Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02534/07

Secção:	2º JUÍZO


Data do Acordão:	03/03/2011

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	FUNDO DE COMPENSAÇÃO DA ORDEM DOS NOTÁRIOS

Sumário:	1. A fiscalização judicial da conformidade normativa do artº 54º do DL 27/04 de 04.02 (criação do Fundo de Compensação da Ordem dos Notários) à luz do parâmetro de controlo que haja de observar e, porventura, não o tenha sido, na medida em que se trata de um acto com conteúdo normativo na veste de acto legislativo, está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artº 4º nº 2 a) do ETAF. 2. A pretensão deduzida em sede de acção impugnatória sob a forma de acção administrativa especial passa pela explicitação do acto administrativo cuja anulação, declaração de nulidade ou de inexistência se peticiona.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Pedro …………………., Jorge ……………. ……….. e Júlia ………………., com os sinais nos autos, inconformados com o despacho proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, dela vêm recorrer, concluindo como segue:

1. estando em causa o accionar do Fundo de Compensação pela Ordem dos Notários, a competência do Tribunal em razão da matéria está, em primeira linha, resolvida pelo disposto no art. 5° do Estatuto da Ordem dos Notários;
2. e mesmo que assim se não entende-se, facto é que o entendimento que deriva dos arts. 51° e 52° do CPTA evidencia a natureza jurídico administrativa da questão equacionada nos autos, em termos determinantes de fixar a competência da jurisdição administrativa como competente em razão da matéria para o conhecimento dos presentes autos;
3. conhecimento esse que é viabilizado pela petição inicial, sendo que mesmo quando ocorreu a notificação prevista no art. 88°, n° l, do CPTA, nem sequer foi suscitada a falta de identificação de vícios ou a forma do pedido;
4. que, de qualquer forma, se revelam aptos ao prosseguimento do processo;
5. violados se revelam, pois, salvo melhor opinião, os comandos legais invocados nas presentes conclusões de recurso.

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A Ordem dos Notárias, citada para os termos e efeitos do artº 234º-A nº 3 CPC, contra-alegou, concluindo como segue:

1. O primeiro pedido deduzido pelos Recorrentes - de que seja declarada ilegal a criação, por lei, do Fundo de Compensação - encontra-se excluído da jurisdição administrativa, nos termos do artigo 47º, al. a), do ETAF, por consubstanciar a fiscalização da validade de actos praticados no exercício da função legislativa, devendo a Ré/Recorrida ser absolvida da instância;
2. O segundo pedido deduzido pelos Recorrentes ("ser declarada a ilegalidade da cobrança por parte da Ordem dos Notários da cobrança de comparticipações para o Fundo de Compensações'"}, também tem de ser objecto de uma sentença de absolvição da instância:
3. Seja porque em nenhum dos três documentos juntos à nova petição se vislumbra a existência de um acto administrativo, faltando assim o próprio objecto da acção;
4. Seja porque esse pedido é ininteligível [artigo 19372, alínea a), do CPC] não se conseguindo perceber com o mínimo de clareza e segurança o que é que pretendem os respectivos autores, que providência é que pretendem seja proferida pelo Tribunal e com que objecto, efeitos e extensão;
5. Seja porque esse pedido não se subsume em nenhum dos quatro que por lei (artigo 4672 do CPTA) integram a acção administrativa especial;
6. A título subsidiário, parece igualmente à Recorrida que os Recorrentes, na sua nova petição, continuaram sem alegar os argumentos de facto e de direito em que sustentassem o seu pedido de declaração de ilegalidade da cobrança do Fundo de Compensação, tendo-se limitado a proferir considerações genéricas de ilegalidade sem as fazerem reportar a (ou sem as fazerem relacionar com) qualquer um dos documentos (supostos actos administrativos) juntos ao processo;
7. A título subsidiário, invoca-se ainda a ilegitimidade activa de Jorge Costa e Silva e Júlia Mateus da Silva, por não haver relativamente às suas pessoas qualquer declaração de vontade ou de ciência por parte da Ordem dos Notários.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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O despacho recorrido é do teor que se transcreve, na parte julgada útil ao presente recurso:
“(..)
II. Sendo a competência dos tribunais administrativos de ordem pública e precedendo o seu conhecimento o de qualquer outra matéria (artigo 13º do CPTA), importa determinar face ao disposto no artigo 4° e seguintes do CPTA e à qualificação que os AA fazem da pretensão (formulada no primeiro pedido) apresentada em juízo, se este Tribunal é competente materialmente para conhecer do pedido.
Releva para a apreciação a efectuar que:
A) Pela Lei nº 49/2003, de 22 de Agosto, a Assembleia da República autorizou o Governo a aprovar o novo regime jurídico do notariado e a criar a Ordem dos Notários. Constando do nº 2 do artigo 3º que "Fica, também, o Governo autorizado a criar um fundo de compensação, com natureza jurídica de património autónomo, integrado no âmbito da Ordem dos notários, financiado por comparticipações obrigatórias dos (notários, gerido por um conselho de administração, cuja finalidade principal é a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários, e de cujo regime jurídico deve constar, designadamente, ...".
B) No cumprimento da autorização legislativa que antecede, pelo Decreto-Lei nº 26/2004, de 4 de Fevereiro foi aprovado o Estatuto do Notariado e pelo Decreto-Lei nº 27/2004, da mesma data, foi aprovado o Estatuto da Ordem dos Notários.
C) Do preâmbulo do primeiro diploma resulta que: "Consta do Programa do XV Governo Constitucional um plano alargado de reformas estruturais a levar a cabo na Administração Pública Portuguesa, com o propósito de a tomar mais moderna e eficiente, diminuindo o seu peso na economia nacional, sem prejuízo da garantia do exercício de funções de soberania que pela Constituição lhe estão cometidas. É neste âmbito que se insere a privatização do notariado, que o Governo elegeu como uma das reformas mais relevantes na área da Administração Pública em geral e da justiça em particular, pelo significado que a mesma reveste. Na verdade é a primeira vez que no nosso país uma profissão muda completamente o seu estatuto, passando do regime da função pública para o regime de profissão liberal. // (...) Como princípios fundamentais da reforma consagraram-se o numero clausus e a delimitação territorial da função. ... Por outro lado, só por esta via se assegura a implantação em todo o território nacional de serviços notariais, ao determinar o número de notários existentes e respectiva localização e delimitação territorial de competência, assegurando em contrapartida uma remuneração mínima aos notários que, pela sua localização, não produzam rendimentos suficientes para suportarem os encargos do cartório, comparticipações essas realizadas através do fundo de compensação inscrito no âmbito da Ordem dos Notários. // (...)."
D) No Estatuto da Ordem dos Notários, no Capítulo VIII, com epígrafe Fundo de Compensação, é criado e regulamentado o referido fundo que nos termos do 54º (Natureza e fins) "é um património autónomo cuja finalidade é a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários".
E) No artigo 55º "Património" estipula-se que "Constituem o Fundo de Compensação: a) As comparticipações devidas pelos notários; (...)".
F) No artigo 56º, "Gestão": "1 - A gestão do Fundo de Compensação é assegurada por uma instituição financeira designada pela assembleia-geral, sob proposta da direcção.
F) No artigo 57º, "Comparticipações": "1 - O notário contribui obrigatoriamente para o Fundo de Compensação com uma comparticipação ordinária equivalente a 1% do montante mensal dos honorários cobrados. 2 - O notário contribui ainda obrigatoriamente para o Fundo de Compensação com uma participação extraordinária, tendo por base uma percentagem sobre os honorários cobrados, fixada anualmente pela assembleia-geral, sob proposta da direcção."

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Pela presente acção os AA pedem que seja julgada ilegal, por contrária ou não se coadunar com a natureza liberal da profissão de notário, a constituição do Fundo de Compensação nos moldes previstos no referido diploma, considerando que, atendendo à natureza dos elementos aí contidos, a mesma "detém, de facto, a natureza material de acto administrativo, quer em face da produção de efeitos, quer em face dos seus destinatários, independentemente da forma legislativa assumida pelo acto impugnado", pelo que, defendem, se enquadra na alínea c) do nº 1 do artigo 4º do ETAF.
Apreciando.
O acto administrativo caracteriza-se pelo seu conteúdo individual e concreto (noção prevista no artigo 120e do CPA) e distingue-se do acto normativo, de conteúdo geral e abstracto.
A generalidade consiste na indeterminação dos destinatários que são todos os que ocupem ou venham a ocupar a situação prevista e, ainda, na definição desta por conceitos ou categorias universais, sem individualização das pessoas.
Assim, é genérico um acto que se dirige a um número indeterminado de pessoas, de funcionários, de profissionais que se encontrem na situação prevista pelo acto - por exemplo, que façam parte de uma carreira da função pública ou de uma ordem profissional. O facto de esses destinatários serem, pessoas individuais e concretas que fazem parte da dita carreira ou ordem profissional não obsta à referida generalidade.
O que releva é a potencialidade do acto de se aplicar a toda e a qualquer pessoa que seja funcionário naquela carreira profissional daquela ordem e/ou que o venha a ser.
A abstracção consiste no facto de não ser feita referência a qualquer caso ou situação concreta. O acto normativo será sempre aplicável a todos os casos ou situações nele previstas que venham a ocorrer, não se esgotando num só acto ou situação concreta como acontece com o acto administrativo.
O acto normativo, atentas as suas características, implica, sempre, a prática de um acto intermédio para se efectivarem, concretizarem na esfera jurídica de cada um dos destinatários os factos ou as situações nele previstas.
Do exposto resulta que a constituição do Fundo de Compensação no âmbito da Ordem dos Notários não assume a natureza de acto materialmente administrativo (impugnável nos termos do nº 1 do artigo 55º do CPTA) mas sim normativo, por ter por destinatários todos os notários actuais e os que o venham a ser, por não respeitar a nenhuma situação concreta dos destinatários, designadamente, dos ora AA, por implicar para a sua efectivação ou concretização em relação a cada destinatário, a prática de actos intermédios pela Ordem dos Notários (exemplo previsto no artigo 56º do Decreto-Lei nº 27/2004) e pelos próprios notários (artigo 57-, idem).
E trata-se de um acto político legislativo, integrando as políticas de reforma da Administração Pública a prosseguir pelo actual Governo, conforme resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 26/2004 citado supra.
Pelos fundamentos expostos e face ao disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 4º do ETAF afigura-se que este Tribunal é materialmente incompetente para conhecer do primeiro pedido formulado na presente acção.
III. Na sequência de despacho os AA vieram apresentar nova p.i. "tendo em atenção os elementos constantes do despacho a que se responde".
Tendo mudado a identificação da acção de administrativa comum para espacial, tendo junto documentos de cobrança (apenas relativos a dois deles e em fases diferentes - notificação da A. Maria Isabel Buço para regularizar a situação contributiva e ofício de insistência na regularização; notificação da intenção da Ordem dos Notários de proceder ao cancelamento da inscrição na Ordem do A. Pedro Nunes Rodrigues, para efeitos de audiência prévia), tendo procedido à identificação dos contra-interessados -,os AA mantiveram no essencial a argumentação de facto e de direito e os pedidos efectuados, designadamente, no que aqui interessa, o segundo - "seja declarada a ilegalidade da cobrança por parte da Ordem dos Notários da cobrança de comparticipações para o Fundo de Compensação, com as legais consequências".
De acordo com o disposto no nº 1 do artigo 50º a "impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência desse acto".
O mesmo é dizer que o(s) pedido(s) tem (têm) de ser de anulação, de declaração de nulidade ou de inexistência do acto impugnado com fundamento em ilegalidade.
Os AA na argumentação expendida, invocando a ilegalidade das notificações efectuadas para que regularizassem a sua situação contributiva para o dito Fundo, não concretizam o(s) vício(s) invalidante(s) de que as mesmas padecem e formulam o pedido em termos não previstos na lei e, por isso, inadmissíveis em termos processuais.
Face ao exposto, considerando-se que os AA não deram cumprimento ao despacho de aperfeiçoamento, efectuado ao abrigo do nº 1 do artigo 88º do CPTA, afigura-se ser de rejeitar a presente petição inicial, absolvendo o R. da instância (nº 4 do mesmo artigo).
IV. Termos em que se decide:
a) Declarar este Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção administrativa comum; b) Rejeitar a petição inicial de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, referente ao segundo pedido inicialmente formulado, absolvendo o R. da instância. (..)”

DO DIREITO

Os Recorrentes peticionaram que fosse “julgada ilegal a constituição do Fundo de Compensação” criado nos termos do artº 54º do DL 27/04 de 04.02 que aprovou o Estatuto da Ordem dos Notários.
O facto originário da regra jurídica de criação do Fundo de Compensação reporta directamente ao citado artº 54º do DL 27/04, pelo que o acto jurídico cuja declaração de ilegalidade é peticionada assume a natureza de acto normativo próprio da função legiferante autorizada do Governo, ou seja, criado pelo poder normativo legitimado nos termos do artº 198º nº 1 b) CRP.
Neste sentido, insere-se no domínio da formação das normas jurídicas, o que significa que a concreta pretensão deduzida sob a forma de acção administrativa especial – petição junta a fls. 48/60 – não é passível de constituir objecto do processo administrativo em qualquer das modalidades pretensivas tendo por objecto os actos jurídicos previstos no artº 4º nº 1 als. b) e c) do ETAF, 50º nº 1 e 51º nº 1 CPTA.
Dito de outro modo, a fiscalização judicial da conformidade normativa do artº 54º do DL 27/04 de 04.02 à luz do parâmetro de controlo que haja de observar e, porventura, não o tenha sido, na medida em que se trata de um acto com conteúdo normativo na veste de acto legislativo, está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artº 4º nº 2 a) do ETAF, o que significa que o Tribunal é incompetente em razão da matéria, conforme decidido em 1ª Instância.
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Quanto ao pedido deduzido adversativamente, de “ser declarada a ilegalidade da cobrança por parte da Ordem dos Notários de comparticipações para o Fundo de Compensação” e como já em parte foi aflorado supra, a pretensão deduzida em sede de acção impugnatória sob a forma de acção administrativa especial passa pela explicitação do acto administrativo cuja anulação, declaração de nulidade ou de inexistência se peticiona que, no caso, serão os actos administrativos que substanciam a liquidação das comparticipações do Fundo de Compensação a cada sujeito passivo, sendo que não estamos a afirmar que o Tribunal competente seja o administrativo e não o tributário, na medida em que nos faltam os elementos essenciais que permitem, com certeza jurídica, determinar se estamos no domínio para-fiscal.
O que se realça é que a formulação concreta da providência jurisdicional requerida de declarar a “ilegalidade da cobrança” não tem sustentação adjectiva como dedução de pedido, na medida em que não se reconduz à especificação do acto administrativo de conteúdo positivo praticado, isto é, à estatuição autoritária concretizada como acto administrativo impugnável, do artº 51º nº 1 CPTA.
O que significa que o despacho de aperfeiçoamento da petição inicial se configura como absolutamente essencial em ordem à correcção do articulado por deficiências susceptíveis de comprometer o êxito da acção, pelo que em via de inobservância, como é o caso, a consequência jurídica reconduz-se à prolação de despacho de absolvição da instância cfr. artº 88º nºs 1, 2 e 4 CPTA.

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Pelo que vem de ser dito, improcede o recurso interposto.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar o despacho proferido.
Custas a cargo dos Recorrentes.

Lisboa, 03.Março.2011,

(Cristina dos Santos) .......................................................................................................................

(António Vasconcelos) ....................................................................................................................

(Paulo Gouveia) ................................................................................................................................