| Decisão Texto Integral: | I. RELATÓRIO
João ..., funcionário do Ministério dos Negócios Estrangeiros e das Comunidades Portuguesas, veio interpor RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do Despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros, datado de 22 de Março de 2003, que determinou a sua cessação de funções no cargo de Secretário Privativo na Missão Permanente de Portugal junto da UNESCO, em Paris, com efeitos a partir de 90 dias após a notificação do referido despacho.
Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:
“a) O acto recorrido foi praticado em erro sobre os seus pressupostos de facto e de Direito pelas razões expostas nos nºs 7 e 8 das presentes alegações, que ora se dão por inteiramente reproduzidas;
b) E, ainda, em desvio de poder pelas razões constantes nos nºs 11 e 12 das mesmas alegações,
c) Motivo pelo qual deverá ser anulado por esse Venerando Tribunal,
d) E, consequentemente, reinvestido o ora alegante, com efeitos retroactivos a 23 de Junho de 2003, no exercício das suas funções de Secretário Privativo junto da Missão Permanente de Portugal na UNESCO, em Paris,
e) Devendo, ainda, o Estado Português ser condenado a pagar-lhe os ordenados e subsídios que lhe eram legalmente devidos desde 23 de Junho de 2003 até à data em que venha a ser dado integral cumprimento ao Acórdão a proferir nos presentes autos, dando satisfação ao ora requerido”.
A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso.
Entretanto, por requerimento entrado em juízo em 29-9-2005, veio Lídia..., na qualidade de viúva do recorrente, deduzir incidente de habilitação de herdeiros, por forma a que o recurso possa prosseguir seus termos com os respectivos herdeiros.
Cumprido o disposto no artigo 372º, nº 1 do CPCivil, não foi deduzida oposição ao incidente.
Finalmente, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da procedência do incidente de habilitação de herdeiros e, no tocante ao recurso, a respectiva rejeição, por o acto contenciosamente recorrido ser meramente opinativo ou, caso assim não se entenda, lhe seja negado provimento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação das questões colocadas no presente recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente foi funcionário do quadro de pessoal especializado Ministério dos Negócios Estrangeiros, tendo celebrado em 20 de Dezembro de 1975 um contrato administrativo de provimento, com vista ao exercício de funções de Secretário Privativo da Missão Permanente de Portugal junto da UNESCO, em Paris [cfr. Diário do Governo, 2ª Série, de 24 de Fevereiro de 1976].
ii. Tal contrato veio a ser sucessivamente prorrogado, nos termos previstos no artigo 9º, nº 2 do DL nº 133/85, de 2/5.
iii. Em 22 de Março de 2003 o Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros proferiu um despacho com o seguinte teor:
"Atendendo às crescentes exigências, em termos de especialização profissional, das funções correspondentes ao cargo de Secretário Privativo do pessoal especializado do Ministério dos Negócios Estrangeiros;
Sublinhando que, à luz das novas prioridades de política externa, a exigência referida é particularmente sentida no quadro das competências atribuídas à Missão Permanente de Portugal na UNESCO em Paris;
Concluindo, assim, que o conteúdo funcional doravante exigido para o cargo de Secretário Privativo na Missão de Portugal junto da UNESCO em Paris, exige uma adaptação específica do seu titular;
Ponderando que o artigo 9º do Decreto-Lei nº 133/85, de 2 de Maio, consagra a natureza temporária que se pretende incutir ao desempenho de funções do pessoal especializado do Ministério dos Negócios Estrangeiros, o que encontra justificação no preâmbulo do Decreto-Lei nº 234-B/98, de 28 de Julho, que, ao regulamentar similares situações de pessoal especializado na Representação Permanente de Portugal Junto da União Europeia, dispõe que se afigura importante assegurar que o exercício das respectivas funções seja mais rigorosamente delimitado no tempo, com vista a compatibilizar um eficaz aproveitamento dos funcionários com a introdução de uma maior rotatividade naquele exercício, por forma a promover a formação de mais e diversos indivíduos na acção externa portuguesa;
Tendo em conta que aos próprios funcionários diplomáticos, a que o pessoal especializado é parcialmente equiparado em termos de direitos e deveres, é aplicável a regra da rotatividade, pelo menos a cada 5 anos de colocação num posto, sendo os mesmos necessariamente transferidos para os serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros ao fim de 9 anos consecutivos no estrangeiro;
Evidenciando-se que no caso em apreço a permanência na Missão de Portugal junto da UNESCO em Paris perdura há 27 anos, caso inédito no quadro de pessoal especializado do MNE;
Tomando em atenção que o contrato em apreço poderia não ter sido renovado, ao abrigo do artigo 9º, nº 2, do Decreto-Lei nº 133/85, de 2 de Maio, o que não sucedeu apenas por força de um atraso burocrático dos serviços deste Ministério, que impediu a atempada notificação do contratado, nos termos legais;
Considerando os termos constantes do contrato celebrado a 20 de Dezembro de 1975, publicado no Diário do Governo, 2ª Série, em 24 de Fevereiro de 1976;
Determino, por fundamentada conveniência de serviço, ao abrigo do nº 3 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 133/85, de 2 de Maio:
1 – A rescisão do contrato e a consequente cessação de funções do Secretário Privativo na Missão Permanente de Portugal junto da UNESCO em Paris, João ....
2 – A rescisão produz efeitos 90 dias depois da data da notificação do despacho.” [cfr. fls. 17/19 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. O recorrente foi notificado desse despacho em 25-3-2003 [cfr. fls. 14/15 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. O recorrente faleceu em 23-8-2005, deixando como únicos herdeiros a sua mulher, Lídia..., e os filhos João..., Sofia..., António... e Catarina ... [cfr. certidão da escritura de habilitação de herdeiros que constitui fls. 80/83 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor dos documentos que constituem fls. 22/31 dos autos.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, cumpre agora decidir as questões que foram colocadas, a saber, e por ordem do respectivo conhecimento, o incidente de habilitação de herdeiros, a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público e, finalmente, se a tal não obstar o que for decidido quanto a esta última, os vícios assacados ao despacho recorrido.
Começando pelo incidente de habilitação de herdeiros, dir-se-á o seguinte:
Face à prova produzida – certidão de habilitação de herdeiros junta pela viúva do recorrente – dúvidas não restam quanto à qualidade de herdeiros do falecido da requerente e dos seus filhos aí melhor identificados.
Assim, e atento o disposto nos artigos 371º, 372º e 373º, nºs 1 e 3, todos do CPCivil, nenhum obstáculo há em julgar a viúva do recorrente, Lídia..., e os filhos daquele – João..., Sofia..., António... e Catarina ... – habilitados como sucessores do falecido João ..., para com eles prosseguir termos o presente recurso contencioso.* * * * * * Quanto à questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público – a de que o acto recorrido não tem a natureza de acto administrativo, mas sim de acto meramente opinativo – cumpre desde já esclarecer que não se sufraga o entendimento daquele Digno Magistrado.
Com efeito, tal como decorre da matéria de facto dada como assente, o contrato de provimento em causa foi celebrado ao abrigo do regime previsto no DL nº 49.397, de 24-11-1969 e no DL nº 133/85, de 2/5, mais concretamente no seu artigo 9º, que dispõe o seguinte:
“1 – O provimento nos cargos do pessoal especializado do Ministério dos Negócios Estrangeiros por pessoal não vinculado à função pública, bem como por agentes, far-se-á por contrato, a celebrar nos termos do Decreto-Lei nº 49.397, de 24 de Novembro de 1969, com as excepções decorrentes dos números seguintes.
2 – O contrato referido no número anterior é válido por 3 anos, considerando-se tácita e sucessivamente prorrogado por iguais períodos, salvo se a Administração ou o contratado o denunciarem mediante notificação da outra parte com uma antecedência mínima de 90 dias.
3 – O Ministro dos Negócios Estrangeiros poderá ainda rescindir o contrato a todo o tempo, por fundamentada conveniência de serviço, desde que notifique o contratado com uma antecedência mínima de 90 dias ou lhe conceda a indemnização correspondente às remunerações devidas durante o período de aviso prévio em falta.
4 – […]”.
O despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros ora sob censura, invocando precisamente a existência de conveniência de serviço, rescindiu o contrato de provimento em tempo celebrado com o recorrente.
Ora, face a tal enquadramento, temos por evidente que o despacho objecto do presente recurso contencioso assumiu a natureza de estatuição autoritária da Administração, destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, como é próprio dos actos administrativos, e não de uma mera declaração de rescisão contratual.
E, por outro lado, o despacho em causa foi praticado no exercício de poderes que decorrem directamente da lei – cfr. artigo 9º, nº 3 do DL nº 133/85, de 2/5 – e não apenas do contrato de provimento que, de resto, se limitou a reproduzir o texto daquela disposição legal.
Em face do exposto, e embora não se desconheça o enquadramento jurídico diverso dado à questão, afigura-se-nos que o despacho recorrido consubstancia um verdadeiro acto administrativo, embora destacável, praticado no decurso da execução de um contrato administrativo de provimento, o qual, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 9º, nº 3 do ETAF, e 268º, nº 4 da CRP, goza da garantia da recorribilidade contenciosa [cfr., em sentido idêntico, os Acórdãos do STA, de 21-11-97, proferido no âmbito do recurso nº 34.019, de 2-5-2000, proferido no âmbito do recurso nº 45.774, e de 30-1-2002, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 46.135].
Destarte, é de concluir pela improcedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul. * * * * * * Resta-nos, por fim, a pronúncia quanto ao mérito do recurso, não sem antes clarificar uma questão que o recorrente suscitou nas suas alegações finais e que nos parece deslocada do âmbito do presente recurso contencioso de anulação, tramitado ao abrigo da LPTA de 1985.
Segundo o por aquele peticionado, que partiu do pressuposto de que ao caso se aplicaria, também, o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 4º e na alínea b) do nº 2 do artigo 47º do CPTA, o Tribunal, para além da anulação do acto recorrido, deveria condenar a Administração Pública a reintegrá-lo, com efeitos retroactivos a 23 de Junho de 2003, no exercício das suas funções de Secretário Privativo junto da Missão Permanente de Portugal na UNESCO, em Paris, e condenar ainda o Estado Português a pagar-lhe os ordenados e subsídios que lhe eram legalmente devidos desde 23 de Junho de 2003 até à data em que viesse a ser dado integral cumprimento ao Acórdão a proferir nos presentes autos.
Contra esta pretensão se insurge a entidade recorrida, bem como o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, sustentando que o Tribunal não deve conhecer do pedido de condenação formulado ao abrigo do disposto no CPTA, por este não ser aplicável aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor, como no presente caso sucede.
Afigura-se-nos assistir razão à entidade recorrida e ao Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, neste particular, já que ao presente processo continua a ser aplicável a LPTA e não o CPTA porquanto, atenta a data da entrada em juízo da petição de recurso contencioso, este não é abrangido pela nova legislação do contencioso administrativo, como claramente resulta do disposto no nº 1 do artigo 5º da Lei nº 15/2002, de 22/2, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], e que foi mantida pela Lei nº 4-A/2003, de 19/2, que introduziu naquela meras alterações de pormenor, entre as quais figura a relativa à data da entrada em vigor daquele compêndio normativo – 1 de Janeiro de 2004.
Ora, no domínio da LPTA, o recurso contencioso constitui um “meio de impugnação de um acto administrativo, interposto perante o tribunal administrativo competente, a fim de obter a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto”, isto é, tratando-se de um recurso contencioso de anulação, "o que com ele se pretende e se visa é eliminar da ordem jurídica um acto administrativo inválido, obtendo, para o efeito, uma sentença que reconheça essa invalidade e que, em consequência disso, o destrua juridicamente" [cfr., no sentido apontado, Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, vol. IV, págs. 109 e 110].
Por conseguinte, este TCA Sul apenas conhecerá dos vícios assacados ao despacho recorrido, ou seja, apenas se pronunciará sobre o respectivo pedido de anulação.* * * * * * Feito este esclarecimento, analisemos agora o mérito do recurso.
No entender do recorrente, o despacho recorrido padeceria do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, e do vício de desvio de poder.
O primeiro dos apontados vícios – violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto e de direito – resultaria, no entender do recorrente, da afirmação contida no despacho recorrido de ser caso inédito no quadro do pessoal especializado, a permanência do recorrente na Missão há 27 anos, e na referência da aplicabilidade da regra da rotatividade, típica do pessoal diplomático, também ao pessoal especializado, o que, em nenhum dos casos corresponderia à realidade [erro de facto].
Por outro lado, a apontado erro de direito decorreria da circunstância de se aplicar ao presente caso o nº 2 [e não o nº 3] do artigo 9º do DL nº 133/85, de 2/5, pelo que sendo o contrato de provimento “válido por 3 anos, considerando-se tácita e sucessivamente renovado por iguais períodos, salvo se a Administração ou o contratado o denunciarem mediante notificação à outra parte com uma antecedência mínima de 90 dias” [nº 2] e, tendo tido o seu início em 20 de Dezembro de 1975, entende o recorrente que o mesmo deveria ter sido denunciado até 19 de Setembro de 2002, o que não aconteceu, devendo, por isso, considera-se tacitamente renovado por mais um período de 3 anos, a partir de 19 de Dezembro de 2002.
Olvida, porém, o recorrente a norma constante do nº 3 do artigo em causa, que concede a faculdade do Ministro dos Negócios Estrangeiros poder ainda rescindir o contrato a todo o tempo, por fundamentada conveniência de serviço, desde que notifique o contratado com uma antecedência mínima de 90 dias ou lhe conceda a indemnização correspondente às remunerações devidas durante o período de aviso prévio em falta [negrito nosso].
Assim, e pese embora a referência feita pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, no sentido de determinar se a conveniência de serviço foi ou não devidamente fundamentada pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, para que ao caso pudesse ser aplicado o nº 3 do citado artigo 9º do DL nº 133/85, de 2/5, o certo é que o recorrente não imputou àquele despacho o vício de forma, por falta, insuficiência ou contradição na fundamentação, previsto nos artigos 124º e segs. do CPA, o que sempre impossibilitaria o Tribunal de sobre ele se pronunciar.
Contudo, sempre se dirá que a referência feita no despacho que rescindiu o contrato de provimento do recorrente à necessidade de ter em conta as prioridades da política externa definidas pelo novo Governo e pela consequente exigência de uma adequação específica do perfil do titular do cargo a essas prioridades são suficientes para que se considere a rescisão fundamentada por conveniência de serviço.
O facto de haver situações que não corresponderiam à regra da rotatividade ou que tivessem ultrapassado os 9 anos, não são, tal como salientou o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no seu parecer final, suficientes para por em causa a afirmação de ser, efectivamente, caso inédito no quadro do pessoal especializado, da permanência do recorrente na Missão há 27 anos e na aplicabilidade da regra da rotatividade, típica do pessoal diplomático, também ao pessoal especializado.
Deste modo, o despacho impugnado não padece do apontado vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto e de direito, assim improcedendo a conclusão contida na alínea a) da alegação do recorrente.* * * * * * Finalmente, imputa ainda o recorrente ao acto impugnado o vício de desvio de poder, por “o Senhor Ministro recorrido quer(er) "correr" com o ora recorrente para empregar no lugar que este desempenha actualmente, o seu amigo e bacharel em "históricas", Senhor Mário ..., desgraçadamente no desemprego, desde Abril de 2003, não obstante as várias "comendas" com que foi agraciado”.
Como é sabido, o desvio de poder é o “vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder”. Nas palavras do Prof. Freitas do Amaral, “o desvio de poder pressupõe, portanto, uma discrepância entre o fim legal e o fim real ou o fim efectivamente prosseguido pela Administração” [cfr. Manual de Direito Administrativo, III vol., págs. 308].
Contudo, não obstante o esforço feito, o recorrente não logrou demonstrar, como lhe competia, que o motivo determinante da prática do acto impugnado não condizia com o fim visado pela lei.
E, por outro lado, o simples facto da entidade recorrida ter demonstrado que o lugar de secretário privativo junto da Missão da UNESCO em Paris, de que o recorrente era titular, não se encontrar preenchido pela pessoa que, segundo aquele, iria ocupá-lo, e por causa do qual teria sido praticado o acto impugnado, é suficiente para conduzir à improcedência do invocado vício de desvio de poder.
Com efeito, não resultando dos autos que o Ministro dos Negócios Estrangeiros tivesse agido determinado por razões diversas das que determinaram a concessão do poder discricionário de que lançou mão, também não se verifica o apontado vício de desvio de poder, assim improcedendo a conclusão contida na alínea b) da alegação do recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 1º Juízo Liquidatário deste TCA Sul em:
a) Julgar habilitados como sucessores do falecido João ..., para com eles prosseguir termos o presente recurso contencioso, a sua viúva, Lídia ..., e os filhos daquele, melhor identificados na escritura de habilitação de herdeiros junta a fls. 80/83 dos autos; e,
b) Quanto ao mais, negar provimento ao recurso contencioso.
Custas a cargo dos ora habilitados, fixando-se a taxa de justiça devida, no tocante ao incidente de habilitação de herdeiros, em 1 UC, nos termos do artigo 16º do Cód. Custas Judiciais, e a taxa de justiça e procuradoria referente ao recurso, a suportar individualmente por cada um deles, em € 120,00 e € 40,00, respectivamente.Lisboa, 19 de Julho de 2007 |
