II. A resolução de litígios emergentes de uma prestação social não relacionada com o sistema previdencial é da competência do Juízo Administrativo Comum.

III. A competência para decidir ação, em que está em causa um litígio sobre questões relacionadas com o rendimento social de inserção, é do Juízo Administrativo Comum.

A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Leiria [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário de Leiria, sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, designação que adotaremos de ora em diante] veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF e n.º 2 do art.º 110.º do CPC, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e o Senhor Juiz do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que V ………………………. (doravante A.) intentou contra o Instituto Da Segurança Social, I.P. (doravante R. ou ISS).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Social.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação, que deu entrada antes da alteração ao art.º 44.º-A do ETAF, operada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, em que está em causa um litígio relacionado com questões de proteção social [Rendimento Social de Inserção (RSI)], cabe ao Juízo Administrativo Social do TAF de Leiria ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 15.11.2022, o A. intentou, no TAF de Leiria, ação administrativa contra o ISS, na qual formulou o seguinte pedido:

“Nos termos expostos e nos mais de Direito aplicáveis deve:

A) A presente ação ser julgada procedente por provada e, consequentemente, a decisão de cessação do rendimento social de inserção proferida pela R. ser anulada,

B) A R. ser condenada ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, ou seja, ser a R. condenada a reconhecer o direito do A. à atribuição do rendimento social de inserção desde 2022, de acordo o despacho de deferimento que tinha sido proferido pela R. anteriormente (doc. 3),

C) A R. ser condenada ao pagamento das prestações vencidas e vincendas do rendimento social de inserção devidas ao A. desde Agosto de 2022, no valor mensal de 189,66€, e com as devidas atualizações anuais, acrescido de juros legais desde a citação até efetivo e integral pagamento

D) Com as devidas e legais consequências” (cfr. documento com o n.º 005518272 de registo no SITAF neste TCAS).

2) Foi proferida decisão, no TAF de Leiria – Juízo Administrativo Comum, a 20.11.2022, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“(...) dispõe o artigo 44.º do ETAF caber aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores (n.º 1). E, com efeito, a matéria em apreço não está acometida aos tribunais superiores desta jurisdição (cfr. artigos 24.º e 37.º do ETAF).

No entanto, por força da especialização operada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, alguns tribunais administrativos de círculo (ainda que em funcionamento agregado como tribunal tributário sob a designação unitária de tribunal administrativo e fiscal) viram a sua competência desdobrada em juízos especializados, acometendo as matérias atinentes a “litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial (…)”[artigo 44.º-A, n.º 1,al. b), do ETAF] ao juízo administrativo social, quando exista.

Por força do desdobramento operado por aqueles diplomas, este tribunal integra, agora, dois juízos de competência especializada: o juízo administrativo comum e o juízo administrativo social (artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 174/2019), pelo que tendo sido proposta a presente acção junto do juízo administrativo comum, verifica-se a incompetência material deste tribunal para conhecer do objecto do processo em apreço, acometida à jurisdição do juízo administrativo social, uma vez que estamos perante litígio relacionado com forma pública de protecção social (a prestação de desemprego regida pelo disposto no Decreto-Lei n.º 220/2006 de 03 de Novembro).

Ora, a incompetência em razão da matéria, nos termos do artigo 96.º do CPC,ex vi artigo 1.º do CPTA, configura uma situação de incompetência absoluta, constituindo excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando lugar ao indeferimento liminar, in casu, por ocorrer antes da citação da entidade demandada [cfr. artigo 89.º, n. os 1, 2 e 4,alínea a) do CPTA].

Não obstante, determina o artigo 14.º, n.º 1 do CPTA, que “quando a petição seja dirigida a tribunal incompetente, o processo é oficiosamente remetido ao tribunal administrativo ou tributário competente”, pelo que, após trânsito em julgado da presente decisão, devem os autos ser oficiosamente remetidos ao juízo administrativo social deste TAF de Leiria.

3) A decisão referida em 2) foi notificada à parte e ao IMMP e os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no juízo administrativo social (documentos com os n.ºs 005518283, oo5518284 e 005518285 de registo no SITAF neste TCAS).

4) Foi proferida decisão no TAF de Leiria – Juízo Administrativo Social, a 03.12.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Aqui chegados, cumpre concluir que a matéria em causa nos autos não se prende com qualquer forma pública ou privada de previdência social, motivo pelo qual a competência para conhecer da legalidade da decisão impugnada não pode ser deste juízo administrativo social. Face ao que acima se expôs, e com base nas normas legais citadas, este juízo administrativo social é materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pelo Autor, os quais se inserem na esfera da competência do juízo administrativo comum deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

No âmbito dos presentes autos, foi já proferida uma decisão de incompetência material, mas tal não implica, ao contrário do que afirma o Autor, que este Juízo se veja agora impossibilitado de proferir nova decisão de incompetência. É que a infração das regras de competência em razão da matéria, como é o caso, determinam a incompetência absoluta do Tribunal, nos termos do artigo 96.º do Código de Processo Civil, e a decisão que declare a incompetência absoluta do Tribunal tem apenas a força de caso julgado formal, não impedindo a prolação de uma nova decisão de incompetência material (cf. o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 12.06.1996, Proc. n.º 0009462, disponível em www.dgsi.pt).

Tendo sido já proferida decisão de incompetência absoluta, o processo seguirá, após trânsito, os trâmites previstos no artigo 111.º do Código de Processo Civil.

Após trânsito, conclua, para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 111.º do Código de Processo Civil” (cfr. documento com o n.º 005518322 de registo no SITAF neste TCAS).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma SITAF).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [15.11.2022], é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei…”.

Como referido na decisão de 17.07.2024 deste TCAS (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir e em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões”.

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que o A. formulou o pedido mencionado em 1) do ponto II.A.

O rendimento social de inserção é definido, no art.º 1.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, como uma “prestação incluída no subsistema de solidariedade e num programa de inserção por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária”.

Estamos, sem dúvida, perante uma prestação social. No entanto, como de forma reiterada tem sido afirmado em casos simulares, nem todos os litígios relacionados com prestações sociais são da competência do Juízo Administrativo Social.

Assim, e sobre situação idêntica à ora em apreciação, onde justamente estava em causa a mesma prestação social, já se pronunciou este TCAS, em decisão de 01.07.2022 (Processo: 196/21.8 BESNT). Ali se escreveu:

“Está em causa uma prestação prevista na Lei n.º 13/2003, de 21 de Maio, alterada pela Lei nº 45/2005, de 29 de Agosto e pelo Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de Junho.

Nos termos do artigo 1.º da citada lei, o rendimento social de inserção consiste numa prestação incluída no subsistema de solidariedade e num programa de inserção social por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária.

A norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho. A norma da al. b) do aludido artigo 44.º do ETAF deve ser interpretada no apontado sentido.

O preenchimento normativo do conceito indeterminado “formas públicas ou privadas de proteção social”, diremos nós, deverá encontrar suporte nos elementos disponíveis para delimitar os pressupostos integrativos do conceito e que se refiram não só ao elemento teleológico, mas à própria mens legislatoris. Nem tudo o que é “social”, integra o conceito de “protecção social” e muito em particular cabe no conceito assumido pelo legislador que procedeu à criação dos juízos de competência especializada, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Assim, como se afirma na decisão de 8.04.2021 da Senhora Presidente do TCAN, proferida no âmbito do processo n.º 2799/18.9BEPRT, e a que recorremos repetidamente, cujo discurso fundamentador aqui se reitera:

“Dos trabalhos que antecederam a Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, designadamente a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII, bem como o Preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13 de Dezembro, que procedeu à criação dos juízos especializados na jurisdição administrativa e fiscal, resulta que a especialização foi preconizada pelo legislador como meio de gestão e de agilização dos tribunais, visando obter ganhos de eficiência no funcionamento da jurisdição.

Por isso é que a distribuição das competências de acordo com as especificidades das matérias só se justifica quando constituir um factor de racionalização e de agilização no funcionamento da jurisdição; assim como é por isso que, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019 se diz que “a concretização da especialização surge principalmente da análise dos dados estatísticos e empíricos disponíveis, i.e., da constatação do elevado volume de processos nas áreas identificadas nos artigos 9.º e 9.º- A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na sua redação atual. A expressão total dos dados absolutos não deixa margem para equívocos, tendo-se baseado as opções tomadas na apreciação crítica e ponderada daqueles dados estatísticos e num estudo de extrapolação do Observatório da Justiça (…)” e que, além do mais, se decidiu pela agregação de diversas especialidades e pela atribuição de jurisdição alargada aos juízos dos contratos públicos.

Com efeito, a especialização dos tribunais administrativos plasmada na mais recente revisão do ETAF, e concretizada no DL 174/2019, está integrada num processo legislativo com vista à reforma da jurisdição administrativa e fiscal, suportado no referido estudo científico levado a cabo pelo Observatório Permanente da Justiça do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, cujo relatório foi amplamente divulgado e é do conhecimento público.

E a propósito da especialização na área administrativa, nas conclusões do referido Relatório consta o seguinte: “(…) Como resulta dos indicadores apresentados, com exceção do contencioso de nacionalidade em Lisboa e, em bastante menor grau, das questões relacionadas com o trabalho em funções públicas, o objeto de litígio nas ações em matéria administrativa é muito disperso, o que, em si, é fator de complexidade. Como se detalha na parte II do relatório e se evidencia no quadro que representa o peso relativo dos objetos de ação por tribunal, apenas as questões relacionadas com o trabalho em funções públicas têm um peso mais relevante.

(...)

Daqui resulta evidente que a área relacionada com o trabalho em funções públicas foi eleita como a área principal de especialização administrativa (social), associando-se-lhe as questões de segurança social que estão intrinsecamente ligadas à relação laboral, como é a previdência e aposentação. Ou seja, apesar da vastidão de questões relacionadas com a protecção social, cujo contencioso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, designadamente as previstas na Lei n.º 4/2007, que aprovou a Lei de Bases da Segurança Social, a opção, para efeitos de especialização, foi associar apenas as questões relacionadas com o sistema previdencial. [sublinhado e carregado nossos]

E foi, segundo o preâmbulo do diploma que procedeu à criação dos juízos especializados, com base neste estudo científico e nos dados estatísticos assim recolhidos e ponderados (i. e, relativos ao volume processual do contencioso associado ao trabalho em funções públicas, previdência e aposentação) que foram tomadas as opções pelo legislador e projectados os juízos especializados, vindo a culminar na existência de juízos administrativos especializados (sociais) nuns tribunais (naqueles em que esse volume processual o justificava) e não noutros.

Portanto, acolhendo as indicações do referido Relatório, o legislador pretendeu associar a competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social/sistema previdencial. Intenção normativa que plasmou na alínea b) do n.º1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Aliás, essa intenção do legislador resulta também evidenciada, a nosso ver, pela evolução da redacção da própria norma.

Na redacção inicial da referida alínea b) constante do anteprojecto do ETAF competia ao juízo administrativo social conhecer de todos os processos relativos a litígios de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, excepto os créditos relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

Situação que foi corrigida na versão final da norma, que passou a incluir expressamente os litígios relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial. O que bem se compreende, porque estando em causa nestes litígios uma prestação da Segurança Social substitutiva de um rendimento de trabalho e, como tal, ainda dentro do critério material que presidiu à criação do juízo administrativo social, não se justificava a sua exclusão da competência do juízo especializado.

Esta referência aos créditos laborais do Fundo de Garantia Salarial reforça, na nossa perspectiva, a conclusão de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial. [sublinhado nosso]

E esta conclusão interpretativa restritiva, para além de ser a que faz mais sentido do ponto de vista racional e lógico, é também aquela que nos parece melhor se coadunar com os objectivos de agilização e eficiência preconizados pelo legislador com a especialização dos juízos administrativos, os quais seriam certamente mais difíceis de alcançar se à área de trabalho em funções públicas fosse associada a vastidão e diversidade de todas as questões relacionadas com a protecção social (em sentido amplo) existentes num Estado de direito social como é o nosso, e que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.

Em suma, a nosso ver, a letra da lei conjugada com os elementos histórico e teleológico evidenciam que o legislador pretendeu criar um verdadeiro juízo especializado em litígios da função pública e da segurança social/protecção social dos trabalhadores, com uma delimitação de competências correspondente, em grande parte, à competência dos tribunais do trabalho da jurisdição cível, e não um juízo residual de todos os litígios relacionados com protecção social que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.»

O entendimento de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial, é também o nosso entendimento.

(...)

Trata-se, pois, de uma forma de protecção social - intervenção assistencial supletiva do Estado - em que não está em causa qualquer questão relacionada com o direito especial da função pública ou com uma prestação social abrangida pelo denominado direito da segurança social/sistema previdencial.

Assim sendo, tendo presente o teor da norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e o objecto do litígio, - o qual se prende com o reconhecimento do direito à prestação de Rendimento de Inserção Social - a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao juízo administrativo social do TAF de Sintra, mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, n.ºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 9.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea h) da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio” [cfr. ainda as decisões deste TCAS de 05.01.2023 (Processo: 860/19.1BELSB) e de 14.10.2022 (Processo: 26/21.03 BESNT)].

Assim, a resolução de litígios emergentes de uma prestação social não relacionada com o sistema previdencial é da competência do Juízo Administrativo Comum, como, repetimos, sem sido reiteradamente decidido, quer face à atual, quer face à anterior redação do art.º 44.º-A do ETAF.

Como tal, aderindo aos fundamentos expostos e considerando que, atenta a relação controvertida tal como configurada pelo A., o que está em causa é o direito ao pagamento de RSI, pelo mesmo considerado existente, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAF de Leiria [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 7.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea f) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.