I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto pelo a.

· SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS IMPOSTOS, em representação dos seus Associados n° ....., CARMINDA ......................., NIF .............., Assistente Operacional, residente em AVENIDA ........, N° 53, .........-355 ..........; n° ............, CIDÁLIA .............., NIF .............., Assistente Técnico, residente em RUA ................., N° 8, ..........-073 .........; n° .........., CONCEIÇÃO ................, NIF ............., Assistente Técnico, residente em RUA ......................, N° 12 - 4° FTE., .......-260, ..........; n° ........., ELISABETE ..............., NIF ..........139582550, Assistente Operacional, residente em, ESTRADA ................,.........-340 ............. e n° .........., FELISBELA ................., NIF .........., Assistente Técnico, residente em PRAÇA ..........., N° 16 - 2° C, ........, ....., intentou ação administrativa especial

contra

· MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Pediu ao tribunal da 1ª instância (TAC de Lisboa) o seguinte:

-anulação do despacho proferido pelo Director-Geral dos Impostos, contido no Ofício n° 336, de 02.11.2009, que os notificou da lista nominativa de transição e manutenção da situação jurídico-funcional, nos termos e para os efeitos previstos no n° 1 do artigo 109° da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e

-condenação à pratica de ato legalmente devido, no sentido de ser reposto o regime anterior de carreiras e vínculos detido pelos representados do A.

Por sentença de 2-2-11, o referido tribunal decidiu absolver o réu dos pedidos.

*

Inconformado, o a. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. A inserção dos representados do A. na lista nominativa e transitória, que operou a sua transição para o regime de contrato de trabalho em funções públicas, padece de Vício de Violação de Lei, na medida em que viola o disposto nos nºs 6 e 7 do art.° 47° da Lei 12-A/2008, de 27.02., bem como os Princípios da Confiança e da Segurança Jurídica ínsitos na ideia de Estado de Direito Democrático, da Igualdade, do direito à função pública e do acesso à função pública, consagrados nos artigos 2°, 13°, que no âmbito da relação jurídico-laboral se encontra materializado no art.° 59°/1, al. a), 53°, 58°, e 47⁰, respectivamente, da nossa Lei Fundamental.

2. O restabelecimento de direitos e interesses violados impõe-se, de forma a que aos representados do A. seja reconhecido o direito à manutenção da relação jurídico-laboral até aqui vigente e por eles detida.

*

O recorrido conclui assim a sua contra-alegação:

a) A imposição generalizada do contrato de trabalho em funções públicas é compatível com o estatuto especializado da relação jurídica de trabalho na Administração Pública e as garantias institucionais da função pública, não atentando contra a garantia fundamental de segurança no emprego consagrada no artigo 53° da Constituição da República Portuguesa;

b) O novo regime legal decorrente da Lei n° 12-A/2008 não operou qualquer conversão do contrato de trabalho em funções públicas num contrato individual de trabalho de direito privado, na medida em que o primeiro ainda se encontra sujeito a normas e princípios de direito público e tem por objecto uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa (cfr artigo 9', n°3 da LVCR);

c) Acresce que, como o próprio Recorrente reconhece, os seus representados são trabalhadores integrados nas carreiras do grupo de pessoal de regime geral do quadro de pessoal da DGCI (artigo 1°, n°2 alínea d) e Anexo IV do DL n° 557/99, de 17/12), maxirne nas carreiras gerais de assistente técnico e de assistente operacional e as funções que exercem não se enquadram nas funções nucleares de soberania ou autoridade do Estado, tendo a caracterização funcional constante do Anexo à Lei n° 12-A/2008;

d) O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n° 154/2010, publicado no DR, 2'série, n°89, de 7/05, já se pronunciou sobre a conformidade da modificação estatutária prevista nos artigos 10.', 20.°, 21.°, n.° 1, 88.°, n.° 4 e 109.°, n.° 1 a 4, da Lei n.° 12-A/2008 com o direito à segurança no emprego e os princípios constitucionais da segurança jurídica e da protecção da confiança no âmbito do "estatuto específico" da relação jurídica de emprego público, tendo, neste contexto, concluído pela admissibilidade constitucional da generalização da modalidade de contratação na constituição da relação jurídica de emprego público;

e) Por outro lado, não pode falar-se em modificação substancial das garantias de estabilidade da situação laboral já constituída uma vez que, relativamente aos trabalhadores anteriormente nomeados, a nova lei cuidou de assegurar a manutenção dos regimes de cessação, de reorganização de serviços e colocação de pessoal próprios da nomeação definitiva - cfr artigo 88°, n°4, da LVCR, com as alterações introduzidas pelo artigo 37° da Lei n° 64-A/2008, de 31/12, e artigo 17", n°s 1 e 2 da Lei n° 59/2008, de 11/09;

f) Acresce que o A não indicou ou demonstrou minimamente que os seus representados se encontravam em condições de beneficiar da alteração de posicionamento remuneratório, tal como se encontram definidas nos artigos 46° a 48° da Lei n° 12-A/2008, pelo que não existe matéria de facto que permita concluir pela verificação do vício de violação de lei imputado ao acto impugnado;

g) Diferente tratamento não implica, cm abstracto, violação do principio da igualdade já que nenhum dos trabalhadores do órgão ou serviço que sejam visados pelos artigos 46° a 48° da LVCR é susceptível de se encontrar na mesma situação jurídica relevante, por força da aplicação dos critérios de valoração aí delineados;

h) Para além da mera conjectura ou juízo premonitório, o Recorrente nada alegou ou comprovou em concreto quanto às circunstâncias em que verifica o tratamento desigualitário invocado relativamente aos trabalhadores por si representados, sendo que tal ónus de alegação e prova lhe cabia em particular para que se pudesse apreciar a situação de arbítrio invocada;

i) Assim sendo, não se descortina que a medida legislativa questionada seja contrária ao ao sentido constitucional da retribuição do trabalho plasmado no artigo 59°, n°1 da CRP; Da conjugação das normas ínsitas aos artigos 47° e 48°, com os artigos 113° e 117°, todos da LVCR e ainda com o artigo 119° da Lei n° 67-A/2007, deriva que a alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores públicos que se encontrem em funções na data do início da vigência deste diploma, fica condicionada ao mérito demonstrado na avaliação do desempenho e que, para este efeito, se deve ter em conta a avaliação do desempenho correspondente aos anos de 2004 a 2007;

j) Ora, não tendo entrado na esfera jurídica dos representados pelo Recorrente um direito adquirido a evoluir na carreira de acordo com os condicionalismos previstos no regime jurídico vigente à data do início da respectiva relação laborai, não se pode concluir que tais alterações legislativas interfiram com expectativas tuteladas pelo princípio da proibição do retrocesso social;

k) A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem apontado para uma acepção restrita deste princípio, tornando-o válido apenas quando a alteração redutora do conteúdo do direito social se faça com violação de outros princípios constitucionais (cfr Acórdão n° 188/2009);

l) O reenvio constante do n.° 2 do artigo 54.⁰ da LVCR não viola o princípio da tipicidade dos actos normativos de acordo com o entendimento do Tribunal Constitucional vertido no seu Acórdão n° 620/2007;

m) O Recorrente também não foi capaz de concretizar qualquer situação concreta ilustrativa da desigualdade remuneratória que aponta à aplicação do artigo 55° da LVCR, sendo certo que o Acórdão do Tribunal Constitucional n° 620/2007 já concluiu pela inexistência, em abstracto, do vício de desconformidade constitucional invocado relativamente a norma idêntica inscrita no Decreto da Assembleia da República n° 173/X;

n) E no artigo 54° da LVCR não pode estar configurado tratamento discriminatório dos candidatos ao recrutamento, na medida em que o critério de ordenação final continua a radicar nos resultados intercalares e globais obtidos por cada um dos métodos de selecção que tiverem sido aplicados;

o) Perante o diferente enquadramento jus-constitucional da relação jurídica de emprego público e da relação jurídica de emprego privado, não se vê em que medida a opção pela jurisdição administrativa compromete a igualdade de armas no julgamento deste tipo de causa ou o principio da separação de poderes que preside ao modelo de organização do Estado (cfr artigo 2° da CRP) que só seria susceptível de ser violado se se tratasse realidades substantivas iguais de forma diferente;

p) Tal opção limita-se a concretizar os princípios constitucionais ínsitos aos artigos 202°, n°2 e 212°, n°3, ambos da CRP, segundo os quais compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios que resultem de relações jurídico-administrativas e fiscais;

q) Vale tudo quanto acima se deduziu para concluir o aqui Recorrido que nenhuma censura merece a douta decisão judicial impugnada, por ser válida e legal.

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS segundo o tribunal recorrido

1. Todos os representados do Autor são ex-funcionários, afectos a carreiras gerais, da Direcção Geral dos Impostos.

2. O pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos integra-se, de acordo com o que estatui o art.° 1° do DL 557/99, de 17.12., nos seguintes grupos: grupo de pessoal dirigente; grupo de pessoal de chefia tributária; grupo de pessoal da administração tributária (GAT), e grupo de pessoal de regime geral.

3. Através de publicação no D.R., 1ª Série, n° 41, de 27 de Fevereiro de 2008, foi publicada a Lei 12-A/2008, que veio definir e regulamentar os regimes de vinculação, de carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, encontrando-se os aqui representados do Autor integrados no grupo de pessoal de regime geral.

4. Os representados do Autor, a partir de 1 de Janeiro de 2009 (data da entrada em vigor do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), por remissão da norma constante do n° 7 do Art.° 118° da Lei 12­ A/2008), passaram à situação de contratados.

5. A transição para a nova modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público é operada, de acordo com o previsto no n° 1 do art.° 109° da referida Lei 12-A/2008, através de lista nominativa executada por cada órgão ou serviço, que no caso presente, se concretizou com o despacho proferido pelo Director-Geral dos Impostos, contido no Oficio n° 336, de 02.11.2009. (Cfr. doc. 2 a 6 PI);

6. Os aqui representados do Autor apresentaram Reclamação nos termos e com o conteúdo constante dos doc. 7 a 11 PI;

7. A presente Acção deu entrada no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa em 17 de Fevereiro de 2011 (Cfr. fls. 2 e sg SITAF).

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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

A - Questões a resolver

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (1) ou que devessem ser oficiosamente apreciadas. (2)

Assim, o presente recurso demanda a apreciação das 9 questões abaixo discriminadas.

B - Apoiada na tese da contestação e no Ac.TC nº 154/2010, a sentença ora recorrida:

-após notar a pouca substanciação das inconstitucionalidades invocadas pelo autor contra a LVCR (Lei 12-A/2008), utilizou a argumentação dos Ac.TC nº 154/2010 e nº 233/97 para fundamentar a conclusão de que a alteração legal do tipo ou modalidade de vínculo laboral entre servidores do Estado e este, incluindo os arts. 5º, 6º-8, 88º-4 e 109º-1 LVCR, não viola a CRP quanto aos seus arts. 2º, 53º e 47º;

-entendeu, em sede remuneratória, que há uma diferença justificada entre o que ocorra por opção gestionária e por avaliação de desempenho (arts. 46º a 48º LVCR), faltando ainda concretização por parte do A.,

-quanto ao art. 54º-1-c-2 da LVCR/2008 e à violação dos arts. 18º e 112º CRP, utilizou a argumentação do Ac.TC nº 620/2007 e considerações retiradas dos arts. 34º e 38º da Portaria 83-A/2009, para concluir pelo respeito pelos arts. 18º e 112º CRP;

-quanto ao art. 83º da LVCR e à violação do princípio da igualdade, assentou em que a relação entre trabalhadores do setor público e este é uma relação jurídica administrativa, por isso sujeita à Jurisdição Administrativa (art. 212º CRP);

-considerou que, quanto à lista prevista no art. 109º LVCR, o art. 47º LVCR não é ali aplicável (vd. arts. 47º, 48º, 113º e 117º), pelo que não foi violado na lista;

-não apreciou o mérito da questão da inconstitucionalidade do art. 55º, por falta de mínima concretização pelo A.

Aqui chegados, temos condições para, de modo transparente e também sindicável, apreciar o mérito do recurso. Vejamos, pois.

C - Enquadramento da matéria do recurso

C.1 - A tese da recorrente contra a sentença

Na p.i., o A dissera em síntese

i. que era inconstitucional (art. 2º CRP) a alteração das perspetivas de progressão salarial (art. 46º),

ii. que era inconstitucional (arts. 13º e 47º-2 CRP) a alteração do procedimento concursal com a ordenação final unitária a ignorar os diferentes métodos de seleção (art. 54º),

iii. aliás inconstitucionalmente remetida para uma portaria (art. 54º-1-c)),

iv. que era inconstitucional (arts. 13º e 47º CRP) a negociação prevista no art. 55º,

v. que eram inconstitucionais (arts. 13º e 59º-1-a) CRP) a alteração da posição remuneratória dependente também do orçamento disponível em cada serviço (art. 46º) e os suplementos remuneratórios como regulados no art. 112º,

vi. que era inconstitucional (arts. 165º-t), 13º e 59º-1-a) CRP) o prémio de desempenho como regulado no art. 48º,

vii. que a alteração da posição remuneratória concretamente resultante da LVCR/2008 e da LOE/2008 (art. 75º), pior do que a prevista nos arts. 33º e 44º DL 557/99, violava o princípio da proteção da confiança, e

viii. que era inconstitucional este novo tipo de vínculo laboral criado pois violaria ainda o princípio da proteção da confiança, os cits. arts. 47º-2 e 53º CRP e a natureza própria do funcionalismo público concretizada nos arts. 266º-1, 269º e 271º CRP.

O A. ora recorrente considera que, em confronto com o “regime geral da função pública” anterior à Lei 12-A/2008 (LVCR) e à Lei 59/2008 e com o regime ou estatuto constante do DL 557/99, (i) aquelas leis de 2008 e (ii) a lista nominativa de transição e manutenção da situação jurídico-funcional, nos termos e para os efeitos previstos no n° 1 do artigo 109° da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, violam a CRP quanto ao estatuto constitucional global dos trabalhadores do setor público administrativo (vd. arts. 266º-1, 269º-4 e 271º da CRP; modo especial de recrutamento), em especial dos trabalhadores da Adm. Fiscal, que de nomeados definitivamente passaram a contratados por tempo indeterminado em termos semelhantes aos trabalhadores do setor privado, apesar das restantes diferenças entre os dois setores.

O novo regime legal (vd. arts. 5º-3, 6º-8, 9º-2, 33º-5-6-7-8, 46ºss, 54ºss, 88ºss, 112ºss e 117º-2-4 da Lei 12-A/2008, e a Lei 59/2008), agora aplicado (vd. arts. 9º, 118º-7 e 109º-1 da Lei 12-A/2008), em que assenta a lista nominativa de transição e manutenção da situação jurídico-funcional, violaria, segundo o A. recorrente, o seguinte:

i. -o princípio da proteção da confiança (3) (vd. art. 2º CRP), por variados motivos; estariam em causa os arts. 88ºss, 46º, 54ºss e 112ºss;

ii. -o princípio do acesso à função pública e respetivo regime de direito público (vd. arts. 47º-2, 269º e 271º CRP (4));

iii. -a segurança no emprego (vd. art. 53º-1 CRP (5); Ac.TC nº 581/95), por causa dos arts. 9º-3, 20ºss, 33º e 117º-4 (considerando ainda a LOE/2008: art. 75º);

iv. -a reserva de competência legislativa da A.R. (vd. art. 165º-t) CRP), ao remeter para portaria a regulação da matéria referida no art. 54º-2;

v. -os princípios da igualdade previstos nos arts. 13º e 59º-1-a) CRP, por variados motivos; estaria em causa a aproximação injustificada e iníqua ao regime do setor privado, incluindo a resolução de litígios laborais de modo muito diferente do setor privado, onde se admitem acordos extrajudiciais e a equidade.

Além disso, esta lista nominativa de transição e manutenção da situação jurídico-funcional, nos termos e para os efeitos previstos no n° 1 do artigo 109° da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, violaria diretamente os arts. 47º-6-7 e 113º da Lei 12-A/2008, por não conter a alteração do posicionamento remuneratório.

Segundo o ora recorrente, os arts. 9º (6),

20ºss (7),

33º (8) e

117º-8 (9) da LVCR

violariam o regime de direito público do próprio do estatuto específico do funcionalismo público (vd. arts. 269º, 271º e 266º-1 CRP; e o modo específico de recrutamento) e o art. 53º CRP (segurança no emprego, aqui público) (10).

C.2 - A jurisprudência do TC

O Ac.TC nº 154/2010, amplamente citado na sentença e útil para estes autos, pronunciou-se sobre os arts. 10º, 20º, 21º-1, 88º-4 e 109º-1 a 4 da LVCR/2008, e entendeu em síntese o seguinte:

-quanto à segurança no emprego e ao estatuto específico do funcionalismo público (que existe: cf. arts. 269º, 271º, 266º-1 e 276º-5 CRP) –

i. o tipo de vínculo laboral não põe em causa o estatuto da função pública (?);

ii. não releva aqui o Estado social;

iii. não se exige homogeneidade dentro da Adm. P.;

iv. não existe causalidade necessária entre a segurança da relação de emprego e o correto exercício da atividade administrativa;

v. todas as modalidades de vínculos estão e estavam já sujeitas a garantias de imparcialidade;

vi. o Ac.TC nº 683/99 não impede a contratualização;

vii. a segurança no emprego não é um direito absoluto, podendo ser comprimida por preocupações legislativas com a qualidade da atividade administrativa pública (Ac.TC nº 233/97 e nº 4/2003);

-quanto à segurança no emprego e ao princípio da proteção da confiança (art. 2º CRP) –

i. o art. 33º LVCR não se aplica aos casos referidos nos arts. 88º-4 e 109º;

ii. não há nada de relevante quanto às relações laborais constituídas anteriormente, diferente do entendido em geral;

iii. a mobilidade geral é para todos e não apenas para os que passam a ser contratados (arts. 59º, 61º e 58º);

iv. estando em causa a reestruturação e racionalização dos serviços, a compressão do estatuto da função pública é aceitável;

v. não existem os pressupostos (Ac.TC nº 287/90 e 188/2009) da tutela da confiança.

D - Análise de cada uma das questões contra a sentença emitida

(1)

Ora, o ponto nuclear e essencialmente reportado à alteração legal da modalidade de vinculação laboral pública foi apreciado na sentença com base no Ac.TC nº 154/2010.

Não vemos razões para discordar e o recorrente nada argumentou agora de novo sobre tal questão.

Assim, segundo o TC, «… O requerente apresenta a caracterização constitucional da Administração Pública, segundo a lógica dos princípios fundamentais da organização e da atividade administrativa (artigos 266.º e seguintes da Constituição), e do Estado, segundo as tarefas que constitucionalmente deve cumprir (artigos 9.º e 81.º da Constituição). Nessa base, defende que da vigência de tais princípios e tarefas se retira a conclusão de que existe constitucionalmente um estatuto específico da função pública − um estatuto de mais firme vinculação e menor precariedade do que o regime geral das relações laborais comuns.

Esse estatuto específico da função pública poderia justificar-se seja pelo cariz próprio da Administração Pública (dirigida como está para a realização do interesse público segundo os princípios da justiça e da imparcialidade), seja pela estrutura desconcentrada e descentralizada que a Constituição consagra. E tal estatuto deverá conferir aos trabalhadores da Administração Pública garantias efetivas do rigoroso exercício do interesse público que servem e dos princípios a que se subordinam.

Salienta-se desde já que esta posição, que afirma a existência de uma reserva constitucional em favor do estatuto específico da função pública, parece ter algum apoio literal no n.º 1 do artigo 269.º (e também no artigo 271.º) da CRP, que determina que “no exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público […]”. Desta adstrição exclusiva ao interesse público decorreria, de acordo com a tese apresentada pelo requerente, a necessária especificidade dos vínculos do trabalho no âmbito da Administração Pública.

…

Em primeiro lugar, não pode dizer-se que a alteração do regime de nomeação (por ato de autoridade unilateral da Administração) para um regime contratual (por conjugação do interesse público que a Administração Pública serve com a autonomia privada do particular) ofenda, em si mesmo, a ideia de um estatuto específico da função pública. Na verdade, nenhuma das regras e princípios que vimos caraterizarem esse estatuto (sejam elas relativas a concurso no acesso e na carreira; direito de reclamação; garantias em processo disciplinar, responsabilidade por ações e omissões ou acumulações e incompatibilidades) é posta em causa pela mera alteração da modalidade de vínculo em causa e todas elas são compatíveis com um regime jurídico de matriz contratual. O estatuto específico da função pública existe constitucionalmente, mas não é atingido apenas pelo facto de haver formas contratuais de recrutamento de trabalhadores da Administração Pública.

…

Em segundo lugar, não parece pertinente, à luz da evolução constitucional portuguesa, a alegação (desenvolvida nos pontos 14 a 22 do requerimento) segundo a qual o modelo de Estado social que a Constituição consagra exigiria que se mantivesse o regime de nomeação definitiva e excluiria que a Administração Pública se regesse por critérios de contratualidade laboral.

O requerente desenvolve a ideia de uma configuração do Estado, segundo as “tarefas” que deverá constitucionalmente cumprir, que parece poder caracterizar-se como de “Estado assistencial”. Contudo, se é verdade que a Constituição rejeita o modelo do “Estado mínimo” e impõe um modelo de “Estado social” (entendido no quadro da “sociedade livre justa e solidária” a que se refere logo no seu artigo 1.º e da democracia económica, social e cultural de que fala o artigo 2.º), não é menos certo que o modelo constitucional de Estado “não se compadece com o Estado assistencial”.

É precisamente o que sintetiza Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, p. 445): “Se, obviamente, a Constituição rejeita o Estado mínimo (em face da soma de tarefas e incumbências que atribui às entidades públicas, à luz do desígnio de «uma sociedade mais solidária» do art. 1.º), tão pouco se compadece com o Estado assistencial. Não se conforma com este por causa de todo o relevo que confere à intervenção de grupos, associações e instituições existentes na sociedade civil na efetivação dos direitos sociais. Depois, por causa da garantia da propriedade e da iniciativa económica privada (reforçada em sucessivas revisões). Enfim, porque, expressamente, ao considerar o acesso à justiça alude à «insuficiência de meios económicos» (art. 20.°, n.º 1, atrás considerado) e declara o serviço nacional de saúde tendencialmente gratuito «tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos» (art. 64.°, n.º 2, alínea c), na versão de 1989) ”.

A questão não é, anote-se, político-ideológica, mas eminentemente jurídica e, mais especificamente, “jurídico-constitucional” (só assim se compreendendo, aliás, que o requerente insista tão veementemente nela, no âmbito de um processo jurisdicional de fiscalização da constitucionalidade).

Na verdade, a “democracia económica, social e cultural”, que sustenta a ideia constitucional de Estado de direito democrático, não corresponde a um modelo ideológico predefinido de organização e atuação do Estado e da Administração Pública, mas a uma transcendental exigência de juridicidade constitucional, exigência esta que se compadece com modelos estruturalmente diversos de organização administrativa pública e com formas heterogéneas de realização do interesse público, que o Estado visa servir.

Além disso, o Estado atuante e conformador da sociedade, que a Constituição prefigura nos seus artigos 2.º e 9.º, não se confunde com o Estado meramente executor de um programa que seja constitucionalmente fixado, de forma exauriente e fechada. Bem pelo contrário. Sendo a ideia de Estado social uma implicação do Estado de direito, e integrando este, nos termos do artigo 2.º, ainda os princípios da soberania popular e do pluralismo de expressão e de representação política democráticas, ao poder político legitimamente constituído em cada legislatura caberá, de acordo com os mandatos populares, decidir sobre o modo de concretização das normas da CRP que fixam as tarefas fundamentais do Estado.

De nenhuma dessas normas se poderá depreender a vinculação do legislador ordinário a uma “visão” invariável do Estado – seja ela ou não a “visão mais abrangente do Estado-providência”, para citar as palavras do ponto 16 do requerimento –, ou a um programa tão detalhado da sua ação futura que obrigue à manutenção de um certo modelo de constituição da relação de emprego público.

8.3. Em terceiro lugar, a função pública não é um estatuto que obrigatoriamente seja marcado pela homogeneidade. Mesmo quem mais enfaticamente defende a existência de uma especificidade constitucional inerente ao regime da função pública, como sucede com Paulo Veiga e Moura (A Privatização da Função Pública, Coimbra 2004, p. 80 a 84 e 257 a 261), reconhece que há no interior da Administração Pública diferenciações a fazer e especificidades a ter em conta (ob. cit., pág. 85-94), fazendo inclusivamente, como corolário da posição diferenciadora, a referência àquilo que designa como “núcleo duro da Função Pública” (p. 94), do qual naturalmente − acrescente-se − não farão parte todos os trabalhadores da função pública.

8.4. Em quarto lugar, e infirmando aquilo que é o nó górdio de toda a construção argumentativa do requerente, não é de todo possível estabelecer um nexo de causalidade necessária entre a segurança da relação de emprego público (artigos 53.º e 58.º da Constituição) e o correto exercício da atividade administrativa pública no quadro dos princípios constitucionais (artigo 266.º da Constituição). De facto, como se sabe, há diversas modalidades de constituição da relação de emprego público. Existem, para além dos trabalhadores nomeados a título definitivo e em regime de contrato administrativo de provimento, trabalhadores em regime de “contrato a termo” e em regime de “comissão de serviço”.

Ora seria ilegítimo pensar que estes últimos teriam necessariamente menor empenho na realização do interesse público (que constitui a razão fundamental de ser e o “norte” da Administração Pública) e dos princípios jurídicos fundamentais (enquanto parâmetros normativos que balizam a prossecução de tal interesse público) do que os funcionários ou agentes com um vínculo menos precário e mais estável.

É certo que a estabilidade promove o compromisso, mas não é legítimo presumir que os trabalhadores com contrato por tempo indeterminado terão menor empenhamento na prossecução do interesse público do que os trabalhadores definitivamente nomeados.

Além disso, convém notar que qualquer uma das modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público está, nos termos da lei, submetida às mesmas garantias de imparcialidade, quer se trate de nomeação (definitiva ou transitória) quer se trate de contrato (por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, certo ou incerto). Tal significa que, pelo menos na perspetiva do legislador, inexiste uma correlação de causalidade necessária entre a modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público e o grau de cometimento na prossecução do interesse público por parte do trabalhador. Com efeito, se assim não fosse, teria optado a lei por limitar o âmbito de aplicação das garantias de imparcialidade aos vínculos constituídos por contrato e não por nomeação definitiva, já que, quanto a estes últimos, se presumiria, pela própria natureza das coisas, um indiscutível comprometimento com o interesse público.

Nada, no entanto, legitima essa presunção.

…

Significa isto que a Administração Pública, desenvolvendo-se num quadro institucional democraticamente legitimado, detém uma estrutura tal que possibilita que quem age em nome dela o faça em nome do interesse público, independentemente do modo pelo qual – nomeação ou contrato – se constituiu o vínculo laboral. E a imposição constitucional é justamente essa: a vinculação exclusiva da administração ao interesse público (artigo 266.º, n.º 1, da CRP).

8.5. Em quinto lugar, nenhum dos acórdãos do Tribunal Constitucional invocados pelo requerente permite a inferência de que do estatuto da função pública decorreria a impossibilidade de estabelecer a regra da contratualização em matéria laboral. Adiante se fará referência aos acórdãos n.os 154/86 e 340/92. Por agora, limitamo-nos ao acórdão n.º 683/99.

Aquilo que ficou decidido no Acórdão n.º 683/99, numa jurisprudência, aliás, posteriormente confirmada em inúmeros outros acórdãos (vejam-se, nomeadamente, os acórdãos n.os 85/00, 191/00, 368/00, 409/07, 248/08, 412/08 ou 483/08), foi a inconstitucionalidade da conversão automática de contratos a termo em contrato definitivo sem necessidade de procedimento de recrutamento e seleção de candidatos que assegure o respeito pelos princípios da liberdade e da igualdade no acesso à função pública. O acórdão não consagra, portanto, nenhum “direito à função pública”, como pretende o requerente, decidindo apenas no sentido da existência no âmbito desta de um direito de acesso à função pública, através de concurso, de que resultará a escolha dos mais aptos para o exercício das funções que especificamente estejam em causa.

Em suma, o acórdão depõe no sentido da não definitividade dos vínculos pelo mero decurso do tempo, e não no sentido, que o requerente pretende, de um direito à função pública.

8.6. Em sexto lugar, é necessário ter em conta que a segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) não é um direito absoluto, mas antes, à semelhança, aliás, de todos os outros direitos, um direito que admite limites e restrições à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).

Ora no que especificamente respeita ao emprego público é necessário ponderar o objetivo constitucionalmente definidor da Administração Pública, ou seja, o “interesse público”, com o dever de boa administração que lhe é inerente.

Deste modo, deve entender-se que o regime de vínculos, remunerações e carreiras da Administração Pública poderá restringir a segurança do emprego público em vista da qualidade da atividade administrativa pública. Se a segurança no emprego é um imperativo constitucional não o é menos o modelo da boa administração inerente à prossecução do “interesse público” (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), interesse este ao serviço do qual se encontram exclusivamente dedicados os trabalhadores da função pública (artigo 269.º, n.º 1, da Constituição).

Era já isto, precisamente, o que se concluía no Acórdão n.º 233/97…

Desta forma, ainda que se admita “que a Constituição prevê e protege uma relação jurídica de trabalho específica, correspondente à função pública no seu sentido estrito”, não decorre daí que o modelo de vínculo laboral seja um “modelo estatutário simples ou puro” ou que o legislador não possa “prever outras formas jurídicas da relação de trabalho da Administração pública, maxime optar pela forma típica das relações de trabalho privadas, o contrato de trabalho” (veja-se Ana Fernanda Neves, ob. cit., p. 331 e ss.).

Nada obsta a que, no âmbito das relações de emprego público, a regra geral seja a da “contratação” e que a “nomeação” seja a exceção, especialmente justificada em razão da especificidade das funções públicas a exercer.

Foi neste sentido que se chegou mesmo a afirmar no acórdão n.º 4/03: “a nossa Constituição não afirma qualquer garantia de vitalicidade do vínculo laboral da Função Pública. Os trabalhadores da Função Pública não beneficiam de um direito à segurança do emprego em medida diferente daquela em que tal direito é reconhecido aos trabalhadores em geral”.

É certo que a Administração Pública está, na sua autonomia pública e privada, sujeita a parâmetros de juridicidade que não vinculam, na mesma medida, a generalidade dos cidadãos, na específica margem de liberdade decorrente da sua autonomia privada (sobre esta diferença de limitações entre a autonomia pública e privada da Administração Pública e a autonomia privada dos particulares, veja-se, por todos, Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, p. 532 e segs.).

Todavia, uma tal diversidade estrutural não constitui, de modo nenhum, obstáculo ou impedimento à adoção de modelos contratuais no âmbito das relações laborais existentes no seio da Administração Pública. Pelo contrário. As específicas limitações constitucionalmente impostas à autonomia da Administração Pública deverão constituir garantia constitucional suficiente da justa e ponderada realização do interesse público. E a interferência da liberdade de celebração e de estipulação dos particulares, na determinação de tais relações – não colidindo com as exigências nucleares da justiça, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade –, só potencia a melhor prossecução do interesse público, ao serviço do qual os trabalhadores da Administração Pública, e a própria Administração Pública, exclusivamente se encontram.

8.7. Sendo esta a lógica subjacente ao regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e não contrariando tal lógica qualquer preceito ou princípio da Constituição, impõe-se a conclusão de que inexiste qualquer violação, por parte dos artigos 10.º, 20.º, e 21.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, do direito à segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) resultante do exercício de funções públicas nos termos em que a Constituição as concebe (artigos 2.º, 9.º, 81.º e 266.º a 272.º da Constituição)».

Como se vê, o estatuto constitucional do pessoal do serviço público administrativo não foi adulterado e os arts. 18º e 53º CRP mostram-se respeitados.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(2)

Os arts. 88ºss da LVCR (11) –(12) violariam o princípio constitucional da proteção da confiança (art. 2º CRP) e o art. 47º-2 CRP.

Este ponto foi apreciado na sentença com base parcial no Ac.TC nº 154/2010. Neste se disse:

«Afirma o requerente que a aplicação do novo regime aos trabalhadores que gozam já de um vínculo de nomeação definitiva frustra as suas legítimas expectativas e que, assim sendo, a norma que a estabelece viola o direito à segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) bem como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança que são ínsitos ao Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Desde logo, importa precisar que, contrariamente ao que se alega, não resulta da norma constante do n.º 4 do artigo 88.º e 109.º. n.os 1 a 6 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o regime nele instituído seja aplicável aos trabalhadores que gozam já de um vínculo de nomeação definitiva, tendo como consequência a perda deste último.

Com efeito, apesar de aí se prever que os atuais trabalhadores nomeados definitivamente que exerçam funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, também aí se fixa um regime específico aplicável a essa categoria de indivíduos que não corresponde materialmente ao regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas estabelecido nesse mesmo diploma.

Aliás, não só não existe tal correspondência como, em rigor, se verifica uma exclusão expressa do regime de cessação da relação jurídica de emprego público e de mobilidade que, não fosse tal exclusão, a esses trabalhadores seria aplicável, constante do artigo 33.º do diploma, aí se salvaguardando ser-lhes aplicável o regime de cessação da relação jurídica de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva.

A isso acresce que, nos termos do n.º 2 do artigo 114.º do diploma, para que remete o n.º 4 do artigo 109.º, os trabalhadores em questão mantêm o regime de proteção social de que vinham beneficiando.

Não é, portanto, correto afirmar, como se depreende da construção argumentativa do requerente, que o diploma se aplica, exatamente nos mesmos termos, a relações de emprego público a constituir e a relações de emprego público já constituídas. Sendo expressamente salvaguardado que às últimas não é aplicável o regime previsto no diploma para as relações de emprego público a constituir, as mesmas são antes reguladas por um regime específico.

Feita essa precisão, não deixa a norma constante dos artigos 88.º, n.º 4, e 109.º. n.os 1 a 6 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, ainda assim, de introduzir uma alteração na posição jurídica de trabalhadores nomeados definitivamente que exerçam funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º.

Tal alteração traduz-se, essencialmente, na sujeição desses trabalhadores a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relação jurídica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestação laboral comparativamente àquele de que gozavam anteriormente.

Importa, por isso, verificar a conformidade de uma alteração com esse objeto e sentido com os parâmetros constitucionais invocados pelo requerente, a saber: (i) o direito à segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição); (ii) os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança que são ínsitos ao Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

…

10.1. Resulta da construção argumentativa do requerente que na hipótese de se entender que o regime instituído pelo diploma, na parte relevante, não viola, só por si, o direito à segurança no emprego, sempre se há de entender ser tal direito afetado, pelo menos, no que aos atuais titulares de um vínculo definitivo diz respeito, na medida em que, por força da norma constante dos artigos 88.º, n.º 4, e 109.º. n.os 1 a 6, os mesmos (inclusive os que exercem funções nas condições referidas no artigo 10.º) passam a estar enquadrados num regime laboral comparativamente mais flexível.

Como vimos anteriormente, o regime legal não compromete, de modo constitucionalmente censurável, o direito à segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) resultante do exercício de funções públicas nos termos em que a Constituição as concebe (artigos 2.º, 9.º, 81.º e 266.º a 272.º da Constituição), no que respeita a relações de emprego público a constituir.

Não o comprometendo quanto a essas, não se vê por que razão haveria de concluir-se diferentemente no que respeita a relações de emprego público já constituídas. As mesmas nada têm de específico para efeitos de, quanto a elas, dever o direito à segurança no emprego ser mais intensamente tutelado do que é o caso relativamente a relações jurídicas a constituir.

A especificidade das relações jurídicas já constituídas assume relevância tão-somente da perspetiva do princípio da proteção da confiança, sendo por referência a esse parâmetro que a conformidade constitucional do regime deve ser apreciada.

10.2. E não se justifica, aqui, a invocação do Acórdão n.º 154/86, onde foi decidida a inconstitucionalidade de normas que previam a extinção de uma categoria de funcionários públicos e a sua integração em entidades externas não integradas na Administração Pública.

Com efeito, há que salientar que a Lei n.º 12-A/2008 não possibilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencionado Acórdão n.º 154/86. Nos termos do diploma, a “mobilidade interna” deve ser devidamente fundamentada (artigo 59.º, n.º 1 e 2) e só dentro de rigorosos pressupostos permite dispensar o acordo do trabalhador (artigo 61.º, n.º 1 e 2); por seu turno, a mobilidade “externa”, que a lei designa como “cedência de interesse público”, supõe a concordância escrita do trabalhador (artigo 58.º, n.º 2, da mesma lei).

Além disso, o que está em causa nas normas impugnadas pelo requerente é a passagem do regime de nomeação definitiva para o regime de contrato por tempo indeterminado. Ora, as regras sobre mobilidade geral, estabelecidas nos artigos 58.º e seguintes, são aplicáveis a todos os trabalhadores, independentemente da modalidade do vínculo que os liga à função que desempenham, sendo pois, nos termos da Lei n.º 12-A/2008, iguais para trabalhadores nomeados definitivamente e trabalhadores com regime de contrato por tempo indeterminado.

No que à mobilidade especial diz respeito, os trabalhadores que transitem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado mantêm, nos termos no n.º 4 do artigo 88.º do diploma, o regime de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprio da nomeação definitiva.

Por último, no que concerne à cessação da relação jurídica de emprego público, os trabalhadores que transitem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado mantêm, nos termos no n.º 4 do artigo 88.º do diploma, o regime próprio da nomeação definitiva.

Assim sendo, impõe-se a conclusão de que o regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, não só não viola como, antes pelo contrário, incorpora devidamente a doutrina do Acórdão n.º 154/86.

…

Uma vez mais, e pelos fundamentos expostos a propósito do acórdão n.º 154/86, independentemente da questão de saber se o parâmetro constitucional relevante é o do direito à segurança no emprego ou deve antes ser o do princípio da proteção da confiança (sobre este último, v. infra, n.º 11), ponto firme é que a norma sub judicio não põe em causa a sua doutrina, pois o regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relação jurídica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestação laboral aí estabelecido (para a sua caracterização v., supra, n.º 9) configura justamente uma situação de reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos que, nos termos dessa doutrina, admitem uma compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos.

…

Como corretamente afirma o requerente, a tutela constitucional da confiança emana do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Ao apreciar a conformidade da norma sub judicio com o princípio da proteção da confiança importa ter presente a refletida jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o tema.

No Acórdão n.º 287/90, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroatividade inautêntica, retrospetiva».

Neste caso, à semelhança do que sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente, expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroatividade autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroatividade inautêntica» que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da proteção da confiança enquanto decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição.

De acordo com essa jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

Como se disse no Acórdão n.º 188/2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt) os dois critérios enunciados são finalmente reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção.

Por isso, disse-se ainda no Acórdão n.º 287/90 – e importa ter este dito presente no caso – que, em princípio, e tendo em conta a autorrevisibilidade das leis, “não há (…) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados”.

11.2. Assim articulados os limites da tutela constitucional da confiança, importa verificar se a norma sub judicio merece censura constitucional. Vimos já (v. supra, n.º 9) que a mesma consiste, essencialmente, na sujeição de trabalhadores nomeados definitivamente, que exerçam funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º, a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relação jurídica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestação laboral comparativamente àquele de que gozavam anteriormente, não lhes sendo portanto aplicáveis todas as normas do novo regime, nomeadamente as respeitantes aos modos de cessação da relação jurídica laboral.

Considerando os quatro requisitos que se retiram da jurisprudência do Tribunal Constitucional para que o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança seja tutelado, é, desde logo, difícil sustentar que o primeiro se encontre cumprido, em termos de se poder afirmar que, in casu, o Estado (mormente o legislador) teria encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade.

Com efeito, a circunstância de, em abstrato, o trabalhador ver o conteúdo da sua posição jurídico-laboral sofrer alterações no decurso da relação jurídica de emprego, só por si, não basta para que se possa considerar sequer existir uma frustração de expectativas.

Para tanto seria ainda necessário demonstrar que, em concreto, a alteração em causa vem afetar expectativas geradas em virtude do regime jurídico-laboral existente no momento da constituição da relação jurídica de emprego.

Ora, é difícil sustentar que consubstancia uma situação de todo inesperada a alteração na posição jurídica dos trabalhadores, consistente em sujeitá-los a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade (em relação ao que lhes era anteriormente aplicável) quanto ao tempo, lugar e modo da prestação laboral.

Na verdade, nenhuma norma constante dos diplomas que a Lei n.º 12-A/2008 veio revogar, respeitante à aprovação ou alteração dos quadros de pessoal dos órgãos ou serviços a que é aplicável (artigo 116.º), garante a posição jurídica dos trabalhadores, em termos de neles poder ter criado a expectativa de as suas condições de trabalho - no que respeita a regras de mobilidade bem como no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestação laboral – serem de tal forma rígidas que jamais seriam suscetíveis de sofrer alterações.

Basta tomar, como exemplo, entre muitos outros possíveis de entre os diplomas revogados, o Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro, aí sendo regulado o regime de mobilidade (artigos 19.º e seguintes) em termos tais que, longe de poder servir de fundamento à criação de expectativas de uma situação de imodificabilidade da posição jurídico-laboral do trabalhador titular de um vínculo definitivo, demonstra bem a permanente sujeição do trabalhador a ver a sua posição jurídico-laboral sofrer alterações ditadas pelo interesse público.

Aliás, bem vistas as coisas, qualquer outro entendimento seria indefensável. É que a mobilidade dos trabalhadores da Administração Pública é matéria que, pela sua própria natureza, tendo em conta a necessidade de uma eficiente gestão dos recursos humanos, carece de ser testada e revista periodicamente, não sendo razoável, por assim se comprometer de modo excessivo a prossecução do interesse público (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição) assim como o modelo de boa administração que lhe é inerente, a cristalização do regime no momento da constituição de cada relação jurídica de emprego público.

Com efeito, tal cristalização traduzir-se-ia em custos administrativos incomportáveis em matéria de gestão de recursos humanos, pois, na hipótese de sucessão de leis que viessem alterar o regime de mobilidade, poderia gerar-se uma situação em que, no limite, se seria obrigado a aplicar um regime de mobilidade diferente para cada trabalhador, em função do momento da constituição da relação jurídico-laboral.

Além de incomportável da perspetiva de uma necessária harmonização de regimes de mobilidade – se cada regime aplicável a cada trabalhador contivesse regras diferentes, tal poderia levar à incompatibilidade e, portanto, neutralização de cada regime individualmente considerado e, em agregado, de todo o sistema de mobilidade – tal situação seria dificilmente tolerável face à exigência de existência de regras mínimas de uniformidade de tratamento dos trabalhadores da Administração Pública.

Por ser desrazoável admitir tal cenário, jamais pode, consequentemente, admitir-se a criação de qualquer expectativa por parte do trabalhador de que assim seja, pois, de outra maneira, estar-se-ia a admitir a hipótese de os indivíduos criarem expectativas em relação a comportamentos desrazoáveis por parte do Estado (entenda-se, do legislador).

Aliás, ainda que, por absurdo, se considerassem cumpridos todos os requisitos ou “testes” relativos às “expectativas” dos privados, jamais, pelos fundamentos acabados de articular, se deveria dar por verificado o quarto “teste”, relativo à inexistência de razões de interesse público que justificassem, em ponderação, a não continuidade do comportamento estadual.

Ora, sendo os “testes” estabelecidos para a tutela jurídico-constitucional da confiança cumulativos, o facto de um deles se não cumprir basta para que se não possa, com esse fundamento, julgar inconstitucional as normas sub judicio».

Concordamos.

Ali ficou clara a conformidade constitucional do art. 88º com o art. 2º CRP e o princípio da proteção da confiança.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

Faltaria analisar a conformidade com o art. 47º-2 CRP (13). Mas não o devemos fazer, porque a sentença não abordou tal questão.

(3)

Os arts. 88º-4, 5º-3 (14), 6º-8 (15) e 33º-5 a 8 da LVCR violariam o cit. art. 53º CRP.

Este ponto foi apreciado na sentença com base parcial no Ac.TC nº 154/2010, como vimos.

Já nos pronunciámos sobre o art. 88º-4 LVCR e a não violação do art. 53º CRP.

E os arts. 5º-3, 6º-8 e 33º-5 a 8 da LVCR são meras decorrências do art. 88º, não sofrendo de nenhum vício próprio.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(4)

O art. 46º da LVCR (16) violaria os arts. 165º-t) (17) (competência legislativa reservada da A. R.), 13º e 59º-1-a) (18) CRP (igualdade salarial).

A opção gestionária ali regulada é atividade administrativa, nada tendo a ver com a materialidade da competência outorgada no art. 165º-t) da CRP.

Quanto à violação do princípio ou da regra da igualdade salarial (art. 59º-1-a) CRP), a mesma não pode decorrer dali, porque o regime fixado se reporta racionalmente a cada serviço e não existe nenhuma vinculação legal a iguais e simultâneas “subidas” para todos os servidores públicos da mesma categoria e posição dentro de toda a A.P.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(5)

O art. 54º-2 da LVCR (19) violaria um dever de concretizar direitos fundamentais (ex: art. 47º-2 CRP) apenas por atos legislativos.

Os direitos fundamentais podem perfeitamente ser concretizados ou, melhor aqui, regulamentados e aplicados por atos não legislativos e são-no frequentemente. A sua restrição é que tem de obedecer ao art. 18º CRP. O que aqui não está para já em causa no ato regulamentar que é a portaria.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(6)

Quanto ao art. 54º-1-c) LVCR, não há violação do princípio do art. 13º CRP, porque os diferentes métodos de seleção surgem como justificados e racionalmente aceitáveis nos arts. 50º, 53º e 54º-2 LVCR, este aliás referido na sentença.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(7)

O art. 55º da LVCR (20) violaria o art. 13º CRP e a meritocracia.

Este aspeto foi considerado na sentença como não substanciado pelo autor. Por isso não foi ali apreciado.

Esse motivo não foi ora atacado, pelo que é questão fora do objeto lícito deste recurso.

(8)

Os arts. 117º-4 (21), 46ºss(22), 112º (23) e 113º(24) da LVCR violariam o princípio da confiança, comparando com o regime anterior (arts. 33º e 44º do DL 557/99).

Trata-se de aspeto para o qual valem as considerações já antes expostas em geral; as do TC e as nossas. Tal como, aliás, entendido pelo TC.

Na verdade, todo o novo esquema remuneratório, em causa nestes subpontos, não contém retroatividade e não colide com nenhuma expetativa jurídica tutelada pelo exigente princípio da proteção da confiança.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(9)

A resolução dos conflitos laborais públicos através dos Tribunais Administrativos (art. 83º da LVCR (25)) violaria o princípio da igualdade, porque nestes tribunais não podem ocorrer acordos ou uso da equidade, ao contrário do que se passa nos tribunais judiciais do trabalho.

Quanto ao princípio da igualdade em sede de equiparação inovadora ao setor privado e em sede de tutela jurisdicional laboral como dantes, considera-se que, salvaguardado um núcleo material do que seja ser “servidor público”, o vínculo laboral pode ser mais ou menos semelhante ao do trabalhador (ou colaborador, como se tenta hoje dizer) do setor privado. Tal núcleo não se nos mostra afetado.

Por outro lado, quanto à tutela jurisdicional laboral, é verdade que os tribunais administrativos e a legislação laboral pública é bem menos “flexível” do que a legislação lavoral “privada” aplicada nos tribunais judiciais do trabalho.

Trata-se, no entanto, de uma diferença justificada por haver aqui uma relação jurídica administrativa (como disse a sentença) e ainda pelo tal núcleo material do servidor público plasmado nos arts. 266º, 269º e 271º CRP. Para situações distintas, remédios tutelares distintos.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

(10)

A lista nominativa de transição e manutenção da situação jurídico-funcional, nos termos e para os efeitos previstos no n° 1 do artigo 109° da Lei 12-A/2008 (26) - LVCR, por não conter também a alteração do posicionamento remuneratório, violaria os arts. 47º-6-7 (27) e 113º da LVCR.

Como entendeu a sentença, não se mostra adequado considerar a aplicação das disposições do artigo 47⁰ da LVCR no âmbito da lista nominativa de transição a que se refere o artigo 109⁰ da mesma Lei.

Importa distinguir neste contexto entre a alteração obrigatória do posicionamento remuneratório, que dependerá exclusivamente das condições relativas à avaliação do desempenho e, em particular, do nível de qualidade ou mérito obtido no desempenho com preponderância na execução da dotação orçamental disponível para o efeito (artigo 47⁰, n⁰ 6, da LVCR), da alteração facultativa que apela não só à condição de avaliação do desempenho, mas também à ponderação da medida dos encargos orçamentais afectos por decisão gestionária à execução deste mecanismo – cf. artigo 46⁰, n⁰2 e 3, e artigo 47⁰, n⁰1, da LVCR.

Por outro lado ainda, da articulação das normas ínsitas aos artigos 47⁰ e 48⁰ com os artigos 113⁰ e 117⁰, todos da LVCR, deriva que a alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores públicos que se encontrem em funções na data do início da vigência deste diploma, fica condicionada ao mérito demonstrado na avaliação do desempenho. O mesmo se conclui do artigo 119⁰ da Lei n⁰ 67-A/2007.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

*

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 11-4-2013