I – Relatório

O…, S.A., inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e absolveu a Entidade Demandada da instância, veio recorrer para este Tribunal Central Administrativo terminando as suas alegações de recurso formulando, para o efeito, as seguintes conclusões:

« A) A Recorrente não se conforma com a decisão recorrida, em virtude da mesma se encontrar ferida de erro de julgamento, designadamente no que concerne à apreciação da exceção dilatória da caducidade do direito de ação.

B) A Recorrente apresentou impugnação contra a decisão final de indeferimento dos pedidos reconhecimento dos benefícios fiscais previstos nos n° 1 e 2 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), em sede de IMI e IMT, por entender ter ocorrido a violação de vários princípios constitucionalmente protegidos.

C) Os fundamentos apresentados pela Recorrida para indeferir os referidos pedidos submetidos pela Recorrente foram os seguintes:

i) Para efeitos de IMT, não foram cumpridos os requisitos previstos no n° 2 do artigo 45.º do EBF (na redação aplicável), uma vez que a obra não se iniciou dentro do prazo de três anos a contar da data de aquisição do edifício;

ii) Para efeitos de IMI, entendeu a Recorrida que a Recorrente ter devia esclarecido o enquadramento jurídico pretendido, uma vez que o mesmo poderá enquadrar-se n.º 1 do artigo 45º ou no nº 7 do artigo 71° do EBF, não podendo ser enquadrado em simultâneo nos dois artigos.

D) A posição assumida pela Recorrente, na sua Impugnação, é aquela que vai ao encontro da melhor interpretação da lei e da tutela dos vários princípios constitucionais aqui em conflito.

E) A não concessão dos benefícios fiscais requeridos pela Recorrente consubstancia a prática de atos em clara violação de princípios constitucionalmente consagrados e de direitos fundamentais e, como tal, nulos.

F) Os atos praticados pela Recorrida violam o princípio da legalidade fiscal previsto no Artigo 103º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

G) A atribuição de benefícios fiscais consubstancia a prática de um ato de conteúdo vinculado, ou seja, preenchidos os requisitos legais impostos pelas normas aplicáveis e solicitado o reconhecimento dos mesmos, estes devem ser automaticamente concedidos aos interessados, sem qualquer tipo de apreciação por parte da Administração.

H) A decisão impugnada carece em absoluto de forma legal, nos termos e para os efeitos do Artigo 161º, nº2, g) do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com prejuízo da coerência do sistema fiscal.

I) Pelo que, facilmente se conclui que a decisão impugnada se encontra ferida de manifesta e grave invalidade, a qual só poderá ser reconduzida ao desvalor da nulidade, sindicável a todo o tempo.

J) Por conseguinte, mais se deverá concluir pela possibilidade de a impugnação ser deduzida a todo o tempo, nos termos do nº 1 do artigo 58º do CPTA.

Nestes termos e com o Douto suprimento de V. Exas., impõe-se o provimento do recurso com a inerente revogação da sentença recorrida, pelo que a mesma deverá ser substituída, em consequência, por outra que determine a improcedência da exceção dilatória de caducidade do direito de ação invocada e ser a ação julgada procedente, nos termos do peticionado na petição inicial.»

Notificada da admissão do recurso jurisdicional, a recorrida contra-alegou, formulando para o efeito as seguintes conclusões:

«1. Em conformidade, o Recorrido acompanha integralmente o entendimento vertido na douta sentença recorrida.

2. O Recorrente em todo o seu petitório alega que os vícios do ato impugnado ferem o mesmo de nulidade, discorda-se em absoluto, tendo o tribunal a quo feito uma correta análise e classificação da questão.

3. Dúvidas não subsistem ao Recorrido que bem andou o Tribunal a quo ao decidir que no caso em análise se verifica a caducidade do direito de ação, na medida em que entendeu que o ato administrativo impugnado a padecer que um eventual vício o mesmo seria gerador de anulabilidade

Nestes termos e nos demais de Direito, Deverá ser negado provimento ao recurso interposto, confirmando-se a decisão recorrida, fazendo-se, deste modo, a acostumada JUSTIÇA!»

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto, foi notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, nada tendo dito.

Com dispensa dos vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Comum do Contencioso Tributário para decisão.

II – Delimitação do objecto do recurso

O objecto do recurso, salvo questões de conhecimento oficioso, é delimitado pelas conclusões dos recorrentes, como resulta dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

Assim, considerando o teor das conclusões apresentadas, importa apreciar e decidir se a sentença recorrida efectuou errada apreciação dos factos e se incorreu em erro de julgamento de direito ao ter julgado procedente a excepção de caducidade do direito de acção.

III. 1 – Fundamentação de facto

Para julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção foram fixados os seguintes factos:

« 1. A Autora apresentou na Câmara Municipal de Lisboa requerimento de aferição do estado de conservação do edifício sito na Avenida António Augusto de Aguiar, 84-84A, para efeitos de reconhecimento dos benefícios fiscais previstos nos nº 1 e 2 do art. 45º do EBF, em sede de IMI e IMT, e no art. 71º do EBF, depois da finalização das obras de reabilitação – cfr. docs. 2 e 3, juntos aos autos com a p.i., fls. 237 e ss. Do PA, e não controvertido;

2. Na sequência do que foi elaborada a Informação nº 21810, no sentido de que não estavam reunidos os pressupostos para o reconhecimento dos benefícios fiscais requeridos e, em consequência, foi projetado o indeferimento do pedido – cfr. doc. 3, junto aos autos com a p.i., fls. 237 e ss. do PA, e não controvertido;

3. Notificada do projeto de decisão em 26.08.2021, a ora Autora nada disse – cfr. doc. 3, junto aos autos com a p.i., fls. 324 e ss. do PA e não controvertido;

4. Em 22.12.2021, foi proferida decisão final de indeferimento dos pedidos, concordando com as informações e pareceres antecedentes - cfr. docs. 2 e 3, juntos aos autos com a p.i., fls. 327 e ss. do PA e não controvertido;

5. Por ofício datado de 22.12.2021, foi comunicada à Autora a decisão final de indeferimento dos pedidos, conjuntamente com cópia da informação de suporte, nº 1121, e remetendo ainda para a informação nº 21810, de suporte à audiência prévia – cfr. docs. 2 e 3, juntos aos autos com a p.i., fls. 327 e ss. do PA e não controvertido;

6. O ofício mencionado no número anterior foi enviado à ora Autora sob registo postal com aviso de receção e foi entregue em 29.12.2021 – cfr. doc. 2, junto ao autos com a p.i., fls. 327 a 331 do PA e não controvertido;

7. Em 4.08.2022, a p.i. da presente ação foi apresentada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, através do SITAF – cfr. respetivo comprovativo de entrega.»

Quanto à motivação fez-se menção de que «A convicção do tribunal sobre a matéria de facto formou-se com base na análise crítica conjugada dos documentos constantes dos autos e do processo administrativo instrutor junto aos autos pela Entidade Demadada, os quais não foram impugnados e que se dão por integralmente reproduzidos, bem como na posição assumida pelas partes no processo.

De referir, a respeito do facto provado nº 6, que o mesmo não suscitou dúvidas ao Tribunal, não obstante a aparente irregularidade formal da assinatura do aviso de receção, por força da concludência dos demais elementos de prova, nomeadamente o conteúdo de fls. 239 e 330 do PA, o facto de a Autora admitir textualmente na p.i. ter sido notificada da decisão proferida em 22.12.2021e ainda ao facto de nada ter vindo alegar em contrário na sequência da notificação da contestação, na qual a matéria é regular e expressamente invocada.»

A Autora requereu a atribuição de benefícios fiscais por reabilitação com acréscimo de nível de conservação que lhe foi indeferida.

Deduziu ação administrativa, pretendendo a condenação da Entidade Demandada no reconhecimento s isenção de IMI e IMT para os adquirentes das fracções autónomas em causa nos autos, nos termos e para os efeitos do artigo 45.º, n.º 2 a) e c) so EBF.

Invocou na petição inicial que Entidade Demandada errou na avaliação sobre a falta de verificação dos pressupostos dos benefícios, imputando ao acto impugnando vícios de nulidade, entendendo a Entidade Demandada que aplicou corretamente a lei.

É este entendimento que a recorrente reitera no recurso que nos vem dirigido.

Na verdade, nada imputa à fundamentação da sentença no que se refere à intempestividade da dedução da acção.

O que a recorrente alega é que no caso, invocou que os actos impugnados são nulos e como tal, deve ser aplicado o regime previsto no artigo 58.º, n.º 1 do CPTA para assim concluir pela tempestividade da acção.

Para o efeito, alega ter ocorrido a violação de vários princípios constitucionalmente protegidos e que a não concessão dos benefícios fiscais requeridos pela Recorrente consubstancia a prática de atos em clara violação de princípios constitucionalmente consagrados e de direitos fundamentais e, como tal, nulos.

Em concreto alega que os actos praticados pela Recorrida violam o princípio da legalidade fiscal previsto no Artigo 103º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. Invocando que a recorrida pretende fazer tábua rasa das disposições legais previstas no EBF actuando ao sabor da sua vontade discricionária, sustentando que a atribuição dos mesmos, traduz-se num acto de conteúdo vinculado, ou seja, que preenchidos os requisitos legais impostos pelas normas aplicáveis, e solicitado o reconhecimento estes devem ser automaticamente concedidos aos interessados.

Em bom rigor, a única alegação feita pela recorrente contra a sentença recorrida encontra-se nos n.º 13 a 15 do corpo da alegação de recurso.

Alega que a decisão não concretiza os fundamentos que suportam o entendimento de que os actos praticados pela ora Recorrida não padecem de vícios suficientemente graves, passíveis de recondução ao vício da nulidade, limitando-se a remeter para um vasto conjunto de jurisprudência, sem atentar nas caraterísticas próprias e irrepetíveis do caso sub judice.

Vejamos então.

A fundamentação da sentença recorrida é a seguinte:

«É verdade que a Autora deduz pedido de declaração de nulidade da decisão impugnada e que, nos termos do disposto no nº 1 do citado art. 58º do CPTA, salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo.

Todavia, na petição inicial são invocados apenas vícios de violação de lei, não sendo os fundamentos invocados reconduzíveis a vício passível de ser sancionado com aquela forma mais grave de invalidade.

Na realidade, a Autora invoca que a decisão impugnada carece em absoluto de forma legal mas não consubstancia a alegação, não sendo percetíveis razões concretas que fundamentem a invocação.

Nem, de resto, face aos elementos constantes dos autos, tal invocação se afigura minimamente procedível.

Assim, a alegação apresentada somente pode ser reconduzida a vícios sancionados legalmente com a anulabilidade.

Como constitui doutrina estabelecida (cfr., v.g., Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª ed., 2018, Almedina, pp. 343 e ss.), a invalidade do ato administrativo constitui o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir, sendo várias as fontes de invalidade, sendo a principal a ilegalidade, entendida esta com a violação de qualquer norma do bloco legal, seja a Constituição, lei ordinária, regulamentos, contratos administrativos ou atos administrativos com força de caso decidido.

No nosso ordenamento jurídico, a nulidade é a forma de invalidade excecional sendo o regime regra o da anulabilidade – v., exemplificativamente, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (daqui em diante, STA) de 9-10-2019, proc. 0125/12.0BECTB 0782/17.

É também pacífico na doutrina que a nulidade só deve ser assacada àqueles vícios especialmente graves e, em princípio, evidentes, em resultado de uma avaliação em concreto em função das características essenciais de cada tipo de acto.

(…)

É verdade que a redação do CPA (cfr. art. 161.º) vigente à data dos factos prevê que são nulos, designadamente, os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei.

Porém, não se trata nos autos de situação similar ou sequer próxima, dado que a obrigação pecuniária de pagar IMI ou IMT está legalmente prevista.

Bem como está legalmente prevista a possibilidade de os municípios reconhecerem os pressupostos para que a tributação-regra seja derrogada ou minorada, em face da verificação de certas circunstâncias previstas, nomeadamente, no art. 45º do EBF, em causa no requerimento apresentado pela ora Autora ao ora Réu

O que a Autora invoca é que o Réu errou na avaliação sobre a falta de verificação dos pressupostos dos benefícios, entendendo a Entidade Demandada que aplicou corretamente a lei. O ponto é que a apreciação de tal matéria, não legalmente sancionada com a nulidade, está vedada nestes autos, em vista de ter a ação sido deduzida quando estava manifestamente decorrido o prazo para tal.» (sublinhados nosso).

Conforme resulta da transcrição parcial da sentença, na qual foi omitida a indicação da jurisprudência citada com toda a pertinência, podemos constatar que foi feita uma análise concreta das questões suscitadas pela recorrente na petição inicial, que em boa verdade não merece a censura que lhe vem dirigida.

Com efeito, não basta, para atacar a sentença invocar que a não concessão dos benefícios fiscais requeridos consubstanciam a prática de actos em clara violação de princípios constitucionais consagrados e de direitos fundamentais e, como tal, nulos.

A invocação de que o acto impugnado viola princípios constitucionais só por si não determina que a verificar-se tal violação ao desvalor do acto deva corresponder a nulidade.

Nem a violação do princípio da legalidade previsto no artigo 103.º da CRP, bem como a afirmação, de que a atribuição de benefícios fiscais consubstancia a prática de um acto de conteúdo vinculado, ou seja, preenchidos os requisitos legais impostos pelas normas aplicáveis e solicitado o reconhecimento dos mesmos, estes devem ser automaticamente concedidos aos interessados, sem qualquer tipo de apreciação por parte da Administração, traduzem só por si vícios do acto que sejam fulminados com a nulidade.

Ora, conforme decorre do disposto no artigo 163.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07/01 a regra quanto à invalidade dos actos é a da sua anulabilidade.

Só nos casos expressamente referidos no artigo 161.º do CPA é estamos perante actos nulos.

Dispõe a citada norma:

«1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

2 - São, designadamente, nulos:

a) Os atos viciados de usurpação de poder;

b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre;

c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;

d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;

e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;

f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral;

g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;

h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;

i) Os atos que ofendam os casos julgados;

j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;

k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;

l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido.»

Ora, a recorrente invoca que o acto carece de forma legal sem concretizar minimamente, como concluiu o Tribunal recorrido, a que se refere, impossibilitando a subsunção do caso dos autos ao artigo 58.º, n.º 1 do CPTA, norma que permite a impugnação de actos nulos a todo o tempo, por não estar sujeita a prazo.

Assim sendo, impõe-se julgar improcedentes as concussões de recurso.

I - Em regra, o desvalor jurídico dos actos ilegais ou inconstitucionais é de anulabilidade, excepto se outra sanção se encontre prevista na lei;

II – A invocação da nulidade de um acto deve ser concretizada, não podendo ser invocada genericamente.

Termos em que, acordam os juízes que integram a Subsecção Comum do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2023.