| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO,
2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. O digno Magistrado do M.P., inconformado com a sentença do TAF de Leiria que julgou improcedente a acção administrativa especial que intentara contra o Município de Pedrógão Grande, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. Como decorre do discurso argumentativo da sentença, esta não tem em conta a noção de piso na sua definição legal os arts. 6º. d) do Dec. Reg. nº. 63/91, de 29/11 e 22º. d) do D.L. 445/91, de 20/11, afirmam o número de pisos acima e abaixo da cota soleira, não afirmando que a cave não é um piso mas liga-o apenas à ideia de altura da construção por referência à chamada cota soleira, ou à cota média do terreno, ou seja, ao terreno e não à edificação;
2ª. Porém, a referência no PDM a pisos “Tout Court”, como se depreende, v.g., da confrontação das als. c) e d) do nº 6 do seu art. 23º., tem uma conotação diferente, decorrente de preocupações para além do impacto visual, como sejam a infiltração, linhas de água e impermeabilização do solo, que ao Plano também incumbe cuidar;
3ª. Assim, terá a menção, número de pisos, de ser entendida de acordo com a definição constante da lei, sendo o seu número contado não por referência às cotas do terreno, mas ao edifício propriamente dito, sendo que a lei se refere expressamente a edifícios;
4ª. O PDM de Pedrógão Grande claramente toma uma posição sobre as cedências, definindo-as por remissão para a Portaria 1182/92, de 22/12, apenas por opção por uma determinada técnica legislativa, não sendo omisso nessa parte, e não se enquadrando nos Planos Directores, que não têm definição nesta matéria; já que
5ª. Estabelece o art. 28º. nº 2 d), aplicável por força do art. 33º., nº 2, ambos do PDM, à área em questão, entre os condicionamentos urbanísticos para os loteamentos urbanos destinados a habitação, comércio e serviço a cedência de acordo com o art. 16º. do D:L: nº 448/91, de 24/11, e a Portaria nº 1182/92, de 22/12;
6ª. O PDM em questão mais não fez que remeter para a parametrização mínima estabelecida pela Portaria em questão, não podendo estabelecer um regime de cedência inferior àquele que efectuou;
7ª. As razões que determinam seja aplicada a sanção de nulidade a actos que violem instrumentos de ordenamento territorial, «evitar a prática do “facto consumado” que os curtos prazos de anulação dos actos anuláveis não acautela plenamente» (Ac. STA de 16/3/2006, Rec. 01305/04), tem aqui pleno cabimento, já que com o entendimento da aludida cedência se pretendeu, por um lado, dotar a área planificada de um conjunto de infra-estruturas, aqui a nível de dimensionamento dos estacionamentos e arruamentos e, por outro, distribuír por todos os donos dos prédios que a zona plano abrange, os encargos daí decorrentes;
8ª. A cedência que está aqui em causa e que foi, ao que entendo, consagrada no PDM, traduz os objectivos dos Planos, tal como constavam do art. 9º., nº 2, do D.L. 69/90, de 2/3, e como foram posteriormente explicitadas nos arts. 85º. r) e 141º. e 142º. do D.L. 380/99, de 22/12, com as alterações introduzidas pelo D.L. 53/2000, de 7/4;
9ª. Não se justifica uma interpretação restritiva que apenas possibilitasse a aplicação da aludida sanção se a Portaria estivesse transcrita no PDM;
10ª. A não existência de tal cedência, ou a sua existência em desconformidade com o estipulado pelo PDM, pese embora com remissão para a legislação em vigor, constitui uma violação daquele, sancionada com nulidade, sendo esta sanção aqui justificada para que não se caia numa situação de facto consumado relativa à aludida ordenação territorial da zona em causa;
11ª. Ainda que assim não se entenda, não pode ser declarada a extemporaneidade da presente acção, uma vez que a contagem do prazo se inicia a partir da publicação da deliberação impugnada, sendo esta obrigatória (art. 59º., nº 6, do CPTA, 84º do D.L. 100/84, de 29/3 e 91º. da Lei nº 169/99, de 18/9) e não existe prova de que ocorreu, sendo a excepção da caducidade de conhecimento oficioso (arts. 87º nº 1 a) e 89º nº 1 h), do CPTA);
12ª. Foram violados, para além dos preceitos ora citados, os arts. 28º. nº 1 d) “ex vi” do 33º. nº 2, ambos do PDM de Pedrógão Grande e 56º. nº 2 do D.L. 448/91, de 29/11)”.
O recorrido, Município de Pedrógão Grande, contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. Estão provados os seguintes factos:
a) Por requerimento datado de 15/11/2000, registado na Câmara Municipal de Pedrógão Grande com o nº. 03/00, em 21/11/2000, os contra-interessados formularam o pedido de licenciamento de uma operação de loteamento;
b) A operação de loteamento referida na alínea anterior previa a implantação de edifícios compostos de cave, 3 pisos e sótão, nos lotes 3, 4 e 8;
c) Em reunião ordinária de 12/4/2001, a Câmara Municipal de Pedrógão Grande, com referência ao “Processo nº. 03/2000 ― Aprovação de arquitectura de loteamento urbano – Projecto de loteamento urbano de Fernando Nunes Ribeiro e outros, sito em Pedrógão Grande, deliberou “por unanimidade aprovar a arquitectura do respectivo pedido de licenciamento de loteamento urbano de acordo com os pareceres dos Serviços Técnicos”;
d) Em reunião ordinária de 8/11/2001, a Câmara Municipal de Pedrógão Grande, com referência ao “Processo nº 03/2000 – Projecto de loteamento de Fernando ……………., José …………………. e José ………….. — Licenciamento dos projectos de especialidades e obras de urbanização”, deliberou “por unanimidade depois de apreciado pelos serviços técnicos, aprovar o licenciamento dos Projectos de Especialidade e obras de urbanização do loteamento”;
e) O prédio objecto da operação de loteamento situa-se num aglomerado urbano de nível I, segundo a classificação do PDM de Pedrógão Grande;
f) O loteamento tem 44 estacionamentos públicos, dos quais 11 têm 10m2 de área, 23 têm 12,5 m2 e os restantes 10 áreas até 13,75 m2;
g) O arruamento do lado esquerdo (Virado para Norte) do lote 1 tem apenas 8,5 m. de largura no total (faixa de rodagem e dois passeios), o que fica entre o lote 6 e 07 tem de largura total 6, o que fica pelo lado direito (virado a Norte) dos lotes 3, 4, 5 e 6, tem 7 metros e o que fica a Sul dos lotes 10 e 11 tem 6,75 e nalguns pontos 7, sendo que existem estacionamentos nesta última situação, só tendo o corredor lateral entre 1,40 e 1,50 de largura;
h) O loteamento encontra-se implantado em terreno topograficamente situado entre as cotas 380,9 e 338,1;
i) Consta da “memória descritiva” do projecto:
Os três pisos previstos para os três blocos habitacionais, dos lotes 3, 4 e 8 existentes junto à Rua da …………, justificam-se devido à cota do terreno nesse local e às construções existentes na sua envolvente, enquadrando-se assim o loteamento de forma harmoniosa no tecido urbano da Vila”;
j) A acta da reunião da Câmara Municipal de Pedrógão Grande onde foi tomada a deliberação impugnada esteve afixada entre os dias 7/5/2001 e 14/5/2001 e, no Boletim da mesma Câmara de Janeiro a Junho de 2001, nº 6, referiu-se a possibilidade da sua consulta, nos serviços de apoio, no horário normal de expediente (Fls. 280 a 288 dos autos);
k) A acção administrativa especial foi intentada pelo M.P. em 23/2/2006. x 2.2. Na acção administrativa especial que intentou, o ora recorrente pediu a declaração de nulidade da deliberação, de 12/4/2001, da Câmara Municipal de Pedrógão Grande, referida na al c) dos factos provados, por a operação de loteamento que aprovou violar o art. 28º., nº 1, als c) e d), do PDM de Pedrógão Grande, quanto à altura dos edifícios, área dos estacionamentos e largura dos arruamentos.
No que concerne à violação do referido art. 28º., nº 1, al c), a sentença entendeu que não se verificava, por as caves não deverem ser contadas como pisos e, quanto à infracção da al. d) do mesmo preceito, considerou que as dimensões dos estacionamentos e arruamentos só eram susceptíveis de violar a Portaria nº 1182/92, de 22/12, sancionada com a mera anulabilidade, sendo, por isso, intempestiva a sua invocação.
Vejamos se este entendimento é de manter.
O art. 10º., nº 4, do Regulamento do PDM de Pedrógão Grande (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 135/95, de 21/9, publicada no D.R., I Série, de 11/11/95), define “altura total das construções” enquanto dimensão vertical da construção a partir do ponto da cota média do terreno referente à implantação da construção até ao ponto mais alto da construção, excluindo acessórios (…) e elementos decorativos, mas incluindo a cobertura”
Se a altura de uma construção se conta a partir do ponto da cota média do terreno, nela não se inclui a cave, o que, aliás, “condiz com a normalidade e o senso comum, pois ninguém chama alto a um edifício por ele se prolongar verticalmente no subsolo” (cfr. Ac. do STA de 26/5/2010 – Processo nº. 0183/10, que decidiu um caso idêntico ao dos autos).
Assim, quando o aludido art. 28º., nº 1, al. c) estabelece que a “Altura Dominante dos Edifícios” deverá corresponder a três pisos, só atende àqueles que se incluem no cômputo da “altura total da construção”, não abrangendo as eventuais caves.
O art. 28º., nº 1, al. d), de referido Regulamento estabelece o seguinte:
“Condicionamentos urbanísticos para os aglomerados de nível I:
1) Planos de Pormenor e loteamentos urbanos destinados a habitação, comércio, serviços e equipamentos sociais e turísticos:
d) Cedência de acordo com o art. 16º. do D.L. nº 448/91, de 29/11 e a Portaria nº 1182/92, de 22/12”.
Por sua vez, o art. 15º. do D.L. nº 448/91, na redacção resultante da Lei nº. 26/96, de 1/8, dispunha que “as parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, ou os parâmetros de dimensionamento de tais parcelas são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território, ou quando tais planos o não tiverem definido, os constantes da portaria a que se refere o art. 45º.”.
Essa portaria era a nº. 1182/92, cujo art. 1º. estabelecia o seguinte:
“O dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas viárias e equipamentos de utilização colectiva a que se refere o art. 15º. do D.L. nº 448/91, de 29/11, obedece aos parâmetros constantes do quadro 1 anexo à presente portaria e que dela faz parte integrante”.
Resulta do transcrito art. 15º. que esta portaria tem aplicação supletiva, ou seja, quanto aos parâmetros de dimensionamento das áreas a afectar, nos loteamentos urbanos, a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, ela só se aplica quando os planos municipais de ordenamento do território não tenham procedido à definição desses parâmetros, adequados à respectiva realidade territorial.
Mas, sendo ela aplicável, a sua violação será sancionada com a mera anulabilidade, de acordo com a regra geral constante do art. 135º. do CPA, ou com a nulidade, nos termos do art. 56º., nº 2, do D.L. nº 448/91, por consubstanciar a violação de um instrumento de planeamento?
Este Tribunal já por várias vezes e em sentido uniforme se pronunciou sobre esta questão, motivo por que nos limitaremos a transcrever parte do Acórdão de 19/6/2008, proferido no Processo nº. 3790/08, de que foi relator o mesmo do dos presentes autos.
Vejamos então:
«Sobre esta questão, escreveu a Professora Fernanda Paula Oliveira o seguinte:
“Naturalmente, no que a esta causa de nulidade diz respeito, a mesma apenas poderá considerar-se ocorrida quando esteja em causa a violação de opções próprias do município integradas naquele instrumento de planeamento. Pelo contrário, esta situação não se verifica quando, em vez de proceder a uma opção própria em matéria de parâmetros urbanísticos a aplicar na sua área de intervenção, o plano municipal se limita a remeter ou a integrar, nas suas peças fundamentais, soluções que decorrem já dos regimes legais em vigor. Quando haja violação destas normas a consequência, em termos das formas de invalidade, será a que for prevista para a violação directa dessas normas legais e não a nulidade por violação de plano. Caso assim não ocorresse, estar-se-ia a modelar o regime de invalidade de determinadas prescrições urbanísticas, consoante as mesmas fossem ou não integradas num instrumento de planeamento municipal. Deste modo, entendemos que, determinando a violação de certas prescrições a anulabilidade do respectivo acto, não é pelo facto de as mesmas serem integradas, sem mais, em plano municipal que a consequência passará a ser a da nulidade. Com efeito, nada se altera, do ponto de vista do interesse público que se pretende salvaguardar — assumindo que será uma violação mais gravosa deste que justifica o regime radical da nulidade —, com a integração daquela norma legal no plano, não se justificando, deste modo, a consequência da nulidade prevista para a violação de plano. Assim, a título de exemplo, determinando, em regra, a violação das normas do RGEU a mera anulabilidade do respectivo acto, seria incompreensível que a sua integração ou a remissão para as mesmas promovida por plano municipal determinasse, só por si, a consequência da nulidade. Tal apenas não ocorrerá naquelas situações em que o município pretende aplicar um regime decorrente da lei para situações que nela não se enquadram (por exemplo, mandando aplicar normas do RGEU para situações distintas das que se encontram nele previstas). É que, neste caso, podemos falar, verdadeiramente, numa opção municipal (que sempre poderia ser diversa).
(…) Ora, uma conclusão resulta óbvia de todos os normativos referidos: neles não está em causa uma opção municipal relativa à ocupação, uso e transformação dos solos ou à conformação do direito de propriedade da área por eles abrangida — tarefas normativas essenciais dos instrumentos de planeamento municipal —, mas, pelo contrário, uma simples remissão para a lei no que concerne às matérias neles referidas.
E esta conclusão é acentuada pelo facto de, mesmo que nada referisse o PDM, os promotores dos loteamentos sempre terem, naquilo que interessa no caso em apreço, de proceder as cedências previstas na lei, sendo certo que, no que a este propósito se refere, a lei não determina sequer, como vimos, qualquer obrigatoriedade de cedências, fazendo depender a sua necessidade da concreta operação urbanística em apreço.
(…) Não tendo o município feito, a este propósito, uma opção própria, o regime sempre seria o que nele está instituído, não por força da remissão que é operada pelo PDM para a lei, mas por força desta própria. Ou seja, não é o PDM que manda aplicar o regime legal, mas é este que se aplica pela sua própria força; da mesma forma que não é o PDM que manda aplicar a Portaria nº 1182/92, mas é esta própria que prevê a sua aplicação, caso o PDM não tenha definido parâmetros de dimensionamento de áreas para determinados fins. E não se tratando de uma opção municipal, mas da própria lei, não se pode falar em violação do PDM, sendo a consequências jurídica resultante da violação da mesma não a nulidade mas antes a que decorre da violação daquele regime legal. Ora, quanto a este, não definindo a lei como forma de invalidade a nulidade, terá de valer o regime geral da anulabilidade dos actos administrativos (…)” – cfr. parecer junto aos autos, fls. 184 - 187».
Aderindo-se a esta posição, tem de se concluir que o vício invocado pelo recorrente era gerador de mera anulabilidade e não da nulidade da deliberação impugnada, pelo que a acção administrativa especial, no que concerne aos vícios em questão, teria que ser intentada no prazo de 1 ano, a contar da publicação dessa deliberação (cfr. arts. 58º., nº 2, al. a) e 59º., nº 6, ambos do CPTA), sob pena de o Tribunal não poder deles conhecer.
Assim sendo, e atento aos factos que foram dados por provados nas als. j) e k), tem de se concluír que, também neste aspecto, a sentença não merece qualquer censura.
Portanto, deve ser julgado improcedente o presente recurso jurisdicional.
x
3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Sem custas, por o recorrente delas estar isento.
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Entrelinhei: não
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Lisboa, 3 de Março de 2011
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo |
