“…A questão submetida a juízo prende-se com a alegada violação do princípio do contraditório, previsto no disposto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, ora aplicável por força do artigo 1.º do CPTA, segundo o qual “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.”.

Por outro lado, consagra o disposto no n.º 1 do artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o princípio do processo equitativo, em concretização do n.º 4 do artigo 20.º da Constituição.

O processo equitativo assume uma dimensão mais ampla do que o princípio do contraditório, mas inclui-o no seu âmbito, segundo uma formulação que visa assegurar a resolução de litígios através de um processo que observe as corretas regras de funcionamento do tribunal, segundo as garantias de independência e imparcialidade, mas simultaneamente, que assegure as regras do contraditório e do direito à prova.

Por isso, o princípio do contraditório está legalmente estabelecido como regra, em concretização do princípio do processo equitativo, previsto no n.º 1 do art.º 2.º do CPTA e do artigo 20.º da Constituição, nos termos do qual as partes devem ser sempre ouvidas sobre as questões suscitadas ao longo do processo, incluindo a matéria de exceção, que possam ser determinantes para a decisão da causa e, bem ainda, antes de ser decidida qualquer questão de conhecimento oficioso.

A observância do contraditório tem por escopo um processo que conceda iguais oportunidades às partes de discutir cada questão que possa ter repercussão na decisão a proferir na sua causa e o direito a um processo justo, que se estende à matéria de exceção, assim como à matéria de conhecimento oficioso do tribunal.

Em respeito do princípio do contraditório impõe-se ao juiz que formule um convite expresso à parte cuja pretensão é afetada com a invocada exceção ou questão prévia, para que se pronuncie expressamente sobre tal matéria.

No caso dos autos não foi endereçado tal convite à entidade demandada, ora Recorrente, nem a mesma se apresentou nos autos, de forma espontânea, a emitir pronúncia sobre a exceção de incompetência do tribunal, por preterição de tribunal arbitral, que foi conhecida e decidida oficiosamente pelo tribunal.

Não sendo formulado tal convite, nem a parte se ter pronunciando de forma espontânea no processo, ocorre uma omissão processual que inquina todos os subsequentes atos processuais, salvo se for possível formular um juízo de desnecessidade dessa pronúncia.

Consente o princípio do contraditório a dispensa da audição das partes, designadamente, da parte afetada pela decisão a proferir, no caso de ser possível formular um juízo de desnecessidade dessa pronúncia.

Tal se verificará sempre que não poder ser outra a concreta decisão a proferir, por nesse caso a pronúncia da parte ser totalmente indiferente ou neutral para o sentido da decisão a proferir.

Sendo o princípio do contraditório um dos direitos fundamentais das partes no desenvolvimento do processo, garantindo-lhes a possibilidade de intervir em todos os seus atos, defender os seus interesses e influenciar a decisão do tribunal, pode ser postergado nos casos de manifesta desnecessidade ou nos casos em que o seu cumprimento poderia pôr em causa, injustificadamente, os direitos de uma das partes ou poderia comprometer seriamente a finalidade que determinou a instauração do processo – vg. os casos em que essa audição põe “em risco sério o fim ou a eficácia da providência” (n.º 1 do artigo 366.º do CPC), os casos de esbulho violento em que requeira a restituição provisória da posse (artigo 378.º) ou os casos de arrolamento de bens em que haja justo receio do seu extravio, ocultação ou dissipação (artigo 403.º e segs. do CPC).

É neste sentido que o disposto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, estabelece a princípio do contraditório como regra, “salvo caso de manifesta desnecessidade”.

Por isso, o próprio legislador admite que o princípio do contraditório não é absoluto, dependendo a sua amplitude das circunstâncias do caso concreto.

Revertendo o enquadramento do princípio do contraditório ao caso vertente em juízo, é possível formular um juízo de desnecessidade da audição das partes, em especial, da parte afetada pela decisão proferida – a entidade demandada que suscitou matéria de exceção na sua contestação –, por, no caso concreto, considerando (i) a natureza da matéria em causa, relativa à incompetência absoluta do tribunal, de conhecimento oficioso e (ii) por não se afigurar qualquer outra solução cabível ao caso, a pronúncia da parte ser absolutamente neutral ou indiferente, não podendo influenciar a decisão a tomar.

Assim, não se olvidando estar em causa um princípio estrutural do processo, com consagração no n.º 4 do artigo 20.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, no presente caso, é possível formular o juízo de desnecessidade da audição da parte, ora Recorrente, por não poder ser outra a concreta decisão a proferir.

Neste sentido, cfr. Acórdão do STA, n.º 0679/07, de 13/11/2007, segundo o qual:

“I – O princípio do contraditório é um dos direitos fundamentais das partes no desenvolvimento do processo já que, garantindo-lhes a possibilidade de intervir em todos os seus actos, permite-lhes defender os seus interesses e influenciar a decisão do Tribunal.

II – E, porque assim, tal princípio só pode ser postergado nos casos de manifesta desnecessidade ou nos casos em que o seu cumprimento poderia pôr em causa, injustificadamente, os direitos de uma das partes ou poderia comprometer seriamente a finalidade que determinou a instauração do processo.”.

Neste sentido, sempre se traduziria na prática de um ato inútil a revogação da decisão recorrida para o cumprimento do princípio do contraditório, pois a decisão a proferir sempre teria de ser a mesma, estando vedado ao tribunal a prática de atos inúteis.

A preterição do princípio do contraditório no caso concreto, fundada em manifesta desnecessidade da audição da parte, não colide com as normas constitucionais invocadas pelo Recorrente, pois não se vislumbra in casu a preterição do princípio da igualdade das partes no âmbito do processo, nem a violação do princípio do processo equitativo consagrado no n.º 4 do artigo 20.º da Constituição, que determine a inconstitucionalidade da decisão recorrida ou da interpretação ora expendida por este tribunal de recurso”.

O que ocorre, na medida em que a Recorrente, nas suas alegações de recurso não questiona a factualidade relevante apurada pelo Tribunal a quo, sendo as suas conclusões recursivas dirigidas para o erro de julgamento quanto ao desvalor dos vícios invocados no requerimento inicial cautelar quanto ao pressuposto de fumus boni iuris relevante para conhecer da provável procedência da acção principal (vide art. 120º, n.1 do CPTA).

O que conduz à improcedência do recurso, nesta parte, e à analise do ponto seguinte.

ü Do erro de direito da extinção do processo cautelar (art. 123º, nº 1, al. a) do CPTA)

Como sabemos, o processo cautelar destina-se à obtenção, a título provisório, do que só por meio do correspondente processo principal pode definitivamente ser concedido (à excepção do mecanismo previsto no artigo 121.º do CPTA), sendo característica do processo cautelar a sua instrumentalidade em relação à causa principal (cf. n.º 1 do artigo 113.º, do CPTA).

A este propósito, esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, com pertinência para a situação em apreço, que “decorre da instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal que, uma vez tendo elas sido decretadas, a respectiva subsistência depende de vicissitudes relativas àquele processo, da ocorrência das quais pode resultar a respectiva caducidade. (...). É assim, desde logo, que recai sobre o requerente o ónus de desencadear o processo principal (...). Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo sem que este último tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar e à caducidade da providência que nele tenha sido decretada. Isto há-de valer, desde logo, para as acções relativas a actos administrativos arguidos de anulabilidade, caducando as providências cautelares que já tenham sido decretadas se aquelas acções não forem propostas dentro do respectivo prazo” (cf. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, 2017, págs. 1001 e 1002, em anotação ao artigo 123.º, do CPTA).

As providências cautelares estão necessariamente dependentes de uma acção já pendente ou a instaurar posteriormente ao seu decretamento acautelando ou antecipando provisoriamente os efeitos da providência definitiva, na pressuposição de que venha a ser favorável ao requerente (cf. Alberto dos Reis, in BMJ, nº 3, pp. 45 e Castro Mendes, in DPC, ed. 1973, vol. I, pp. 198), e visando assegurar a utilidade da sentença do processo principal.
Por outro lado, o objecto da providência há-se ser conjugado com o objecto da causa principal, embora tal dependência não imponha perfeita identidade. Mas haverá que aferir da chamada instrumentalidade hipotética, de que fala Rita Lynce de Faria, na obra, “A Função Instrumental da tutela cautelar não especificada”, pág. 35 e segs.:
“A instrumentalidade que caracteriza as providências cautelares, para além de se apresentar como uma instrumentalidade qualificada (…) distingue-se, ainda, por ser uma instrumentalidade hipotética. Este qualificativo pretende significar que a providência apenas é concedida na pressuposição de que a acção principal venha a ser julgada favoravelmente ao beneficiário da tutela cautelar.
Assim, pode afirmar-se que as providências “funcionam como um meio para assegurar a eficácia prática de uma decisão principal, para a hipótese em que esta tenha um determinado conteúdo concreto” – citando Calamandrei e Prof. Alberto dos Reis – um conteúdo favorável ao autor.”.
Aceitando o Recorrente que a acção principal não foi interposta dentro do prazo de 3 meses a que alude o art. 58º, nº 1, alínea b) do CPTA, o presente dissídio reside em saber se atentos os vícios imputados ao acto suspendendo em sede de requerimento cautelar, o Tribunal a quo errou ao qualificá-los com o desvalor de anulabilidade em vez que nulidade, cuja impugnação deixaria de estar sujeita ao aludido prazo, em conformidade com o disposto na parte inicial do mesmo preceito legal.
Refere ainda a Recorrente que a decisão recorrida errou ao referir que não se vislumbrava a ocorrência de qualquer das circunstâncias do art. 58º, nº 3 do CPTA (por lapso na decisão recorrida, consta nº 4) que “ terá naturalmente lugar na acção de impugnação do acto administrativo”.
O que não tem qualquer sentido quando se pretende aferir da tempestividade da acção principal, de acordo com o princípio da instrumentalidade da tutela cautelar, sendo que nem a Recorrente invoca qualquer circunstância que releve para efeitos do aludido prazo ou que justifique a dilação do mesmo.
Aliás, nem refere a Recorrente a data em que intentou – se é que intentou – a aludida acção principal de impugnação do acto suspendendo.
Justifica a Recorrente que: “... também fundou o juízo de invalidade do acto suspendendo na circunstância do mesmo ser omisso por falta de indicação dos meios contenciosos ou outros ao dispor do Recorrente, o que consubstancia um vício de forma do acto.
Ora, tal arguição constitui, no entendimento do Recorrente, uma questão prévia, pois que sendo o acto omisso quanto aos meios de impugnação e respectivos prazos, não pode a eventual falta de reacção tempestiva (que, porém, como se verá, não ocorre) ser imputável ao Recorrente.”
O certo é que tal omissão, ainda que tivesse ocorrido, refere-se ao art. 114º, nº 2, alínea c) do CPA e aí se diz” Da notificação do ato administrativo devem constar: “a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa e o respectivo prazo, no caso do ato estar sujeito a impugnação administrativa prévia”, o que não ocorre.
Conforme escreveu Pedro Gonçalves, «Notificação dos atos administrativos», em AB VNO AD OMNES – 75 anos da Coimbra Editora, p. 1095, «Para realizar o tipo legal, o ato administrativo não necessita de ser notificado, devendo considerar-se perfeito ou completo no momento em que é praticado; a notificação, que é obrigatória, não é, portanto, requisito de validade do ato administrativo».
«Da falta de notificação deve distinguir-se a notificação insuficiente ou incompleta, que, no ordenamento português, é um ato jurídico eficaz, que determina a oponibilidade do ato notificado, marca o início do decurso do prazo de reação do interessado, assim como confere relevância jurídica externa àquele ato quando esse seja o caso, o interessado deverá requerer, no prazo de um mês, a notificação completa (…)». (ob. cit., pág. 1121).
Sendo que sempre seria uma questão de eficácia e não de invalidade do acto suspendendo.
Pelo que carece de razão.

Argui a Recorrente que “o douto Tribunal a quo errou igualmente ao concluir que os vícios invocados pela Recorrente nunca darão lugar à nulidade do acto (e, portanto, invocáveis a todo o tempo) mas tão só, eventualmente, à respectiva anulabilidade (cujo prazo de 3 meses estaria ultrapassado).

A decisão recorrida, nesta parte, teve o seguinte discurso fundamentador:

“Resulta do requerimento inicial que a Requerente imputa ao acto suspendendo (i) erro sobre os pressupostos de facto, por assentar em factos inverídicos ou inexistentes, (ii) omissão de pronúncia e falta de fundamentação, (iii) vício de forma por falta de indicação dos meios contenciosos ou outros ao dispor da Requerente, (iv) violação do princípio do contraditório e do direito da Requerente à audiência prévia, (v) violação do artigo 60.º, n.º 2, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, bem como do artigo 17.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio, (vi) violação do princípio da boa fé e abuso de direito, por preterição da legítima expectativa de legalização da construção, criada na esfera jurídica da Requerente.
Em primeiro lugar, o Autor invoca que o acto suspendendo e a impugnar na acção principal assenta em factos inverídicos ou inexistentes, o que, no seu entendimento, seria cominado com o desvalor da nulidade, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 161.º do CPA (cfr. artigos 10.º e 11.º do requerimento inicial).
O artigo 161.º do CPA tem a seguinte redacção:
«1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 – São, designadamente, nulos:
a) Os atos viciados de usurpação de poder;
b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre;
c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;
d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;
f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral;
g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;
h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
i) Os atos que ofendam os casos julgados;
j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;
k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;
l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido».
Portanto, a um tempo, o artigo 161.º, n.º 1, do CPA não inclui qualquer alínea a), e a outro tempo, a alínea a) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA classifica como nulidade o desvalor de actos viciados de usurpação de poder, que não corresponde minimamente à alegação do Requerente. A única alínea do elenco taxativo do artigo 162.º, n.º 2, do CPA que faz referência a «factos inverídicos ou inexistentes» é o preceito da alínea j) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, que comina com o desvalor da nulidade os actos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes.
Sucede que o despacho suspendendo nos presentes autos e impugnado na acção principal e, do mesmo modo, a informação do Serviço da Divisão de Fiscalização Geral de 2 de Julho de 2020 não são «actos certificativos». Com efeito, um acto certificativo da Administração é um acto de verificação constitutiva que tem um valor e uma força probatória especial. E é, por isso, que, num acto administrativo com este perfil a veracidade dos factos certificados constitui um elemento essencial, cuja ausência é geradora de nulidade [cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, «Validade (do acto administrativo)», in Dicionário Jurídico da Administração Pública, VII, p. 587]. Já que «a falsidade da declaração (inexistência do facto ou inexistência nos termos certificados) equiparável à carência absoluta de objecto ou conteúdo» [cfr. Fausto de Quadros, José Manuel Sérvulo Correia, Rui Chancerelle de Machete, José Carlos Vieira de Andrade, Maria da Glória Dias Garcia, Mário Aroso de Almeida, António Políbio Henriques, José M. Sardinha, Comentários à Revisão do Código do Procedimento Administrativo, 2016, p.324].
Em boa verdade, nesta parte, a alegação do Requerente traduz-se na invocação de um erro sobre os pressupostos de facto. E o erro sobre os pressupostos de facto (bem como o erro sobre os pressupostos de direito) corresponde, na verdade, a um erro que incide sobre um dos pressupostos de legalidade do acto administrativo: o autor do acto pressupôs, em erro, que estavam reunidos os pressupostos legalmente exigidos para a sua prática. Portanto, na prática, o que releva para efeitos de (in)validade do acto é a ilegalidade assim cometida, i.e., o vício de violação da norma que se pressupôs aplicável (erro sobre os pressupostos de direito) ou cuja previsão normativa se pressupôs preenchida (erro sobre os pressupostos de facto). Por isso mesmo, uma das modalidades do vício de violação de lei é a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos, de facto ou de direito, relativos ao conteúdo ou ao objecto do acto administrativo [cfr., neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2013, 2.ª edição, p. 432]. E, como referido atrás, salvo os casos de expresso enquadramento legal no desvalor da nulidade, todo o vício de violação de lei é cominado com a mera anulabilidade (cfr. artigo 163.º, n.º 1, do CPA; no mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral, Curso…, cit., p. 458). Concluindo no caso dos autos: contrariamente ao que pretende a Requerente, a circunstância de o acto suspendendo assentar alegadamente em factos inverídicos ou inexistentes não constitui causa de nulidade da ordem de cessação da utilização do imóvel em causa nos autos como oficina de mecânica automóvel, já que não se integra em qualquer uma das hipóteses elencadas no n.º 2 do artigo 161.º do CPA, nem existe outra norma específica que reconduza tal vício à sanção da nulidade.
Em segundo lugar, o Autor invoca que o acto suspendendo e a impugnar na acção principal incorre em omissão de pronúncia e falta de fundamentação. E consequente violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA. Mas, antecipando a conclusão que adiante se extrai, também a verificação desse vício, a proceder, seria insusceptível de, no presente caso, desferir o acto com o desvalor da nulidade.
Inexistindo disposição legal específica que comine com a nulidade os vícios de violação das normas dos artigos 152.º e 153.º do CPA, ou do artigo 268.º, n.º 3, da Constituição, o entendimento contrário só poderia ser extraído da integração dos actos impugnados no preceito da alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, i.e., entender-se que os actos em causa ferem o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Sucede que a expressão «direitos fundamentais» que resulta dessa norma abrange apenas os direitos, liberdades e garantias e os direitos de natureza análoga, excluindo, portanto, os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham essa natureza [cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, cit., p. 458].
Por outro lado, embora o dever de fundamentação seja uma imposição constitucional, a norma do segmento final do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição não dispensa a conformação ou, pelo menos, a mediatização concretizadora do legislador relativamente ao alcance ou extensão da obrigatoriedade da fundamentação [cfr. Cfr., neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, 1991, Almedina, p. 218].
Além disso, da Constituição não resulta que, em correlação com o dever de fundamentação, se contraponha, no outro pólo, uma posição autónoma do interessado que tenha por conteúdo concreto o direito em si mesmo à fundamentação, ou seja, um direito não funcionalizado à tutela de outros direitos (fundamentais ou não). Ou seja, da consagração do dever de fundamentação não resulta a existência de um direito subjectivo à fundamentação, que tutele um bem jurídico-constitucional específico e autónomo, cuja protecção encontre a sua razão de ser determinante no princípio da dignidade da pessoa humana, que constitui o fundamento último dos direitos fundamentais ou de natureza análoga [cfr., neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, O Dever…, cit., pp. 194 e seguintes]. Razões pelas quais, como é orientação jurisprudencial maioritária do Tribunal Constitucional e jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo − aqui acolhida, em atenção à regra constante n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil – conclui-se que, em geral, não existe propriamente um direito fundamental à fundamentação, ou, sequer, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo de este dever de fundamentação poder vir a ser permeado com as exigências dos direitos fundamentais naqueles casos em que a fundamentação seja condição indispensável da realização ou garantia dos direitos fundamentais propriamente ditos [cfr., neste sentido, jurisprudência do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 594/08, de 10 de Dezembro de 2008, extraído no processo n.º 1111/07, disponível em www.tribunalconstitucional.pt; Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Maio de 2014 (processo n.º 1644/13), de 25 de Junho de 2013 (processo n.º 611/12), de 7 de Novembro de 2012 (processo n.º 824/12), de 25 de Maio de 2011 (processo n.º 91/11), e de 22 de Novembro de 2011 (processo n.º 1011/10), todos disponíveis em www.dgsi.pt ].
Tal direito só fica permeado com as exigências dos direitos fundamentais nos casos pontuais em que a fundamentação do acto se assuma como um meio insubstituível para assegurar uma protecção efectiva desse direito, liberdade ou garantia. Ou seja, a característica da fundamentalidade do direito à fundamentação não é absoluta, não existe em todos os casos. Ao invés, depende do carácter jusfundamental do direito substantivo que é preterido pelo acto alegadamente não fundamentado. Na medida em que o acto administrativo não fundamentado afecte um direito fundamental, há nulidade nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA. Uma vez que o direito que a Requerente pretende fazer valer por via da anulação ou declaração de nulidade do acto aqui suspendendo não constitui, por si mesmo, um direito fundamental nos termos e para os efeitos daquela disposição legal, não resta senão concluir que o direito à fundamentação desse acto não assume igualmente essa tónica de jusfundamentalidade que justificaria a aplicação in casu do desvalor da nulidade nos termos da mesma disposição legal.
Em terceiro lugar, a Requerente assaca ao acto suspendendo o vício de forma por falta de indicação dos meios contenciosos ou outros ao seu dispor, o que no seu entendimento constitui a preterição de uma formalidade essencial.
Note-se, porém, que a indicação dos meios de defesa ao dispor do destinatário do acto administrativo, contenciosos e outros, não constitui – sequer – uma das menções obrigatórias de um acto administrativo (cfr. artigo 151.º, n.º 1, do CPA). Donde, a sua preterição nunca constituiria a violação de uma formalidade essencial, cuja falta originasse a nulidade do acto suspendendo.
Aliás, a indicação dos meios contenciosos ao dispor do destinatário de um acto administrativo é, por natureza, um elemento extrínseco a esse acto, incorporado no instrumento da sua notificação ao seu destinatário e não no acto per se. E o instrumento de notificação é um aspecto extrínseco ao acto administrativo praticado, posterior à sua fase constitutiva (cfr. artigos 155.º, n.º 1, e 160.º do CPA). Pelo que, a alegação da Requerente reconduz-se, quando muito, ao incumprimento de uma formalidade insusceptível de afectar a validade da decisão administrativa em litígio e, portanto, de determinar a anulação ou, por maioria de razão, a declaração de nulidade da decisão suspendenda.
Em quarto lugar, a Requerente defende que o acto suspendendo está viciado por violação do princípio do contraditório e do seu direito a audiência prévia. Está em causa a alegada violação do artigo 121.º do CPA e do princípio da participação dos administrados na formação da decisão administrativa, previsto no artigo 267.º, n.º 5, da Constituição.
Uma vez mais, inexistindo disposição legal específica que comine com a nulidade os vícios de violação destas normas, a cominação da violação da sua audiência prévia com o desvalor da nulidade só poderia ser extraído da integração dos acto impugnados no preceito da alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, i.e., entender-se que os actos em causa ferem o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Ora, em bom rigor, a norma do artigo 267.º, n.º 5, da Constituição não prevê um direito procedimental à audiência prévia, limitando-se a remeter para a lei ordinária a concretização desse princípio de participação. E tanto é o que basta para que a maioria da doutrina [cfr., neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, O Dever…, cit., pp. 193-202; Diogo Freitas do Amaral, «Fases do procedimento decisório de 1.º grau», Direito e Justiça, vol. VI, 1992, pp. 28-29 e 32; Idem, «Princípios Gerais do Código de Procedimento Administrativo», Seminário sobre o Código do Procedimento Administrativo, 1993, CEFA, Coimbra, pp. 48-49; Pedro Gonçalves, «As Regras do Procedimento», Seminário sobre o Código do Procedimento Administrativo, 1993, CEFA, Coimbra, p. 76; Pedro Machete, A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo, Universidade Católica Editora, 1995, pp. 511 e ss.; Luís Fábrica e Joana Colaço, «Comentário ao artigo 267.º», in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2007, tomo III, Coimbra, p. 591; José Manuel Santos Botelho, Américo J. Pires Esteves e José Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo Anotado, Comentado, Jurisprudência, 3.ª edição actualizada e aumentada, p. 352] e a jurisprudência unânime do Supremo Tribunal Administrativo [cfr. a título exemplificativo, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Fevereiro de 2009 (processo n.º 843/08), e de 10 de Setembro de 2009( processo n.º 940/08), disponíveis em www.dgsi.pt] afastem a qualificação deste como um «direito fundamental» ou, pelo menos, como um direito análogo a direitos, liberdades e garantias.
O que se refere não impede que, em certos casos, não seja de reconhecer ao direito de audiência prévia uma tal natureza especial que demande que a sua violação seja sancionada com a nulidade própria da afectação do núcleo essencial de um direito fundamental. Será o caso do direito de audiência e de defesa nos procedimentos contra-ordenacionais e em quaisquer processos sancionatórios ou disciplinares (cfr. artigos 32.º, n.º 10, e 269.º, n.º 3, da Constituição). Mas nestes casos, a configuração deste como um direito subjectivo fundamental não se funda directamente no artigo 267.º, n.º 5, da Constituição, mas em outros preceitos constitucionais que o relacionam directamente com a tutela de um bem jurídico-constitucional específico e autónomo, cuja protecção é postulado do dignidade da pessoa humana [cfr., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 594/2008, de 10 de Dezembro de 2008, extraído no processo n.º 1111/07, disponível em www.dgsi.pt]. Fora desses casos e como é orientação jurisprudencial maioritária do Tribunal Constitucional e jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo − aqui acolhida, em atenção à regra constante n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil – não é possível afirmar que o direito de audiência prévia seja um direito fundamental ou, pelo menos, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, cuja violação do respectivo núcleo essencial possa ser sancionado com a nulidade nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA.
Face ao exposto e uma vez que o acto administrativo suspendendo e impugnado na acção principal não tem natureza contra-ordenacional, disciplinar ou, em geral, perfil sancionatório, cabe concluir que, ainda que procedesse o vício de violação do direito de audiência prévia assacado pela Requerente a esse acto, ele seria, quando muito, anulável.
Em quinto lugar, a Requerente imputa ao acto suspendendo a violação do artigo 60.º, n.º 2, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, bem como do artigo 17.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio. Ainda que a Requerente invoque, na prática, a verificação dos pressupostos de aplicação de determinada norma que, só por erro de interpretação, a Entidade requerida considera inaplicável, na prática, o que releva para efeitos de (in)validade do acto é a ilegalidade assim cometida, i.e., o vício de violação da norma que se pressupôs inaplicável (erro sobre os pressupostos de direito). E, como se referiu atrás, uma das modalidades do vício de violação de lei é precisamente a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos de direito relativos ao conteúdo ou ao objecto do acto administrativo. Cabe, por isso, concluir que estamos perante vícios de violação de lei. Porém, inexiste disposição legal específica que comine com a nulidade os vícios de violação destas normas-regra.
Outro tanto se diga em relação ao sexto e último vício assacado ao acto suspendendo: o vício de violação do princípio da boa fé e abuso de direito, por preterição da legítima expectativa de legalização da construção, criada na esfera jurídica da Requerente. Embora estejam em causa princípios gerais da actividade administrativa que têm assento constitucional no artigo 266.º da Constituição, estamos perante a alegação de meros vícios de violação de lei. Não obstante, inexiste disposição legal específica que comine com a nulidade os vícios de violação destas normas-princípio.
Por isso mesmo, ainda que procedessem, esses vícios de [(i)] violação das normas do artigo 60.º, n.º 2, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, bem como do artigo 17.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio, e de [(ii)] violação daquelas normas-princípio da actividade administrativa, mais não seriam do que causas de anulabilidade do despacho suspendendo nestes autos, já que não se integram em qualquer uma das hipóteses elencadas no n.º 2 do artigo 161.º do CPA, nem existe outra norma específica que reconduza tais vícios à sanção da nulidade.

Ana Cristina Lameira