| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A………………………………., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Sintra contra o Ministério das Finanças uma providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo da autoria da Directora-Geral da Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas, datado de 20-7-2015, que determinou a sua exclusão da 15ª Edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública.
Tendo sido pedido o decretamento provisório, veio este a ser decretado por decisão datada de 23-7-2015 [cfr. fls. 65/67 dos autos].
Prosseguindo os autos, foi proferida sentença, datada de 9-9-2015, a indeferir a pretensão, não concedendo a providência pretendida [cfr. fls. 96/103 dos autos].
Inconformado, o requerente recorre para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“I. No dia 23 de Julho de 2015, o recorrente requereu o decretamento provisório da suspensão de eficácia do acto proferido pela Srª Directora-Geral do INA que, no dia 22 de Julho de 2015, determinou a sua exclusão da 15ª Edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública [CEAGP] – o qual foi deferido no mesmo dia.
II. No entanto, o mui Distinto Julgador decidiu, no dia 14 de Setembro de 2015, pelo levantamento do decretamento provisório e pela recusa da providência requerida.
III. Ora, a conclusão da 15ª Edição do CEAGP pelo recorrente encontra-se, nesta data, dependente apenas da entrega e avaliação do Portfólio e Trabalho Final, até aos dias 28 de Setembro e 5 de Outubro de 2015, respectivamente, sem a qual o recorrente não poderá ser aprovado e consequentemente, ingressar na entidade na qual foi colocado.
IV. Ao presente recurso deverá ser atribuído efeito suspensivo, nos termos do artigo 143º, nº 1 [e nº 2, "a contrario"] do CPTA [conforme alegado supra] e, caso assim não se entenda, deverá o recorrente ser admitido a entregar o Portfólio e Trabalho final, nas datas marcadas ou em nova data a fixar pelos serviços da recorrida, como forma de minorar os danos advenientes da execução da sentença ora recorrida, nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.
V. A douta sentença recorrida não adaptou a sua fundamentação à sensibilidade do caso, "saltando", sem mais, para uma "suposta" ponderação dos interesses envolvidos, concluindo, apesar da abandonada tradição, por uma "automática" prevalência do interesse público.
VI. A douta sentença recorrida omitiu completamente a existência ou não de factos não provados, não fazendo sequer uma referência, ainda que genérica, acerca da sua inexistência, pelo que é nula, por falta absoluta de fundamentação equiparada à falta de especificação dos factos provados, de acordo com a alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
VII. Foram omitidos factos essenciais para a apreciação dos critérios de que depende a adopção da providência requerida, invocados pelo recorrente e não impugnados pela recorrida, designadamente, os constantes dos artigos 5º, 19º, 25º, 44º, 131º, 136º e 142º do RI.
VIII. Da sentença ora recorrida não se compreende que requisitos o Tribunal "a quo" julgou preenchidos: se o "periculum in mora", se o "fumus non malus iuris" ou, ao invés, se julgou ambos preenchidos. Ao ponto de deixar o recorrente sem saber o que sindicar.
IX. Razão pela qual a sentença ora recorrida é nula, por obscuridade, de acordo com a alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
X. O Tribunal "a quo" não se pronunciou acerca do preenchimento do "periculum in mora" e do "fumus non malus iuris", conforme decorre do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA [a qual poderá gerar nulidade de sentença, por falta de fundamentação de direito].
XI. O Tribunal "a quo" não se pronunciou quanto ao pedido de antecipação do juízo da causa principal formulado no RI, no qual o recorrente frisa ser urgente a emissão de uma decisão definitiva, por se lhe afigurar, no caso, insuficiente a adopção de uma providência cautelar – o que seria, em princípio, do interesse quer da recorrida, quer do recorrente.
XII. E a nosso ver, acarreta a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615º, nº 1, alínea d), 1ª parte, do CPC.
XIII. O Tribunal "a quo" incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, porquanto não podia ter dado como provado o facto nº 4 da sentença ora recorrida.
XIV. Pelo contrário, o facto nº 4 da sentença recorrida deve merecer a resposta NÃO PROVADO e ser SUBSTITUÍDO por outro com a seguinte redacção: “No dia 7 de Abril de 2015 foram os formandos notificados, por e-mail da Srª Drª ………………….., de que se encontrava disponível para consulta, no Portal E-Learning INA, o Regulamento da 15ª edição do CEAGP” [cfr. decorre do artigo 25º do RI, do Ponto 3 do doc. nº 1 e do email em doc. nº 11 do RI, admitido, por falta de oposição da recorrida].
XV. Acresce que, o Tribunal "a quo" deveria ter dado como provados os factos constantes dos artigos 5º, 16º a 19º, 25º, 44º, 131º, 136º, 142º e 145º a 158º do RI, todos sem oposição da recorrida, conforme decorre de prova documental junta aos autos e indispensáveis à apreciação dos critérios de que depende a adopção da providência requerida.
XVI. Compulsadas as alegações e documentos juntos aos autos e, sendo dado como provado que o Regulamento da 15ª Edição do CEAGP não se encontra, quer homologado, quer publicado na 2ª Série do Diário da República [conforme exigem os artigos 13º da Portaria nº 213/2009, de 24 de Fevereiro, e 119º, nº 1, alínea h) e 2 da CRP], torna-se, para nós, manifesta a ilegalidade do acto ora suspendendo, ao aplicar um limite de faltas previsto num Regulamento que é ineficaz.
XVII. Aliás, o acto suspendendo não se encontrava, na data da sua notificação [22 de Julho de 2015], assinado pela autora do acto e tal facto é evidente face ao teor do doc. nº 1 do RI.
XVIII. Razão pela qual se entende que o Tribunal "a quo" incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de direito, ao não dar por verificada a alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
XIX. O Tribunal "a quo" fez errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA, quanto à apreciação do "fumus non malus iuris", na medida em que "ignora" o vasto leque de ilegalidades apontadas pelo recorrente ao acto suspendendo e que a recorrida, deu em grande parte por admitidas, por falta de oposição [exceptuando as relativas à alegada falta de fundamentação e falta de assinatura – cfr. artigos 50º a 61º da oposição].
XX. E quanto à apreciação do "periculum in mora", a sentença ora recorrida incorre igualmente em erro de julgamento na interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA, quando reduz os prejuízos alegados pelo recorrente à incerteza do seu futuro profissional e adiamento da sua entrada na carreira geral de técnico superior.
XXI. Com efeito, entende o recorrente que, na apreciação do "periculum in mora", devem, igualmente, ser tidos em conta a possível perda da colocação na entidade que correspondeu à sua 1ª opção, perda da retribuição de técnico superior e ainda a paralisação do esforço académico imposto pelo recorrente ao longo dos 7 meses de curso, no qual realizou todos os exames escritos e respectivos trabalhos, faltando apenas a entrega do Portfólio e Trabalho Final.
XXII. Finalmente, quanto àquele que nos parece ter sido o momento chave no raciocínio adoptado pelo Tribunal "a quo", ditando assim a recusa da providência requerida, cremos que a sentença recorrida faz errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 2 do CPTA, dando prevalência "automática" a um interesse público que apenas, de forma genérica, aparece descrito pela recorrida.
XXIII. Ao contrário do que seria de esperar, o Tribunal "a quo" para além de se limitar a reafirmar a relevância "disciplinar" da conduta adoptada pelo recorrente, não indica que danos concretos e tão gravosos se poderiam verificar no interesse público da recorrida, caso a providência requerida fosse deferida e que, à luz do princípio da proporcionalidade, justificasse a sua prevalência sobre os prejuízos sofridos pelos interesses do recorrente.
XXIV. E, pese embora não indique esses danos, tal como não o fez a recorrida [como era seu ónus], o Tribunal "a quo" não se coibiu de concluir que o recorrente "não demonstra" perfil adequado para a cultura de serviço público, pautada nos valores do interesse dos cidadãos [página 8 da sentença] – tudo como se o acto ora suspendendo se tratasse de uma sanção disciplinar.
XXV. Ora, sem prejuízo de não aceitarmos que se retire tal conclusão, muito menos de forma automática, com fundamento num caso singular e sem as respectivas garantias de defesa legalmente asseguradas, o certo é que o recorrente demonstra e sempre demonstrou cultura de serviço público, com o respeito inerente pelos valores do interesse dos cidadãos [como o demonstram a fundamentação da avaliação da entrevista profissional de selecção ocorrida no âmbito do próprio procedimento concursal de acesso ao CEAGP e a fundamentação da avaliação do estágio que o recorrente efectuou na Administração Central, em docs. nºs 1 e 2, cuja junção ora se requer, por se ter tornado necessária em virtude da ponderação surpresa efectuada pelo Tribunal "a quo", nos termos do artigo 651º, nº 1, 2ª parte, do CPC, aplicável "ex vi" artigo 140º do CPTA – docs. que deveriam já ter sido anexados pelos serviços da recorrida ao processo administrativo].
XXVI. Em face dos prejuízos alegados e provados pelo recorrente, torna-se manifestamente desproporcional a ponderação efectuada pelo tribunal "a quo", na medida em que faz prevalecer o interesse da recorrida sobre aqueles.
XXVII. Repare-se que os danos que se verificariam, em consequência do deferimento da providência, para os interesses da recorrida, passariam única e exclusivamente, pela obrigação imposta aos serviços da recorrida i) em recepcionar e avaliar o Portfólio e Trabalho Final a entregar pelo recorrente, ii) desbloquear as classificações das últimas unidades curriculares realizadas e consequentemente, iii) atribuir o respectivo diploma.
XXVIII. Contudo, a recorrida não alegou nem provou qualquer dano concreto e provável, limitando-se a reafirmar a relevância da conduta do recorrente e a hipotizar uma situação que, salvo o devido respeito, não passa de abstracta e meramente hipotética.
XXIX. Desta forma, i) a falta de prova de danos concretos e prováveis provocados a um ii) interesse público que não demonstra ser qualificado, nem específico, aliada à iii) tomada em conta de factores melhor descritos nas alegações e conjugada com a iv) possibilidade de produção, quer de prejuízos de difícil reparação, quer de situações de facto consumado, impõem que seja dada prevalência aos prejuízos causados ao interesse do recorrente [artigo 120º, nº 2 do CPTA].” [cfr. fls. 108/124 dos autos].
A entidade recorrida apresentou contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:
“I. No presente recurso o recorrente começa por requerer que seja atribuído efeito suspensivo ao presente recurso, nos termos do artigo 143º, nº 1 do CPTA, e caso assim não se entenda, requer que seja o requerente admitido a entregar o Portfólio e Trabalho Final, na data fixada para o efeito [28 de Setembro e 5 de Outubro, respectivamente] ou em nova data a fixar pelos serviços da recorrida, atendendo a que a conclusão do curso apenas depende da entrega destes dois elementos, sendo uma forma de minorar os danos advenientes da execução de sentença, nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.
II. Os efeitos dos recursos das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos estão consignados no artigo 143º do CPTA.
III. Nos termos previstos no nº 1 do artigo 143º do CPTA, a regra geral ["Salvo o disposto em lei especial"] é que os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
IV. Porém, dispõe expressamente o nº 2 do mesmo artigo 143º do CPTA que os recursos interpostos […] de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
V. Sendo certo que, no que tange a estes recursos interpostos de decisões proferidas em processos de natureza cautelar, não é aplicável o regime geral previsto no nº 1 do artigo 143º, nem mesmo, hipoteticamente, ao abrigo do mecanismo previsto no nº 4 do mesmo artigo do CPTA, pois não se admite a possibilidade de se requerer ao tribunal para o qual se recorre que seja atribuído efeito suspensivo ao recurso.
VI. Com efeito, a previsão dos nºs 4 e 5 do artigo 143º do CPTA pressupõe que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do nº 3 do mesmo preceito, o que não se compagina com situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que decorrem directamente no nº 2 do citado artigo.
VII. Conforme é entendimento de doutrina avalizada e da jurisprudência maioritária e, nos últimos anos, reiteradamente perfilhada quer pelos TCA, quer pelo STA, a atribuição de efeito devolutivo aos recursos interpostos de decisões exaradas em processos cautelares justifica-se, antes de mais, porquanto, para conceder ou recusar providências cautelares, o juiz já procedeu à ponderação de que o nº 5 do artigo 143º do CPTA faz depender a decisão de atribuir efeito meramente devolutivo ao recurso.
VIII. O regime específico da atribuição de efeito meramente devolutivo consignado pelo legislador para os recursos instaurados relativamente a sentenças proferidas em processos de providências cautelares, teve por objectivo evitar o uso abusivo e imponderado do recurso contra decisões que recusem a suspensão da eficácia de actos administrativos, como no caso vertente.
IX. Como assinala Vieira de Andrade, o preceito em causa [nº 2 do artigo 143º do CPTA] vale não apenas para as decisões cautelares de provimento, mas também para as de recusa, "a fim de evitar o prolongamento abusivo da proibição de execução do acto administrativo" [obra identificada em sede de alegações].
X. Por outro lado, como acentuam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha: "a solução também tem a importante consequência de permitir que as decisões que recusem a suspensão da eficácia de actos administrativos produzam imediatamente os seus efeitos a partir do momento em que são proferidas, e tem, portanto, o alcance de fazer cessar a proibição de executar o acto administrativo, que decorre do artigo 128º […]. Na verdade, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional, nesse tipo de casos, teria o efeito pernicioso de favorecer a utilização abusiva do recurso contra decisões que recusassem a suspensão da eficácia de actos administrativos, no propósito de aproveitar o efeito automático que resultaria da simples interposição do recurso jurisdicional durante toda a pendência do mesmo, assim prolongando a situação de proibição de executar o acto administrativo." [obra identificada em sede de alegações].
XI. A vingar a tese do recorrente, a mera interposição de recurso de uma decisão de indeferimento de uma providência cautelar consubstanciaria uma espécie de interposição de uma segunda providência cautelar com decretamento automático, em resultado do funcionamento conjugado do efeito suspensivo do recurso com a regra da proibição de execução do acto administrativo constante do nº 1 do artigo 128º do CPTA.
XII. Por outro lado, a atribuição de efeito suspensivo aos recursos interpostos de decisões que concedam a providência cautelar requerida, equivaleria à denegação da tutela cautelar, uma vez que qualquer recurso jurisdicional privaria a providência do seu efeito útil em caso de decisões positivas ou de deferimento da providência.
XIII. Pelo que se justifica perfeitamente, assim, a atribuição de efeito devolutivo a tais recursos.
XIV. Com efeito, como explanam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, "No que respeita às decisões que concedam as providências, o efeito devolutivo justifica-se pela mesma ordem de considerações que está subjacente à tutela cautelar – a de evitar o "periculum in mora". Se um juiz, em primeira instância, considerou ser de proteger a posição do requerente contra a morosidade do processo, concedendo a providência, a atribuição, em regra, de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional inutilizaria o objectivo da tutela cautelar, prolongando no tempo a manutenção de uma situação desvantajosa para o requerente".
XV. Essa razão levou o legislador a consagrar como regra para os recursos a que se refere o nº 2 do artigo 143º do CPTA a da atribuição de efeito meramente devolutivo, mantendo a decisão da primeira instância, apesar de esta poder ser revogada pelo tribunal superior, com o risco implícito – e certamente ponderado pelo legislador – de a providência poder ser decretada pelo tribunal de recurso.
XVI. A posição defendida pela entidade recorrida tem vindo a ser acolhida pela jurisprudência do TCAS, também, e apenas exemplificativamente, dos acórdãos de 14-4-2005 [Proc. nº 00618/05], 27-10-2011 [Proc. nº 07966/11], de 30-11-2011 [Proc. nº 8023/11], de 24-10-2013 [Proc. nº 10394/13], de 13-2-2014 [Proc. nº 07329/14], e de 6-3-2014 [Proc. nº 10785/14].
XVII. Bem como tem sido reiterado e perfilhado pelo Venerando STA, como são exemplos os acórdãos proferidos em 5-9-2011 [recurso nº 470/12], 24-5-2012 [recurso nº 225/12], 13-9-2012 [Proc. nº 0628/12], 5-3-2013 [Proc. nº 0553/12], e 30-10-2014 [Proc. nº 0681/14].
XVIII. Assim sendo, face a tudo o exposto e designadamente à jurisprudência já firmada sobre a matéria objecto do presente recurso nos TCA e no STA, deve ser indeferido o pedido do recorrente de atribuição de efeito suspensivo ao presente recurso.
XIX. De igual modo deve ser também indeferido o pedido de admissão de entrega do Portfólio e Trabalho Final com os quais o recorrente concluiria o curso, atento o supra referido e a inaplicabilidade do nº 4 do artigo 143º à situação em apreço.
XX. A sentença recorrida não padece dos vícios que o recorrente lhe assaca.
XXI. O juiz não está obrigado a considerar toda a matéria de facto e a ponderar todos os argumentos utilizados pelo recorrente.
XXII. A sentença ora impugnada encontra-se fundamentada, ao invés do que alega o recorrente.
XXIII. Qualquer cidadão normal consegue perceber os motivos que levaram o juiz a decidir como decidiu.
XXIV. Também, não se verifica qualquer ambiguidade ou obscuridade da sentença, como alega o recorrente que torne a sentença ininteligível.
XXV. A decisão tomada pelo juiz é perfeitamente perceptível e inteligível, não se verificando a alegada nulidade.
XXVI. A sentença recorrida fez uma correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis aos factos considerados relevantes para a tomada de decisão, consequentemente não se verificam os alegados erros de julgamento quer da matéria de facto quer de direito.
XXVII. Ao invés do recorrente que teima em retirar ilações dos argumentos utilizados pela recorrida sem qualquer base factual, concretamente no seu artigo 95º das alegações.
XXVIII. O que a entidade recorrida alegou e reitera é que o recorrente pôs o seu interesse pessoal [de obtenção do seu diploma do CEAGP, ainda que com recurso à violação das regras de assiduidade, que eram do seu conhecimento] acima do interesse público.
XXIX. E o recorrente bem sabe que os danos provenientes do deferimento da providência não são apenas a obrigação imposta aos serviços em recepcionar e avaliar o Portfólio e Trabalho Final a entregar pelo recorrente e a atribuição do diploma em Estudos Avançados em Gestão Pública.
XXX. Vão muito para além disso. E o recorrente tem perfeita consciência disso conforme o evidencia nas alíneas a) e b) do artigo 109º das alegações.
XXXI. Assim, bem andou a sentença recorrida ao decidir como decidiu.” [cfr. fls. 139/157 dos autos].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 171/175 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. O requerente candidatou-se à frequência da 15ª edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública 2014-2015 – cfr. docs. juntos os autos;
ii. Após a aprovação nos métodos de selecção, o seu nome foi incluído na lista dos candidatos seleccionados à frequência do curso, homologada por despacho da Directora-Geral do INA, no dia 5-1-2015 – cfr. docs. nº 2 e 3 juntos com a petição inicial;
iii. O curso começou no dia 9-2-2015 e o requerente frequenta-o, pertencendo à turma da manhã, horário das 9h às 13h – cfr. doc. nº 4 junto com a pi;
iv. O curso regeu-se pelo Regulamento do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública, junto como doc. nº 11 da pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
v. Nos termos do artigo 8º do Regulamento, relativo à assiduidade, é obrigatória a presença nas aulas e nos testes escritos (1); o limite de faltas de presença é de 10% do total de horas presenciais do curso (2); sempre que seja ultrapassado o limite de faltas previsto no número anterior o formando é excluído da frequência do curso (3); a presença às aulas e aos testes escritos podem ser justificadas com base nos motivos aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas (4);
vi. O requerente não assinou as folhas de presença nos dias 25-2-2015 [das 9h às 13h], 2, 10, 27-3-2015 e 5-5-2015 [das 9h às 13h], 11-3-2015 e 16-4-2015 [das 9h às 11h] – cfr. fls. 95v e 97v, 107v e 109v, 131v e 133v, 169v e 171v, 219v e 221v, 129v e 183 do processo administrativo apenso;
vii. Relativamente aos dias 5, 18, 24 e 26-3-2015 [das 9h às 13h], 13, 14, 28-4-2015 e 4-5-2015 [das 9h às 13h] as folhas de presença do requerente encontram-se assinadas – cfr. fls. 123v e 125v, 147v e 149v, 157v e 159v, 165v e 167v, 175v, 203v e 205v, 177v e 179v, 215v e 217v do processo administrativo apenso;
viii. Mas, as assinaturas relativas aos dias identificados no número anterior não pertencem ao requerente, não obstante terem o seu nome – por confissão; artigos 4º, 5º, 8º e 9º da pi e fls. 23 do processo administrativo apenso;
ix. A 10-5-2015 o requerente entregou declaração médica e atestado médico para justificar as faltas dos dias 13 e 28-4-2015 e 4 e 5-5-2015 – cfr. fls. 24 a 27 do processo administrativo apenso;
x. A 13-5-2015 a Directora de Serviços da requerida elaborou a proposta nº I – INA/2015/1740, sobre a assiduidade do requerente, da qual se transcreve o seguinte:
“1. Da análise documental é possível concluir sem qualquer dúvida que 15 das assinaturas não são do formando A........................., tal como confirmou o formando B ......................................
2. O próprio o reconheceu em nova conversa mantida no dia 7.5.
3. Estabelece o Regulamento em matéria de assiduidade, no seu artigo 8º, que as faltas podem ser justificadas com base nos motivos aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas.
4. Das justificações de faltas entregues pelo formando e salvo melhor opinião, só deve atender-se à justificação que cobre o dia 5 de Maio dado que, nos restantes dias, as folhas se encontram assinadas. Acresce o facto de as justificações terem sido entregues, no que respeita às duas primeiras datas [13 e 28.4], fora do prazo razoável e, relativamente a todas elas, após ter sido o formando confrontado com a falsificação das assinaturas.
5. Somando as 16 faltas correspondentes às folhas indevidamente assinadas às 10 ausências não justificadas ou com justificação não aceite, o formando A ...................................da turma A da 15ª edição do CEAGP, ultrapassou o limite de faltas previsto no nº 2 do artigo 8º do Regulamento do Curso e comunicado aos formandos desde o início do ano, totalizando 52 ausências de 60 minutos.
6. A estes factos acresce o comportamento fraudulento que o formando assumiu ter tido [combinar com colegas a assinatura de folhas de presença, por si, na sua ausência].
7. A situação é ainda agravada pelo facto de o formando ser licenciado em Direito, não lhe sendo legítimo invocar o desconhecimento da ilicitude dos actos praticados.
PROPOSTA
1. Em face do que antecede propõe-se … que seja o formando A ....................................... da turma A da 15ª edição do CEAGP informado da sua exclusão do curso por excesso de faltas de acordo com o previsto no nº 3 do artigo 8º do Regulamento da 15ª edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública.
2. Seja comunicada a falsificação das assinaturas ao Ministério Público para os devidos efeitos.” – cfr. fls. 2 a 4 do processo administrativo apenso;
xi. Sobre esta proposta a Directora-Geral, em 9-6-2015, apôs o despacho seguinte:
“Concordo com a presente informação acompanhando a argumentação apresentada, assim como as respectivas conclusões. Com efeito, o limite de faltas de presença no CEAGP é de 10% do total de horas presenciais do curso. Este limite foi ultrapassado pelo formando A ......, pelo que o mesmo será excluído….
Notifique-se o formando em sede de audiência de interessados. Comunique-se ao Ministério Público a falsificação das assinaturas.” – cfr. fls. 2 do processo administrativo apenso;
xii. O requerente exerceu o seu direito de audiência prévia – cfr. fls. 50 a 57 do processo administrativo apenso;
xiii. A 10-7-2015 foi elaborada nova informação sobre a assiduidade do requerente que analisa a resposta do requerente, argumentando:
“…Cumpre esclarecer que foram os formandos, desde o primeiro dia informados que o Regulamento do ano anterior se mantinha praticamente igual, tendo a versão aplicável à 15ª Edição do CEAGP sido disponibilizada na plataforma electrónica no dia 7 de Abril.
4. Mesmo que somente nessa data o formando tivesse tido conhecimento da norma em causa ainda poderia ter evitado que a situação de ausência se tivesse repetido, nos termos em que ocorreu, mais 7 vezes.
5. Acresce que no dia 4 de Maio foi dado conhecimento, pela mesma via, da situação de assiduidade de cada formando por referência ao limite estabelecido no Regulamento, não se tendo registado, por parte de qualquer um dos formandos das suas turmas qualquer manifestação de desconhecimento das regras aplicáveis.
6. Estranha-se aliás que o formando diga desconhecer a existência de um limite de faltas quando salvaguardou, pelos meios já comprovados e explicitados na fundamentação do despacho proferido, o seu aparente cumprimento.
Pelo exposto, propõe-se que seja mantido o despacho anteriormente proferido.” – cfr. fls. 31 do processo;
xiv. Acto suspendendo: A 20-7-2015 a Directora-Geral da Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas, C ……………….., verteu despacho de concordância com a informação que antecede – cfr. fls. 31 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
xv. A 22-7-2015 o requerente foi notificado do despacho supra – cfr. fls. 32 do processo administrativo apenso.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Tendo em conta o teor das conclusões da alegação do recorrente, que delimitam o objecto de cognição deste TCA Sul, são as seguintes as questões a apreciar no presente recurso:
a) Deve fixar-se ao recurso o efeito suspensivo, de acordo com o que dispõe o artigo 143º, nº 1 do CPTA? [conclusão IV.];
b) A sentença recorrida padece de nulidade, por falta absoluta de fundamentação, obscuridade e omissão de pronúncia? [conclusões VI. e VIII. a XII.];
c) A sentença recorrida omitiu factos essenciais para a apreciação dos critérios de que depende a adopção da providência requerida, nomeadamente os alegados nos artigos 5º, 19º, 25º, 44º, 131º, 136º e 142º da PI? [conclusão VII.];
d) A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, porquanto não podia ter dado como assente o facto constante do nº 4 do probatório? [conclusão IV.];
e) A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de direito, ao não ter concedido a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA? [conclusões XVI. a XVIII.];
f) O Tribunal “a quo” fez errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA, quanto à apreciação do “fumus non malus iuris”, e quanto à apreciação do “periculum in mora”? [conclusões XIX. a XXI.]; e, finalmente,
g) A sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 2 do CPTA, dando prevalência “automática” a um interesse público que apenas, de forma genérica, aparece descrito pela recorrida? [conclusões XXII. a XXIX.].
Vejamos o que dizer, começando pela pretendida alteração do efeito do recurso.
Como se viu, a Senhora Juíza “a quo” não fixou ao recurso interposto pelo recorrente o efeito suspensivo, conforme requerido por este, mas antes o efeito-regra previsto no artigo 143º, nº 2 do CPTA, por considerar que “as datas assinaladas, de 28.9 e 5.10.2015, estarem ultrapassadas e assim não poder ocorrer situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação decorrente do efeito fixado no artigo 145º, nº 2 do CPTA”, o que equivaleria, com a fixação do efeito suspensivo, “à concessão da tutela cautelar”.
Nenhum reparo há a fazer ao decidido neste particular.
No nº 2 do artigo 143º do CPTA o legislador previu situações a que atribuiu efeito diferente do regime-regra previsto no nº 1 – ou, dito de outro modo, fixou como regime-regra para as decisões que defiram pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias ou de todas as que sejam tomadas no âmbito de providências cautelares, o efeito meramente devolutivo –, designadamente aos recursos interpostos de decisões proferidas no âmbito de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e no âmbito de processos cautelares.
Com efeito, quando o legislador se refere no nº 2 do artigo 143º do CPTA a “decisões respeitantes à adopção de providências cautelares”, está a abranger todas as decisões proferidas no âmbito de tal forma de processo e, por isso, quer quando se adopte, quer quando se rejeite, a providência cautelar requerida. Estas decisões “são todos os tipos de decisões que podem ser adoptadas em providências cautelares, como sejam as que concedem ou deneguem providências cautelares” [neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª edição, revista, 2010, pág. 941. No mesmo sentido, vide, de entre outros, os Acórdãos deste TCA Sul, de 14-4-2005, processo nº 618/05, de 11-6-2007, processo nº 2167/06, e de 30-11-2011, processo nº 08023/11, e de 2-2-2012, processo nº 08311/11].
Por outro lado, a isso também conduz a relação de especialidade existente entre o CPTA e o CPCivil, que no caso do CPTA – e, nomeadamente por via dos conflitos de interesses que aos tribunais administrativos cumpre dirimir – justifica que o efeito regra nos recursos sobre todas as decisões tomadas no âmbito de providências cautelares seja o meramente devolutivo, deste modo se justificando também o desvio à solução contida no artigo 647º, nº 3, alínea d) do CPCivil.
Consequentemente, mantém-se o efeito devolutivo fixado ao recurso, assim improcedendo a conclusão IV. da alegação do recorrente.* * * * * * Nas conclusões VI. e VIII. a XII. vem o recorrente sustentar que a sentença recorrida padece de nulidade, por falta absoluta de fundamentação, obscuridade e omissão de pronúncia.
Mas sem razão.
Na verdade, a sentença não sofre de nulidade por falta de fundamentação tanto de facto como de direito, uma vez que, para que tal acontecesse, essa falta teria que ser absoluta, como é entendimento pacífico da jurisprudência dos tribunais superiores, o que manifestamente não ocorre.
Com efeito, a sentença recorrida fixou a matéria de facto que considerou relevante para a apreciação do pedido cautelar formulado e, seguidamente, ponderou se essa factualidade era suficiente para preencher os requisitos de que a lei faz depender a concessão da aludida tutela, tendo concluído pela negativa. Não pode, por isso, assacar-se à sentença recorrida a apontada nulidade por falta de fundamentação.
Por outro lado, a sentença recorrida também não sofre de nulidade por obscuridade, como sustenta o recorrente.
De facto, depreende-se com suficiente clareza da sentença que esta considerou que a pretensão do recorrente estava votada ao insucesso – pela ocorrência de “fumus malus” –, pese embora o facto da Senhora Juíza “a quo” ter tido necessidade de esclarecer que, ainda assim, caso houvesse que efectuar o juízo de ponderação previsto no nº 2 do artigo 120º do CPTA, sempre os prejuízos invocados pelo recorrente seriam menos relevantes que o interesse público ofendido com a sua actuação.
Tanto basta para considerar que a sentença recorrida não sofre de obscuridade capaz de tornar ininteligível os seus fundamentos e a decisão.
E o mesmo se diga quanto a uma pretensa nulidade por omissão de pronúncia.
Com efeito, a decisão recorrida, se bem a interpretamos, considerou que a pretensão do recorrente estava votada ao insucesso, por ser manifesta a falta de fundamento da mesma [“fumus malus”].
Ora, sendo os requisitos contidos no artigo 120º do CPTA de verificação cumulativa, a inexistência de um – a manifesta falta de fundamento da pretensão a formular no processo – acarreta a desnecessidade da verificação da existência dos demais.
Deste modo, a decisão recorrida não sofre de omissão de pronúncia uma vez que, como já se referiu, não tinha que apreciar todos os requisitos contidos no nº 1, alínea b) e nº 2 do artigo 120º do CPTA, já que o carácter provisório e sumário da tutela cautelar não se coaduna com uma apreciação exaustiva de todos os vícios assacados ao acto suspendendo, nomeadamente para concluir sem margem para dúvidas pela ilegalidade da actuação administrativa, actividade que deve ser deixada para o juiz que vier a apreciar a acção principal.
E, por outro lado, também não ocorreu a omissão de pronúncia relativamente à apreciação do pedido de antecipação do juízo da causa principal, que obviamente ficou prejudicado, por já terem sido ultrapassadas as datas para a conclusão do curso à data da prolação da sentença, o que retirou qualquer urgência à antecipação requerida e, consequentemente, impediu a sua apreciação [cfr. artigo 121º do CPTA].
Donde, e em conclusão, a sentença recorrida não incorreu nas invocadas nulidades. * * * * * * Na conclusão VII. sustenta o recorrente que a sentença recorrida omitiu factos essenciais para a apreciação dos critérios de que depende a adopção da providência requerida, nomeadamente os alegados nos artigos 5º, 19º, 25º, 44º, 131º, 136º e 142º da PI.
Vejamos o que dizer.
A tutela cautelar caracteriza-se pela sumariedade e provisoriedade, o que significa que o juiz cautelar não pode indagar exaustivamente todos os fundamentos de facto e de direito que são invocados pelas partes, devendo antes tal tarefa ser levada a cabo na acção principal.
Os factos que o recorrente entende terem sido omitidos, e que reputa essenciais para a apreciação dos critérios de que dependia a adopção da providência, nomeadamente os alegados nos artigos 5º, 19º, 25º, 44º, 131º, 136º e 142º da PI, na verdade não se afiguram essenciais para o fim pretendido.
Com efeito, em nada alteraria a decisão tomada a consideração da retractação do recorrente perante a entidade recorrida pela sua conduta fraudulenta [artigo 5º da PI], a falta de pronúncia da entidade recorrida sobre o pedido de junção das cópias da acta de aprovação do Regulamento [artigo 19º da PI], sendo igualmente certo que o doc. nº 11 junto pelo recorrente não era suficiente para demonstrar que o Regulamento do curso, à data de 7-4-2015, ainda não se encontrava homologado pelo Secretário de Estado da Administração Pública [artigo 44º da PI].
Quanto aos demais factos pretensamente omitidos pela sentença recorrida [os alegados nos artigos 25º, 131º, 136º e 142º da PI], os mesmos em nada seriam susceptíveis de alterar o decidido, pelo que o seu interesse ou essencialidade para a apreciação do mérito da providência não resulta evidente.
E, sendo assim, improcede a conclusão VII. da alegação do recorrente.* * * * * * Na conclusão IV. vem o recorrente sustentar que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, porquanto não podia ter dado como assente o facto constante do nº 4 do probatório.
No ponto em causa deu-se como assente que a 15ª edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública 2014-2015 se regeu pelo Regulamento do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública, junto pelo recorrente como doc. nº 11 da PI.
Este facto é incontroverso, até porque a entidade recorrida fundamentou a sua decisão de excluir o recorrente do 15º Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública 2014-2015 na violação de normas regulamentares contidas no aludido regulamento, nomeadamente as que se prendiam com a ultrapassagem do número máximo de faltas admitidas.
Questão diversa – e que nada tem a ver com o facto dado como assente no ponto iv. do probatório – consistiria em determinar se o 15º Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública podia ter-se regido pelo aludido regulamento. Mas essa é uma questão que apenas em sede de acção principal poderá ser esclarecida, como acima se referiu.
Por conseguinte, nenhum reparo há a fazer ao decidido de se ter dado como assente o facto constante do ponto iv. do probatório, assim improcedendo a conclusão IV. da alegação do recorrente.* * * * * * Finalmente, nas conclusões XVI. a XXIX. da sua alegação, vem o recorrente sustentar que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de direito, ao não ter concedido a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA [conclusões XVI. a XVIII.], que o Tribunal “a quo” fez errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA, quanto à apreciação do “fumus non malus iuris”, e quanto à apreciação do “periculum in mora” [conclusões XIX. a XXI.], e que a sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 2 do CPTA, dando prevalência “automática” a um interesse público que apenas, de forma genérica, aparece descrito pela recorrida [conclusões XXII. a XXIX.].
Vejamos se lhe assiste razão.
A sentença recorrida considerou que as faltas injustificadas dadas pelo recorrente, aliadas ao facto de ter pedido a um colega para assinar em seu nome as folhas de presença, revelam falta de assiduidade e comportamento fraudulento incompatível com a idoneidade, integridade e responsabilidade que são exigíveis para o exercício de funções públicas e demonstram a existência da manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.
Ainda assim, segundo a sentença, estes factos sempre demonstrariam que existiria grave dano para o interesse público com a suspensão da exclusão do requerente, sendo este dano mais relevante do que os invocados danos que, segundo o recorrente decorreriam do indeferimento dessa suspensão, os quais se traduziriam, a final, apenas no adiamento da sua entrada na carreira geral de técnico superior da função pública, decorrente da impossibilidade de conclusão do curso.
Significa isto que tendo a sentença recorrida considerado manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar, a decisão só poderia ter sido uma: indeferir o pedido de concessão da tutela cautelar, porquanto nenhum dos pressupostos de que dependia aquela concessão estar verificado.
Ora, sendo assim, nunca poderia ter ocorrido a violação dos normativos invocados pelo requerente, nomeadamente as alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, por maioria de razão, o nº 2 da norma em causa.
Improcedem, nestes termos, todas as apontadas conclusões da alegação do recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 5 de Maio de 2016
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Pedro Marchão Marques]
[Helena Canelas] |
