Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07027/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	06/22/2006

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS

Sumário:	A audiência dos interessados prevista no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Procedimento Administrativo, embora não tendo como tal, assento constitucional, e não constituindo a sua inobservância a ofensa a um direito fundamental, causal de nulidade nos termos da al. a) do n.2 do artigo 133.º do CPA, constitui juntamente com o princípio da participação enunciado no artigo 8.º do mesmo diploma legal, a concretização do modelo de administração participada expresso, no n.º4 do artigo 276.º da CRP, que impõe à Administração Pública a participação dos particulares, na formação das suas decisões que lhe digam respeito.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
x
O Sindicato dos ...., em representação e defesa dos seus associados, Maria ....e outros, veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 28 de Maio de 2001, que, com fundamento em parecer do Exmo Auditor Jurídico, da mesma data, revogou um seu anterior despacho que concedera provimento a anterior recurso hierárquico do ora recorrente, interposto de um despacho do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira, relativo à atribuição de um suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem reclamava calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da sua carreira.
Invoca para tanto, a título principal, que o referido acto enferma de "vício in procedendo" por ofensa ao artigo 267º, nº 5 da CRP, e aos artigos 8º, 53º, nº 1 e 100º e ss do CPA; E, a título subsidiário, enferma do vício de violação de lei por erro na interpretação e aplicação do direito: artigo 9º, nº 2 do Código Civil, artigo 1º, nº 1 e 4 do Dec-Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho, na redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1º do Dec-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, e artigo 5º do Dec-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro (e instrumentos complementares: Decretos-Leis nº 412/98 e 411/99, de, respectivamente, 30-12, e 15-10).
Concluiu pedindo que seja concedido provimento ao recurso e anulado o acto impugnado.
Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade do despacho impugnado e concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso.
Cumprido o preceituado no artigo 67º do RSTA o recorrente veio alegar, tendo aí enunciado as seguintes conclusões:
"1 - Por despacho de 29/Março/2001 o Senhor Secretário Adjunto do Ministro da Justiça decidido recurso hierárquico por nós interposto de acto do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça e concordando com informação da Auditoria Jurídica concordou em que o suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais tem direito é calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da carreira de enfermagem.
1.1. O que foi notificado ao recorrente.
1.2 - Em 28 de Maio de 2001 a mesma Auditoria Jurídica propôs ao Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça a revogação daquele acto de 29 de Março de 2001, por entender que o suplemento de risco do mesmo pessoal deveria, antes, ser calculado com base no valor do índice 100 da escala salarial do regime geral.
1.3. Por despacho do mesmo dia 28 de Maio de 2001, o Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro de Justiça revogou o seu acto de 29 de Março de 2001 do que o recorrente foi notificado em 29 de Abril de 2002.
1.4 - Porém, no procedimento oficiosamente iniciado tendente à revogação do acto de 29 de Março de 2001 que lhe fora favorável e é constitutivo de direitos o recorrente não foi notificado previamente à tomada de decisão final para se pronunciar, no quadro do seu direito de audiência, sobre a "decisão em formação".
1.5 - Assim, por ofensa ao art 267º, nº 5 da Constituição, e aos arts 8º, 53º, nº 1, e 100º e segs do Código do Procedimento Administrativo, o acto recorrido é inválido, por enfermar de "vício in procedendo" (ou em pressuposto objectivo, se desta forma melhor se preferir) o que é alegado a título principal (cfr. arts 15º a 22º da p.i).
2 - A título subsidiário: o Decreto-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, conferindo nova redacção ao art 1º do Decreto Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho (na "resultante" do Decreto-Lei nº 300/91, de 16 de Agosto), atribuiu, no que para aqui interessa, ao pessoal de enfermagem da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais "o direito a um suplemento de risco pago 12 vezes por ano com a remuneração mensal, calculado em percentagem do índice 100 da respectiva escala remuneratória".
2.1 - A entidade recorrida propugna que, em vez de "percentagem do índice 100 da respectiva escala remuneratória", o preceito deve ser interpretado e aplicado como se ali se dissesse "percentagem do índice 100 da escala salarial do regime geral".
2.2 - É que, assim se diz, o legislador actuou "imprevidentemente", ao exprimir-se nos termos em que o fez.
2.3 - Mas, salvo o merecido respeito, a entidade recorrida não tem razão: a letra da lei constitui, simultâneamente, o ponto de partida e o limite da interpretação. Sendo que,
2.4 - As palavras da lei são explicitas e categóricas: "percentagem do índice 100 da respectiva escala remuneratória", num "pensamento legislativo" claramente definido, no qual a posição da entidade recorrida não encontra um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
2.5 - Aliás, com a redacção do Decreto-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, é que o "sistema" ficou dotado de "coerência interna": a partir daí todo o pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais passou a ter o suplemento de risco reportado à "respectiva" escala remuneratória.
2.6 - Assim, e salvo o merecido respeito, por erro na interpretação e aplicação do direito, o acto recorrido está eivado do vício de violação de lei: art 9º, nº 2 do Código Civil, art 1º, nº 1 e 4 do Decreto Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho (na "resultante" do Decreto-Lei nº 300/91, de 16 de Agosto), na redacção que lhe foi conferida pelo art 1º do Decreto-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, e art 5º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, e diplomas complementares (cfr. arts 23º a 44º da p.i, e arts 17º a 22º das presentes alegações) (...)"
x
A entidade demandada contra-alegou, tendo enunciado as seguintes conclusões:
"a (...)
b. O subsídio de risco para os funcionários da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais foi instituído pelo Dec-Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho, diploma ainda em vigor, ainda que com as alterações sucessivamente introduzidas pelos Dec-Lei nº 300/91, de 16 de Agosto, e 237/97, de 8 de Setembro;
c. Na sua versão original aquele subsídio de risco foi graduado "de forma correspondente ao risco das funções exercidas pelas diversas categorias de funcionários abrangidos", (preâmbulo), variando, em concreto, consoante o entendimento que fez acerca da exposição aquele risco.
d. Por seu turno, com a alteração introduzida pelo Dec-Lei nº 300/91, de 16 de Agosto, que promoveu a sua actualização, manteve-se a pureza do princípio a sua graduação em função do risco mas considerando as alterações ocorridas no estatuto remuneratório da função pública, passou-se a referenciá-lo ao índice 100 da escala salarial do regime geral da função pública (no caso concreto, dos enfermeiros, que importa considerar).
e. Por seu turno, o Dec-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, ao novamente, alterar aquele Dec-Regulamentar nº 38/82 em particular, na redacção do nº 4, do seu artigo 1º utilizou a expressão "respectiva escala remuneratória" ao arrepio da utilizada no nº 6 do artigo 1º, na redacção de 1991 e que era "... escala salarial do regime geral".
f) Tal alteração, considerando o respectivo preâmbulo do Dec-Lei nº 237/97, que alude como seu único e "modesto" escopo "... consagrar o abono de suplemento 12 vezes por ano, mas segundo valores que mantêm o rendimento anual dos funcionários ...", não pretendeu abrir a hipótese de um aumento em espiral desse subsídio e, muito menos, permitir uma interpretação que conduzisse à subversão da sua graduação inicial.
g. Pelo que, no quadro de uma interpretação da lei que não soçobre à sua letra, como o exige o artigo 9º do Código Civil, antes considerando a unidade do sistema jurídico, o elemento sistemático da interpretação e as circunstâncias que rodearam a publicação desses três diplomas legais, entende-se não ser legítima outra interpretação dos normativos em causa que não seja a de que o subsídio de risco em questão deva ser calculado a partir do regime geral salarial (...)".
x
O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal acompanhou a posição da autoridade recorrida.
x
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
x
Factos com relevo para a decisão:
1 - Os associados do recorrente, Maria ....e outros indicados na petição, são enfermeiros na Direcção Geral dos Serviços Prisionais.
2 - Em 5 de Janeiro de 2001, o recorrente interpôs, para o Senhor Ministro da Justiça, recurso hierárquico necessário do acto do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça que calculava o suplemento de risco "com base no valor do índice 100 da escala salarial do regime geral" e não "com base no valor do índice 100 da escala remuneratória da carreira de enfermagem".
3 - O Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, por despacho de 29 de Março de 2001, concordando com a informação da Auditoria Jurídica, concedeu provimento ao recurso em 2), concluindo, pois, que o suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem tem direito é calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da sua carreira.
4 - A autoridade recorrida com fundamento em Parecer da Auditoria Jurídica, em 28 de Maio de 2001, exarou despacho revogatório daquele outro mencionado em 3. que concedera provimento ao recurso hierárquico necessário.
5 - O recorrente foi notificado do despacho em 4) no dia 29 de Abril de 2002.
6 - Porém, no procedimento oficiosamente iniciado tendente à revogação do acto de 29 de Março de 2001, o recorrente não foi notificado préviamente à tomada de decisão final para se pronunciar.
x
x x
Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso contencioso interposto do despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 28 de Maio de 2001, que, com fundamento em parecer do Exmo Auditor Jurídico, da mesma data, revogou um seu anterior despacho, de 29 de Março de 2001, e que concedera provimento a recurso hierárquico do ora recorrente, interposto de despacho do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira, relativo à atribuição de um suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem reclamava calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da sua carreira. x
Desde logo, a título principal, o recorrente entende que o acto recorrido enferma de "vício in procedendo" com o seguinte fundamento:
O acto do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 28 de Maio de 2001, é revogatório de acto constitutivo de direitos: o referido despacho de 29 de Março de 2001 que, concedendo provimento a impugnação administrativa, confluíra em que o suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem (da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais) tem direito é calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da sua carreira.
Porém, préviamente à tomada de decisão final o recorrente não foi convocado para se pronunciar sobre o "sentido provável" da decisão: revogação do despacho de 29 de Março de 2001 despacho este constitutivo de direitos e de orientação contrária ao anteriormente decidido.
Entende, pelo exposto, que o acto ora impugnado contende com o artigo 267º, nº 5 da CRP, e com os artigos 8, 53º, nº 1, e 100º e segs do Código do Procedimento Administrativo, e, por isso, é ilegal.
E com inteira razão.
Na verdade, como escreve FREITAS DO AMARAL, in "Código do Procedimento Administrativo", Anotado, 3ª edição, pag 50, "entre outras manifestações, este direito de participação revela-se no direito de audiência prévia dos particulares, relativamente à tomada de qualquer decisão administrativa que lhes diga respeito".
Como resulta do disposto no artigo 8º do Código do Procedimento Administrativo, sob a epígrafe "princípio da participação", os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente, através da respectiva audiência nos termos deste Código".
O princípio da participação surge na referência do preceituado no nº 4 do artigo 267º da CRP e deverá ser tido como particularmente importante permitindo uma maior transparência nos procedimentos de actuação e nas decisões das entidades públicas, procurando constituir um obstáculo a formas autoritárias do exercício da acção administrativa na medida em que está vocacionado para "associar" os particulares ao concreto exercício do poder administrativo.
Por outro lado, "ex vi" do seu próprio teor, o princípio da participação tal como configurado no preceito agora em causa concretiza-se fundamentalmente através da audiência nos termos deste "Código".
Do exposto decorre que, em regra a violação do artigo 8º não adquirirá relevância autónoma em sede dos vícios do acto decisório final cfr. JOSÉ SANTOS BOTELHO, A. PIRES ESTEVES e J. CÂNDIDO PINHO, in "Código do Procedimento Administrativo", Anotado, 3ª edição, pag 106.
Por isso, o princípio da audiência prescrito nos artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no artigo 8º do mesmo Código.
Por outro lado, o referido artigo 100º surge na sequência e em cumprimento da directriz constitucional contida no nº 4 do artigo 267º da CRP, obrigando o órgão administrativo competente a de alguma forma, associar o administrador à preparação da decisão final.
A jurisprudência tem entendido que a omissão da audiência do interessado, fora dos casos do artigo 103º, torna os actos anuláveis por vício de forma, posição por nós acatada (cfr. igualmente FREITAS DO AMARAL in "Direito e Justiça", vol VI, 1992, pag 32, MARIA LÍDIA CARVALHO SOARES in "Código do Procedimento Administrativo ao Cidadão", pag 108.
Na nossa óptica a violação do artigo 100 reconduz-se a um vício de forma, por preterição de formalidade essencial.
Tal formalidade foi instituída tendo em vista, primordialmente, assegurar as quantias de defesa do interessado.
Como se refere no Ac. do STA de 9/3/1995 in Rec nº 35846 "a audiência dos interessados prevista no nº 1 do artigo 100º do Cód. Procedimento Administrativo, embora não tendo como tal, assento constitucional, não constituindo, assim, a sua inobservância a ofensa a um direito fundamental, causal de nulidade nos termos da al a) do nº 2 do artigo 133º do mesmo Código, constitui, porém, juntamente com o princípio da participação enunciado no artigo 8º do mesmo diploma legal, a concretização do modelo de administração participada expresso no nº 4 do artigo 267º da CRP, que impõe à Administração Pública a participação dos particulares na formação das suas decisões que lhe digam respeito, sendo uma das manifestações mais flagrantes do modelo de Administração aberta".
No caso em apreço, o procedimento administrativo tendente à revogação do acto de 29 de Março de 2001 constitutivo de direitos foi oficiosamente iniciado, o que é legalmente admitido (artigo 54º do Código do Procedimento Administrativo. Mas, também é certo que deveria ter sido assegurada a participação do recorrente por imposição do artigo 8º do Código do Procedimento Administrativo.
Ora, iniciado o procedimento foi elaborado parecer do Exmo Auditor Jurídico contendo já um "sentido provável da decisão": a revogação do despacho de 29 de Março de 2001 despacho este "constitutivo de direitos".
Porém, préviamente à tomada de decisão final o ora recorrente não foi convocado para se pronunciar sobre aquele "sentido provável" de orientação contrária ao anteriormente decidido.
Concluímos do exposto, que, em consonância com a argumentação expendida pelo recorrente, o acto contenciosamente impugnado padece de vício de forma por falta de audiência do interessado, determinante da sua anulação.
Procede, pois, o invocado vício de forma, "vício in procedendo", gerador de anulabilidade do acto nos termos supra expostos, ficando ainda prejudicado o conhecimento do outro vício de violação de lei suscitado pelo recorrente a título subsidiário.
x
Acordam, pelo exposto, os juizes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 1º Juízo Liquidatário, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso contencioso e anular o acto impugnado.
Sem custas por isenção da autoridade recorrida - art 2º da Tabela das Custas.
x
Lisboa, 22 de Junho de 2006
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)
Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira