Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	999/19.3BEAVR

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/30/2020

Relator:	CELESTINA CASTANHEIRA

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR ADMISSÃO PROVISÓRIA A CONCURSO FUMUS BONI IURIS

Sumário:	I - No processo cautelar interposto de admissão provisória ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020, mostram-se verificados os pressupostos para tal. II - Da análise conjugada das normas do regime jurídico da formação médica pós-graduada, do regulamento do internato médico e, ainda, do aviso de abertura do procedimento, é possível, desde logo, concluir, que, ao contrário do entendimento propugnado pela Entidade Demandada, inexiste norma que expressamente preveja a falta de pagamento da comparticipação como motivo de exclusão da candidatura.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

F..., com domicílio na Rua da M..., n.º 6…, Santa Maria da Feira, intenta o presente PROCESSO CAUTELAR DE ADMISSÃO PROVISÓRIA A CONCURSO contra a ACSS – Administração Central do Sistema de Saúde, IP, com sede no Parque da Saúde de Lisboa, Ed. 16, Avenida do Brasil, 53, Lisboa.
Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi julgado o presente processo cautelar procedente e, em consequência, condenada a entidade requerida a admitir provisoriamente F... ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020, aberto pelo Aviso n.º 13438-A/2019.

Não se conformando com tal decisão veio a Requerida/Recorrente interpor recurso para este TCAS.
O Recorrente deduziu as suas alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
A. O Tribunal a quo julgou o processo cautelar procedente e, em consequência, condenou a ACSS a admitir provisoriamente F... ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020, julgando verificados os pressupostos para tal, incorretamente, como se demonstra com as presentes alegações.

B. Quanto ao fomus boni iuris, o Despacho n.º 4412/2018 no ponto 4 prevê no ingresso ou mudança de área de especialização/local de formação, os candidatos devem proceder, obrigatoriamente e no momento da candidatura, ao pagamento integral da quantia de 90 €, a título de comparticipação para o procedimento, pelo que a admissão à PNA pressupõe o pagamento tempestivoe na íntegra da comparticipação prevista, dentro dos prazos e formalismos previstos.
C. No caso em apreço o Aviso de Abertura do concurso e a própria candidatura faziam referência ao documento comprovativo da entrega da comparticipação.
D. A Recorrida pagou a comparticipação 2 dias após o termo do prazo, a 22.09.2019, pelo que a decisão de exclusão da Requerente pelo facto de não haver procedido ao pagamento da comparticipação dentro do prazo legal, afigura-se legal, pois a cominação da falta de pagamento integral e atempado da comparticipação encontrava-se prevista no Aviso de Abertura,
E. Pois, segundo o Ponto 6.B) do Aviso de Abertura, constitui motivo de exclusão da candidatura, a invalidade dos documentos exigidos no Ponto 5.1 do Aviso de Abertura, na qual se incluem o documento comprovativo da entrega da comparticipação para o procedimento concursal.
F. Apenas a falta de documentação, e não o incumprimento atempado do pagamento da comparticipação, era suscetível de suprimento, em sede de audiência prévia da lista provisória, nos termos legais, ao contrário do entendimento do Tribunal recorrido.
G. Admitir interpretação diversa, isto é que a Recorrida pudesse, em sede de audiência prévia à lista provisória, proceder ao pagamento do montante fixado a título de comparticipação para o procedimento, seria gravemente violador dos princípios da igualdade, ao contrário do que entende (erradamente, salvo o devido respeito) o Tribunal a quo, pois tal iria permitir que alguns candidatos tivessem um tratamento privilegiado em relação aos demais e significaria que, todos os candidatos que não entregassem o comprovativo do pagamento da comparticipação, no momento da candidatura, teriam mais tempo para efetuar o pagamento da comparticipação (v.g. Parecer Externo, de 21.10.2019, cfr. Processo Instrutor, págs. 99-144).
H. A ACSS está obrigada a atuar de acordo com a lei e o direito, dentro dos limites que lhe foram confiados e em conformidade com os respetivos fins, nos termos do artigo 3.º do CPA. por isso, a ACSS não poderia ter atuado de forma diversa, dado que a legislação não o permite. Assim, considera-se que nãoestá verificado o requisito do fumus boni iuris, pelo que este processo cautelar deveria ser considerado improcedente.
I. Quanto ao periculum in mora, julgamos que o julgamento do douto Tribunal a quo se encontra viciado, por não terem sido ponderados todos os factos relevantes, como por exemplo o facto de estar em causa uma prova de realização anual, pelo que em caso de procedência de uma ação sempre terá a Recorrida a possibilidade de prestar a PNA. Assim, deveria ter sido julgado não verificado o requisito do periculum in mora.
J. Relativamente à ponderação de interesses, é notório que o prejuízo para o interesse público com a adoção da presente providência cautelar é enorme e superior aos interesses da Recorrida, pois está a protelar-se uma situação contra a lei, em manifesta violação da igualdade entre os outros candidatos, o que poderá criar sentimentos de injustiça entre a classe médica.
K. Além disso, não se vislumbra como é que, no futuro, os candidatos aos diversos procedimentos concursais promovidos vão ter presente a ideia de que existem prazos que têm de ser cumpridos, nomeadamente no que concerne ao pagamento de comparticipações concursais quando um tribunal vem professar um entendimento contrário, sendo tal lesivo do interesse publico.

Notificada a Requerente/recorrida apresentou as suas contra-alegações, deduzindo as seguintes conclusões:
PRIMEIRA - Em 03/09/2019 a requerente apresentou candidatura ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020, aberto pelo Aviso n.º 13438A/2019, e em 22/09/2019 a requerente transferiu €90 para a conta PT50..., tendo remetido o comprovativo por email para a recorrente.
SEGUNDA - Em 10/10/2019 foi publicado no sítio da internet da entidade recorrente que a candidatura da requerente foi atribuído o n.º 78163, que a mesma se encontra na lista de candidatos admitidos e que se encontra em falta o documento 38 – comprovativo de pagamento.
TERCEIRA - Apesar da comunicação de 10/10/2020, em 22/10/2019 foi publicado no sítio da internet da entidade recorrente que a candidatura da requerente foi excluída nos termos da alínea a) do ponto 6 do Aviso n.º 13438-A/2019 por se encontrar em falta o documento 38 – comprovativo de pagamento.
QUARTA - A questão reside em saber se o pagamento fora do prazo constante do aviso, mas antes da audiência prévia deve ser interpretado como causa de exclusão da candidatura, entendimento este perfilhado pela recorrente.
SEXTA - A recorrente entendeu que a sentença merecia reparo, mas não lhe assiste razão.
SÉTIMA - A recorrente já realizou o exame da PNA e está a aguardar a classificação.
OITAVA - A providência deve ser mantida, verificados que se mostram os pressupostos do periculum in mora e fumus boni iuris.
NONA - Se não for mantida a providência a recorrida perde um ano da sua vida profissional e de aquisição de competência técnica especializada.
DÉCIMA - Existe probabilidade séria de que a ação principal tenha provimento. DÉCIMA PRIMEIRA - O DL 13/2018, no art. 33 n.º 3 não define como condição de acesso o comprovativo do pagamento no termo do prazo de candidatura.
DÉCIMA SEGUNDA - A comparticipação visa compensar despesas associadas com a realização da prova e a realização da prova depende do pagamento. Logo, a candidatura (fase prévia) não pode depender do pagamento.

Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, nº 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

Questões a apreciar:
Importa aferir se os critérios de que depende a concessão da presente providência cautelar plasmados no art. 120.º do CPTA se verificam.

***

Fundamentação:
Os factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na sentença recorrida:
1) Em 03/09/2019 a requerente apresentou candidatura ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020, aberto pelo Aviso n.º 13438A/2019 [cf. fls. 1, do processo administrativo].
2) Em 22/09/2019 a requerente transferiu €90 para a conta PT50... [cf. documento n.º 2, junto com o requerimento inicial].
3) Em 22/09/2019 a requerente remeteu para os endereços de correio eletrónico im@acss.min-saude.pt e im@sg.min-saude.pt o documento comprovativo do pagamento descrito no ponto anterior [cf. documento n.º 2, do requerimento inicial].
4) Em 10/10/2019 foi publicado no sítio da internet da entidade requerida o documento designado por “Lista provisória de candidatos admitidos e excluídos ao procedimento concursal IM2020”, com o teor do documento n.º 1, do requerimento inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta que a candidatura da requerente foi atribuído o n.º 78163, que a mesma se encontra na lista de candidatos admitidos e que se encontra em falta o documento 38 – comprovativo de pagamento.
5) Em 10/10/2019 a requerente remeteu para o endereço de correio eletrónico im2020@acss.min-saude.pt uma mensagem de correio eletrónico com o seguinte teor:
«(…)

«Imagem no original»

(…)» [cf. documento n.º 2, do requerimento inicial].
6) Em 22/10/2019 foi publicado no sítio da internet da entidade requerida o documento designado por “Lista definitiva de candidatos admitidos e excluídos ao procedimento concursal IM2020”, do qual consta que à candidatura da requerente foi excluída nos termos da alínea a) do ponto 6 do Aviso n.º 13438-A/2019 por se encontrar em falta o documento 38 – comprovativo de pagamento [acordo].
7) Em 24/10/2019 a requerente remeteu para o endereço de correio eletrónico im2020@acss.min-saude.pt uma mensagem de correio eletrónico com o seguinte teor:
«(…)

[cf. fls. 24, do processo administrativo].
8) A entidade requerida remeteu à requerente uma mensagem de correio eletrónico com o seguinte teor:
«(…)

«Imagem no original»

(…)» [cf. fls. 23, do processo administrativo].
9) Em 25/10/2019 a requerente remeteu para o endereço de correio eletrónico im2020@acss.min-saude.pt uma mensagem de correio eletrónico com o seguinte teor:

«Imagem no original»

(…)» [cf. fls. 30, do processo administrativo].
10) Em 04/11/2019 a entidade requerida remeteu à requerente uma mensagem de correio eletrónico com o seguinte teor: «(…)

«Imagem no original»

(…)» [cf. fls. 29, do processo administrativo].
11) No dia 19/11/2019 a requerente remeteu a este tribunal uma petição inicial que tem o teor do documento A, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual figuram como entidades demandada a, ora, entidade requerida e o Ministério da Saúde e na qual, além do mais, a requerente pede que a entidade requerida seja condenada a admiti-la ao concurso referido em 1)
[o documento A foi junto nos termos do artigo 412.º, n.º 2, do CPC2013; cf., quanto à data de entrada da petição inicial, o Doc. B junto nos termos do artigo 412.º, n.º 2, do CPC2013]

O direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
O Tribunal a quo julgou o processo cautelar procedente e, em consequência, condenou a ACSS a admitir provisoriamente F... ao procedimento concursal de ingresso no internato médico 2020.

O processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria que é assegurar a utilidade da lide, de um processo, principal, que normalmente é mais longo porque implica uma cognição plena. São características das providências cautelares: a instrumentalidade, que é a dependência, na função e não apenas na estrutura de uma ação principal; a provisoriedade, pois que não está em causa a resolução definitiva de um litígio e a sumaridade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente.

Os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120.º do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.º n.º 4 e 133.º, n.º 2) do mesmo diploma.

Dispõe o artigo 120.º do CPTA, que tem por epígrafe “Critérios de decisão”, o seguinte:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
Ora, o artigo 120.º do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal ”.
O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “ compreensível ou justificado ” a cautela que é solicitada – cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª Edição, Almedina, pág. 308.
O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação).
Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares.
O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal – antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias – constitui uma novidade no nosso ordenamento jurídico – enquanto critério comum a todas as providências.
Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “…veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (…): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o nº 1 do artigo 368º do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos – providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” – in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452.
O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da acção principal, isto é, em regra, (…) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (…).”. – cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.º ed., p. 314.
Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito.
Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda.
No sentido de nas providências conservatórias se justificar uma menor exigência quanto ao ónus da prova sobre o requerente, vide Fernanda Maças, Contencioso Cautelar in “Comentários à revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL EDITORA Lisboa, 2016, p. 555 e ss. – cfr. Acórdão de 7/10/2016 do TCA- Norte.
Resulta ainda do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.
Por outro lado, a providência a decretar deve ser a que se revelar mais adequada ao caso concreto, isto é, a mais ajustada a atenuar a lesão dos interesses do requerente e a menos gravosa para os demais interesses em públicos ou privados em questão.

Apreciando os requisitos e, assim, o decidido pelo tribunal a quo:

O Tribunal a quo julgou, em primeiro lugar, verificado o requisito do fumus boni iuris, por considerar que, é provável que a Requerente venha a ter ganho de causa e que a ACSS venha a ser condenada a admitir a Requerente ao processo concursal.
A este propósito, resulta da sentença recorrida o seguinte:
“ - as regras de acesso ao procedimento concursal do internato médico, designadamente, os requisitos de acesso, contendem com a liberdade de escolha da profissão, prevista no artigo 47.º, da CRP, pelo que estão sujeitas a reserva de lei (artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP) e ao princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da CRP);
- no RJIM, no RegIM e no aviso do procedimento inexiste uma norma que consagre que o pagamento da compensação prevista no artigo 35.º, n.º 2, do RJIM, até ao termo do prazo de candidatura, é um requisito de acesso ao procedimento concursal do internato médico na vertente de formação especializada;
- no RJIM, no RJIM, no RegIM e no aviso do procedimento inexiste uma norma que determine que o não pagamento da compensação prevista no artigo 35.º, n.º 2, do RJIM, até ao termo do prazo de candidatura é uma causa de exclusão do procedimento concursal do internato médico na vertente de formação especializada;
- nem o n.º 4 do Despacho n.º 4412/2018 do Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, de 27/04/2018, nem o ponto 9.5, do Aviso n.º 13438-A/2019, dispõem sobre os requisitos de admissão ou sobre os motivos de exclusão do procedimento concursal de acesso ao internato médico;
- no RJIM, no RJIM, no RegIM e no aviso do procedimento inexiste uma norma que discipline diretamente as consequência do pagamento da comparticipação financeira depois do termo do prazo de candidatura;
- o elemento teleológico-sistemático da interpretação jurídica e o princípio da interpretação conforme com a CRP repelem a interpretação conjugada do artigo 35.º, n.º 2, do RJIM, com o n.º 4 do Despacho n.º 4412/2018 do Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, de 27/04/2018, e com ponto 9.5, do Aviso n.º 13438-A/2019 no sentido de consagrarem que o pagamento da comparticipação financeira dentro do prazo de candidatura é um requisito de admissão ao procedimento e que a consequência do pagamento intempestivo, mas dentro do prazo de audiência prévia é a exclusão do procedimento;
- o RegIM permite, no artigo 31.º, n.º 3, que no prazo de audiência prévia os candidatos supram a falta de entrega de documentos que devem instruir a candidatura e- elemento teleológico-sistemático da interpretação jurídica e o princípio da interpretação conforme com a CRP promovem a extensão desta norma ao pagamento da comparticipação financeira, o que significa que os candidatos que até ao termo do prazo de audiência prévia comprovem o pagamento da comparticipação financeira não podem ser excluídos do procedimento concursal.
… A requerente provou que efetuou o pagamento da candidatura no dia 22/09/2019, isto é, depois do termo do prazo de candidatura que, nos termos do ponto 4.1, do Aviso n.º 13438-A/2019, era até 20/09/2019 (cf. ponto 2), da matéria assente).
O prazo de audiência prévia iniciou-se com a publicação da lista provisória em 10/10/2019 (cf. ponto 4), da matéria assente).
A requerente remeteu para a entidade requerida o comprovativo de pagamento dentro do prazo de audiência prévia (cf. pontos 3) e 5), da matéria assente).
Deste modo, é provável que no processo principal a autora venha a obter ganho de causa, logo é provável que a entidade requerida venha a ser condenada a admitir a requerente ao procedimento concursal.
Está, assim, verificado o fumus boni iuris.”

O recorrente sustenta nas suas alegações, quanto ao fumus boni iuris, que o Despacho n.º 4412/2018, no ponto 4 prevê no ingresso ou mudança de área de especialização/local de formação, que os candidatos devem proceder, obrigatoriamente e no momento da candidatura, ao pagamento integral da quantia de 90 €, a título de comparticipação para o procedimento, pelo que a admissão à PNA pressupõe o pagamento tempestivo e na íntegra da comparticipação prevista, dentro dos prazos e formalismos previstos.
No caso em apreço o Aviso de Abertura do concurso e a própria candidatura faziam referência ao documento comprovativo da entrega da comparticipação.
A Recorrida pagou a comparticipação 2 dias após o termo do prazo, a 22.09.2019, pelo que a decisão de exclusão da Requerente pelo facto de não haver procedido ao pagamento da comparticipação dentro do prazo legal, afigura-se legal, pois a cominação da falta de pagamento integral e atempado da comparticipação encontrava-se prevista no Aviso de Abertura, pois, segundo o Ponto 6.B) do Aviso de Abertura, constitui motivo de exclusão da candidatura, a invalidade dos documentos exigidos no Ponto 5.1 do Aviso de Abertura, na qual se incluem o documento comprovativo da entrega da comparticipação para o procedimento concursal.
Apenas a falta de documentação, e não o incumprimento atempado do pagamento da comparticipação, era suscetível de suprimento, em sede de audiência prévia da lista provisória, nos termos legais, ao contrário do entendimento do Tribunal recorrido.
Admitir interpretação diversa, isto é que a Recorrida pudesse, em sede de audiência prévia à lista provisória, proceder ao pagamento do montante fixado a título de comparticipação para o procedimento, seria gravemente violador dos princípios da igualdade, ao contrário do que entende (erradamente, salvo o devido respeito) o Tribunal a quo, pois tal iria permitir que alguns candidatos tivessem um tratamento privilegiado em relação aos demais e significaria que, todos os candidatos que não entregassem o comprovativo do pagamento da comparticipação, no momento da candidatura, teriam mais tempo para efetuar o pagamento da comparticipação (v.g. Parecer Externo, de 21.10.2019, cfr. Processo Instrutor, págs. 99-144).
Devemos ter sempre presente que a análise que é feita nesta sede é apenas perfunctória.
Posto isto, o que importa apurar é, perfunctoriamente, se o pagamento 2 dias após o termo do prazo é motivo de exclusão da candidatura da autora ao procedimento concursal.
Ora, o DL 13/2018, de 26 de fevereiro, define o regime jurídico da formação médica pós -graduada, designada de internato médico, e estabelece os princípios gerais a que deve obedecer o respetivo processo.
O art. 33.º do diploma em análise, que tem por epígrafe “Procedimento concursal”, no seu n.º 3 estipula que podem apresentar candidatura todos os cidadãos habilitados com o grau de licenciado ou mestre em Medicina, nos termos do regulamento do internato médico.
Por sua vez, o art. 35.º, n.º 2, do mesmo diploma, prevê a mera possibilidade de existir uma comparticipação: “O despacho referido no número anterior pode prever a fixação de uma comparticipação a suportar pelos candidatos à formação especializada, determinando o montante a cobrar e a repartição das respetivas verbas pelas entidades envolvidas na concepção e aplicação da prova nacional de acesso.”
O despacho 4412/2018, em execução do previsto no Decreto -Lei n.º 13/2018, de 26 de fevereiro, tem em vista, sobretudo, regulamentar a avaliação das competências técnicas, como consta do preâmbulo: “O novo modelo da Prova Nacional de Acesso constitui o resultado do trabalho do Gabinete da Prova Nacional de Acesso e reflete as mudanças recentes a nível do Regime Jurídico do Internato Médico, com o objetivo de alcançar uma avaliação objetiva e transversal dos candidatos a ingresso no Internato de Formação Especializada, através de um conjunto de conteúdos e respetivas questões que visa avaliar os conhecimentos e a capacidade de raciocínio clínico.”
O n.º 4 do deste diploma, dispõe que pela candidatura ao procedimento concursal que visa o ingresso ou mudança de área de especialização/local de formação, os candidatos devem proceder, obrigatoriamente e no momento da candidatura, ao pagamento integral da quantia de € 90 (noventa euros), a título de comparticipação para o procedimento.
Sendo que, esta disposição não prevê que o não pagamento no momento da candidatura seja causa de exclusão.

É no Aviso n.º 13438-A/2019, que estão previstos os motivos de exclusão, e que são os seguintes: 6 - Motivos de exclusão
Constituem motivos de exclusão da candidatura os seguintes:
a) O não cumprimento do prazo previsto em 4.1; b) A invalidade dos documentos referidos em 5.1; c) O não cumprimento do prazo de desvinculação contratual a que se refere o n.º 2, do artigo 27.º, do Decreto -Lei n.º 13/2018, quando aplicável; d) A obtenção de vaga da Formação Especializada no procedimento concursal de ingresso no IM 2019, aberto pelo Aviso n.º 12802 -Y/2018, de 5 de setembro; e) A desistência ou anulação da Prova Nacional de Acesso, bem como a ausência à mesma, com exceção dos candidatos que reúnam condições para ingresso na Formação Geral; f) A cessação do vínculo contratual do Internato Médico, com exceção dos casos de cessação automática previstos no Regime Jurídico do Internato Médico.
Os documentos previstos no ponto 5.1 - Em anexo ao requerimento de admissão referido em 4, e nos termos ali previstos, devem ser remetidos os seguintes documentos em formato de fotocópia simples: a) Documento oficial que identifique o Número de Identificação Fiscal (NIF); b) No caso de cidadãos estrangeiros, autorização para o exercício de funções dependentes em território português ou documento equiparado, ou documento oficial que comprove a cidadania de Estado -Membro da União Europeia; c) Certificado comprovativo da conclusão de licenciatura/mestrado integrado em medicina, com informação final da nota obtida, à escala de 0 a 20 valores. d) Declaração, quando aplicável, com informação da classificação relativa ao grau académico referido na alínea anterior arredondada às milésimas; e) No caso de Grau académico obtido em país estrangeiro, o certificado referido na alínea c) deve ser acompanhado do respetivo reconhecimento, nos termos da legislação aplicável, e da respetiva conversão de nota à escala portuguesa, se aplicável; f) Certificado de inscrição na Ordem dos Médicos portuguesa válido ou cédula profissional válida; g) Certificado do registo criminal emitido pelo Estado português; h) Documento comprovativo da conclusão, com aproveitamento, da Formação Geral, do Ano Comum ou formação equivalente, ou de formação geral realizada noutro país, à qual tenha sido conferida equivalência reconhecida e validada pela Ordem dos Médicos; i) Declaração comprovativa de tempo de frequência da Formação Especializada (anos e meses) já cumprido à data de abertura do procedimento concursal, a qual deve identificar, obrigatoriamente, a área de especialização e o estabelecimento/serviço de saúde de colocação; j) Certificado do Grau ou Título de Especialista; k) Documento comprovativo da entrega da comparticipação para o procedimento concursal ou documento comprovativo da insuficiência de meios económicos, que exclusivamente comprove a atribuição, no decurso do ano de abertura do procedimento concursal, de bolsa de estudo no ciclo de estudos integrados em Medicina frequentado em estabelecimento de ensino superior português.
Por outro lado, nos termos do ponto 3.1 - Podem ser admitidos ao presente procedimento concursal: a) Os cidadãos licenciados em medicina ou com o mestrado integrado em medicina, ou portadores da respetiva equivalência ou reconhecimento, que estejam regularmente inscritos na Ordem dos Médicos portuguesa, para efeito de ingresso na Formação Geral e na Formação Especializada, ou unicamente para ingresso na Formação Geral; b) Os médicos internos a frequentar a Formação Geral, para efeito de ingresso numa Formação Especializada; c) Os médicos já detentores da Formação Geral, do Ano Comum/equivalente, ou aqueles que tenham concluído com aproveitamento formação geral noutro país, à qual tenha sido conferida equivalência reconhecida e validada pela Ordem dos Médicos, que, não estando integrados em programa de Formação Especializada, visem o ingresso numa área de especialização; d) Os médicos internos que, encontrando -se a frequentar a primeira metade do programa formativo da Formação Especializada, pretendam mudar de área de especialização; e) Os médicos internos que, encontrando -se a frequentar a primeira metade do programa formativo da Formação Especializada, pretendam mudar de local de formação; f) Os médicos detentores do Grau/Título de Especialista, para ingresso numa segunda área de especialização.
4 – Candidaturas:
4.1 O prazo de candidatura decorre a partir do primeiro dia útil seguinte ao da publicação do presente Aviso até 20 de setembro de 2019.
Assim, não é condição de admissão o pagamento da comparticipação financeira, mas a lei define como causa de exclusão o não cumprimento do prazo da candidatura, não prevê que é causa de exclusão o não pagamento no dia do prazo da candidatura.
Efetivamente, sobre as fases do procedimento resulta que a realização da prova pressupõe o pagamento tempestivo e na íntegra da comparticipação.
Todavia, a legislação aplicável não prevê que a comparticipação seja pressuposto da fase de admissão. (cfr. ponto 9.5). no RJIM, no RegIM e no aviso de procedimento, não existe uma norma que consagre o pagamento da compensação prevista no art. 35.º, n.º 2 do RJIM é requisito de acesso.
Na verdade, o elemento teleológico-sistemático da interpretação jurídica e o princípio da interpretação conforme com a CRP afastam a interpretação conjugada do artigo 35.º, n.º 2, do RJIM, com o n.º 4 do Despacho n.º 4412/2018 do Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, de 27/04/2018, e com ponto 9.5, do Aviso n.º 13438-A/2019 no sentido de consagrarem que o pagamento da comparticipação financeira dentro do prazo de candidatura é um requisito de admissão ao procedimento e que a consequência do pagamento intempestivo, mas dentro do prazo de audiência prévia é a exclusão do procedimento.
Concretamente no que respeita à comparticipação em causa nos presentes autos, como já se referiu, o Despacho que procedeu à aprovação do modelo da Prova Nacional de Acesso – Despacho nº 4412/2018, de 4 de Maio –, ao abrigo dos nºs 1 e 2, do art. 35º do DL nº 13/2018, de 26 de Fevereiro, estabeleceu, no seu nº 4, que “Pela candidatura ao procedimento concursal que visa o ingresso ou mudança de área de especialização/local de formação, os candidatos devem proceder, obrigatoriamente e no momento da candidatura, ao pagamento integral da quantia de (euro) 90 (noventa euros), a título de comparticipação para o procedimento”, mais tendo estipulado, no seu n.º 11 que “O montante referido no n.º 4, cobrado pela ACSS, será exclusivamente utilizado para a profissionalização e sustentabilidade do GPNA, que está sediado na Secção Regional Norte da Ordem dos Médicos, sendo transferido para este organismo, no ano em que se realiza o procedimento concursal.”.
Por outro lado, através do Aviso nº 13438-A/2019, publicitou-se a abertura do procedimento concursal sob análise na presente ação, o qual estabelece, no ponto 3.1 os requisitos de admissão ao procedimento concursal, sendo possível, desde logo, observar que desse elenco não consta o pagamento da comparticipação prevista no ponto 4 do Despacho nº 4412/2018, de 4 de Maio, no momento da apresentação da candidatura.
De igual modo, a ausência do referido pagamento, na íntegra e dentro do prazo concedido para a candidatura (até 20/09/2019 – vide ponto 4.1 do Aviso), também não consta do elenco dos motivos de exclusão da mesma, vertido no ponto 6 do Aviso.
Não obstante, no ponto 5 do Aviso em apreço, constam os documentos que devem acompanhar o requerimento de admissão, de entre os quais se encontra o “documento comprovativo da entrega da comparticipação para o procedimento concursal ou documento comprovativo da insuficiência de meios económicos, que exclusivamente comprove a atribuição, no decurso do ano de abertura do procedimento concursal, de bolsa de estudo no ciclo de estudos integrados em Medicina frequentado em estabelecimento de ensino superior português”, cuja apresentação está exclusivamente prevista para os candidatos à formação especializada – cfr. ponto 5.1, al. k) e ponto 5.2 do Aviso.
Em consonância com a exigência de entrega do documento comprovativo do pagamento da comparticipação, prevê o aviso de abertura do procedimento, na parte relativa à Prova Nacional de Acesso (ponto 9.5), que “A admissão à Prova pressupõe o pagamento tempestivo e na íntegra da comparticipação no valor de (euro) 90,00 a transferir (…) dentro dos prazos e formalismos previstos no ponto 4.1 do presente Aviso”.
Ora, do quadro normativo supra exposto, isto é, da análise conjugada das normas do regime jurídico da formação médica pós-graduada, do regulamento do internato médico e, ainda, do aviso de abertura do procedimento, é possível, desde logo, concluir, que, ao contrário do entendimento propugnado pela Entidade Demandada, inexiste norma que expressamente preveja a falta de pagamento da comparticipação como motivo de exclusão da candidatura.
Com efeito, e concretamente no que respeita ao aviso de abertura do procedimento, a falta desse pagamento não consta, como se viu, do elenco de causas de exclusão da candidatura. Também não constando tal pagamento como requisito de admissão ao procedimento. E assim é na medida em que os requisitos de admissão e os motivos de exclusão da candidatura estão delineados para a fase de candidatura e admissão ao procedimento, a qual consubstancia a primeira fase do procedimento para ingresso no internato médico, que compreende, como resulta das disposições legais supra citadas, quer a vertente da formação geral, quer a vertente da formação especializada.
Ao passo que, o requisito relativo ao pagamento da comparticipação está configurado como um requisito de admissão à Prova Nacional de Acesso, que constitui uma fase específica, e subsequente, do procedimento para ingresso na formação médica pós-graduada, reservada para os candidatos que pretendam ingressar na formação médica especializada e que hajam sido admitidos ao procedimento (cfr. o art. 34º do Regime Jurídico da Formação Médica Pós-Graduada).
Com efeito, o requisito da comparticipação, no âmbito do procedimento concursal para ingresso no internato médico, está previsto apenas para a fase da prestação da Prova Nacional de Acesso à formação especializada e tendo em consideração que o procedimento concursal para ingresso no internato se destina, quer ao acesso à formação geral, quer ao acesso à formação especializada, constata-se que o pagamento da comparticipação não vem erigido como um requisito de admissão ao procedimento concursal (considerando que a fase de admissão engloba os diferentes tipos de candidatura).
Isso mesmo resulta, ainda, do Regulamento da Prova Nacional de Acesso 2019 (acessível em acss.min-saude.pt), que estipula, no seu art. 3.º, n.º 1 que a PNA é de realização obrigatória para todos os candidatos admitidos ao procedimento concursal de ingresso no Internato Médico, que visem, através desse procedimento, o ingresso numa área de especialização, ou a mudança de área de especialização ou de local de formação especializada, nos termos do Regime Jurídico do Internato Médico.
Nesta conformidade, estando apenas em causa a admissão à Prova Nacional de Acesso, a falta de pagamento não determina, diretamente, a exclusão do procedimento, consubstanciando, antes, um requisito de cuja observância depende a realização da Prova que, se não estiver verificado, impedirá o acesso do candidato à fase subsequente de prestação da Prova Nacional de Acesso e, por conseguinte, poderá determinar a exclusão do procedimento, por falta de realização da prova, que se afigura como obrigatória para o acesso à formação especializada.
Sendo certo que, a situação sub judice não integra o fundamento de exclusão invocado pela Entidade Demandada. Não integra nem o fundamento alegado em sede procedimental [pois, a candidatura da ora Requerente foi apresentada dentro do prazo previsto, não se verificando, como tal, o disposto na al. a) do ponto 6 do Aviso], nem o motivo de exclusão invocado no âmbito dos presentes autos (porquanto, não está em causa a apresentação de documentos inválidos por parte da Requerente, tendo esta apresentado documentos que, de facto, comprovam o pagamento efetuado, estando, antes, em discussão a tempestividade desse pagamento).
Decorre do exposto que, inexistindo regulamentação que diretamente determine a exclusão da candidatura pela falta de pagamento da comparticipação dentro do prazo de apresentação das candidaturas ou que verse diretamente sobre as consequências do pagamento da comparticipação após o terminus do prazo de candidatura, impõe-se uma interpretação das normas aplicáveis ao procedimento concursal em questão em conformidade com os princípios gerais do direito e, em especial, atenta a matéria em causa, com respeito pelo princípio da legalidade.
Em face do exposto, mostra-se verificado o pressuposto do fumus boni iuris.

O Tribunal a quo também considerou verificado o requisito do periculum in mora, por considerar a denegação da providência terá um impacto direto e relevante no desenvolvimento profissional da Recorrida.
Sustenta a Recorrente que o Tribunal a quo não ponderou o facto de estar em causa uma prova de realização anual, pelo que em caso de procedência de uma ação sempre terá a Recorrida a possibilidade de prestar a PNA, não se verificando a existência o requisito do periculum in mora para que esta providência possa ser decretada com base no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.

Resulta da sentença recorrida, a este propósito, o seguinte: “ Com efeito, a não concessão da providência retardará o início do processo de formação da requerente numa dada área de especialidade médica, logo retardará a aquisição de experiência nessa área.
Assim, a denegação da providência terá um impacto direto e relevante no desenvolvimento profissional da requerente.
As regras da experiência dizem-nos que a experiência profissional é um fator relevante no mercado do trabalho. Ora, na hipótese de a ação principal ser julgada procedente só com muita dificuldade será possível reconstituir a situação profissional da requerente, isto é, será muito difícil colocar a requerente na posição em que estaria não fora a atuação da entidade requerida.
Deste modo, está verificado o periculum in mora.”

Ora, não se vislumbra que assim não seja, porquanto, caso não fosse corrigida esta situação e a Requerente/recorrida não fosse reintegrada provisoriamente no concurso procedimental de acesso ao internato médico para o ano de 2020, não poderia fazer a Prova Nacional de Acesso no dia 18 de novembro de 2019 e ficaria precludida do acesso à área de especialização médica no ano de 2020, causando uma lesão irreparável no seu direito de livre acesso à profissão, nos termos do art. 47º da Constituição da República Portuguesa e perder um ano é perder um ano que não poderia ser recuperado, caso a ação principal venha a ter procedência.
Pelo que, também se verifica o requisito do periculum in mora.

No que respeita à ponderação de interesses, foi decidido que: “ A entidade requerida defende que a providência não deve ser concedida, pois prejudica o interesse público, na medida em que irá promover uma situação de desigualdade entre médicos internos, o que, face ao dinamismo da classe médica, poderá provocar sentimentos de injustiça e transmite a ideia que em futuros procedimentos os candidatos não têm que cumprir os prazos previstos.
Os danos para interesse público que a entidade requerida invoca são meramente hipotéticos.
Acresce que quaisquer sentimentos de injustiça serão meramente subjetivos, já que a diferença de tratamento em relação a situações semelhantes à da requerente tem como motivo justificativo o recurso à tutela jurisdicional por parte da requerente. Por outro lado, não é verdade que a concessão da providência inculque a ideia de que não é necessário respeitar os prazos procedimentos.
De todo o modo, os interesses que a requerente visa proteger com a providência que peticiona merecem tutela constitucional (artigo 47.º da CRP), pelo que mesmo que com a concessão da providência se venham a produzir os danos que a entidade requerida invoca, estes não são superiores aos danos que resultam da sua recusa.”

A este propósito, considera a Recorrente que é notório que o prejuízo para o interesse público com a adoção da presente providência cautelar é enorme e superior aos interesses da Recorrida, pois está a protelar-se uma situação contra a lei, em manifesta violação da igualdade entre os outros candidatos, o que poderá criar sentimentos de injustiça entre a classe médica.
Porém, não lhe assiste razão.
Ora, estando demonstrado o fumus boni iuris e o periculum in mora, importa verificar em sede de ponderação de interesses se existem circunstâncias que obstem ao decretamento da providência cautelar.
A concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.
No caso vertente nenhuns danos para o interesse público resultarão do decretamento da providência ora requerida, porquanto se a ação improceder sempre a requerida terá o seu procedimento concursal em conformidade com o que entende como sendo legal e justo.
Segundo refere Vieira de Andrade in A justiça Administrativa, 2015 (pág. 298) “Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das alternativas, e não se concede a providência, mesmo que se verifiquem os requisitos, quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da não concessão. Naturalmente, os interesses do requerido correspondem ao interesse público. E, por isso, podíamos ser tentados a ver aqui um resquício da ideia antiga da exclusão da providência em caso de prejuízo grave para o interesse público e, portanto, de uma tendência para a sistemática prevalência do interesse público sobre o interesse particular. …Mas, em rigor, não é isso que deve retirar-se do regime legal: a lei não pode ser interpretada como um reconhecimento implícito ou um pretexto para a prevalência sistemática do interesse público sobre o particular….Na realidade o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração a medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou ilimitada) da providência cautelar.
Como refere o ilustre Autor mencionado anteriormente, não está em causa, quando analisamos os interesses em jogo, a ponderação ou não do interesse público com o interesse privado, mas sim a ponderação dos danos que possam resultar para qualquer das partes. Se os danos ou prejuízos forem de valor significativo para alguma dos lados, então tem de se avaliar se deve ou não deferir a providência.
Assim, ponderados os interesses públicos e privados da requerente, que se deixaram plasmados supra, resulta que os danos que resultariam da não concessão da presente providência seriam superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu em qualquer erro de julgamento.

Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 30 de abril de 2020

Celestina Caeiro Castanheira

Paulo Pereira Gouveia

Catarina Gonçalves Jarmela