| Decisão Texto Integral: | STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, em representação dos seus associados com os sinais nos autos, inconformado com o acórdão proferido pelos Mmos. Juízes do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, dele vem recorrer concluindo como segue:
· que seja concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, em virtude de a douta Sentença recorrida ter feito errada aplicação do direito aplicável com violação do estatuído no art° 38° do D.L. 247/87, de 17/6.
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O Recorrido, Município de Sintra, contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Tribunal a quo foi julgada provada a seguinte factualidade:
A António Manuel Fernandes, Avelino Jorge Rilhas, Carlos Alberto Madeira Fernandes Santos, Fernando Joaquim Silva Moço, Francisco Pinto, Gabriel Ferreira, Idalino Rosa Santos, Joaquim Almeida da Silva Cristóvão, Joaquim Camilo Marques, Jorge Manuel Oliveira Madeira, José David Duarte, José Emílio Salgueiro, José Fernandes Neres, José Júlio Martins Relvas, José Luís Aires Bexinina, José Luís Silva Martins, José Manuel Soares Catalão, José Miguel Bruno Bento, José Silva Santos, José Tomé Henriques Fonseca, Manuel Almeida Silva, Manuel Polido Louro, Miguel Dangala, Vasco Gonçalves Guerreiro, Victor Manuel Garcia Gomes e Victor Paulo Silva Pito, todos condutores de máquinas pesadas e veículos especiais da Câmara Municipal de Sintra, requereram ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra que reconheça que a carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais, é carreira vertical, nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias (cf. documentos a fls. 95 a 120 dos autos);
B Em 13 de Abril de 2004 foi proferida a Informação-Proposta n° 38/DGRH/SREM, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, que concluiu pelo indeferimento dos requerimentos apresentados por 125 funcionários da Câmara Municipal de Sintra, nomeadamente de entre a categoria Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais, relativamente ao assunto "Qualificação de carreiras verticais e horizontais" -(cfr. documento de fls. 13 dos autos);
C Por despacho de 28 de Junho de 2004, proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, concordando com a informação referida em b), que antecede, foi indeferida a pretensão apresentada pelos funcionários identificados em a), que antecede (cf. documentos a fls. 13 verso dos autos);
D O despacho referido em c), foi notificado aos funcionários identificados em a), por ofícios datados de 30 de Junho de 2004, com o seguinte teor: "Para conhecimento e devidos efeitos, e em resposta à pretensão formulada no seu requerimento, que deu entrada nesta Câmara Municipal em (...) informo que, por despacho de 28 de Junho do ano em curso, a mesma foi indeferida, uma vez que, por despacho de homologação do Secretário de Estado da Administração Local, datado de 4 de Fevereiro de 2002, proferido ao abrigo do nº 5 do Despacho nº 6695/2000 (2a Série), de 8 de Março de 2000, foi firmado o entendimento segundo o qual " As carreiras que não constem do elenco de carreiras horizontais do artº 38° do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, mas que de acordo com o disposto no Decreto-Lei n" 353-A/89, de 16 de Outubro, passaram a unicategoriais, devem ser consideradas horizontais para efeitos de progressão". O Director Municipal de Recursos Humanos e Modernização Administrativa, assinatura ilegível, (Dr. José António Vaz Guerra da Fonseca) -(cfr. docs. de fls. 16 a 42 dos autos);
E Em 29 de Outubro de 2004 deu entrada a presente acção administrativa especial.
DO DIREITO
O discurso jurídico fundamentador em sede de Acórdão recorrido é o que, de seguida, se transcreve:
“(..)
IV - O DIREITO
O Autor veio através desta acção administrativa especial impugnar o despacho de 28 de Junho de 2004, proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra que indeferiu a pretensão dos seus associados, de ver reconhecida a carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais, como carreira vertical, nomeadamente, para efeitos de progressão, e de, em consequência, ver reconstituída a sua situação remuneratória.
O A. fundamenta o seu pedido impugnatório no facto de a referida carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais ter passado de horizontal no DL 191-C/79, de 25/6, aplicado à Administração Local pelo DL 466/79, de 7/12, alterado pelo DL 406/82, de 27/9, a carreira mista nos termos do disposto no artigo 27° do DL 248/85, de 15/7, e do artigo 37° do DL 247/87, de 17/6, entretanto extinta, pelo que não constando ela do artigo 38°, deste último diploma indicado, terá de ser considerada vertical.
Ao invés, considera, tal como decidido no Acórdão do TCA de 11 de Junho de 2002 proferido no Processo n° 6175/02, que o elenco de carreiras indicadas no artigo 38° do DL n.° 247/87, de 17 de Junho, sendo taxativo, implica a ilação de que não constando uma carreira dessa enumeração, ela é necessariamente vertical.
Entendimento contrário como o veiculado pelo despacho de 4/2/02, do Senhor Secretário de Estado da Administração Local, e defendido pela Entidade demandada, segundo o qual as carreiras unicategoriais são carreiras horizontais, não podem prevalecer, sob pena de violação dos artigos 30º e 38º do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, o artigo 27º do Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho, os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro e ainda dos princípios da legalidade e da justiça, bem como dos artigos 266º da Constituição da República Portuguesa e 3º e 6º do Código do Procedimento Administrativo.
A Entidade Demandada, por sua vez, defende que a carreira em que se inserem os associados do A. é horizontal, considerando que a definição das carreiras como horizontais ou verticais passou a ter o seu acento tónico com o DL 353-A/89 no facto de as carreiras verticais por serem unicategoriais não incluírem o exercício de cargo diverso, mas sim de um único cargo, correspondendo a progressão a maior eficiência na sua execução.
Ao passo que as carreiras verticais integram várias categorias a que correspondem cargos diferenciados em função da exigência, complexidade e responsabilidade.
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Alinhados os argumentos das partes, cumpre resolver a questão de saber se a carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais, deve considerar-se carreira vertical como defende o A., ou carreira horizontal como defende a Entidade Demandada.
O problema coloca-se porque não existe norma que expressamente qualifique as carreiras de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais, como carreiras verticais ou horizontais, sendo necessário apreciar e decidir a questão com recurso à interpretação dos diplomas legais.
Cumpre, assim, apreciar e decidir.
O Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, o qual estabeleceu o regime geral de estruturação das carreiras da função pública, aplica-se à administração local com as adaptações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho.
De acordo com o disposto no artigo 4º do referido Decreto-Lei nº 248/85, carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional (Cfr. nº 1) e categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública. (Cfr. nº 2).
Partindo deste enquadramento, estabelece o artigo 5º do mesmo Decreto-Lei nº 248/85, que as carreiras são:
(i) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;
(ii) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;
(iii) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais.
No artigo 38º do Decreto-Lei nº 247/87 o legislador enumera vinte e cinco carreiras as quais considera horizontais.
Da análise do mapa anexo a este Decreto-Lei resulta que todas as carreiras consideradas neste artigo, pelo legislador, como horizontais integram duas ou mais categorias, o mesmo resultando também do regime previsto nos nº 2 e 3 do referido artigo 38º.
Ou seja, face as definições do artigo 5º do Decreto-Lei nº 248/85, em que tanto as carreiras verticais como as horizontais integram diversas categorias com o mesmo conteúdo funcional, distinguindo-se, as verticais por as suas categorias serem diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade e as horizontais por a mudança de categoria corresponder apenas à maior eficiência na execução respectivas tarefas, o legislador teve necessidade de expressamente estabelecer quais as carreiras (com diversas categorias) em que a mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, ou seja, quais as carreiras horizontais.
Face ao exposto, admite-se que este artigo 38º consagrava, com carácter taxativo, as carreiras (com diversas categorias) que deveriam ser consideradas como horizontais e em consequência as carreiras (com diversas categorias) nele não consagradas deveriam ser consideradas como verticais.
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O mesmo não se poderá dizer, contudo, em relação às categorias isoladas ou como se usa chamar às carreiras unicategoriais.
É que, como o próprio Autor admite, resulta do seu regime legal que o condutor de máquinas pesadas é uma categoria, integrada no grupo de pessoal auxiliar, sem integração numa carreira, pelo que, em rigor, esta categoria não poderia, face às definições legais, integrar nem o conceito de carreira vertical nem o de carreira horizontal, uma vez que não se trata de uma carreira integrada por várias categorias como exigem aquelas definições.
Sempre se dirá, porém, que se mais normas não houvesse para interpretar, se de uma lacuna se tratasse, uma carreira com uma única categoria, ou uma categoria não integrada em carreira, sempre se enquadraria melhor na definição de carreira horizontal que na de vertical, já que na carreira horizontal se faz apelo somente à maior eficiência na execução das respectivas tarefas.
Contudo há ainda que analisar as restantes normas jurídicas aplicáveis.
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O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, o qual estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, dispõe nos n°s. l e 2 do seu artigo 17º que a remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado, sendo o escalão cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
Estipula ainda este mesmo diploma que a progressão se faz pela mudança de escalão na mesma categoria, sendo que o número de escalões em cada categoria ou carreira horizontal, bem como os módulos de tempo e o mérito necessários, constam de diploma legal (Cfr. artº 29º).
Nestas duas normas, que estabelecem princípios sobre remunerações e gestão de pessoal, o legislador deixou clara a intenção de transformar as carreiras horizontais em carreiras unicategoriais, uma vez que distingue carreira com várias categorias (vertical) de carreira horizontal (unicategorial).
Na verdade, ao contrapor carreira horizontal com categorias integradas em carreira o legislador consagra que nas carreiras horizontais não existem categorias mas uma única categoria a qual se confunde com a própria carreira.
Neste mesmo diploma, esclarece-se, ainda, no artigo 27º que o acesso nas carreiras horizontais (Cfr. nº 5), porque só têm uma categoria, se faz por progressão (mudança de escalão na mesma categoria - Cfr. n.° l do artigo 29.°), não carecendo de concurso e nas outras carreiras (verticais) o acesso faz-se por promoção (mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira) e mediante concurso (Cfr. n°s l a 3).
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho, o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicável à administração local (Cfr. nº l do artigo 2º) estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas.
Os artigos 16º e 17º desenvolvem o regime de promoção à categoria superior da respectiva carreira e o artigo 19º o da progressão nas categorias, a qual se faz por mudança de escalão e depende de quatro anos de permanência no escalão imediatamente anterior, nas carreiras horizontais e de três anos nas carreiras verticais.
Da análise das escalas salariais das carreiras e categorias da administração local constante dos anexos 2 e 3 do Decreto-Lei nº 353-A/89 (Cfr. artº 22º do mesmo Decreto-Lei) resulta que, em cumprimento dos princípios enunciados no Decreto-Lei n.° 184/89, todas as carreiras horizontais, previstas no artigo 38º do Decreto-Lei n.° 247/87, se transformaram em carreiras com uma só categoria - unicategoriais.
Assim, embora não tenha existido uma revogação expressa do artigo 38.° do Decreto-Lei nº 247/87, a norma de prevalência, prevista no artigo 44º do Decreto-Lei n.° 353-A/89, exige que se desconsidere o regime dos nº 2 e 3 daquele artigo 38º já que pressupõem a existência de diversas categorias nas carreiras enunciadas no n.° 1.
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Quanto à qualificação das carreiras, pelo nº l, como horizontais a mesma não choca com o regime do “novo" sistema retributivo, criado pelo Decreto-Lei nº 353-A/89, já que para este, no desenvolvimento do disposto no Decreto-Lei nº 184/89, horizontais são as carreiras unicategoriais.
É neste enquadramento que surge o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, o qual estabelece as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, e se aplica a administração local com as adaptações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro (Cfr. nº 2 do artigo 2º)
Nestes diplomas mantém-se o regime criado pelo Decreto-Lei nº 184/89 e Decreto-Lei nº 353-A/89:
(i) nas carreiras horizontais, as que só têm uma categoria o acesso faz-se por progressão (mudança de escalão na mesma categoria) não carecendo de concurso e nas carreiras verticais, as que integram um conjunto hierarquizado de categorias, o acesso faz-se por promoção (mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira) e mediante concurso;
(ii) a progressão nas categorias, a qual se faz por mudança de escalão, depende de quatro anos de permanência no escalão imediatamente anterior, nas carreiras horizontais e de três anos nas carreiras verticais.
Só este entendimento permite compreender porque é que o legislador teve necessidade de prever expressamente que nas categorias de chefe da secção, de tesoureiro e de encarregado de pessoal auxiliar, categorias não integradas em carreira ou carreiras unicategoriais, a progressão se faz segundo módulos de três anos (Cfr. nº 2 do artigo 7º, nº 2 do artigo 9º e nº 2 do artigo 11º todos do Decreto-Lei nº 404-A/98).
É que, não se encontrando estas categorias/carreiras classificadas pelo legislador como horizontais, a seguir a tese defendida pelo Autor - só são horizontais as carreiras assim expressamente classificadas pelo legislador -, teríamos que as considerar verticais e então a progressão já se faria, de acordo com o disposto na alínea b) do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, segundo módulos de três anos, sendo inúteis aquelas normas.
(..)
V – DECISÃO
Pelos fundamentos de facto e de direito supra enunciados, acordam os Juízes deste Tribunal Colectivo, na presente acção administrativa especial, em que é Autor STAL, em considerá-la improcedente, por não provada, mantendo-se o acto impugnado, não se reconhecendo a carreira de Condutor de Máquinas Pesadas como vertical e não condenando a entidade demandada a corrigir as progressões/mudanças de escalão dos associados do Autor. (..)”
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Diga-se, desde já, que o julgado em 1ª Instância é para confirmar pelas razões que seguem, sendo que manda a verdade que se diga que o regime jurídico em causa é tudo menos claro e conexo na sua disciplina, salvo o devido respeito a todos os títulos devido, não só ao legislador em concreto mas também pelo melindre e complexidade – além de jurídica, política e social – de que esta matéria se reveste.
A matéria do enquadramento das categorias não reportadas a nenhuma carreira – ou seja, unicategoriais – no domínio das carreiras horizontais, com fundamento nas disposições conjugadas dos artº 38º nº 3 DL 247/87 de 17.06 e 19º nº 1 e 2 a) DL 353-A/98 de 16.10 no tocante às carreiras do pessoal da Administração Local foi objecto de prolação de Acórdão deste TCA-Sul, Rec. nº 558/05 de 05.MAI.05, cuja fundamentação de facto e de direito e respectivo sumário passamos a transcrever:
“(..)
1. O recorrente é funcionário do Município de Torres Novas, detendo a categoria de encarregado dos serviços de higiene e limpeza desde 26 de Junho de 1996 - cfr. termo de aceitação de nomeação junto pelo recorrente sob documento n° 2, a fls. 8, que aqui se dá por reproduzido.
2. E tendo sido posicionado no 1° escalão, índice 225 dessa categoria, com efeitos reportados desde 26 de Junho de 1996 - cfr. recibo junto pelo recorrente sob documento n° 3, a fls. 9, que aqui se dá por reproduzido.
3. Com data de 12 de Outubro de 2001, o recorrente dirigiu ao presidente da Câmara Municipal de torres Novas o requerimento cuja cópia constitui fls. 7 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, referindo que «a carreira de encarregado dos serviços de higiene é limpeza é uma carreira vertical, cuja mudança de escalão se processa de três em três anos», e requerendo fosse ordenada «a sua progressão para o 2° escalão com efeitos reportados a 26 de Junho de 1999».
4. Sobre este requerimento o recorrente não obteve, até à data em que o presente recurso deu entrada no Tribunal, qualquer resposta.
5. Em reunião de coordenação jurídica de 25 de Setembro de 2001, a Direcção Geral das Autarquias Locais (DGAL) propôs a seguinte interpretação uniforme, que foi homologada por despacho do Secretário de Estado da Administração Local em 4 de Fevereiro de 2002:
«Carreiras Horizontais
As carreiras que não constem do elenco de carreiras horizontais do artigo 38° do Decreto-Lei n° 247/87, de 17 de Junho, mas que de acordo com o disposto no Decreto- Lei n° 353-A/89, de 16 de Outubro, passaram a unicategoriais, devem ser consideradas horizontais para efeitos de progressão» - cfr. documento junto pelo recorrido sob n° 2, a fls. 17 e 18, que aqui se dá por reproduzido.
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O artº 4º nº 1 do DL 248/85 de 15.JUL define carreira como “(..) o conjunto hierarquizado de categorias às quais corresponde funções da mesma natureza a que os funcionários têm acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional”.
O artº 4º nº 2 do mesmo DL 248/85 define categoria como “(..) a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública”
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Daqui decorre que carreira significa “(..) uma determinada profissão com um conjunto de funções de natureza idêntica , entre as quais possa existir uma determinada graduação.
A carreira corresponderá à profissão e as categorias a diversas graduações dentro da mesma carreira, com funções que se vão tornando mais exigentes à medida e que se ascende na carreira (..)” (1).
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O DL 247/87 de 17.JUN, que “procede à adaptação do DL nº 248/85 de 15.JUL. às carreiras de pessoal da administração local”, como se diz no preâmbulo, enumerava no artº 37º as carreiras mistas e no artº 38º as carreiras horizontais, sendo a progressão numas e noutras “(..) de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais”
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Todavia, o artº 37º do DL 247/87 (carreiras mistas) foi revogado pelo artº 25º a) do DL 412-A/98 de 30.DEZ.
E começa aqui a nossa discordância da tese sustentada em 1ª Instância de que “(..) para a administração local o legislador optou por uma enumeração extensa e taxativa das carreiras consideradas horizontais (e mistas) - cfr. os artigos 37° e 38° do DL n° 247/87, de 17 de Junho -, neste elenco não tendo incluído a de encarregado de serviços de higiene e limpeza, pelo que é licito concluir que a mesma é vertical, por não ter sido por este excepcionada do regime do artigo 36° do mesmo diploma, que prevê o regime de progressão das carreiras verticais. (..)”.
É verdade que não foi excepcionada.
Todavia, no que respeita às carreiras horizontais diz o artº 38º nº 1 do DL n° 247/87 de 17.06, “1. São consideradas carreiras horizontais as de (..)”, descrevendo uma série de categorias mas não a de encarregado de serviço de higiene e limpeza.
Pese embora esta conste do Anexo I a que se refere o artº 8º, no “Grupo de Pessoal”, “Auxiliar” , sob a “Categoria” de encarregado dos serviços de higiene e limpeza, letra de vencimento K e 9º ano e escolaridade ou equiparada, a fls. 2342 do DR nº 137, I Série, de 17.6.1987.
Pelo que, a nosso ver, já que se trata de uma categoria não reportada a nenhuma carreira, deverá enquadrar-se no domínio do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, que diz:
“3. A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no nº 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais”.
E neste sentido seria de aplicar o disposto no artº 19º nºs. 1 e 2 a) do citado DL 353-A/98 que diz:
“1- A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.”
“2 a) – Nas carreiras horizontais, quatro anos.”
É que no caso concreto estamos perante uma categoria não reportada a nenhuma carreira e apenas com escalões de índice numérico remuneratório em sede de progressão.
De facto, o DL 353-A/98 de 16.OUT, aplicável à Administração Central e Local – vd. artº 1º b) – veio estatuir no artº 22º que:
“As escalas salariais de cada uma das carreiras e categorias da administração local constam dos Anexos 2 e 3 ao presente diploma, do qual fazem parte integrante.”
O Anexo nº 3 do DL 353-A/98 sob a epígrafe – Administração Local – Carreiras a categorias específicas, a fls. 4530-(13) do DR I Série nº 238, integra no quadro do “Grupo de Pessoal Auxiliar” e no quadro das “Categorias” as seguintes categoria, entre outras:
- encarregado de serviço de higiene e limpeza – escalões 225, 230, 235 e 245:
Categoria que, como já dito, não tem reporte a nenhuma carreira, como se vê do citado Anexo nº 3, o que quer dizer que – como doutrinado no domínio do artº 5º DL 248/85 para os três tipos de carreiras, verticais, horizontais e mistas - as exigências funcionais “(..) se mantêm inalteradas independentemente da categoria, correspondendo a mudança de posição apenas a um prémio pela presunção de que uma maior antiguidade gera uma maior eficiência na execução de funções”. (2)
Ora, foi na categoria, supra, escalão 225, que o Recorrido foi integrado na função pública a 26.06.96.
Sendo certo que o DL 412-A/98 de 30.DEZ, manteve no Anexo II (a que se refere o nº 1 do artº 13º) no quadro do “Grupo de Pessoal Auxiliar” e no quadro das “Categorias”, a fls. 7304-(9) DR I Série A, nº 300, a categoria :
- encarregado de serviço de higiene e limpeza – escalões 235, 240, 245 e 255:
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E continuamos no mesmo contexto: esta categoria não está integrada em nenhuma carreira.
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Diz-nos a Doutrina a propósito destes Anexos II e III do DL 412-A/98, de 30.DEZ “(..) Julga-se que se estará necessáriamente perante um lapso do legislador, pois se ainda é compreensível a existência de carreiras sem categorias ou de categoria única, já não se afigura viável pensar-se em categorias não integradas em qualquer carreira. Aliás, a própria noção legal de categoria pressupõe a existência de uma carreira na qual aquela se integre. (..)”. (3).
O caso do encarregado de serviço de higiene e limpeza não se integra em nenhuma carreira, antes se integra no Grupo de Pessoal Auxiliar, conforme diplomas DL 353-A/89 de 16.OUT, Anexo nº 3 e DL 412-A/98 de 30.DEZ, Anexo II, e ponto final.
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Estamos absolutamente de acordo com o Autor supra citado – o Ilustre Mandatário do ora Recorrido – quando diz que “(..) não seria de excluir a hipótese de incumbir aos tribunais a classificação das carreiras como verticais ou horizontais .
Semelhante possibilidade não seria de descurar se tal matéria não fosse do foro legislativo e se o legislador não tivesse procedido àquela classificação.
Com efeito, tenha-se presente que a Constituição da República Portuguesa consagra no nº 1 do artº 47, o direito à liberdade de escolha da profissão, o qual garante, entre outros, o direito de progresso na carreira profissional.
Esse direito de escolha profissional está, como direito, liberdade e garantia, sob reserva de lei restritiva, pelo que conforma reconhecem G. Canotilho e V. Moreira, é ao legislador que compete presidir à fixação do conteúdo profissional de cada carreira.
(..)
Só serão, como tal, carreiras horizontais e mistas aquelas que por força de disposição legal assim estejam classificadas sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa. (..)”. (4).
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Ressalvado o devido respeito, não acompanhamos a tese do carácter remissivo das carreiras verticais antes competindo, ao caso dos autos, a carreira horizontal por aplicação do regime conjugado dos artºs 38º nºs 1 e 3 do DL 247/87 de 17.06 e artº 19º nºs. 1 e 2 a) do citado DL 353-A/98 de 16.10 na exacta medida em que a categoria de encarregado de serviço de higiene e limpeza não se integra em nenhuma carreira, antes se integra no Grupo de Pessoal Auxiliar, conforme diplomas DL 353-A/89 de 16.10, Anexo nº 3 e DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II.
Em nosso critério, no tocante ao conteúdo funcional e salarial de categorias sem reporte a carreira, houve, de facto, lapso do legislador, só que aos Tribunais é vedado, a propósito da criação da norma do caso concreto, criar a norma que o legislador teria criado se tivesse pensado no assunto, (as chamadas lacunas da lei), fora do contexto em que tal é permitido, que é exactamente o que ocorre na hipótese dos autos porque se trata de matéria sob reserva restritiva do Poder Legislativo.
Portanto, teremos que procurar aplicar o normativo que já existe.
Segundo Maria José Castanheira Neves com o DL 353-A/89 “(..) as carreiras horizontais passaram a ser, em regra, unicategoriais, ou seja, a deterem uma única categoria, pelo que se deve e pode questionar se o elenco do artº 38º, atrás referido [o artº 38º das carreiras horizontais do DL 247/87] ainda se deve considerar exaustivo.
Consideramos que não, isto é, admitimos que existem outras carreiras horizontais, para além das enunciadas no artº 38º do citado diploma, que serão, em regra, unicategoriais, isto é, aquelas em que não existem nunca maiores exigências profissionais, já que o conteúdo funcional não é evolutivo.
No entanto, a importância desta distinção continua a fazer-se sentir, porque nos dois tipos de carreiras – verticais e horizontais – existe progressão, isto é, mudança de escalão na mesma categoria a que corresponde um diferente índice remuneratório.
Mas, nas carreiras verticais, a mudança de escalão – a progressão – efectua-se de três em três anos, enquanto que nas horizontais de quatro em quatro anos (..)”. (5).
É o estatuído no artº 19º nº 2 do DL 353-A/89.
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Por tudo o exposto, por aplicação do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II, artº 19º nº 1 e 2 a) DL 353-A/98 de 06.10, Anexo nº 3 e DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II, a categoria encarregado de serviço de higiene e limpeza pertencente ao Grupo de Pessoal Auxiliar no que respeita à progressão por mudança de escalão faz-se por reporte às carreiras horizontais, de quatro em quatro anos. (..)”.
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No Acórdão supra, sumariou-se como segue:
1. O artº 4º nº 1 do DL 248/85 de 15.07 define carreira como “(..) o conjunto hierarquizado de categorias às quais corresponde funções da mesma natureza a que os funcionários têm acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional”.
2. O artº 4º nº 2 do mesmo DL nº 248/85 de 15.07 define categoria como “(..) a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública”.
3. No artº 38º nº 1 do DL n° 247/87 de 17.06, “1. São consideradas carreiras horizontais as (..)”, categorias de seguida descritas, sendo que do elenco não consta a categoria de encarregado de serviço de higiene e limpeza da Administração Local.
4. Porque se trata de uma categoria não reportada a nenhuma carreira, deverá enquadrar-se no domínio do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, que diz: “3. A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no nº 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais”.
5. O Anexo nº 3 do DL 353-A/89 de 16.10, sob a epígrafe – Administração Local – Carreiras a categorias específicas, integra no quadro do “Grupo de Pessoal Auxiliar” e no quadro das “Categorias”, entre outras, a categoria de encarregado de serviço de higiene e limpeza – escalões 225, 230, 235 e 245, todavia, não reportada a nenhuma carreira.
6. O DL 412-A/98 de 30.DEZ, manteve no Anexo II (a que se refere o nº 1 do artº 13º) no quadro do “Grupo de Pessoal Auxiliar” e no quadro das “Categorias”, a fls. 7304-(9) DR I Série A, nº 300, a categoria de encarregado de serviço de higiene e limpeza – escalões 235, 240, 245 e 255, não integrada em nenhuma carreira.
7. Neste contexto, por aplicação do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II, artº 19º nº 1 e 2 a) DL 353-A/89 de 16.10, Anexo nº 3 e DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II, a categoria encarregado de serviço de higiene e limpeza pertencente ao Grupo de Pessoal Auxiliar no que respeita à progressão por mudança de escalão faz-se por reporte às carreiras horizontais, de quatro em quatro anos.
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Também em Acórdão deste TCA-Sul, in Recurso nº 1165/05 de 14.DEZ.2005, se julgou no sentido de à carreira unicategorial de Encarregado dos Parques de Viaturas Automóveis corresponder a carreira horizontal por aplicação do regime conjugado dos artºs 38º nºs 1 e 3 do DL 247/87 de 17.06 e artº 19º nºs. 1 e 2 a) do citado DL 353-A/98 de 16.10 e o tratamento de progressão por períodos de quatro anos.
De facto, o DL 412-A/98 de 30.DEZ, no Anexo III (a que se refere o nº 1 do artº 13º), quadro do “Grupo de Pessoal Auxiliar” e quadro das “Categorias”, a fls. 7304 - (9), DR I Série A, nº 300, especifica a categoria de Encarregado dos Parques de Viaturas Automóveis, escalões 235, 240, 245 e 255, não integrada em nenhuma carreira.
Porque se trata de uma categoria não reportada a nenhuma carreira, deverá enquadrar-se no domínio do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, que diz: “3. A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no nº 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais”.
Neste contexto, por aplicação do artº 38º nº 3 do DL 247/87 de 17.06, DL 412-A/98 de 30.12, Anexo II, artº 19º nº 1 e 2 a) DL 353-A/89 de 16.10, Anexo nº 3 e DL 412-A/98 de 30.12, Anexo III, a categoria de Encarregado dos Parques de Viaturas Automóveis pertencente ao Grupo de Pessoal Auxiliar no que respeita à progressão por mudança de escalão faz-se por reporte às carreiras horizontais, de quatro em quatro anos.
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Do mesmo modo no Acórdão deste TCA-Sul, in Recurso nº 1115/05 de 21.DEZ.2005, no sentido de à carreira unicategorial de Fiscal de Serviços de Água e Saneamento corresponder a carreira horizontal por aplicação do regime conjugado dos artºs 38º nºs 1 e 3 do DL 247/87 de 17.06 e artº 19º nºs. 1 e 2 a) do citado DL 353-A/98 de 16.10 e o tratamento de progressão por períodos de quatro anos.
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De modo que, pelas razões de direito expressas no Acórdão transcrito supra, in Rec. nº 558/05 de 05.MAI.05 e para as quais se remete, conclui-se pela improcedência do recurso e consequente confirmação do julgado.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.
Sem tributação.
Lisboa, 18. MAIO.2006,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Xavier Forte)
(1) Maria José Castanheira Neves, Governo e administração local, Coimbra/2004, pág. 283; Paulo Veiga e Moura, Função pública, 1º volume, 2ª edição Coimbra/2001, pág. 66, Ilustre Mandatário do ora Recorrido.
(2) Paulo Veiga e Moura, Função pública – 1º volume, 2ª edição Coimbra/2001, pág. 69
(3) Paulo Veiga e Moura, Função pública – 1º volume, 2ª edição Coimbra/2001, pág. 69, nota (96).
(4) Paulo Veiga e Moura, Função pública – 1º volume, 2ª edição Coimbra/2001, págs. 71 e 72 e nota (104).
(5) Maria José Castanheira Neves, Governo e administração local, Coimbra, 2004, pág. 284/285.3 |
