmo que se pretendesse ser esta a fundamentação da liquidação da própria taxa de urbanização (e não já a da emissão do alvará) sempre estaríamos aqui perante fundamentação insuficiente, dado que nem sequer são indicados todos os índices previstos no Regulamento e dado que, assim, não é possível chegar ao conhecimento dos motivos de facto e de direito que levaram à prática do acto.

4.3. Conclui-se, portanto, que o acto de liquidação da taxa aqui em causa sofre do alegado vício de falta de fundamentação.

E, assim sendo, impõe-se conhecer prioritariamente deste vício de falta de fundamentação (como acima se disse, citando A.J. Sousa e J.S. Paixão, CPT Comentado e anotado, 1991, Nota 9 ao art. 143º, a falta de fundamentação do acto deve ser conhecida prioritariamente em relação ao vício de violação de lei, sempre que a fundamentação seja inexistente ou de tal modo insuficiente que não permita, sequer, por exemplo, determinar o regime jurídico aplicável).

E, fazendo-o, impõe-se anular a sentença recorrida e, dado que a mesma julgou prejudicada a apreciação do vício de forma, conhecer em substituição, julgando procedente a impugnação com fundamento neste vício de falta de fundamentação, ficando, prejudicada a apreciação daquele outro fundamento (vício de violação de lei) que a sentença conhecera.

DECISÃO

Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em, dando provimento ao recurso, anular a decisão recorrida e, em substituição, conhecendo do vício de forma, julgar a impugnação procedente e anular a liquidação impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 4/11/2003

ass) Joaquim Casimiro Gonçalves

ass) José Ascensão Nunes Lopes

ass) José Gomes Correia