Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00316/97

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/22/1999

Relator:	Coelho da Cunha






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª. Secção do Tribunal Central Administrativo.

1. Relatório

A....veio interpor recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e formado sobre recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 28.2.96 do Director Geral das Contribuições e Impostos.

Para tanto, alega que:-

- A recorrente tomou conhecimento do despacho do Sr. D.G.C.I. pelo qual lhe foi reconhecido o direito ao reposicionamento no N.S.R., por força da promoção a que tinha direito desde a data em que preencheu todos os requisitos para essa promoção automática;-

- Tal decisão não produziu efeitos retroactivos, por força do despacho do Sr. Subdirector Geral, exarado em Parecer, com o qual o Sr. Director Geral concordou;-

- A recorrente deveria ter sido promovida com efeitos a 16.5.90, o que efectivamente não sucedeu;-

- O entendimento da autoridade recorrida viola os arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. 42/83 de 20.05 e artº. 1º. do D.L. 119/85 de 25.06;-

- O indeferimento tácito recorrido viola o princípio da igualdade (arts. 5º. do C.P.A. e 266º. nº. 2 da C.R.P.), ao discriminar de modo flagrante os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos em relação aqueles que os interpuseram e obtiveram provimento;-

- Acresce que tal indeferimento padece de vício de forma por falta de fundamentação, violando o disposto no artº. 124º. nº. 1 do C.P.A.-

A entidade recorrida respondeu dizendo, em síntese:

- As decisões jurisdicionais invocadas na petição foram proferidas em processos nos quais o recorrente não foi parte, além de que não constituem jurisprudência uniforme na matéria;-

- Nenhuma das normas do Dec-Reg. 42/83 de 2.3 estabelece o princípio da promoção automática à categoria superior;-

- Decorre dos nºs 1 e 2 do artº. 3º. do D.L. 187/90 que o legislador fixou como relevantes, para efeitos de transição, as categorias efectivamente detidas à data de 30.9.89;-

- Ao contrário do pretendido pela recorrente, esta não poderia beneficiar do novo regime de progressão na categoria e na carreira, de harmonia com o N.S.R. com efeitos reportados a 1.10.89 e, simultaneamente, manter a posição remuneratória que lhe competia no domínio do regime anterior;-

- O despacho de 28.2.96; na parte impugnada pelo recorrente, fez correcta interpretação da lei, não merecendo qualquer censura por não ter havido a alegada violação dos arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. 42/83.
Em alegações finais, o recorrente formulou, em síntese útil, as seguintes conclusões:

- O acto recorrido, ao indeferir tacitamente a pretensão da recorrente, violou as disposições conjugadas do Dec-Reg. 42/83 de 20.5 - arts. 48º. e 114º. e do D.L. 199/85 de 25.6;-

- Possuindo o recorrente a respectiva média de classificação de serviço exigida por lei para a promoção à categoria superior, deveria ter sido promovida com efeitos a

- O despacho de 28.2.96 abraçou a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva;-

- Mesmo não aceitando a tese da eficácia “erga omnes” do caso julgado, o certo é que devendo a Administração Pública pautar-se, nos actos administrativos praticados, segundo ela, no uso de poderes discricionários, pelo princípio da igualdade (artº. 5º. do C.P.A.) constitucionalmente consagrado (artº. 266º. nº. 2 da CRP), a discriminação dos funcionários que não interpuseram recursos contenciosos relativamente à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivado entre 1.10.89 e 12.6.90, inquinaria de ilegalidade o indeferimento tácito recorrido;-

- O despacho recorrido recebe o vício de falta de fundamentação de que padece o despacho do Sr. Director Geral de 28.2.96, na parte sob recurso, visto não vir a decisão de não atribuir efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no N.S.R. dos funcionários nele visados, minimamente fundamentada;-

- De facto, quer o parecer do Sr. Subdirector Geral que fixou os efeitos “ex nunc” ao despacho, quer o parecer sobre o qual foi lavrado o despacho em causa, são totalmente omissos quanto àquela fundamentação;-

- Não colhe a tese da autoridade recorrida segundo a qual o despacho hierarquicamente recorrido não pode ser qualificado como acto administrativo que negue, extinga, restrinja ou afecte direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente, visto que é esse mesmo despacho que vem, com o reconhecimento de direitos a, entre outros, o ora recorrente, restringi-los, na sua temporalidade, ao circunscrever os seus efeitos para o futuro.-

Por sua vez, a autoridade recorrida concluiu, no essencial, o seguinte:-

- As decisões jurisdicionais invocadas pelo recorrente não lhe aproveitam, já que este não foi destinatário de qualquer delas;-

- Mesmo que assim não fosse, sempre seria de considerar que qualquer decisão ou deliberação jurisdicional não pode produzir efeitos estranhos à relação jurídica adjectiva em que esteja inserida e à concreta relação material controvertida subjacente;-

- O Dec-Lei nº. 187/90 de 7.6 fixa a produção dos seus efeitos à data de 1.10.1989 (artº. 15º.) e fixa, como relevantes para efeitos de transição, as categorias efectivamente detidas à data de 30.9.89;-

- O Dec. Reg. nº. 42/83 de 2.5 não consagra o princípio da promoção automática à categoria superior, porquanto é ao funcionários que compete formular o correspondente pedido. E, a promoção pretendida só se concretiza após o respectivo despacho de nomeação, subsequente publicitação legal e posterior aceitação da nomeação. Contudo, o recorrente nada fez sobre este assunto.
- Para além disso, o recorrente jamais poderia beneficiar simultaneamente do novo regime consagrado no Dec-Lei 187/90 e aproveitar-se do anterior sistema de progressão na carreira;

- O despacho do Director Geral dos Impostos acolheu expressamente a fundamentação do Parecer 22-AJ/96, que propunha a revogação dum entendimento seguido pela Administração Fiscal até esse momento. No entanto, porque esse entendimento anterior era válido e estava consolidado na ordem jurídica, a sua revogação só poderia produzir efeitos para o futuro;-

- E porque o despacho em questão tem um conteúdo manifestamente favorável ao recorrente e a todos os funcionários que com ele se encontrem em igualdade de circunstâncias, não necessita de fundamentação, pois não viola qualquer comando imperativo.

- Do mesmo modo, porque aquele despacho se aplica somente ao reposicionamento remuneratório, óbvio se torna que não viola os arts. 45º. e 114º. do Dec. Reg. nº. 42/83 de 20.5, nem o artº. 1º. do Dec-Lei 119/85 de 25.6, uma vez que estas normas se aplicam restritivamente a matéria de promoções.-

O Digno Magistrado do Mº.Pº. junto deste T.C.A. pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.-

2. Matéria de Facto.-

Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte matéria de facto:-

a) Em 14.2.96, a Srª. Técnica Superior da D.G.I. emitiu Parecer relativo ao seguinte:

“Assunto: Integração no NSR de Técnicos Tributários - Posse em 1991”.

b) Em tal parecer, refere-se, além do mais, o seguinte: «Tendo-se levantado dúvidas sobre o posicionamento dos técnicos tributários cujo acto de posse ocorreu em 1991, procedeu-se à análise da sua situação remuneratória ... (...)

«Tendo ocorrido a extinção das classes dentro das categorias de liquidador tributário e técnico tributário pelo D.L. 187/90 de 7.6, não foram estes funcionários promovidos por se ter entendido que desta promoção decorriam efeitos remuneratórios, efeitos estes que se produziam a 1.10.1989 ... (20). Não perfilhamos, contudo, esta interpretação pois, em nosso entender, a produção retroactiva dos efeitos remuneratórios a 1.10.1989, prevista no D.L. 187/90 de 7.6, destinava-se a salvaguardar o direito dos funcionários abrangidos por este diploma de regulamentação do NSR, ao vencimento nos termos e à mesma data que os funcionários abrangidos pelo Dec-Lei nº. 353-A/89 de 16.10.- (22) «O princípio geral da aplicação das leis no tempo é o da eficácia para o futuro, excepto se a lei prever efeitos retroactivos, e neste caso entendemos que a lei os não previu ... (28). «Coloca-se agora a questão de saber se estes funcionários têm direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção». (29) «O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que estava a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários». (30) «Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados com fundamento na sua ilegalidade ...» (31) «Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se consolidado pelo decurso do tempo» ... (34) «A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo contudo o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados (arts. 142º. e 145º. do C.P.A.). (35) Esta eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto)... (36) «Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário, pode ser revogado para o futuro nos termos do artº. 140º. do C.P.A., podendo o autor do acto, se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos.-

Assim, e concluindo:

I - Deve ser refeita a progressão do grupo de técnicos
referido no ponto 14 deste parecer e grupo 290 que
se encontra no índice 460;-

II - Deve igualmente ser refeita a progressão dos funcionários referidos no ponto 26.-

III - A resolução destas duas questões não implica
efeitos retroactivos.-

À consideração superior».-
c) Em 28.2.96, o Sr. Subdirector Geral das Contribuições e Impostos
emitiu o seguinte parecer:

«Estou de acordo com o presente parecer. Como vem referido, deve considerar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuído ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro. À consideração superior.».-

d) No Parecer supra aludido, em 28.2.96, o Sr. D.G.C.I. proferiu o seguinte
despacho:

«Concordo, nos termos e condições propostas pelo Sr. Subdirector
Geral».-

e) Do despacho referido na al. anterior, o recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pedindo a sua revogação parcial, e a aplicação do mesmo, com efeitos retroactivos, aos destinatários respectivos, considerada a data do direito à promoção à classe imediata;-

3. Matéria de Direito.
a) Questões prévias.-

A autoridade recorrida suscitou as questões prévias da extemporaneidade do recurso hierárquico necessário e do caso resolvido ou decidido.-

No tocante à primeira questão, a autoridade recorrida sustenta que o recorrente teve conhecimento do despacho de 28.2.96 em momento anterior a 22.5.96, como o demonstra o requerimento dirigido ao Director Geral dos Impostos que deu entrada no Gabinete respectivo em 9.4.96.-

Todavia, os autos apenas demonstram que o recorrente tomou conhecimento, em data indeterminada, do ofício de 12.3.96, no qual se referia o despacho de 28.2.96, ordenando o reposicionamento de todos os funcionários que tinham adquirido o direito à promoção entre 1.10.89 e 12.6.90, nada indiciando contudo que o recorrente tenha tomado conhecimento do teor do referido despacho e respectiva fundamentação.-

Assim, compreende-se que o recorrente tenha dirigido ao Sr. D.G.C.I. requerimento a pedir a passagem de certidão de onde constasse, além do mais, o teor do despacho de 28.2.96 e a respectiva fundamentação. E só após a passagem e entrega da referida certidão, susceptível de revelar na íntegra o teor da decisão do D.G.C.I. é que o recorrente veio a tomar conhecimento dos termos, amplitude e fundamentação do despacho em causa.-

Improcede, assim, a 1ª. questão prévia suscitada.

No tocante à segunda, afigura-se-nos óbvia a razão do recorrente: o acto sob recurso, na medida em que alterou a situação do recorrente, revogando implicitamente o anterior acto de indeferimento, destroi a argumentação feita com a teoria do acto consolidado por falta manifesta de objecto. Na verdade, é o acto sob recurso, que em parte deu satisfação à pretensão do recorrente, que agora está em causa, e apenas na medida em que não reconhece efeitos retroactivos ao novo reposicionamento no N.S.R.-

Não existe, portanto, caso decidido ou resolvido, pelo que igualmente improcede a 2ª. questão prévia suscitada.-

b) Questão de fundo.
Cumpre, agora, conhecer prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste (artº. 57º. da L.P.T.A.).-

O recorrente assaca ao indeferimento tácito recorrido os seguintes vícios:

- Violação do princípio da igualdade consagrado nos arts. 266º. da C.R.P. e 5º. do C.P.A.;-

- Ofensa do princípio da retroactividade dos actos anulados por decisões judiciais (al. b) do nº. 1 do artº. 128º. do C.P.A.;-

- Vício de violação da lei (arts. 45º. nº. 1, al. c), 114º. do Dec. Reg. 42/83 de 20.5 e artº. 1º. do Dec-Lei nº. 119/85 de 25.6;-

- Vício de forma por falta de fundamentação, com ofensa do disposto no artº. 124º. nº. 1 al. a) do Cod. Proc. Administrativo;-

Atenta a hierarquia dos vícios alegados, vejamos em primeiro lugar se se verifica a violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado (artº. 5º. do C.P.A.).-

Em primeiro lugar, a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva, como se afigura no caso dos autos, embora não directamente vinculativa, constitui um indicativo para que a Administração possa extrair as consequências devidas no tocante à produção de efeitos «ex tunc», em face daquele princípio constitucional básico. Ou seja: embora se nos afigure mais segura do ponto de vista jurídico a tese de que o caso julgado só tem eficácia em relação às pessoas que participaram no processo como partes (solução da eficácia inter partes), a verdade é que a Administração não poderá deixar de considerar orientações jurisprudenciais mais ou menos indiscutíveis no sentido de beneficiar ou prejudicar determinados funcionários.-

Todavia, o que parece essencial na presente situação é recordar que o dito princípio da igualdade, tal como formulado na C.R.P., não pode ser perspectivado em termos puramente formais, antes implicando se tenha em conta a chamada «justiça do sistema», na base de critérios objectivos (v.g. segurança jurídica, praticabilidade, razões financeiras compatíveis com as próprias normas e princípios da C.R.P. - cfr. Canotilho, “Direito Constitucional”, p. 332, 338 e 1160; Maria da Glória F. Pinto, “O princípio da igualdade ...” p. 40 e ss).-

E embora seja certo que o princípio da igualdade pressupõe um tratamento desigual para o que é manifestamente diferenciado, tal diferenciação não pode assentar, a nosso ver, em critérios formais de ordem processual, que no caso concreto levaria beneficiar os funcionários que interpuseram recursos e obtiveram provimento em relação aos que ficaram inactivos, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivado entre 1.10.89 e 12.6.90.

Importando que a Administração trate de modo igual os agentes que se encontrem em igual situação objectiva dentro da carreira, o que não terá sido conseguido pelo despacho do Sr. D.G.C.I. de 28.2.96, é de considerar procedente a alegada violação do princípio da igualdade, por violação dos arts. 5º. do C.P.A. e 266º. nº. 2 da C.R.P.-

Vejamos, todavia, ainda o segundo vício alegado.

O recorrente ofensa do princípio da retroactividade, ao sustentar que o acto recorrido, por indeferir tacitamente a sua pretensão de ver produzidos todos os efeitos decorrentes da promoção à categoria de Técnico Tributário de 1ª. classe, desde o momento em que reunia todos os requisitos legais para tal promoção, padece de ilegalidade.-

Ou seja: o recorrente alega que o despacho do Sr. Director Geral, de 28.2.96, ao reconhecer-lhe o direito a um diferente reposicionamento no N.S.R. decorrente do seu direito à promoção automática, não reconhecendo todavia na sua globalidade os efeitos da dita promoção desde a data em que a mesma se subjectivou (uma vez que a referida promoção decorria «ope legis») violou, objectivamente, o disposto nos arts. 45º. e 114º. do Dec. Reg. 42/83 de 20.3 e o artº. 1º. do Dec-Lei 119/85 de 23 de Junho.-

Vejamos:-

O despacho de 28.2.96 visou «reposicionar» determinados funcionários num determinado índice do sistema retributivo, por considerar estar incorrecto esse posicionamento, partindo para essa progressão do momento em que, face ao disposto nos arts. 45º. nº. al. c) e 114º. do Dec. Reg. 42/83, deveriam esses funcionários ter sido promovidos à classe imediata.-

E é indubitável que a informação de 14.2.96, ao colocar a questão de saber se tais funcionários têm ou não direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da promoção, reconhece que “o acto administrativo que indeferiu a promoção destes funcionários estava ferido de violação de lei”, vício esse que vinha a ser declarado pelo S.T.A. em sede de recurso contencioso interposto por esses, digo, por alguns funcionários.-

Temos, pois, que o despacho de 28.2.96 operou uma «revogação» motivada pelo reconhecimento de que o despacho que anteriormente posicionara o recorrente num determinado índice do sistema retributivo “estava ferido de violação de lei”.

Ocioso é discutir se a Administração estava ou não obrigada a revogar o anterior acto que posicionara o recorrente no N.S.R. por o mesmo se ter firmado na ordem jurídica com a força de caso “decidido” ou “resolvido”.-

O que importa ter presente é que a Administração pretendeu destruir os efeitos de anterior acto que considerou ilegal, e que a partir do momento em que tomou tal iniciativa, ficou irremediavelmente subordinada à lei e a conferir à revogação todos os efeitos daquela decorrentes.-

A questão está singelamente regulada no nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A., norma que, apesar de não expressamente invocada pelo recorrente, terá de ser considerada em face do princípio da legalidade (artº. 266º. nº. 2 da C.R.P. e 3º. do C.P.A.), e do disposto no artº. 664º. do C.P.C., podendo o tribunal proceder a qualificação jurídica diversa da apresentada pelo recorrente.-

Aliás, a violação do nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A. pelo acto recorrido foi alegada pelo Ministério Público como «vício novo» em vários processos análogos pendentes neste T.C.A.-

Ora, o nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A. dispõe que: «A revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado».-

O sentido da norma é inequívoco: como escreve Freitas do Amaral, «a solução preconizada corresponde à doutrina corrente sobre a matéria. A revogação, quando se fundamente na inconveniência do acto apenas produz efeitos para o futuro, porque está somente em causa uma alteração do critério administrativo de apreciação do interesse público. Pelo contrário, quando tenha como fundamento a invalidade do acto revogado, a revogação tem efeito retroactivo. A defesa da legalidade impõe a destruição de todos os efeitos do acto que a ofendera, falando-se a este propósito, aliás, em revogação anulatória»- (cfr. C.P.A. Anot. 3ª. ed. p. 260).-

Como se escreveu no Ac. deste T.C.A. de 10.12.98 (Proc. 35/97), “ao tomar a decisão de revogar um acto ilegal, a Administração esgotou o seu poder discricionário e passa a agir vinculadamente, com respeito pelo princípio da legalidade, na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo por isso livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal e, por conseguinte, no que concerne ao conteúdo dos efeitos do acto revogatório (cfr. também o Ac. STA de 5.3.96, Proc. 37 751).-

Ou seja, e concluindo, não faz sentido invocar a ilegalidade de um acto para o suprimir da ordem jurídica de forma parcial e mantendo alguns dos seus efeitos. A revogação de um acto inválido só pode ser efectuada segundo critérios de legalidade estrita, e não segundo critérios mistos ou «critérios de apreciação do interesse público».-

É de concluir, portanto, como aliás tem sido jurisprudência pacífica neste T.C.A., que o acto recorrido, ao recusar a atribuição de efeitos retroactivos em sede exclusivamente remuneratória no tocante ao reposicionamento do recorrente, violou também o nº. 2 do artº. 145º. do Código de Procedimento Administrativo, pelo que procedem as conclusões da alegação respectiva.

4. Decisão

Em face do exposto, e tornando-se desnecessário conhecer dos restantes vícios alegados, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.

Sem custas.-

25.2.99

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio de Almada Araújo
Carlos Manuel Maia Rodrigues