| Decisão Texto Integral: | A…, S.A., entidade requerida nos autos de acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões instaurados por P…, I…, S.A., R…– Sociedade Imobiliária, S.A. e H…– Comércio e Restauração, Lda., inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida em 3.3.2025, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu julgar a presente intimação totalmente procedente e, em consequência, intimou a Entidade Requerida a prestar as informações pedidas pelo requerente, no prazo de 10 dias.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem ipsis verbis:
«A. Através da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juízo Administrativo Comum), datada de 03 de março de 2025, e notificada a 08 de março do mesmo ano, no âmbito do processo urgente de intimação para a prestação de informações e passagem de certidões, Tribunal a quo decidiu julgar a intimação "(...) totalmente procedente e, em consequência, intima-se a Entidade Requerida a prestar as informações pedidas pelo requerente no prazo de 10 (dez) dias".
B. No entanto, Tribunal a quo errou de julgamento, porquanto na determinação dos pressupostos legais para a passagem das certidões requeridas pelas Recorridas (enquanto questão a dirimir, de acordo com o por si assinalado), desconsidera a natureza jurídica da Recorrente e a forma especial de aplicação das normas em apreço.
Senão veja-se[DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO] C. Nos termos do Facto 6 da matéria de facto dada como provada, o Tribunal a quo reproduz a resposta apresentada pela Recorrente no decorrer do Requerimento apresentado pelas Recorridas para efeitos de passagem de certidão e/ou cópia ou reprodução.
D. Ao contrário do que resulta da análise crítica feita pelo Tribunal a quo ao documento, o que que se infere do mesmo é a concreta delimitação da atividade administrativa da Recorrente que, por conseguinte, delimitam a concreta aplicação das normas contidas na LADA.
E. No mesmo a Recorrente deixa claramente evidenciadas aquelas que são as suas prerrogativas de autoridade/públicas, excluindo das mesmas todas as questões relacionadas com a definição da localização do NAL.
F. Logo, ainda que vigore o princípio da livre apreciação da prova, a análise dos elementos probatórios deve ser conscienciosa com ponderação desses elementos e das circunstâncias que os envolvem.
G. E, na verdade, o tribunal a quo o que fez foi desconsiderar as palavras usadas pela Recorrente para, no âmbito da sua decisão, poder concluir e atribuir às mesmas uma solução jurídica nos termos da LADA.
H. Deste modo, o documento em questão é suficientemente capaz de demonstrar e, portanto, dar como assente, aquelas que são, em concreto, as prerrogativas de autoridade da Recorrente e, em consequência, permitir ao Tribunal a quo fazer um juízo casuístico para a aplicação da LADA.
I. Assim, não o tendo feito, e tendo apenas considerado a parte em que a Recorrente afirma que os documentos não existem, sem que tenha relevado todos os considerandos que precedem tal entendimento, porquanto o que se evidenciou na resposta foi, acima de tudo que a nunca poderiam existir enquanto documento administrativo - e, por conseguinte, com tutela de direito de acesso - o Tribunal a quo interpretou de forma errada os documentos junto ao processo.
J. Deste modo, nos termos do disposto artigo 640.° do Código do Processo Civil, ex vi artigo 1.° do CPTA, impugna-se a matéria de facto dada como provada, alterando-se a análise feita da documentação de modo que se almeje o melhor julgamento.[Do ERRO DE JULGAMENTO] K. A questão a dirimir assenta na verificação dos pressupostos legais para a passagem da certidão.
L. Contudo, o Tribunal a quo escusou-se de qualquer tarefa e análise valorativa das concretas prerrogativas da Recorrente para efeitos de aplicabilidade das normas constantes da LADA à situação jurídica da Recorrente.
M. Destarte, a escusa e demissão referidas só podem, na verdade, ter um resultado: o julgamento operado por via da Sentença aqui recorrida lavra em erro, pois - contrariamente ao que devia - não foram verificados todos os pressupostos legais da passagem de certidão.
Isto porque
N. A Recorrente é a Empresa que detém, em regime de exclusividade, a concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil nos aeroportos nacionais. Para os devidos efeitos, a Recorrente detém as prerrogativas públicas elencadas no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 254/2012, de 28 de novembro e na Cláusula 31.1 do Contrato de Concessão.
O. No que diz respeito ao NAL, a Recorrente apenas detém um direito exclusivo (por período limitado) de apresentar ao Concedente uma proposta de conceção, construção, financiamento e/ou exploração e gestão do NAL.
P. Concretamente, a Recorrente, por solicitação prévia do Concedente, fica com a opção de apresentar uma candidatura para desenvolver o NAL, ficando o Estado Português com o direito de rejeição fundamentada dessa proposta. Sempre até se adite - para efeitos conclusivos - que o prazo de apresentação dessa proposta se encontra a correr, sendo apenas aqui que a Recorrente é chamada ao processo e nunca no momento da decisão da localização.
Q. Se lido devidamente, o artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 254/2012, de 28 de novembro (que é espelho do previsto no Contrato de Concessão), apenas se pode concluir que os poderes de autoridade da Concessionária (portanto, da Recorrente) se limitam:
a. no que diz respeito ao licenciamento, aos bens do domínio público incluídos no âmbito da Concessão:
b. relativamente às expropriações, aos imóveis e direitos a eles relativos que se mostrem necessários à prossecução do serviço público concessionado (ainda que sem prejuízo das competências reservadas do Concedente);
c. no que respeita ao exercício dos poderes decorrentes da constituição e da imposição de zonas de proteção e outras restrições de utilidade pública da ocupação e da utilização dos solos, às áreas próximas dos aeroportos, devendo este preceito ser lido por referência aos aeroportos identificados no artigo 5.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 254/2012, de 28 de novembro;
d. relativamente implantação de traçados, ocupação de terrenos e constituição de servidões, designadamente de passagem e servidões aéreas, bem como aproveitamento de bens públicos, apenas no que se revele necessário às obras necessárias à Concessão, que se reconduzem, necessariamente, ao objeto presente da Concessão, como sendo as que se destinam ao cumprimento das obrigações especiais de desenvolvimento.
R. Logo, a atividade administrativa da Recorrente limita-se àquelas matérias e aos termos da Concessão atualmente em vigor, mormente no que diz respeito ao domínio público aeroportuário nos termos em que ele está atualmente definido e aos aeroportos objeto da Concessão, e no qual não se inclui, naturalmente, o NAL.
S. Diga-se, deste modo, que a atividade administrativa da Recorrente se cinge àquelas matérias e aos termos da Concessão atualmente em vigor, mormente no que diz respeito ao domínio público aeroportuário nos termos em que ele está atualmente definido e aos aeroportos objeto da Concessão, e no qual não se inclui, naturalmente, o NAL.
Adicionalmente:
T. As concessões, na sua base, são constituídas por um ato translativo pelo qual o ente público transfere, por período limitado, o exercício de um serviço público em forma de atividade económico lucrativa a uma entidade privada (a Concessionária).
U. Aliás, tal encontra-se previsto no CCP - artigo 409.°, n.° 2 - no qual se prevê que, mediante estipulação contratual, o concessionário pode exercer poderes e prerrogativas de autoridade.
V. Isto posto, só na estrita medida do que lhes foi transferido por lei ou contrato, os concessionários podem exercer atividades materialmente administrativas e se pode equacionar que os respetivos documentos assumem a natureza administrativa, mantendo, fora delas, a sua atividade e gestão empresarial de índole privada.
ASSIM E NOS TERMOS DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL:
W. Ao abrigo do previsto na LADA, são documentos administrativos, para efeitos de acesso, qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse, ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no seu artigo 4.°, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos; procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; gestão de recursos humanos, nomeadamente e dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas.
X. Em sentido oposto, e por via de delimitação negativa, no seu artigo 3.°, n.° 2, a LADA exclui do conceito de documento administrativo qualquer documento que não revele atividade administrativa.
Y. No que se refere, especificamente, à aplicação subjetiva, o artigo 4.° da LADA começa logo por fazer a delimitação das entidades às quais as suas determinações se aplicam, prevendo no seu n.° 1, alínea i) que estão incluídas no seu âmbito de aplicação "outras entidades no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos, nomeadamente as que são titulares de concessões ou de delegações de serviços públicos".
Z. A extensão da aplicação da LADA aos concessionários deve ser lida com a merecida especialidade, uma vez que apenas se aplicará na medida em que essas entidades estejam no exercício de funções materialmente administrativas ou poderes públicos.
AA. De modo que, para efeitos hermenêuticos e de interpretação jurídica, a aplicação da alínea i), do n.° 1 do artigo 4.° da LADA depende de duas verificações, a saber: (i) estar perante um concessionário e (ii) que esse concessionário esteja no exercício de uma prerrogativa de autoridade/pública que lhe tenha sido transferida por via da atribuição da concessão.
BB. Também noutros diplomas é evidente que a jurisdição administrativa se aplica aos concessionários apenas na medida do exercício das suas prerrogativas de autoridade. Assim, no âmbito dos normativos aplicáveis à matéria administrativa, muitas são as normas apenas se aplicam a quaisquer entidades e/ou concessionárias, na medida em que estejam no exercício de poderes públicos ou no âmbito de relações jurídico administrativas.
CC. De igual modo, a jurisprudência e doutrina têm sido perentórias ao determinar que - no caso específico do acesso a informação - o direito só poderá ser exercido perante entidades privadas: (i) relativamente a processos administrativos na sequência dos quais pratiquem atos de autoridade; (ii) relativamente aos atos praticados no exercício de poderes de autoridade, quando esses poderes lhe sejam atribuídos por lei ou por contrato; (iii) ou atuarem segundo o direito administrativo.
DD. Aliás, no caso da LADA, esta incide unicamente sobre documentos administrativos, conforme definição inscrita nesse Diploma, que sejam detidos pelas entidades que se refere o seu artigo 4.° podendo consensualizar-se que apenas serão administrativos aqueles cuja elaboração resulte da atividade materialmente administrativa da entidade que os produziu ou recolheu.
EE. Assim, e só em relação a estes, vigora o princípio do acesso ao arquivo aberto.
FF. Consequentemente o mesmo exercício pode ser feito, mutatis mutandis, para a interpretação e aplicação do artigo 268.°, n.° 2 CRP e do artigo 17.° CPA que se referem, respetivamente, a arquivos e registos administrativos e procedimentos de índole administrativa.
Mais,
GG. De acordo com a matéria de facto dada como provada na Sentença proferida, as Recorridas pretendem acesso a informação estritamente relacionada com a decisão e definição da localização do NAL.
HH. Nenhuma obrigação existe, no âmbito do Contrato, que possa ser imputada à Recorrente quanto à definição da localização do NAL ou participação em qualquer procedimento com esse intuito.
II. A definição da localização do NAL não está no objeto da Concessão, nem tão-pouco nas prerrogativas de autoridade da Recorrente.
JJ. O que muito bem se percebe, porquanto:
a. tal atribuição pertence, em exclusivo, ao Governo, ao qual cabe - por via do Ministério das Infraestruturas e Habitação - a missão de formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de infraestruturas, enquanto decisões estratégicas e soberana;
b. o tema localização do NAL tem (muitos) mais anos de vida do que a concessão da Recorrente. Com efeito e por exemplo, já em 2008 (portanto, antes da Concessão) o Governo aprovou, preliminarmente, a localização do NAL na zona de campo de tiro de Alcochete, associada à solução rodoferroviária para a terceira travessia do Tejo Cheias-Barreiro;
c. a definição e delimitação da localização do NAL, tendo em conta as operações que implica (designadamente em termos de afetação e delimitação de terrenos ao domínio público) deve entender-se, para os devidos efeitos, indelegável por via da concessão, enquanto poderes que, por inerentes à dominialidade, não podem ser subtraídos ao seu titular sem se ofender o fim e a função pública que justifica dominialidade do bem.
KK. Aliás, a não participação da Recorrente no processo de definição e localização do NAL consta da própria Resolução do Conselho de Ministros n.° 66/2024, de 27 de maio determina que a decisão foi tomada (i) de acordo com as conclusões e recomendações da Comissão Técnica Independente (CTI) da qual a Recorrente não faz/fez parte e (ii) nos termos do artigo 199.°, alínea g) da CRP, que determina como competência orgânica do Governo a prática de todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.
LL Assim, não há maneira legalmente atendível para que a Recorrente possa ser condenada a prestar informações ou facultar o acesso a estudos que possam, ou não, ter sido efetuados e usados para instruir uma decisão governativa à qual é totalmente alheia e referentes a decisão da qual não fez parte, não sendo isso da sua competência ou responsabilidade no âmbito do Contrato e/ou legislação em vigor.
AQUI CHEGADOS.
MM. O Tribunal a quo não verificou - como, de resto, era suposto - os pressupostos da passagem de certidão, não esclarecendo ou fazendo qualquer prova que a Recorrente abrangida, neste âmbito, pela LADA, porquanto exercer, efetivamente, prerrogativas públicas quanto à definição e decisão da localização do NAL que confira às suas atuações e/ou documentos, se existentes, caráter administrativo.
NN. À vista disso, a sua decisão tomada pelo Tribunal a quo desatendeu, por completo, à especialidade das concessionárias e a extensão da LADA a estas entidades e, em consequência, adotou uma solução que só se pode ter por lacunosa e em perfeita desconsideração com os pressupostos legais do regime jurídico sub judice.
OO. Desta feita, a Sentença proferida, ao considerar como solução a emissão de certidão negativa, faz uma utilização altamente enviesada do regime contido no artigo 15.°, n.° 1, alínea d) da LADA uma vez que o mesmo está pensado para: (i) entidades que estejam abrangidas pela LADA (que, como visto, nesta matéria a Recorrente não está, porquanto não atua nesta matéria com qualquer prerrogativa de autoridade); (ii) entidades estas que, por lhes ser aplicável o procedimento e legislação da LADA, estarão em condições de saber da existência desses documentos e de responder no sentido de dizer que não os possui ou que eles não existem verdadeiramente.
PP. Assim, o Tribunal a quo acabou por tomar uma decisão sem dirimir a questão que estava adstrito, conformando-se com o facto de, a limite, estar a condenar uma entidade, que, como visto, é totalmente alheia ao processo administrativo, não estando investida de quaisquer poderes públicos para nele participar, a atestar que os documentos cujo acesso foi solicitado não existem.
QQ. Assim, evidente se mostra que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao julgar que se encontram verificados os pressupostos legais para a passagem da certidão pedida pela Recorrente, porquanto nos termos, desde logo, do artigo 4.°. n.° 1. alínea i) da LADA a aplicação desta norma implica que, efetivamente, as concessionárias (e. por conseguinte, a Recorrente) estejam no exercício de atividades materialmente administrativas.».
Notificadas para o efeito, as Recorridas contra-alegaram, formulando as seguintes conclusões:
«A) No presente Recurso vem impugnada a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (Juízo Administrativo Comum), datada de 03.03.2025 pelo qual se considerou procedente o pedido de intimação para passagem de certidões e/ou reproduções ou cópias autenticadas, requerida por PORTUGAL V…, Investimentos Imobiliários, S.A.; R…. – Sociedade Imobiliária, S.A. e H…– Comércio e Restauração, Ldª;
B) As Recorridas são titulares de imóveis destinados a fins turísticos/residenciais situados dentro do polígono já definido para o Novo Aeroporto de Lisboa, num empreendimento conhecido como o “L… - Lisbon”, localizado, na Herdade do I..., zona também conhecida como a “V...”, adjacente ao atual polígono do “Campo de Tiro de Alcochete”, criado pelo Decreto n.º 496, de 24 de Outubro de 1970 e da servidão militar do PM004/Benavente, Malhadio dos Toiros – DGME, instituída pelo Decreto n.º 13, de 27 de Fevereiro de 1997;
C) Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2024, de 27 de Maio, foi definida a localização do Novo Aeroporto de Lisboa (adiante “NAL”), designado por “Aeroporto Luís de Camões”, o qual se irá situar “no Campo de Tiro de Alcochete”;
D) Em face do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário, nos Aeroportos situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores, celebrado em 14 de Dezembro de 2012, entre o Estado Português e a Recorrente A..., S.A., caberá a esta última a execução e exploração do NAL;
E) As Recorridas tinham (e têm) interesse (legitimidade) em conhecerem os documentos já existentes sobre a concreta localização das estruturas e infraestruturas que comporão o NAL e as vias de comunicação que o servirão, de modo a permitirem conhecer de que modo os seus direitos e interesses poderão ser afetados;
F) As Recorridas pretendem obter a documentação integral dos procedimentos administrativos relativos à aprovação da localização do NAL e da sua execução, para o que apresentaram um Pedido para Passagem de Certidão e/ou Cópia ou Reprodução Autenticada, com esse propósito e pedido, em 25.10.2024, o qual foi denegado pela Recorrente A..., S.A., com o que as Recorridas requereram a competente intimação junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
G) A Recorrente A..., S.A. pretende impugnar a Sentença com dois fundamentos: (i) a impugnação de matéria de facto provada, respeitante ao facto dado como provado sob o facto provado 6 (cfr. págs. 5 a 8 das suas alegações), e (ii) a invocação de erro de julgamento por considerar não verificados os pressupostos para o decretamento da intimação (cfr. págs. 8 a 21);
H) A Recorrente A..., S.A. vem impugnar o facto 6 dado como provado na Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, facto esse respeitante à resposta que a mesma deu às ora Recorridas em que lhes negou o pedido de acesso a informação administrativa, nos termos e para os efeitos do artigo 690.º do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA;
I) As alegações que a Recorrente produz a propósito da impugnação de matéria de facto – facto provado 6, a mesma não está a impugnar a conclusão constante do facto 6, mas a contestar a circunstância de na apreciação de direito, o Tribunal a quo não tenha dado o relevo que a Recorrente pretendia ao seu argumento de que não está em funções administrativas para efeitos de conhecimento e detenção de documentos sobre o NAL, com o que não teria o dever de os prestar, entendimento que tem de improceder;
J) Quanto ao erro de julgamento, a Recorrente estriba a invocação do erro de julgamento, em 3 pilares; (i) a invocação que a sua atuação no processo de localização do NAL não se faz ao abrigo de poderes públicos, logo fora de uma relação jurídico-administrativa; (ii) a ideia que a interpretação devida do artigo 4.º, n.º 1, alínea i) da LADA só se aplica a concessionárias no exercício de funções administrativas e, por fim, (iii) que não existe o dever de prestar certidão quanto a entidade requerida afirme que não tem em sua posse (ou que não existe) dado documento ou documentos que a requerente lhe solicite;
K) Os documentos ou categorias de documentos pretendidos obter pelas Recorridas são os documentos típicos contidos em procedimentos administrativos, respeitando a atos preparatórios e definitivos no procedimento de definição da localização do NAL e de execução de tal decisão;
L) As Recorridas pretendem aceder ao conteúdo de documentos o que é notoriamente admitido pela conjugação das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 4.º do CPA, bem como a decisões no procedimento, o que também é admitido pela alínea c) da mesma disposição legal;
M) A informação pretendida pelas Recorridas faz parte de um procedimento administrativo, como decorre da observação dos termos do “Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores” entre o Estado Português e a A..., SA datado de 14 de Dezembro de 2012 permite concluir, imediatamente, que os documentos pretendidos – recorde-se, respeitantes ao procedimento de aprovação da localização do NAL e das suas estruturas e infraestruturas – respeitam a documentos de um procedimento administrativo;
N) Observado o Contrato de Concessão resulta que corresponde a parte do objeto da concessão, a apresentação pela Concessionária (A..., SA) ao Concedente (Estado Português, representado pelo Ministério das Infraestruturas), de proposta de concessão, construção, financiamento e/ou exploração e gestão do NAL, o que inclui definir a sua implantação;
O) O procedimento para a conceção, construção, financiamento e /ou exploração e gestão do NAL se iniciam com um pedido da Concessionária ao Concedente, nos termos da Cláusula 5.1 do Contrato de Concessão;
P) No pedido da Concessionária (A..., SA) à Concedente (Estado Português) consta a definição da “conceção” do NAL ou seja, quais os imóveis que o comporão e onde se localizarão esses imóveis no espaço do Campo de Tiro de Alcochete, o que corresponde ao pretendido saber com o Requerimento de Passagem de Certidão ou Cópia/Reprodução Autenticada que foi indeferido;
Q) Um dos pedidos deduzidos pelas Recorridas prende-se com atos preparatórios ou finais sobre a localização do NAL, sendo que a Cláusula 7.2 do Contrato de Concessão indica que em tal procedimento administrativo, essa decisão terá de existir e recairá sobre pedido da Concessionária, que é a Recorrente;
R) A Concessionária, aqui Recorrente, relaciona-se com o Estado Português no âmbito de um procedimento administrativo, o qual resulta da necessidade de exercer uma faculdade que lhe é concedida ao abrigo de um contrato administrativo, com o que os documentos pedidos e que são afetos a essa relação emergem de uma relação jurídica, a qual nasce por a Recorrente estar em exercício de poderes concedidos pelo contrato de concessão;
S) No Capítulo XI do Contrato de Concessão, sob a epígrafe “Novo Aeroporto de Lisboa”, temos que, cabe à Concessionária o pedido atrás visto e pode também a Concedente desenvolver, de modo próprio procedimentos com vista a identificação de locais aptos a instalar o NAL, estando nesse caso sujeito a informar a Concessionária para que esta intervenha a seu lado;
T) As Cláusulas 44ª e 45.º do Contrato de Concessão, dispõem que, mediante a verificação de certos parâmetros pela Concessionária, a Concedente deve deliberar se a Concessionária deve elaborar relatórios quanto à necessidade de um novo aeroporto e o Concedente tem de deliberar se pretende que essa prepare e lhe submeta a Candidatura ao NAL (ver Cláusula 45.5, alínea (a)) e se assim for, a Concessionária deve apresentar a “Candidatura” ao NAL, nos termos da Cláusula 46.1, a qual compreende todos os documentos previstos nas alíneas (a) a (e) dessa cláusula;
U) O documento indicado sob a alínea (b), nos termos do qual a candidatura ao NAL, é apresentada pela Recorrente terá de conter um relatório sobre o local especificamente designado para a localização do aeroporto e seus impactos, o que significa que na avaliação a ser levada a cabo pela Concedente, existe decisão que recai sobre um documento que deve apreciar interesses e direitos como aqueles que as Recorridas pretendem defender;
V) De acordo ainda com as disposições das Cláusulas 48ª, 49ª e 50ª do Contrato de Concessão, resulta que a aprovação de localização do NAL é fruto de um procedimento administrativo, sob pedido da Concessionária, havendo lugar a uma decisão final a cargo da Concedente;
W) Improcede a teoria ensaiada pela Recorrente segundo a qual não estaria envolvida em procedimentos administrativos em que tal informação fosse gerada e no seio da qual existisse;
X) Também improcede a tese da Recorrente segundo a qual não estaremos no âmbito da alínea i) do n.º 1 do artigo 4º da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, na redação conferida pela Lei n.º 68/2021, de 26 de Agosto, pois que no n.º 1 do artigo 4.º é referido que “A presente lei aplica-se aos seguintes órgãos e entidades:”, sendo que na alínea i) se identifica, claramente, como um dessas entidades “Outras entidades no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos, nomeadamente as que são titulares de concessões ou de delegações de serviços públicos.”;
Y) A alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º da LAIAA refere que essa lei se aplica a quaisquer entidades que estejam em exercício de funções materialmente administrativas, sendo um dos exemplos da lei as concessionárias;
Z) A lei (LAIAA), não exige que o documento administrativo seja gerado ou criado pela entidade a quem o mesmo é solicitado, pois que na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LAIAA é definido por documento administrativo, quer o documento gerado pelas entidades, quer aquele na sua posse (“detido”);
AA) Terá de ser considerado que a Recorrente está abrangida pela alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LAIAA, sendo os documentos que crie ou que lhe sejam comunicados - portanto por si detidos - no âmbito da relação contratual com o Estado Português concedente na matéria de procedimento de definição de localização do NAL, integrados nos poderes contratuais das partes para candidatura à sua posterior exploração, como documentos administrativos, obtidos no quadro de exercício de funções materialmente administrativas, com o que terão de ser apresentados às Recorridas;
BB) As Recorridas, para além de terem estribado o seu pedido na LAIAA, também o fizeram com base no regime constante do Código do Procedimento Administrativo, para o que demonstraram a sua legitimidade;
CC) Ao abrigo do regime constante do Código do Procedimento Administrativo, as Recorridas como particulares com interesse direto no procedimento em curso para definição e aprovação da localização do NAL, têm direito a aceder aos conteúdos de tais documentos administrativos, junto de qualquer das entidades que tramitem partes de tal procedimento, no caso; o Estado Português, enquanto Concedente e a A..., SA, enquanto concessionária;
DD) Ainda que se aceite, no limite, como verdadeira a afirmação da Recorrente A..., S.A., no sentido de não existirem documentos administrativos como os pedidos pelas Recorridas – o que parece pouco credível -, a mesma tem a obrigação de emitir a correspondente certidão negativa se afirma não os ter em sua posse;
EE) Improcedem os fundamentos de recurso apresentados pela Recorrente, com o que deve ser negado provimento ao recurso interposto.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativo Comum para julgamento.
A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento, de facto e de direito, ao julgar procedente a presente acção.
A sentença recorrida, com interesse para a decisão do mérito, considerou provados os seguintes factos:
1. Em 20.04.2000, pela Ap. 02, na conservatória do Registo Civil/Predial/Comercial de Benavente foi constituída a firma R... – Empreendimentos de Golfe, S.A., com sede na Herdade do I..., Estrada Nacional n.º 10, Samora Correia – (fls. 11, Doc. 010536559 SITAF);
2. Em 26.10.2021, pela Ap. 140, foi constituída a firma P..., Investimentos Imobiliários, Lda., com sede em Av... – (fls. 4, Doc. 010536559 SITAF);
3. Em 07.02.2023, pela Ap. 58, na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa foi constituída a firma P... Guest Services, S.A, com sede na Herdade do I..., Estrada N… – (fls. 1-2, Doc. 010536559 SITAF);
4. Sem data aposta, as requerentes enviaram à Entidade Requerida, por correio registado com a referência RL185120168PT, um requerimento, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e do qual extrai-se o seguinte – (Doc. 010536566 SITAF):
“P..., Investimentos Imobiliários, S.A., NIPC …, R... — SOCIEDADE IMOBILIÁRIA, S.A., NIPC 5… e HERDADE DA V... VI — Comércio e Restauração, Ldª, NIPC 5…, todas com sede na Herdade do I..., Estrada N…., vêm, muito respeitosamente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 11.°, n.° 1 e 2, 83.° e 84.°, n.° 1, alíneas a), b), c) e d) do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de Janeiro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 11/2023, de 10 de Fevereiro (adiante "CPA") e, subsidiariamente, nos termos dos artigos 2,°, n.° 1, 3.°, n.° 1, 5.°, n.°s 1 e 2, 12.°, 13.°, n.° 1, alíneas b) e c) e n.° 2 e 15.°, n.° 1, alínea b) da Lei n.° 26/2016, de 22 de Agosto, na redação conferida pela Lei n.° 68/2021, 26 de Agosto (adiante "LARA"), requerer
PASSAGEM DE CERTIDÃO e/ou CÓPIA ou REPRODUÇÃO AUTENTICADA
(…)
III. Dos Pedidos
24. Atento o exposto supra e nos termos e para os efeitos das alíneas a), b) e c) do n.° 1 do artigo 84.° do CPA e, subsidiariamente, da alínea b) do n.° 1 do artigo 15.° da LADA, a Requerente solicita que, no prazo legal de 10 (dez) dias úteis, seja passada certidão ou emitida cópia ou reprodução autenticada da integralidade dos documentos que compõem o procedimento administrativo referentes a (i) aprovação de localização do NAL e (ii) sua execução, desde a data de aprovação da Resolução de Conselho de Ministros n.° 89/2022 (14 de Outubro de 2022) e o momento presente, incluindo, sem limitação:
(i) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todos os documentos que constituam deliberações, despachos, decisões ou outros atos decisórios, sejam preparatórios ou finais, dos órgãos da ANA — Aeroportos de Portugal, SA, que se refiram a quaisquer aspetos de definição da localização do NAL, de sua execução, das redes de comunicações afetas ao mesmo e/ou disposição interna ao perímetro do aeroporto das estruturas e infraestruturas do mesmo;
(ii) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todos os projetos, plantas, cortes, alçados, memórias descritas ou, de uma maneira geral, quaisquer documentos escritos ou desenhados demonstrativos ou indicativos da localização e disposição das estruturas e infraestruturas que deverão compor o futuro aeroporto de Lisboa (NAL), incluindo, sem limitação, a localização e orientação das pistas e caminhos de circulação (taxiways), zonas de estacionamento de aeronaves (iymips), caminhos de circulação automóvel no interior do aeroporto, disposição de hangares, aerogares, instalações de proteção civil, torre de controlo e outros órgãos de gestão de tráfego aéreo, limites exteriores do aeroporto;
(iii) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todos os projetos, plantas, cortes, alçados, memórias descritas ou, de uma maneira geral, quaisquer documentos escritos ou desenhados, demonstrativos ou indicativos da localização e disposição das vias de comunicação (rodoviárias, ferroviárias ou outras) que deverão atravessar o perímetro do "Campo de Tiro de Alcochete", incluindo, sem limitação, o seu traçado e quaisquer instalações ou equipamento que devam ser criados ou instalados que lhes estejam afetos ou sejam afetas à sua posterior utilização;
(iv) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todas as avaliações de impactos ambientais, sociais, económicos ou outros realizadas ou na posse da A..., SA relativamente à área do "Campo de Tiro de Alcochete" e suas zonas envolventes (entendidas como áreas que se estendem até 15Km a partir do perímetro externo do "Campo de Tiro de Alcochete" em todas as direções);
(v) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todas as comunicações trocadas desde a data referida acima (14.10.2022, inclusive), entre o Ministério das infraestruturas e Habitação (sob designação anterior), a A..., S.A. (e/ou a VINCI, S.A., sua entidade dominante) e a Comissão Técnica Independente no âmbito da localização e execução do NAL;
(vi) Cópia e/ou reprodução autenticada integral de todos os atos administrativos, estudos, informações, memorandos, comunicações, ou em geral, quaisquer escritos independentemente da sua denominação ou autoria, na posse da A…, S.A., relativos ao processo de localização e execução do NAL.
(…)
26.Caso a A..., S.A. não tenha em sua posse documentos de alguma ou algumas das categorias de documentos referidas nas alíneas (i) a (vi) do ponto anterior, deverá emitir uma certidão negativa quanto a tais documentos especificando quais não estejam em sua posse ou os motivos de impossibilidade de emissão de cópia e/ou reprodução autenticada relativa aos mesmos, conforme aplicável , nos termos e para os efeitos do CPA e, subsidiariamente, da alínea d) do n.° 1 do artigo 15.° da LADA.
(…)”
5. Em 28.10.2024, o requerimento referido em 4 foi entregue pelos CTT à Entidade Requerida– (Doc. 010536567 SITAF);
6. Em 12.11.2024, foi enviada uma mensagem de correio eletrónico do endereço b…...pt para o endereço g…...pt, cujo teor se reproduz integralmente – (Doc. 010947483 SITAF):
“Assunto: Requerimento para passagem de Certidão e/ou Cópia ou Reproduções Autenticadas.
A Sociedade A…, S.A. (A…, S.A.), (….), notificada no âmbito e com fundamento no artigo 11.°, n.° 1 e 2, 83.° e 84.°, n.° 1, alíneas a), b), c) e d) do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e, subsidiariamente, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, 3.º, n.° 1 , 5.º, n.°s 12.°, 13.°, n.° 1, alíneas b) e c) e n.° 2 e 15.°, n.° 1, alínea b), da Lei n.° 26/2016, de 22 de agosto (em diante LADA), por estar em tempo, vem, para os devidos efeitos, dizer o seguinte:
1. A A... é a pessoa coletiva de direito privado que detém, em regime de exclusividade, a concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil nos aeroportos de Lisboa (Humberto Delgado), do Porto (Francisco Sá Carneiro), de Faro, de Ponta Delgada (João Paulo II), de Santa Maria, da Horta, das Flores e do Terminal Civil de Beja, de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 254/2012, de 28 de novembro, e tal como previsto no Contrato de Concessão com o Estado Português a 14 de dezembro de 2012 (doravante apenas "Contrato de Concessão").
2. É, ainda, concessionária dos aeroportos da Madeira e de Porto Santo, em resultado do processo de fusão com a A……………., S.A., a 01 de outubro de 2014, encontrando-se, desde então, os aeroportos da Região Autónoma da Madeira, sob a sua gestão.
3. A referida concessão tem por objeto, ao abrigo do previsto no Decreto-Lei n.º 254/2012, de 28 de novembro, a prestação de atividades e serviços aeroportuários nos aeroportos supra indicados, assim como a prestação das atividades de conceção, de projeto, de construção, de reforço, de reconstrução, de extensão, de desativação, de encerramento de aeroportos, nos termos do Contrato de Concessão.
4. Para exercício das atividades concessionadas, nos termos e para os efeitos do artigo 7,º do Decreto-Lei n. 254/2012, de 28 de novembro, bem assim como previsto na Cláusula 33. do Contrato de Concessão, a A... detém prerrogativas de Concedente/Públicas no que concerne:
(i) ao licenciamento da ocupação e do exercício de atividades e serviços em bens do domínio público aeroportuário incluídos no âmbito da concessão, bem como no que concerne à execução, à modificação e à extinção de licenças;
(ii) à fixação de contrapartidas devidas pela ocupação e pelo exercício de atividades e serviços em bens do domínio público aeroportuário incluídos no âmbito da concessão;
(iii) à cobrança coerciva de contrapartidas devidas, sendo os créditos correspondentes equiparados, para todos os efeitos legais, aos créditos do Estado e constituindo título executivo as respetivas faturas, certidões de dúvidas ou documentos equivalentes;
(iv) à expropriação por utilidade pública na qualidade de entidade expropriante, de todos os bens imóveis e dos direitos a eles relativos que se mostrem necessários à prossecução do serviço público concessionado, sem prejuízo do exercício, nos termos do Código das Expropriações, das competências próprias do membro do Governo competente, ou das competências da Região Autónoma dos Açores, estatutariamente consagradas;
(v) ao exercício, de acordo com a legislação aplicável, dos poderes decorrentes da constituição e da imposição nas áreas próximas aos aeroportos, de zonas de proteção e outras restrições de utilidade pública da ocupação e da utilização dos solos, nomeadamente de medidas preventivas;
(vi) à implantação de traçados, ocupação de terrenos e constituição de servidões, designadamente de passagem e servidões aéreas, bem como ao aproveitamento de bens públicos que se revelem indispensáveis à realização de obras necessárias à concessão, de acordo com a legislação em vigor;
(vii) à elaboração e aplicação de normas regulamentares no âmbito da atividade concessionada, designadamente em matéria de segurança, ambiente e acesso e utilização dos serviços englobados nas atividades e serviços aeroportuários; e
(viii) à execução coerciva das suas decisões de autoridade.
5. Desta feita, só no que respeita às prerrogativas acima elencadas se pode considerar que a A... exerce atividades materialmente administrativas, pelo que só no exercício das mesmas se constituem relações jurídico administrativas, sujeitas, por isso, aos princípios de direito aplicáveis à Administração Pública.
6. Isto visto, no que respeita às obrigações da A... no âmbito do Novo Aeroporto de Lisboa (NAL), esta Empresa não possui quaisquer poderes de autoridade que possam conferir às suas atuações caráter administrativo e, muito menos, consubstanciar procedimentos administrativos dos quais a A... seja responsável, para os devidos efeitos.
7. Deste modo, sempre até se diga que as obrigações previstas no Contrato de Concessão para o NAL servem só o propósito de instruir e preparar as decisões do Concedente.
8. Assim, os mesmos são instrutórios das decisões do Governo, ao qual cabe - por via do Ministério das Infraestruturas e Habitação - a missão de formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de infraestruturas, enquanto decisões estratégicas e soberanas.
Em conclusão, a documentação solicitada não existe nem constituiria ato administrativo, pelo que a ANA S.A. não está em condições de produzir certidões e/ou cópias autenticadas dos documentos elencados no pedido dos Requerentes.”
7. Em 29.11.2024, a Petição Inicial deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – (Doc. 010536558 SITAF).
*** Factos não provados
Não há factos alegados e não provados com interesse para a decisão da causa.*** Motivação
Os factos provados assentam na análise crítica aos documentos juntos aos autos, e não impugnados, conforme se indica em cada número do probatório.».
Nos termos do nº 1 do artigo 662º nº 1 do CPC, ex vi o nº 3 do 140º do CPTA, e porque resulta da documentação junta aos autos, aditamos ao probatório facto que se mostra necessário à apreciação da questão suscitada:
8. A Resolução de Conselho de Ministros nº 66/2024, de 27 de Maio, define a localização e promove o desenvolvimento do Aeroporto Luís de Camões, extraindo-se do seu teor:
«O setor aeronáutico desempenha um papel fundamental na economia nacional, agindo como catalisador para o setor do turismo e contribuindo de forma significativa para o Produto Interno Bruto português. A importância do transporte aéreo reside na sua capacidade de facilitar a conectividade de Portugal e de integrar o País na economia global. O desenvolvimento do setor é sustentado na existência de uma infraestrutura aeroportuária capaz de acomodar as necessidades crescentes de procura, impulsionando o turismo, a indústria e outros setores económicos.
[…]
Os referidos dados confirmam a premência de o Governo decidir, definitivamente, quanto à localização e desenvolvimento do novo aeroporto de Lisboa.
Esta decisão é tomada no quadro do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores, celebrado, em 14 de dezembro de 2012, entre o Estado Português e a ANA, S. A.
A opção pela localização e desenvolvimento do novo aeroporto de Lisboa toma, ainda, em consideração as recomendações e o resultado do Relatório Final da Comissão Técnica Independente, constituída pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 89/2022, de 14 de outubro.
As recomendações do Relatório da Comissão Técnica Independente, decorrentes da Avaliação Ambiental Estratégica, apontam para a solução de um único aeroporto, sem prejuízo da manutenção, numa primeira fase, de uma solução dual, com o funcionamento do Aeroporto Humberto Delgado, para minimizar o efeito de disrupção do tráfego aéreo de passageiros. A Comissão Técnica Independente recomenda ainda que seja dada prioridade a uma solução que permita dar resposta à crescente procura, além do ano de 2050, ou seja, que tenha uma natureza expansível.
[…]
No que respeita à localização do novo aeroporto de Lisboa, entende o Governo que a construção de um novo aeroporto internacional no Campo de Tiro de Alcochete, que substitua, de forma integral, o Aeroporto Humberto Delgado apresenta, em face de todas as outras opções consideradas, as maiores vantagens comparativas, designadamente:
a) Localiza-se inteiramente em terrenos públicos, sem existir necessidade de recorrer a expropriações (apenas em caso de construção de uma quarta pista seriam necessárias duas expropriações menores, com uma área aproximada total de 100 ha), em oposição à opção de Vendas Novas, que se localiza inteiramente em terrenos privados e requererá também a desativação total do Campo de Tiro de Alcochete, constituindo dois ónus adicionais;
[…]
Assim: Nos termos da alínea g) do artigo 199.° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar o desenvolvimento do Novo Aeroporto de Lisboa.
2 - Especificar que o Novo Aeroporto de Lisboa se deva localizar no Campo de Tiro de Alcochete e substituir de forma integral o Aeroporto Humberto Delgado.
3 - Denominar o Novo Aeroporto de Lisboa como Aeroporto Luís de Camões.
4 - Determinar que todas as referências feitas ao Novo Aeroporto de Lisboa, designadamente em contratos, devem ser entendidas como efetuadas ao Aeroporto Luís de Camões.
5 - Mandatar o Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro das Infraestruturas e Habitação para a prática de todos os atos subsequentes e necessários a realizar no âmbito da presente resolução, designadamente no âmbito do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores, celebrado, em 14 de dezembro de 2012, entre o Estado Português e a ANA — Aeroportos de Portugal, S. A.
6 — Determinar que todos os atos necessários à execução da presente resolução devem pautar-se por critérios de celeridade, racionalidade económica e eficiência.
7 — Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.» - doc. 7 junto ao requerimento inicial.
Da impugnação da matéria de facto:
O ponto II.A das alegações de recurso respeita à Impugnação da matéria de facto dada como provada, mormente no que concerne ao facto provado 6, em que é reproduzida a resposta que deu ao pedido de informação da Recorrida, afirmando a Recorrente que: da mesma é possível retirar a sua posição quanto à aplicabilidade dessas normas à realidade, mas da análise “critica” desse documento, o tribunal acaba por concluir que as suas considerações jurídicas são irrelevantes e que afirma que a informação solicitada não existe, quando pretendeu informar que os documentos solicitados nunca poderiam existir enquanto documentos administrativos e, por conseguinte, com tutela de direito de acesso por, nesse âmbito, não deter ou exercer qualquer prerrogativa de autoridade nem estar inserida ou mandatada a qualquer procedimento. Assim, ainda que vigore o princípio da livre apreciação da prova, tal não significa que ao julgador seja entregue o poder arbitrário de julgar os factos, pelo que a análise do documento, reproduzido no facto 6., se feita com base nos critérios que devem estar na apreciação do julgador, seria apta a delimitar as suas concretas prerrogativas de autoridade para efeitos de aplicação ou não do regime jurídico prescrito na LADA. Pelo que só esta interpretação e prova se pode retirar desse facto, pelo que nos termos do disposto no artigo 640º do CPC, impugna a matéria de facto provada, devendo alterar-se a análise feita da mesma para que se almeje melhor julgamento.
A impugnação da decisão da matéria de facto pressupõe que o recorrente pretende a sua alteração, mediante modificação, aditamento ou supressão, por considerar que o tribunal a quo julgou de forma errada os factos (ou algum ou alguns deles) que fixou ou não, na sentença recorrida como provados ou não provados, face à prova produzida nos autos.
Ora, resulta das alegações de recurso que a Recorrente não põe em causa a decisão da matéria de facto que consta da sentença recorrida – não alega, por exemplo, que considera o facto 6. do probatório incorrectamente julgado, não indica diferente meio probatório do indicado pelo juiz a quo, na respectiva motivação, que deveria ter sido atendido por este para fixar o facto correcto, nem indica o texto, a redacção que o facto 6. deveria ter para corresponder ao que entende que seria o tal facto correcto (nos termos do disposto no nº 1 do referido artigo 640º) –, mas sim a análise, a subsunção às normas de direito aplicáveis que o juiz a quo fez da mesma, em sede de julgamento de direito.
Dito de outro modo, a Recorrente não impugna a decisão da matéria de facto que consta da sentença recorrida, mas considera que o juiz a quo incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação do direito àquela matéria (que consubstancia a segunda parte do recurso).
O que é suficiente para concluir que não pode proceder o recurso nesta parte.
Do erro de julgamento:
Na sentença recorrida, o juiz a quo elencou/reproduziu [no todo ou em parte] as normas da CRP [o artigo 268º], do CPA [artigo 17º] e da Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto [doravante apenas LADA, artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 12º e 15º], aplicáveis ao caso em apreciação e fundamentou o decidido nos seguinte termos, ipsis verbis:
«[…]
Extrai-se das disposições legais indicadas o seguinte:
O legislador, através da LADA, regulou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, assegurando que tal direito é exercido de acordo com os demais princípios da atividade administrativa, designadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração com os particulares;
Os órgãos da administração pública registam, nas mais variadas formas e suportes, a sua atividade, conservando esse registo em arquivo. Tendo presente as várias formas de registo existentes, o legislador estabeleceu o conceito de documento administrativo de tal forma abrangente que inclui qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades com prerrogativas de poderes públicos, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos (i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos, (ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados, (iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades, (iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas;
O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos confere a todos o direito de aceder aos documentos administrativos sem ter necessidade, sequer, de indicar qualquer interesse. O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos encerra em si, outros direitos, tais como os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo, independentemente de os documentos administrativos estarem integrados em arquivo corrente, intermédio ou definitivo;
Para o exercício do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos deve o interessado apresentar à entidade detentora dos documentos em causa um pedido por escrito, indicando a sua identificação através do nome, dados de identificação pessoal ou coletiva, dados de contacto e assinatura;
Recebido o requerimento, a entidade detentora do documento cuja consulta foi solicitada dispõe do prazo de 10 dias proferir decisão sobre o pedido, sendo que tal decisão pode passar por (i) Comunicar a data, local e modo para se efetivar a consulta, se requerida (ii) Emitir a reprodução ou certidão requeridas, (iii) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, do acesso ao documento, bem como quais as garantias de recurso administrativo e contencioso de que dispõe o requerente contra essa decisão, nomeadamente a apresentação de queixa junto da CADA e a intimação judicial da entidade requerida, (iv)) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente, ou (v) Expor à CADA quaisquer dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de esta entidade emitir parecer. * Indicadas e interpretadas as normas legais aplicáveis, cumpre subsumir os factos às normas.
Resulta da conjugação factos provados (factos 1, 4 e 6) que a Requerente é uma pessoa coletiva regulamente constituída;
Em 28.10.2024, a requerente apresentou à Entidade Requerida um pedido de passagem de certidão e/ou cópia ou reprodução autenticada de uma lista de documentos, terminando o seu pedido a referir “não tenha em sua posse documentos de alguma ou algumas das categorias de documentos referidas nas alíneas (i) a (vi) do ponto anterior, deverá emitir uma certidão negativa quanto a tais documentos especificando quais não estejam em sua posse ou os motivos de impossibilidade de emissão de cópia e/ou reprodução autenticada relativa aos mesmos, conforme aplicável , nos termos e para os efeitos do CPA e, subsidiariamente, da alínea d) do n.° 1 do artigo 15.° da LADA.”;
Em resposta ao pedido do Requerente, a Entidade Requerida enviou uma mensagem de correio eletrónico, onde, depois de tecer um conjunto de considerações jurídicas irrelevantes para o pedido da Requerente, informa que “a documentação solicitada não existe”. * Ante a resposta da Entidade Requerida de que a documentação não existe, então a forma de resposta à Requerente não é aquela que foi dada, mas, sim, a emissão de uma certidão nos termos em que lhe foi pedida, qual seja, “emitir uma certidão negativa”.
Ademais, conforme escreveu o Tribunal Central Administrativo Sul, a respeito do dever de prestação de informação não procedimental por parte da Entidades detentoras dos documentos, “Recebido pedido de acesso a documentos administrativos, ao abrigo da Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto, a entidade requerida deve verificar a existência de tal documento nos seus arquivos ou registos administrativos, se foi emitido pelos seus serviços ou por outra pessoa colectiva pública, e neste caso, se ainda assim deve disponibilizar o acesso, pedir autorização ou remeter o pedido a esta para o mesmo efeito, informando atempadamente o requerente em conformidade. (cfr. Acórdão de 13.02.2020, Proc. 1485/19.7BELSB, disponível em www.dgsi.pt).
No seguimento do que se vem discorrendo, confrontando o pedido da Requerente com a resposta dada pela Entidade Requerida, o Tribunal conclui que esta incumpriu o seu dever de assegurar o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos por parte da Requerente, pois nem forneceu os documentos requeridos nem emitiu a certidão que lhe foi pedida a certificar que tais documentos não existem.
Com fundamento no exposto, e sem necessidade de mais considerações, terá de proceder o pedido da Requerente.».
Alega, em síntese, a Recorrente que o tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento na verificação dos pressupostos legais para a emissão de certidão, escusando-se a efectuar uma análise valorativa das suas concretas prerrogativas, previstas no artigo 7º do Decreto-Lei n° 254/2012, de 28 de Novembro, que se cingem às matérias e aos termos da Concessão em vigor e em cujo objecto não se inclui o NAL [Novo Aeroporto de Lisboa], para efeitos de aplicabilidade das normas da LADA, adoptando uma solução que só se pode ter por lacunosa, no sentido de dever emitir uma certidão negativa, numa interpretação enviesada do disposto no artigo 15º da LADA, aplicável às entidades abrangidas por esta Lei, por estarem no exercício de actividades materialmente administrativas, o que não é o seu caso na situação em análise.
Da leitura da fundamentação de direito da sentença recorrida constata-se que, efectivamente, o juiz a quo passa da indicação das disposições legais aplicáveis para a sua interpretação em termos generalistas e, de seguida, na análise do caso concretamente em apreciação, para concluir que se a Entidade requerida não tem os documentos cujo acesso lhe foi peticionado, então devia ter emitido certidão negativa, nos termos do artigo 15º da LADA, não o tendo feito deve ser intimada no pedido, sem apreciar das razões apresentadas por esta na resposta ao pedido de informação [que, de forma conclusiva, o juiz qualificou como considerações jurídicas irrelevantes para o pedido da Requerente] para não lhe ser aplicável a LADA e, consequentemente, não ter de produzir as certidões/cópias autenticadas dos documentos elencados no pedido das Requerentes.
Analisando.
O âmbito de aplicação subjectiva da LADA encontra-se delimitado no já referido artigo 4º, abrangendo os órgãos de entidades públicas – órgãos de soberania, de Estado, das regiões autónomas que integrem ou não a Administração Pública, desde que exerçam funções materialmente administrativas, dos institutos públicos, das entidades administrativas independentes, das associações e fundações públicas, das empresas públicas, das autarquias locais, das entidades intermunicipais, de quaisquer outras associações públicas locais, de empresas regionais, municipais, intermunicipais, metropolitanas, ou quaisquer outras empresas municipais ou serviços municipalizados públicos [v. as alíneas a) a f)] – e as entidades privadas – associações ou fundações nos termos e condições previstos na alínea g), entidades responsáveis pela gestão de arquivos com carácter público, na alínea h) e outras entidades no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos, nomeadamente as que são titulares de concessões ou de delegações de serviços públicos, na alínea i).
A Recorrente/entidade requerida é pessoa colectiva de direito privado que detém, em regime de exclusividade, a concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil nos aeroportos de Lisboa (Humberto Delgado), do Porto (Francisco Sá Carneiro), de Faro, de Ponta Delgada (João Paulo II), de Santa Maria, da Horta, das Flores e do Terminal Civil de Beja, de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 254/2012, de 28 de Novembro, e tal como previsto no Contrato de Concessão com o Estado Português a 14.12.2012, e também dos aeroportos da Madeira e de Porto Santo, em resultado do processo de fusão com a ANAM – Aeroportos de Navegação Aérea da Madeira, S.A., a 1.10.2014.
A referida concessão tem por objecto, nos termos do artigo 5º do referido Decreto-Lei, a prestação de actividades e serviços aeroportuários nos aeroportos indicados, assim como a prestação das actividades de concepção, de projecto, de construção, de reforço, de reconstrução, de extensão, de desactivação e de encerramento de aeroportos, nos termos do contrato de concessão, e ainda as actividades comerciais que possam ser desenvolvidas nos aeroportos ou noutras áreas afectas à concessão e, acessoriamente, prestar serviços de consultoria técnica ou outros serviços conexos no âmbito do sector dos transportes ou das infraestruturas aeroportuárias.
Para exercer as actividades e serviços concessionados, de forma regular, contínua e eficiente, adoptando para o efeito os parâmetros sectoriais de serviço público – v. o disposto no artigo 6º -, a Recorrente, sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, detém os poderes e prerrogativas enunciados no nº 1 do artigo 7º e reproduzidos na resposta ao pedido de informação, em referência nos autos, e no ponto 6. dos factos assentes na sentença recorrida.
O pedido de informação que as Requerentes, proprietárias de imóveis que compõem uma área de residencial, turismo e lazer, sita na Herdade do I..., Estrada N……………., dirigiram à Recorrente prende-se com o procedimento administrativo de aprovação de localização do NAL, desde a Resolução de Conselho de Ministros [RCM] n° 89/2022, de 14 de Outubro – que criou uma Comissão Técnica Independente (Comissão Técnica - CTI) para avaliar as opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa e coordenar e realizar a avaliação ambiental estratégica, fixando o respectivo objecto de trabalho, composição, funcionamento e mandato -, tendo em conta que, por via da RCM nº 66/2024, de 27 de Maio, foi definida a localização do NAL, designado por "Aeroporto Luís de Camões", que se irá situar "no Campo de Tiro de Alcochete" e que a sua propriedade se situa imediatamente a norte desse Campo de Tiro, permitindo antecipar a possibilidade de a mesma vir a ter áreas expropriadas e/ou com constituição de servidões ou outras limitações e significativos impactos (ruído, poluição, movimento acrescido) sobre as actividades que pretendem levar a cabo nesses imóveis, pelo que consideram ter legitimidade/interesse em conhecer os documentos existentes sobre a concreta localização das estruturas e infra estruturas que comporão o NAL.
A Recorrente alega que, no que respeita ao NAL, apenas detém um direito exclusivo (por período limitado), previsto no Contrato de Concessão, de apresentar ao Concedente uma proposta de concepção, construção, financiamento e/ou exploração e gestão do mesmo, cujo prazo se encontra a decorrer, sendo que só após a RCM nº 66/2024 e para esse efeito, foi chamada ao processo, e não antes, como sucedeu com a CTI, para decidir da sua localização, que não está compreendia nos seus poderes e prerrogativas de concessionária, nem o NAL faz parte do objecto da concessão que, insiste, respeita apenas aos aeroportos existentes. Pelo que, os documentos cujo acesso é pretendido não resultam do exercício, por si, de funções materialmente administrativas ou poderes públicos, ou seja, não lhe é aplicável a LADA, inexistindo base legal para ser intimada na passagem da certidão requerida, mesmo que negativa.
Ora, resulta da factualidade assente que: na RCM nº 66/2024, de 27 de Maio, que entrou em vigor no dia seguinte, foi definida a localização do Aeroporto Luís de Camões no quadro do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores, celebrado, em 14.12.2012, entre o Estado Português e a ANA, S. A., tomando ainda em consideração as recomendações e o resultado do Relatório Final da CTI, constituída pela Resolução do Conselho de Ministros n° 89/2022, que apontam para a solução de um único aeroporto, sem prejuízo da manutenção, numa primeira fase, de uma solução dual, com o funcionamento do Aeroporto Humberto Delgado, e resolvido promover o desenvolvimento do Aeroporto Luís de Camões, mandatando o Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro das Infraestruturas e Habitação para a prática de todos os actos subsequentes e necessários a realizar no âmbito da presente resolução, designadamente no âmbito do referido Contrato de Concessão, celebrado, com a Recorrente; em 28.10.2024 as Requerentes dirigiram pedido de informação à Recorrente, solicitando a passagem de certidão ou a emissão de cópia ou reprodução autenticada “da integralidade dos documentos que compõem o procedimento administrativo referentes a (i) aprovação de localização do NAL e (ii) sua execução, desde a data de aprovação da Resolução de Conselho de Ministros n.° 89/2022 (14 de Outubro de 2022) e o momento presente, incluindo, sem limitação”, com as especificações indicadas; em 12.11.2024 a Recorrente respondeu, concluindo que a documentação solicitada não existe nem constituiria acto administrativo, pelo que não está em condições para emitir as certidões ou cópias peticionadas.
Quanto ao regime legal, os poderes e prorrogativas do concedente que assistem à Recorrente, enquanto concessionária, não são apenas os previstos nas alíneas do nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 254/2012, mas também na lei e no Contrato de Concessão [como resulta do mesmo nº 1 in limine], sendo que o Estado, concedente, na RCM nº 66/2024, de 27 de Maio, entendeu aí especificar que a localização do NAL foi definida no quadro do Contrato de Concessão, nos termos que resultam no mesmo, designadamente, para execução dos actos necessários à instalação/construção, em duas fases, do novo aeroporto de Lisboa, o Aeroporto Luís de Camões, em substituição do actual, o Aeroporto Humberto Delgado.
Por sua vez, o pedido de informação das Requerentes foi dirigido à Recorrente enquanto concessionária, depois da RCM nº 66/2024, quando, como a mesma alega, já se encontrava a decorrer prazo para apresentar ao Concedente uma proposta de concepção, construção, financiamento e/ou exploração e gestão do NAL, ao abrigo do previsto no Contrato de Concessão, pelo que inexistem dúvidas de que a sua situação é enquadrável no disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 4º da LADA.
Estando sujeita ao regime de acesso a documentos administrativos, a Recorrente só poderá recusar um pedido que lhe seja dirigido ao abrigo das restrições previstas na lei, em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas - v. o nº 2 do artigo 268º da CRP, regulado no nº 1 do artigo 17º do CPA, por sua vez densificado no artigo 6º da LADA – ou por, nos termos do no artigo 13º, nº 6 da LADA, não ter que criar ou adaptar documentos ou apresentar excerto dos mesmos se envolver um esforço desproporcional que ultrapasse a sua simples manipulação – sendo que nenhuma dessas situações resulta evidenciada do teor da resposta que deu ao pedido das Requerentes, v. facto 6 [ainda que se admita que o seu teor possa ter sido determinado pelo entendimento de que não estaria sujeita à LADA].
Na perspectiva do interessado na informação não procedimental, a regra é a de que a todos é reconhecido esse direito, sem necessidade de enunciar qualquer interesse – v. o nº 1 do artigo 5º da LADA.
Assim, as Requerentes poderiam ter dirigido à Recorrente o pedido de informação, em referência nos autos, sem necessidade de invocar qualquer interesse específico para o efeito, com ou sem o intuito específico de verificar da transparência da actuação desta, requerer a consulta, reprodução e informação [da existência ou não] sobre documentos administrativos existentes e detidos por esta, independentemente da sua ligação a um procedimento administrativo ou de este se encontrar findo ou em curso, desde que, neste caso, (o requerente da informação) nele não tenha interesse directo e pessoal [pois aí a informação seria procedimental]. Apesar do que, aquelas invocaram ter interesse/legitimidade para requererem a informação peticionada, o que não foi minimamente posto em causa pela Recorrente, na defesa apresentada na acção ou no presente recurso.
Para efeitos da LADA, documento administrativo é qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo 4º, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a procedimentos de emissão de actos e regulamentos administrativos, procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados, a gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades, bem como a gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respectivas relações jurídicas – cfr. a alínea a) do nº 1 do artigo 3º da LADA, com carácter enunciativo ou não taxativo.
No pedido de informação em análise é requerida a passagem de certidão, cópia ou reprodução da integralidade dos documentos que compõem o procedimento administrativo de aprovação da localização do NAL e da sua execução, desde 14.10.2022, da autoria dos órgãos da Recorrente ou que se encontrem na posse desta, nos termos especificados.
Quanto aos primeiros, a Recorrente explicou que não teve intervenção no procedimento de definição da localização do NAL, ou seja, não existem, logo não detém, os documentos indicados de sua autoria para reproduzir, devendo emitir certidão negativa em conformidade.
No que concerne à documentação referente à execução, de sua autoria, da “localização do NAL em Alcochete”, deve a Recorrente verificar, na data a que se reporta o pedido de informação se já tinha praticado actos para o efeito ou se apenas se encontrava a decorrer o prazo para apresentar a proposta de concepção, construção, financiamento e/ou exploração e gestão do NAL, devendo emitir certidão, de teor ou negativa, em conformidade.
Relativamente aos demais documentos solicitados que não sejam da sua autoria, importa à Recorrente aferir se, na data em que lhe foi dirigido o pedido de informação não procedimental, se encontravam na sua posse, e se correspondem ao que lhe foi requerido independentemente do momento e das razões por que passou a detê-los.
Explicitando, se, por exemplo, na sequência da RCM nº 66/2024 e para dar início à execução do aí resolvido/decidido, a Recorrente passou a deter na sua posse a documentação do/s correspondente/s procedimento/s administrativos da CTI e/ou do Concedente, deve prestar a informação solicitada, nos termos requeridos, a não ser que verifique algum fundamento de restrição legal ao seu acesso.
Donde e pela fundamentação agora aduzida, não assiste razão à Recorrente, devendo manter-se o sentido da decisão recorrida.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Administrativo Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, com acrescida fundamentação .
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2025.
(Lina Costa – relatora)
(Alda Nunes)
(Joana Costa e Nora) |
