Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03629/08

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	04/30/2015

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	CONVERSÃO EM ARRENDAMENTO DA CEDÊNCIA GRATUITA - DL 361/84 DE 19.11

Sumário:	1.A conversão em arrendamento da cedência gratuita de uso e fruição de locado é processada através da emissão de acto administrativo que, por sua vez, se insere num procedimento administrativo organizado em ordem à celebração do contrato de arrendamento e, na medida em que o arrendamento aqui configurado constitui um negócio oneroso, a renda a pagar será fixada (i) de comum acordo ou (ii) por intervenção no procedimento da comissão de avaliação competente – cfr. artºs. 6º, 8º, 11º e 12º DL 361/84, 19.11. 2.O artº 11º nº 2 DL 361/84 de 19.11 não consagra o fait du prince na esfera jurídica das autarquias locais em ordem a, por alteração das circunstâncias na instalação de serviços próprios daqueles entes públicos, converter a cedência gratuita em arrendamento.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

O Município de Tomar, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dele vem recorrer, concluindo como segue:

A O artigo 11° n.° 2 do DL 361/84, de 19/11, é claro e inequívoco ao converter a cedência gratuita em arrendamento, logo que a autarquia venha a necessitar do local para instalar serviços próprios.
B Portanto, a transformação da cedência gratuita em arrendamento é automática e opera por imperativo legal,
C Ou seja. no caso em apreço, existe um contrato de arrendamento, sendo inegável que o recorrente se encontra na situação prevista no artigo 11° n.° l do referido diploma legal.
D A questão que se levanta é a de saber o "quantum" de renda.
E Ora, há uma omissão de resposta por parte dos recorridos sendo certo que o recorrente não pode ser lesado por tal omissão;
F Entende o recorrente, com o devido respeito, que o acordo sobre o montante da renda não tem, necessariamente, de ser expresso;
G Nos termos gerais do direito opera, na maior parte das relações jurídicas, o consentimento ainda que tácito;
H Ora, o facto de os RR. terem conhecimento da existência de um contrato de arrendamento, de uma proposta de renda e continuarem a utilizar o imóvel em questão, sem nada dizer, tem, necessariamente, de ser entendido como um consentimento tácito.
I Acresce que a falta de fixação do aluguer ou renda não torna nula a locação, devendo haver uma determinação por aplicação do disposto no artigo 883°, exvi do artigo 939° do C. Civil;
J Tal equivale a dizer que vale como preço ou seja, vale como preço contratual o que normalmente é praticado, ou na falta dele, o do mercado ou bolsa, sendo certo que, no caso da insuficiência destas regras, prevê aquele dispositivo legal, que o preço é determinado pelo tribunal segundo juízos de equidade.
K Na situação "subjudice" o valor das rendas que o recorrente "debitou" aos recorridos foi, precisamente, o valor que ele recorrente te de pagar pelas instalações de parte dos seus serviços;
L Não pretendeu o recorrente ganhar ou lucrar o que quer que fosse com este arrendamento, mas, tão somente, recuperar a despesa que tem de suportar inutilmente;
M Portanto, deveria o douto Tribunal "a quo", considerar o valor de renda como justo e equitativo, ou, ainda que assim não entendesse, então, deveria fixar um outro valor que entendesse justo e equitativo.
N Deveria ter sido considerado o enriquecimento sem causa alegado pelo recorrente, já que se verificam todos os requisitos que o integram.
O São requisitos do enriquecimento sem causa: 1. - O enriquecimento, 2. - O empobrecimento, 3 - O nexo causal entre um e outra, 4 - A falta de justa que se traduz na inexistência de uma relação ou de um facto que, à luz dos princípios, legitima o enriquecimento;
P Ora, na situação subjudice verifica-se um enriquecimento dos recorridos, que o obtém à custa do empobrecimento do recorrente,
Q O empobrecimento do recorrente é inegável, porquanto, a mesma, apesar de ter instalações próprias, vê-se obrigada a pagar esse arrendamento a terceiros.
R Ora, o nexo causal entre o enriquecimento dos recorridos e empobrecimento do recorrente, é inegável,
S E a falta de justa causa igualmente, sendo certo que, no caso em apreço, essa falta de justa causa está prevista, especificamente, na lei.
T Portanto, ainda que se considerasse, como considerou, o contrato de arrendamento nulo, o douto Tribunal "a quo", deveria ter considerado a existência do enriquecimento sem causa, que é especificamente alegado e aventado pelo requerente.
U Aliás, ainda que tal questão não tivesse sido suscitada nos articulados, poderia sempre ser apreciada em sede de recurso.
V O douto acórdão violou assim o disposto no artigo 11°, n.°s 112 do DL 361/84, de 19/11, no artigo 1022°, 883° e 473° do Código Civil.

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O Ministério Público contra-alegou, concluindo como segue:

1. A validade de um contrato de arrendamento ocorrido nos termos do art. 11º-2 do DL 361/84, de 19/11, mediante a conversão da cedência gratuita em arrendamento, pressupõe que o montante da renda seja estabelecido por acordo de ambas as partes ou fixado por comissão de avaliação competente.
2. Sendo o contrato de arrendamento um contrato bilateral ou sinalagmático, a total falta de intervenção do Estado na sua celebração, torna-o um contrato inexistente.
3. Ou, então, como se mostra defendido na sentença recorrida, trata-se de um contrato nulo por lhe faltar o requisito típico ou específico da retribuição, exigido nos artºs. 1022° do Cod. Civil e 1° do RAU.
4. Como deve, o mesmo arrendamento, ser considerado nulo por lhe faltar uma formalidade ad substanciam, caracterizada no facto de não ter sido reduzido a escrito, o que contraria o preceituado nos artºs. 59° e 60° do DL n° 197/99, de 8/6°, 7°-l do RAU e 1069 do Cod. Civil na redacção dada pelo NRAU.
5. Acresce que, por força do preceituado no art. 20^o-1 do DL n° 197/99, de 8/6, a competência para a autorização da despesa com o arrendamento em apreço é do Ministro da Tutela e não do Director Nacional da Polícia de Segurança Publica.
6. Pese embora o A. tenha invocado na resposta às excepções, a título subsidiário, o enriquecimento sem causa, o certo é que não alegou, como lhe incumbia, quaisquer factos integradores dos requisitos de cuja verificação cumulativa ele depende, nem quaisquer razões de direito atinentes à sua verificação, não podendo, assim, a acção considerar-se intentada com essa causa de pedir, entendida esta como o facto ou conjunto de factos invocados pelo A. para obter o efeito jurídico pretendido - cfr art°s 467°, n° l, ai. d) e 498°, n° 4, ambos do CPC.
7. Pelo que, nenhuma censura merece, a nosso ver, a decisão sob recurso, já que aplicou acertada e criteriosamente as atinentes normas legais à situação em apreço, devendo a mesma ser mantida.

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O Ministério da Administração Interna contra-alegou, concluindo como segue:

1. Num sistema de administração executiva - como é o nosso (cfr, maxime, o n° 2 do art. 149° do Código do Procedimento Administrativo) -, a actividade da Administração Pública é regulada, em primeira linha, pelo direito administrativo, apenas sendo possível - e ante o princípio da reserva de lei - recorrer ao direito privado, na regulação das relações que aquela estabelece, com outros sujeitos de direito, quando uma específica norma de direito público o permite;
2. Vale isto por dizer - como é pacificamente admitido - que as normas do direito privado, enquanto tal - não funcionam, sem mais, como integradoras de eventuais lacunas que se registem no domínio do direito administrativo, apenas sendo possível operar, com base nas mesmas, a integração do regime, pelo motivo considerado, mediante a existência de norma habilitante, específica, nesse sentido, fornecida pelo direito público;
3. Como ficou, brilhantemente, demonstrado, na Douta Sentença impugnada, o contrato de arrendamento a que alude o n° 2 do artigo 11° do Decreto-Lei n° 361/84, de 19 de Novembro - norma de direito administrativo aplicável ao caso da espécie -, é um contrato administrativo; pelo que, assim sendo - como é -, o regime que lhe é aplicável é o que resulta das pertinentes disposições reguladoras daquele tipo de acordos;
4. A este propósito, cumpre salientar que, em face dos pressupostos previstos na norma em apreço, se é certo que a Administração não goza de poder discricionário para afastar a constituição do contrato de arrendamento ali mencionado, a renda - elemento essencial da figura - é a que resulta da vontade das partes envolvidas - que no respectivo montante têm de estar de acordo -, ou, no caso de um tal acordo não se verificar, a decretada pela comissão de avaliação competente;
5. Em consonância com o estabelecido no n° 3 do artigo 11° do apontado Decreto-Lei n° 361/84, «A renda a fixar terá em conta os investimentos feitos ou a comparticipação dada pelo Estado na construção ou obras de adaptação e benfeitorias necessárias feitas no edifício ou instalações, aplicando-se com as necessárias adaptações o disposto no artigo 8°»;
6. Ora, a regra daquele n° 3, que fixa os critérios relevantes para a fixação da renda - e que é, por conseguinte, uma norma com um campo de aplicação específico, no confronto com as normas gerais que regulam o contrato de arrendamento - não pode ser substituída por outra -nomeadamente, de natureza geral, privatística -, atenta a particular natureza da relação jurídica que visa regular. Natureza que é - como dissemos - de direito público;
7. Nesta conformidade, entende-se - como, na essência, o fez a Douta Sentença impugnada -, que o contrato de arrendamento da espécie, que se constitui «ope legis», ex vi do n° 2 do artigo 11° do Decreto-Lei n° 361/84, não está perfeito, por lhe faltar o elemento relativo à renda - que é absolutamente essencial -, e que não foi fixada;
8. Assim sendo - como é -, e tendo em consideração a regra do artigo 232° do Código Civil - que é afloramento de um princípio geral de direito, aplicável, como tal, quer no campo do direito privado (onde, sistematicamente, está alojada), quer no do direito público -, o contrato de arrendamento, citado, em rigor, não existe. Isto é, por outras palavras: é juridicamente inexistente, não tendo qualquer aptidão para gerar a produção dos efeitos para que tende;
9. A Douta Sentença impugnada, no que a este respeito concerne, considerando o contrato (de arrendamento) inválido, pelas razões nela expostas - e que coincidem, na essência, com as acima vertidas (que constituem o entendimento do Recorrido) -, considerou mais adequado, para o desvalor que afecta o referido negócio, a nulidade;
10. Tendo em consideração, além do mais, que, em ambas as abordagens possíveis - inexistência jurídica/nulidade -, a consequência jurídica correspondente é a da incapacidade para a produção de efeitos jurídicos, não ocorre, por isso - ainda que se admita perspectivas intelectuais diferenciadas (como se julga ocorrer) -, qualquer factor relevante que determine a invalidade do julgado;
11. Há, apenas - em face do que se vem de dizer -, da parte do Recorrido, uma qualificação distinta da operada na Sentença, no que diz respeito ao concreto desvalor que afecta o «contrato» dos autos: Para o Recorrido, estamos perante a inexistência jurídica do contrato; Para o Douto Tribunal, a invalidade corresponde à nulidade!
12. Pelo que precede - e contrariamente ao sustentado pelo Recorrente -, no concreto ponto que se aprecia, não está a Douta Sentença posta em crise afectada de erros de julgamento que a inquinem;
13. Por outro lado - e também como lapidarmente se afirmou no Douto Aresto em causa, a propósito de uma (eventual) alteração da causa de pedir efectuada pelo Recorrente, na resposta às excepções -, com o respeito devido, o ora Recorrente, não invocou factos que suportassem o hipotético enriquecimento sem causa em favor do Estado;
14. Pelo que - e também como julgado no Douto Aresto em apreço -, também por este lado, não poderia a acção proceder;
15. Pelo que fica exposto - e como dela melhor se observa -, a Douta Sentença impugnada não enferma de vícios que a comprometam, e, em particular, não se mostra, a mesma, inquinada com os erros de julgamento que lhe aponta o Recorrente.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. O A. é legítimo proprietário do prédio urbano, sito na rua ……….. em Tomar, inscrito na matriz sob o artigo …., da Freguesia de S. ……….., descrito na Conservatória do Registo Predial de Tomar com o nº ……., e onde se encontra instalada a ………… (doe. n.° l anexo à pi);
2. A ………Tomar encontra-se instalada no edifício referido em l. a título gratuito (por acordo);
3. A Câmara Municipal de Tomar deliberou, na sua reunião de 4 de Abril de 1997 que, por motivo de obras a decorrer no Edifício dos Paços do Concelho, os Serviços Municipais passassem a funcionar nas instalações do Edifício Escavação, tendo para o efeito celebrado dois contratos de arrendamento (doe. n.° 4 a 6 anexos à pi);
4. A Sociedade …………… - ……………….. Lda. informou, por escrito, a Câmara Municipal de Tomar, que a renda mensal das lojas e cave do Edifico ………… é actualizada a partir de Janeiro de 2006 para 2 2220, 97 Euros mensais, e que a renda mensal do andar 1° Dto., Bloco Dto. e 1° Dto. Bloco Esquerdo, será actualizada no mesmo mês para 666, 30 Euros (doe. n.°s 7 e 8 juntos à pi);
5. Na reunião da Câmara Municipal de Tomar de 13 de Julho de 1998, foi deliberado aprovar minuta de Protocolo e Contrato de Arrendamento a estabelecer com o MAI, relativamente ao terreno a ceder pelo Município de Tomar para reinstalar o Corpo de Polícia de Segurança Pública na cidade, bem como a minuta do contrato de arrendamento das instalações municipais onde actualmente se encontra aquele corpo da PSP (doe. n.° 9, 10 e 11 juntos com a pi e que aqui se dão como inteiramente reproduzidos);
6. O Presidente da Câmara Municipal de Tomar enviou ao Ministro da Administração Interna, através do ofício n.° 2366/PR, datado de 30 de Julho de 1998, as propostas de protocolo e minuta de contrato de arrendamento referidas em 5. (doe. n.° 12 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);
7. A Câmara Municipal de Tomar na sua reunião de 14 de Dezembro de 1998, deliberou "...propor ao Ministério da Administração Interna que pague, a partir de Janeiro do próximo ano civil, a quantia de Esc. 470 000$00 mensais (o coeficiente de actualização é de 1.023) pelo aluguer do edifício no qual se encontra instalada a Esquadra da Polícia de Segurança Pública de Tomar. Mais deliberou a Câmara comunicar ao Ministério da Administração Interna que a partir de Janeiro/99, os custos de energia eléctrica e água deixarão de ser suportados pela Câmara Municipal..." (doe. n.° 13 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);
8. Com data de 15 de Dezembro de 1998 foi enviado ofício nº 3756/PR ao Ministro da Administração Interna, pelo Autor, onde é referido ".. .2. A partir da mesma data e após celebração do Contrato de Arrendamento cuja minuta, aprovada por deliberação do Executivo Municipal de 13 de Julho, vos foi comunicada, propomos o pagamento da renda mensal de esc. 470 000$00, valor este deliberado em Reunião de Câmara do dia 14 do presente... "(doe. n.° 14 anexo à p.i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);
9. O Autor juntou ao processo cópia dos recibos das rendas que liquidou à sociedade ………..- …………… Lda., desde Janeiro de 1999 a Maio de 2006 (does. nº 16 a 105 juntos com a pi).

DO DIREITO

Na declaração de motivos do DL 361/84 de 19.11 lê-se que “(..) Pelo presente Decreto-Lei o Governo assume as responsabilidades da Administração Central em consequência da publicação de novo regime de atribuições dos municípios e das finanças locais … e visa definir as linhas em que se estabelecerá a coordenação de investimentos em matéria de instalação das forças de segurança (..)” na exacta medida em que nos termos do artº 1º constitui encargo do Estado a construção, aquisição e adaptação de instalações e edifícios destinados às forças e serviços de segurança e protecção civil dependentes do Ministério da Administração Interna., obviamente, segundo as disponibilidades do Orçamento do Estado que, como é sabido, advêm da arrecadação de impostos ou da contracção de empréstimos pelo Estado Português que, por sua vez, são pagos pelos mesmos meios, arrecadação de impostos e contracção de empréstimos.

1. acordos de colaboração – artº 8º DL 361/84;

Dispõe o artº 11º DL 361/84 de 19.11:
1. Mantém-se a cedência a favor da GNR e da PSP das instalações e equipamentos das autarquias locais em regime de gratuitidade, desde que aquelas entidades não necessitem dos mesmos para instalação de serviços próprios, nem tenham de, para o efeito, recorrer a arrendamentos de outros prédios.
2. Logo que as autarquias locais venham a necessitar de instalar serviços próprios nos prédios ou parte deles cedidos à GNR e PSP, será a cedência gratuita convertida em arrendamento, sendo a renda estabelecida de comum acordo e, na falta de acordo, pela comissão de avaliação competente.
3. A renda a fixar terá em conta os investimentos feitos ou a comparticipação dada pelo estado na construção de obras de adaptação e benfeitorias necessárias feitas no edifício ou instalações, aplicando-se com as necessárias adaptações o disposto no artigo 8º.
O artº 8º reporta-se aos acordos de colaboração, denominação usual (além de protocolo, convenção, etc.) do contrato administrativo entre pessoas colectivas públicas.
No desenvolvimento dos acordos de colaboração, no presente caso, entre a administração central e os municípios, previstos no artº 6º DL 361/84 por referência ao artº 12º do DL 77/84 de 08.03 - diploma revogado pela lei de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, DL 139/99 de 14.09 –, dispõe o artº 12º DL 361/84:
“Relativamente ás situações previstas nos artigos 10º e 11º poderão ainda ser estabelecidos acordos de colaboração em termos idênticos aos previstos no nº 2 do artigo 8º.”
O que significa que na contratualização da renda entre as entidades públicas em causa e conforme dispõe o artº 8º nº 2:
2. O acordo de colaboração pode ainda dispor que o município assuma o encargo de realizar ou cooperar com a força ou o serviço do destinatário na realização das obras que cabem normalmente ao inquilino, no caso de arrendamento, e ainda acordem quanto à assunção pelo município do fornecimento de móveis e utensílios para a instalação daquela força ou serviço.”
Do bloco normativo transcrito decorre claramente, maxime do regime estabelecido no artº 11º DL 361/84 que a conversão em arrendamento da cedência gratuita de uso e fruição de locado é processada através da emissão de acto administrativo que, por sua vez, se insere num procedimento administrativo organizado em ordem à celebração do contrato de arrendamento e, na medida em que o arrendamento aqui configurado constitui um negócio oneroso, a renda a pagar será fixada (i) de comum acordo ou (ii) por intervenção no procedimento da comissão de avaliação competente.
O artº 11º nº 2 DL 361/84 não consagra o fait du prince na esfera jurídica das autarquias locais em ordem a, por alteração das circunstâncias na instalação de serviços próprios daqueles entes públicos, converter a cedência gratuita em arrendamento.
A previsão normativa citada, v.g. artºs. 6º, 8º, 11º e 12º DL 361784, 19.11, para efeitos de conversão por acto administrativo das referidas modalidades de uso de imóvel e de fixação da renda, significa que todos estes actos jurídicos têm subjacente a procedimentalização deste domínio de actividade inter-administrativa, nos antípodas do modo de actuação que o Município ora Recorrente entendeu por bem adoptar e que, consequentemente, não pode sustentar validamente em juízo.
E não pode porque não tem base legal para o efeito.

2. fundamento jurídico-administrativo de actuação – artº 266º nº 2 CRP;

Como é sabido por força da previsão constitucional, artº 266º nº 2 CRP, consagrada em lei ordinária no artº 3º CPA, a actividade administrativa tem sempre que ter um fundamento jurídico-normativo de actuação, a chamada precedência de lei, com um grau de pormenorização suficiente que permita, em sede de hipótese legal, antecipar adequadamente os moldes dessa mesma actuação, a chamada reserva de densificação normativa.
Tudo junto, significa que a administração não é admitida a contrariar o direito vigente que, em caso de conflito, prefere aos actos administrativos – decisões, deliberações, etc. – em causa, a chamada preferência de lei. (1)

3. inexistência jurídica;

Aqui chegados, a,* conclusão devida é que os arrendamento e renda invocados nas deliberações camarárias de 13.07.1988, 14.12.1988 e 15.12.1988, acima transcritas nos itens 5, 7 e 8 do probatório, configuram modos de actuação da pessoa colectiva em causa, o Município de Tomar ora Recorrente, insusceptíveis de produzir validamente quaisquer efeitos de direito no domínio da esfera jurídica da entidade pública destinatária, o ora Recorrido Ministério da Administração Interna, no tocante ao pretendido arrendamento das instalações cedidas gratuitamente à PSP de Tomar, por ausência total de observância dos requisitos relativos à forma e metodologia procedimentalizada da actuação legalmente devida e prevista em letra de lei expressa, o acima referido acordo de colaboração previsto nos citados artºs. 6º, 8º, 11º e 12º DL 361/84, 19.11.
De modo que não havendo suporte ontológico de aparência do tipo contratual em causa, o contrato de arrendamento e respectiva renda, entre o Município de Tomar e o Ministério da Administração Interna para instalação da PSP de Tomar, estamos perante um caso de invocação de actuação administrativa que incorre em inexistência jurídica.

4. causa jurídica;

De modo que, conforme item 2 do probatório, havendo causa jurídica com assento na cedência gratuita de uso e fruição de locado para a PSP de Tomar estar instalada no prédio urbano da Rua Ar. Sousa, descrito na Conservatória do Registo Predial de Tomar com o nº 26495 e levado à matriz sob o artº 1871 da Freguesia de S. João Batista, não pode o ora Recorrente sustentar com sucesso a reintegração patrimonial nos valores referidos a título indemnizatório com base no instituto do enriquecimento sem causa, porque a formulação dos pressupostos cumulativos deste instituto, estabelecida no artº 473º nº 1 C. Civil, não procede no caso presente.
Por quanto vem de ser dito improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens A a V das conclusões.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 30.ABR.2015,

(Cristina dos Santos) ……………………………………………………………………….

(Pedro Marchão) ……………………………………………………………………………

(Nuno Coutinho) ………………………………………………………………………….

(1) Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo I, 3ª ed. D. Quixote, págs.159-160.