Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02384/07

Secção:	CA - 2.º Juízo


Data do Acordão:	05/07/2009

Relator:	José Correia

Descritores:	RECURSO CONTENCIOSO. ILEGALIDADE DE INTERPOSIÇÃO. ACTO DE MERA EXECUÇÃO.

Sumário:	I) -Visando o recurso contencioso o acto do Director Regional de Educação de Lisboa, contido em oficio dirigido ao Presidente do Conselho Executivo de Escola Secundária, que determinava que o recorrente iniciasse de imediato o cumprimento da sanção de inactividade de funções por um ano que lhe foi aplicada, o mesmo é dirigido contra um acto de mera execução do que aplicou a sanção disciplinar, nada inovando pois se destina a pôr em prática a determinação contida no Acto sancionatório. II) -Os actos de execução, destinando-se a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo e constituindo o efeito lógico necessário do primeiro acto, não assumem a natureza de acto lesivo.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo (2ºJuízo) do Tribunal Central Administrativo Sul:

1 – RELATÓRIO

E...., Professor, do quadro de nomeação definitiva da Escola Secundária de Emídio Navarro, em Almada, com os demais sinais dos autos, interpôs recurso contencioso do acto do Director Regional de Educação de Lisboa, contido no oficio nº 1398, de 10 de Janeiro de 2000, notificado em 13 de Janeiro de 2000 (doc. Nº 1), dirigido ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro, que determinava que o recorrente iniciasse de imediato o cumprimento da sanção de inactividade de funções por um ano que lhe foi aplicada, pedindo que o mesmo seja declarado nulo.
Por sentença do TAF de Lisboa, foi rejeitado o recurso contencioso por ilegal interposição derivada da irrecorribilidade do acto impugnado.
Inconformado, veio o recorrente contencioso interpor o presente recurso em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:
I -Os factos inventariados no relatório servem sim, para reconstituir o rocambolesco caminho da pretensão já secular do Recorrente de ver apreciada a legalidade da pena disciplinar de 1993, que foi "executada" em 2001/02, à revelia da lei e da apreciação contenciosa dos tribunais administrativos, garantia que a CRP consagra, inutilmente, aos cidadãos portugueses no art 268°, n°4.
II - Pronúncia indevida: o recurso hierárquico a que se refere o n°3 do Relatório da sent. recorr.,(sic) “3 Desse despacho interpôs o recorrente recurso hierárquico para o Ministro da Educação" (fls.2, n°3 da sentença), não se contextualiza na decisão recorrida, é um falso fundamento da irrecorribilidade. Assim sendo, a sentença recorrida é nula, nos termos do art° 668°, n°1 d), 2ª parte, do CPC.
III -Com efeito, teve origem no Incidente de Suspensão n° 907-A/96, indeferido em 20-01-97, com fundamento em que, tendo sido interposto, em 26-6-96 para o Ministro da Educação, então, a pena de 1 ano de inactividade estaria ope legis suspensa, por efeito do art° 75°, n° 6 do EDFCE.
IV -Há no facto "indeferimento à reclamação" pronúncia indevida, já que a própria reclamação é alheia à sentença recorrida, pelos mesmos motivos dos pontos n°3,4 e 5 do relatório, determinando a nulidade da sentença ou até mesmo a sua reforma, dada a notoriedade do lapso, respectivamente, nos termos do artº 668º nº 1, al. d), 2ª parte ou (dada a notoriedade do lapso, como se disse) em alternativa, o art° 669°, n°2 alínea a) e b) que estatui a reforma da sentença, ambos do CPC.
V -Com efeito, a intenção da sentença recorrida, por ter decaído o Recorrente no pedido de suspensão de eficácia, em Maio de 2001, é a de considerar que naufragaram, de imediato, todos os direitos profissionais do recorrente, ao trabalho, ao bom nome, à defesa no processo disciplinar, ao vencimento por um ano, à apreciação contenciosa da legalidade da pena, garantida no art° 268° 74°, da CRP
VI -Direitos com tutela jurisdicional efectiva, nos termos do art° 268°, n°4, da CRP, independentemente da análise da ilegalidade do acto administrativo, como foi consagrado na revisão de 1997 da CRP, com fundamento na lesão dos direitos do interessado, que comprovadamente aconteceram e acontecem até ser reposta a legalidade.
VII -Na parte decisória da sentença, afirma o M., que estaria em vigor o art° 268/4° da CRP, na revisão de 1989, para legitimar a solução da irrecorribilidade, por aplicação do artº 57°, §4°do RSTA.
Mas esta disposição deve entender-se, como revogada, pela redacção que a revisão de 1997 deu ao art° 268°/4° que garante a tutela jurisdicional efectiva de direitos lesados. Pelo que a aplicação do art. 57º § 4 do RSTA é Inconstitucional, por se fundamentar num texto legal revogado, (art. 268°, 4 da revisão de 89)
VIII -E a própria irrecorribilidade da pena disciplinar é sempre, por ele própria, uma decisão lesiva, já que despreza a sindicância de outros direitos constitucionalmente consagrados, tais como a audiência do arguido, garantida no art 269°, n°3 e lesada, no caso.
IX -A sentença recorrida é omissa quanto à resposta que devia ser dada a este percurso, notoriamente ínvio desta pena disciplinar ((A Entidade recorrida aguentou a pena 3 anos, sem executar (e sem que a disciplina ou indisciplina a incomodasse!) e depois disparou , passados 3 anos, mais dia, menos dia, o of 1398 de que não necessitava afinal, nem juridicamente?)) Não o fazendo, violou os art. 266°, 2 e 4 e art. 265°,3, ambos do CPC, já que deveria ter sido exigida mais cooperação à Recorrida, além do cómodo silêncio para que se remeteu, para poder haver pronúncia na sentença recorrida, obrigando-a a escolher entre as declarações A ou B, ambas por ela produzidas, mas contraditórias entre si.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O EPGA teve vista dos autos.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir.

2. -FUNDAMENTAÇÃO

2.1. – De Facto
Com interesse para apreciação da suscitada irrecorribilidade foram dados como assentes na decisão recorrida os seguintes factos relevantes:
1 -O acto recorrido nestes autos é o acto do Director Regional de Educação de Lisboa, corporizado no ofício n°1398, de 10 de Janeiro de 2000, dirigido ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro, onde se lê:
"...Rejeitados os pedidos de suspensão de eficácia formulados pelo epigrafado junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa e do Supremo Tribunal Administrativo através de arestos de 20/JAN/97 e 27/FEV/97 respectivamente, deverá o docente mencionado iniciar de imediato o cumprimento da sanção disciplinar que lhe foi aplicada, conforme já referido no ofício desta unidade orgânica nº 53798, de 28/DEZ/99 "(cf. Doc. 1, de fls. 17, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
2- Por despacho do Director regional de Educação de Lisboa, foi aplicada ao recorrente a pena de inactividade por um ano, prevista na alínea d), do n° l do art°11 nos termos do n° 2 do art° 12° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84 de 16.1 (cf. Doc. 4, de fls. 20 e doe. de fls. 13 dos autos de suspensão).
3 - Desse despacho interpôs o recorrente recurso hierárquico para o Ministro da Educação (fls. 107 e 108, dos autos de suspensão).
4 - Tendo reclamado "no sentido de obter o efeito previsto no n° 4 do art° 163° do Código de Procedimento Administrativo (...) isto é, a suspensão de eficácia do acto reclamado
(...).
5 - Por despacho de 05.09.96 da DREL, foi negado provimento à reclamação (fls. 19 dos autos).
6 - Por acórdão do STA, de 27 de Fevereiro de 1997, foi rejeitado o pedido de suspensão de eficácia formulado pelo recorrente contra o Ministro da Educação, do acto que imputou ao Ministro da Educação, pelo qual lhe era mantida a pena disciplinar aplicada pela DREL (cf. fls. 90 a 92, dos autos de suspensão).
7 -Por sentença do TAC de Lisboa, de 20.01.97, foi julgado improcedente o pedido de suspensão de eficácia do acto de indeferimento da reclamação do despacho do Director Regional de Educação de Lisboa (cf. fls. 93 a 99, dos autos de suspensão).
8 -Por ofício de 28.12.99, a Directora de Serviços da DREL informou o Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro de que: "...tendo o professor E.... requerido a suspensão de eficácia do acto que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em um ano e tendo a mesma sido rejeitada, por decisão do Tribunal, deverá o docente de imediato iniciar o cumprimento da referida pena (cf. fls. 168 dos autos de suspensão).
9 - O Director Regional de Educação dirigiu ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro o ofício n" 01398,.de 10 de Janeiro de 2000, do seguinte teor:
“Tendo presente o teor do ofício em referenda e analisados os documentos que o acompanhavam, venho por este meio informar V. Exa. De que, rejeitados os pedidos de suspensão de eficácia formulados pelo epigrafado junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa e do Supremo Tribunal Administrativo através de arestos de 20/JAN/97 e 27/PEV/97 respectivamente, deverá o docente mencionado iniciar de imediato o cumprimento da sanção disciplinar que lhe foi aplicada, conforme já referido no ofício desta unidade orgânica n" 53798, de 28/DEZ/99.
Importa acrescentar que a alusão à interposição de recurso hierárquico para sua Exa. o Ministro da Educação não se reveste "in casu" de qualquer relevância em termos de suspensão do acto punitivo, atento o consignado no na 3 do arf 175° do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91 de 15/NOV"(cf. fls. 17 dos autos).
10 -Por requerimento de 13.01.2000, o recorrente pediu a suspensão de eficácia do acto notificado, como doc. n° l, da DREL, ofício 1398, de 10 de Janeiro de 2000, na parte em que determina que o docente inicie de imediato a sanção de inactividade de funções por um ano, que lhe fora notificada em 31 de Maio de 1996, conforme ofício 14274, de 31 de Maio da DREL (cf. fls. l, dos autos de suspensão), pedido que, como já referido, foi indeferido.

2.2. Do Direito:
Atentas aquelas conclusões e a factualidade fixada e que se reputa a relevante, vejamos qual a sorte do recurso.
Na decisão recorrida decidiu-se rejeitar o recurso contencioso com a seguinte fundamentação:
“Irrecorribilidade do acto impugnado:
Dispõe o art. 25°, n° l da LPTA de que só é admissível o recurso contencioso dos actos definitivos e executórios.
O preceito em questão encontrava-se em consonância com o que, então, prescrevia a Constituição da República Portuguesa no que toca aos direitos e garantias dos administrados, na medida em que o respectivo art°. 268°, n° 3 prescrevia, como garantia dos interessados, o recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios.
Contudo a Lei Constitucional 1/89 veio dar nova redacção ao art°. 268° da CRP, o qual, no seu n°. 4 passou a referir ser "garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos independentemente da sua forma que lesem os seus direitos ou interesses legitimamente protegidos.", disposição que não veio a sofrer, nesta matéria, alteração pelas subsequentes Leis Constitucionais.
Por consequência, o art°. 25°, n° l da LPTA não pode deixar de ser entendido, a partir da redacção dada ao art°. 268°/4 da CRP pela Lei Constitucional n.° 1/89, no sentido de que a referência à definitividade e executoriedade dos actos administrativos há-de equivaler à susceptibilidade dos mesmos lesarem direitos e interesses dos respectivos destinatários.
Terá de se concluir que a admissibilidade de recurso contencioso pressupõe que se ponha em crise um acto administrativo e, concomitantemente, que o mesmo se revele, de forma actualizada, lesivo de direitos e/ou interesses do recorrente.
Nos termos do art°. 120° do CP Administrativo aprovado pelo Dec.- Lei n°. 442/91.11.15, "...consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.".
Daí decorre que um qualquer acto, para assim ser caracterizado pressupõe uma decisão, proferida por um órgão da Administração, a coberto de normas de direito público, que vise a regulação de um qualquer acontecimento, individual e concreto, do ponto de vista jurídico -administrativo, pela produção dos inerentes efeitos jurídicos.
Por outro lado, um acto é de qualificar como lesivo de direitos ou interesses dos administrados, quando os efeitos jurídicos dele decorrentes se repercutam de forma negativa, desvalorizante, diminuidora ou ofensiva na esfera daqueles direitos ou interesses; Por outras palavras é necessário que os efeitos dele decorrentes se revelem, no ordenamento jurídico, como causadores de um prejuízo actual dos direitos ou interesses dos administrados, tais como eles, nesse mesmo enquadramento, se configuravam, até à prática do acto em questão.
Em suma, da conjugação das disposições dos artigos 25°, da LPTA e 268°, n° 4, da CRP, resulta que para aferir da recorribilidade dos actos administrativos importa, essencialmente, averiguar sobre se os mesmos são lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, devendo considerar-se todos os direitos subjectivos, sejam direitos fundamentais ou não, sejam direitos públicos ou privados.
Ou seja, a tónica, ao nível da recorribilidade, reside na lesão das posições subjectivas dos particulares.
O que não acontece com os actos que sejam de mera execução de outros anteriores.

Pelo acto recorrido, o Director Regional de Educação de Lisboa comunicou ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária a cujo quadro o recorrente pertence, que, face à improcedência do pedido de suspensão de eficácia formulado, o recorrente deverá iniciar o cumprimento da pena (cuja suspensão de eficácia havia pedido e tinha sido julgada improcedente, quer pelo TAC de Lisboa, quer pelo STA).
Tal ofício/comunicação não é um acto administrativo, contenciosamente recorrível.
O pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo determina a suspensão da execução do acto desse acto, até ao trânsito em julgado da decisão do pedido. Recebido pela autoridade requerida o duplicado do requerimento de suspensão, só pode iniciar ou prosseguir com a execução do acto se, em resolução fundamentada, reconhecer grave urgência para o interesse público na imediata execução — cfr. art. 80°, da LPTA.
Em caso de procedência do pedido, a eficácia do acto ficará suspensa até á decisão com trânsito em julgado do respectivo recurso contencioso. Em caso de improcedência do pedido, a Administração poderá iniciar ou prosseguir com a execução do acto.
No caso sub judice, o ofício do Director Regional de Educação de Lisboa impugnado, contém a comunicação ao Presidente do Conselho Executivo da Escola a cujo quadro o recorrente pertence, de que, tendo sido julgado improcedente o pedido de suspensão do acto relativo à sanção de inactividade de funções por um ano, o recorrente deveria iniciar de imediato o cumprimento da pena aplicada.
Tal acto não contém qualquer decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público vise produzir efeitos numa situação individual e concreta, nem produz, ele mesmo, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica do recorrente.
Também não traduz conduta voluntária da Administração ou uma manifestação de vontade destinada a produzir efeitos jurídicos.
A "decisão" no caso concreto foi a manifestada no acto administrativo pelo qual foi aplicada a pena em questão.
Tendo o recorrente pedido a suspensão de eficácia desse acto, ficou imediatamente a Administração - na falta da supra referida resolução fundamentada - impedida de iniciar ou prosseguir com a execução desse acto.
Porém, com o trânsito em julgado da decisão que julgou o pedido improcedente, deixou de existir o fundamento para a não execução do acto administrativo.
O acto impugnado é apenas a comunicação de que o pedido de suspensão de eficácia foi definitivamente julgado improcedente e de que, por isso, deixou de haver obstáculo à execução do acto administrativo que definiu a situação jurídica do recorrente (aplicação da sanção).
Tal ofício/comunicação mais não é do que um acto de mera execução do anterior acto administrativo objecto do pedido de suspensão de eficácia que foi julgado improcedente por decisão transitada em julgado.
Do acto impugnado não deriva para o recorrente qualquer efeito lesivo, efeito esse que resultou, antes, do acto que lhe aplicou a pena de inactividade, decidida em anterior acto administrativo e não pejo acto ora recorrido.
O acto impugnado mostra-se, pois, contenciosamente irrecorrível, tendo em atenção o disposto nos artigos 120°, do C.P.Administrativo, 25° da LPTA e 268°, n°4 da CRP., devendo o presente recurso ser rejeitado, por manifesta ilegalidade, nos termos, do §4° do art° 57°. RSTA.

Quanto à alegada litigância de má-fé, por parte da autoridade recorrida, entende se, do exame dos autos e de todo o historial processual que deles resulta, que a mesma não se verifica, considerando o que no art° 456°, n°2, do C.P.Civil se dispõe quanto saber o que se deve considerar litigância de má-fé. Não se vislumbra, dos autos, que a autoridade recorrida tenha deduzido oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar, que tivesse alterado a verdade dos factos ou omitido outros relevantes para decisão da causa ou, ainda, que tenha feito uso manifestamente reprovável do processo.
Aliás, quanto ao ofício 28415, de 7 de Junho de 2001, que serviu, como no presente caso, para o recorrente dele ter interposto recurso contencioso idêntico, já o mesmo foi apreciado e decidido no Proc. N° 714/01, da 3ª secção desta Tribunal, no sentido da rejeição do recurso, por irrecorribilidade.”
Concorda-se inteiramente com o assim fundamentado e decidido.
Com efeito, é patente que com o Recurso contencioso é visado o ofício n° 1398 através do qual o Sr. Director Geral de Educação comunica à Srª Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro, que o Recorrente devia de imediato, iniciar o cumprimento da pena disciplinar aplicada, isso em decorrência do indeferimento Judicial do pedido de Suspensão da eficácia e irrelevância da referência à interposição de Recurso Hierárquico.
Na Sentença proferida nos falados Autos de Suspensão foi qualificado o Acto Suspendendo, de mera execução do que aplicou a sanção disciplinar, nada inovando, destinando a pôr em prática a determinação contida no Acto sancionatório.
Nenhuma censura nos merece essa valoração pois é jurisprudencialmente pacífico, como decorre, entre muitos, do Ac do STA, de 31/01/0, tirado no Recurso n° 46 060, que os actos de execução, destinando-se a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo e constituindo o efeito lógico necessário do primeiro acto, não assumem a natureza de acto lesivo, por isso não sendo passíveis de Recurso.
E a regra da irrecorribilidade só é excepcionada nos actos contidos em Diploma legislativo ou Regulamentar, em caso de excesso de limites do acto exequendo ou no de ilegalidade específica (art°s 25°/2 da LPTA e 151°/3 e 4 do CPA), que não se verificam no caso concreto.
Também não ocorrem as nulidades imputadas à sentença pois o Mº Juiz no seu discurso fundamentador considerou que o acto era irrecorrível para rejeitar o recurso e, quando assim é, não pode proceder-se ao conhecimento dos fundamentos do próprio recurso dada a não verificação de um pressuposto processual que era de conhecimento oficioso. Logo, não pode falar-se em indevida pronúncia nem nos demais vícios assacados à sentença que só poderia estar eivada de vício (substancial) de erro de julgamento a que todas as nulidades arguidas eram recondutíveis e que, a nosso ver, não ocorrem no caso concreto. E, independentemente da aplicação do art. 57º § 4 do RSTA ser Inconstitucional, por se fundamentar num texto legal revogado, como afirma o recorrente, o certo é que à luz do vigorante artº 25º da LPTA e, hoje, do artº 89º nº 1 al. c) do CPTA, a irrecorribilidade do acto tinha como consequência a rejeição do recurso.

3. -DECISÃO:
Termos em que se judicia negar provimento ao recurso contencioso confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente com €220 de taxa de justiça e metade de procuradoria.

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Lisboa, 07 de Maio de 2009
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz)