Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 03639/08 |
| Secção: | CA- 2º JUÍZO |
| Data do Acordão: | 02/02/2017 |
| Relator: | JOSÉ GOMES CORREIA |
| Descritores: | ESTATUTO REMUNERATÓRIO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO APLICABILIDADE DA LEI Nº 43/05, DE 29/8 PRINCÍPIO DA IGUALDADE. |
| Sumário: | I)- O estatuto remuneratório e as condições especiais de progressão na carreira são institutos autónomos, dando lugar a direitos também autónomos, não se podendo afirmar que o direito à progressão (automática) na carreira constitua uma mera dimensão do direito à remuneração. II) -A progressão implica uma mudança de escalão, que, por seu turno, conduz a um aumento da remuneração, daí que a progressão na carreira tem repercussões a nível remuneratório que, no entanto, não retira autonomia a qualquer dos institutos. III) - A confusão entre os referidos institutos decorre da intrínseca ligação de ambos a uma estrutura indiciária mas isso não é argumento decisivo nem no sentido da identificação dos conceitos de remuneração e progressão, nem no sentido da sua autonomia. IV) – Tendo presente a delimitação operada no pontos I) a III) deve entender-se que a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto só poderia ser afastada se não fosse aplicável aos Magistrados do Ministério Público e decorre do seu artigo 3º do respectivo Estatuto a sua aplicação também aqueles Magistrados. V)- Sendo aplicável aos Magistrados do Ministério Público a lei nº 43/05,de 29/8, não têm os mesmos direito, também de acordo com o artigo 96.º do respectivo Estatuto, a receberem o vencimento pelo escalão remuneratório correspondente às suas antiguidades. VI)- É que o n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto determinou a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras, bem como o congelamento de todos os efeitos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, em todas as carreiras, categorias, incluindo as integradas em corpos especiais até 31 de Dezembro de 2006. VII).- Tal suspensão assume o mesmo sentido em relação a todos os trabalhadores que exercem funções públicas. Assim, ela é aplicável aos Magistrado do Ministério Público, por força do seu artigo 3º, da mesma forma que é aplicável aos demais trabalhadores do Estado. VIII).- Nesse conspecto e não obstante a especificidade do seu Estatuto, não se antolha que tenham direito a um tratamento diferente para não serem discriminados em relação aos colegas da mesma categoria já que o legislador não está constitucionalmente obrigado por força do princípio da igualdade, a conceder um tratamento diferenciado aos Magistrados do Ministério Público. |
| Votação: | UNANIMIDADE |
| Aditamento: |
| 1 |
| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I- RELATÓRIO O SINDICATO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou improcedente a acção administrativa comum, na forma ordinária que ali instaurou- em representação dos seus associados - contra o Ministério da Justiça e o Ministério das Finanças e da Administração Pública, com vista a obter o reconhecimento do direito dos Magistrados do Ministério Público «à percepção do montante remuneratório correspondente ao escalão indiciário adequado à respectiva antiguidade na categoria, de acordo com o artigo 96° do Estatuto do Ministério Público e o seu Mapa Anexo, não foi posto em causa pelo n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005, de 29 de Agosto» e a condenação dos RR. «a assegurar a continuidade dos comportamentos necessários à concretização do direito reconhecido».
Na alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:
Os ora Recorridos contra-alegaram, sustentando a improcedência do recurso e a consequente confirmação do julgado, sem, no entanto, apresentarem qualquer conclusão.
O DMMP junto deste tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº1 do CPTA, mas remeteu-se ao silêncio.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * 3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO Vem interposto recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que decidiu julgar improcedente a acção administrativa comum, na forma ordinária, que o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público ali instaurou, em representação e defesa dos seus associados, e, em consequência não condenou os RR. -Ministério da Justiça e o Ministério das Finanças e da Administração Pública- a reconhecer que aos Magistrados do Ministério Público não é aplicável a Lei nº43/2005, de 29.08, e que lhes assista o direito a receberem o vencimento pelo escalão remuneratório correspondente às suas antiguidades, de acordo com o artigo 96º do seu Estatuto. E, para assim decidir a sentença recorrida, depois de fazer um enquadramento legal da questão a decidir, expendeu em abono da tese que viria a propugnar o seguinte discurso fundamentador: “ O reconhecimento do direito de que o A. se arroga passa por esclarecer, antes de tudo, qual o sentido do conceito "progressão" empregue no n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005. A resposta tem de ser dada, tendo em conta a razão de ser deste diploma, que se prende com a execução de políticas orçamentais do Governo no âmbito da redução da despesa pública, designadamente, com o pessoal, sendo motivada pelo "suster o crescimento da despesa pública com o pessoal, o que só é possível através da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, que a experiência tem demonstrado serem automáticos, ..." (Exposição de motivos da Proposta de Lei n° 20/X que esteve na base da referida Lei n° 43/2005), e os princípios gerais definidos em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (regime jurídico do emprego público), consagrados no Decreto-Lei n° 184/89, de 2 de Junho, desenvolvidos, no que respeita às regras sobre o estatuto remuneratório e à estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele compreendidas, pelo Decreto-Lei n° 353-A/89, de 16 de Outubro. Nos termos do artigo 29° do Decreto-Lei n°184/89, de 2 de Junho, a progressão faz-se pela mudança de escalão na mesma categoria ou, na terminologia do artigo 19° do Decreto-Lei n°353-A/89 "a progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão", desde que ocorra a permanência no escalão imediatamente anterior por determinado período de tempo e não seja atribuída a classificação de serviço de "Não satisfatório", determinante da não consideração do tempo de serviço prestado. Dispõe o artigo 20° do Decreto-Lei n° 353-A/89, que a progressão é automática e oficiosa, uma vez que, sem necessidade de apresentação de requerimento para o efeito pelo interessado, o direito à remuneração pelo escalão superior vence-se no dia um do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos de tempo e de classificação de serviço supra indicados, no escalão anterior, dependendo o seu abono da simples confirmação das condições legais por parte do dirigente máximo do serviço a cujo quadro o funcionário pertence ou o agente está vinculado. Este é o sentido de "progressão" acolhido no referido n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005. Fora da sua previsão ficam outras mudanças de escalão indiciário/remuneratório resultantes de facto diverso da progressão como é o caso das promoções. Conforme dispõe o artigo 27° do Decreto-Lei n° 184/89, o acesso na carreira faz-se por promoção e esta consiste na mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior, com a particularidade estabelecida no n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 353-A/89, de 16 de Outubro (caso em que, por o impulso salarial ser inferior a 10 pontos de índice, a integração na nova categoria se faz no escalão seguinte). Donde, a progressão na carreira, no sentido dado pelo n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005, prende-se com as alterações do sistema remuneratório (escalão/índice) da categoria/carreira/cargo a que respeitam (que ficam "congeladas" para que se consiga diminuir, no período de vigência da lei, as despesas públicas com o pessoal) enquanto que a promoção (fora daquela previsão legal) refere-se à evolução nas categorias de uma carreira (passagem da categoria anterior para a seguinte na estrutura da carreira a que pertence), efectuada com observância de critérios distintos do mero decurso de tempo, que se repercute no sistema remuneratório (por pressupor a passagem a escalão/índice superior) mas que não se confunde com este. O disposto no n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005 aplica-se aos funcionários públicos, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais. Ou seja, não se aplica, por si, aos magistrados do MP, que não são funcionários públicos nem fazem parte de corpos especiais. Tal aplicação resulta do teor do artigo 3° da mesma Lei que especifica remete para o quadro estatutário dos magistrados do MP. Ora, concordando-se com o A. quando alega que o Estatuto do MP é preexistente aos Decretos-Lei n°s 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, que tem especificidades próprias inerentes à estruturação da magistratura em três categorias e ao regime remuneratório ("assegurando os elementos de compensação que presidiram à sua criação" - artigo 48° da p.i.), que no/s critério/s de acesso às categorias superiores (artigos 116° e 117°) não tem relevância autónoma o factor tempo (cujo decurso se "congela" pela Lei n° 43/2005), entende-se, no entanto, que tem de se interpretar a tabela indiciaria constante do mapa anexo ao Estatuto por alteração introduzida pela Lei n° 2/90, de 20 de Janeiro, ao abrigo daqueles diplomas. Assim, tendo em conta o que foi exposto a propósito do sentido do conceito de "progressão", afigura-se que no acesso às categorias de procurador da Republica e de procurador-geral-adjunto da magistratura do MP não se verifica uma progressão nos termos em que é entendida no n° 1 do artigo 1° da Lei n° 43/2005, mas sim uma promoção uma alteração no escalão/índice remuneratório não por forma automática e oficiosa, determinada, essencialmente, por mero decurso do tempo, mas em virtude de mudança de categoria, com base em critérios específicos de antiguidade e mérito. Já as mudanças de escalão que ocorrem internamente na categoria de procurador-adjunto, com 3, 7, 11, 15 ou 18 anos de serviço, configuram progressões enquadráveis na indicada norma da Lei n° 43/2005. O mesmo para a alteração do escalão 240, correspondente a procurador-geral-adjunto, para o 250, referente à mesma categoria com 5 anos de serviço. Alega o A. que "o imperativo da interpretação conforme à Constituição repele eventuais tentativas de aplicação da regra do congelamento à situação estatutária dos seus associados considerando as consequências constitucionalmente inaceitáveis daí resultantes" e que "[n]os casos em que o estatuto remuneratório no interior das categorias está estruturado em função de patamares de antiguidade a aplicação da regra congelatória introduz uma discriminação remuneratória racionalmente injustificada entre magistrados detentores do mesmo patamar de antiguidade, determinando a erosão dos pressupostos em que assenta o estatuto remuneratório" "...na antiguidade e nas responsabilidades inerentes à hierarquia". Se o A. pretende afirmar que a discriminação constitucional resulta de considerar preterido o direito à progressão como um direito adquirido que entrou na esfera jurídica dos magistrados e que lhes não pode ser retirado, é de referir que não lhe assiste razão na medida em que, não pertencendo a progressão na carreira ao núcleo essencial do direito à remuneração, configurando antes uma regra geral em matéria de gestão de pessoal - em regime jurídico de emprego público -, inexiste, por falta de enquadramento da referida regra no disposto na alínea a) do n° 1 do artigo 59° da Constituição, um direito fundamental à progressão automática na carreira decorrido determinado período de tempo. Se não for esse o sentido dado às suas alegações e porque o A. não explica como é que se manifesta ou concretiza tal inconstitucionalidade, ao aplicar-se a regra da não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão a todos os magistrados do MP cujas categorias estejam estruturadas em escalões/índices remuneratórios em função da antiguidade, ao mesmo tempo e no mesmo escalão/patamar, o Tribunal não pode apreciar se a mesma é relevante para justificar a situação de incerteza invocada pelo A. Face ao exposto e considerando que a Lei n° 43/2005, de 29 de Agosto se aplica aos magistrados do MP nos termos do n° 1 do artigo 1°, por força do artigo 3°, quando determina a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras de 30 de Agosto de 2005 até 31 de Dezembro de 2006, afigura-se que não procede a alegada situação de incerteza na aplicação da mesma.
Contra esta decisão, se insurge o Sindicato recorrente, alegando, em síntese, que a decisão aqui sob escrutínio, incorreu em erro de julgamento de direito, ao ter entendido que as normas vertidas nos artigos 1º, nº1 e 3º, da Lei nº43/2005 são aplicadas aos Magistrados dos Ministério Público e ainda afronta o princípio constitucional da igualdade, tal como ele se encontra definido nos artigos 13º e 59º, nº1, al. a), da Lei Fundamental. Diga-se, desde já, que a decisão proferida, não nos merece qualquer reparo. Vejamos. A Lei 43/2005, de 29 de Agosto veio estabelecer, no nº1 do artigo 1.º que “o tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da Administração Pública central, regional, local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.”[ A vigência do regime foi prorrogado – vide Lei 53-C/2006] No seu artigo 3º, expressamente se prevê, sob a epígrafe "Juízes e Magistrados do Ministério Público", que: "O regime estabelecido nos artigos anteriores é directamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos juízes e magistrados do Ministério Público.” A referida Lei teve a sua origem na Proposta de Lei 25/X (publicada no DR 2.ª série, n.º 31/X/1, 2.07.2005), em cuja exposição de motivos pode ler-se, designadamente, o seguinte: "[...] Apesar de, nos últimos anos, ter sido praticamente inexistente a actualização anual dos índices salariais da Administração Pública, não deixou de se registar um forte agravamento das despesas com pessoal, o que encontra explicação nos mecanismos automáticos de progressão nas carreiras, cargos e categorias, bem como na existência de inúmeros acréscimos remuneratórios relacionados com particularidades específicas da prestação de trabalho. O sistema de carreiras e o estatuto remuneratório que lhe está associado revestem-se de extrema complexidade resultante do excessivo número de carreiras existente, do elevado grau de automatismo de evolução nas carreiras e do vasto leque de suplementos remuneratórios vigentes no atual sistema. O Governo assume o compromisso de proceder à revisão do sistema de carreiras e remunerações da Administração Pública, a qual, porém, pela sua complexidade e pela negociação que implica, só poderá vir a ter impacto orçamental a médio prazo. Importa, contudo, actuar de imediato com o objectivo de suster o crescimento da despesa pública com pessoal, o que só é possível através da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, que a experiência tem demonstrado serem automáticos, e da manutenção dos atuais níveis dos suplementos remuneratórios. Tal medida, contudo, deve ser entendida na sua transitoriedade enquanto se prepara a reforma do sistema de carreiras e remunerações, em articulação com a revisão do sistema de avaliação de desempenho dos funcionários e a concepção dos sistemas de avaliação dos serviços públicos [...]." Decorria, respectivamente, dos artigos 116º e 117º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, na redacção à data vigente, e no que aqui releva, que o acesso aos lugares superiores do Ministério Público faz-se por promoção, com base no mérito e na antiguidade, à categoria de procurador da República e por mérito a promoção à categoria de procurador-geral-adjunto. Sendo “condição de promoção por antiguidade a existência de classificação de serviço não inferior a Bom” e por “promoção por mérito a existência de classificação de serviço de Muito bom ou Bom com distinção” [veja-se EMP, aprovado pela Lei n°47/86, de 15 de Outubro, com as alterações dadas pelas Leis n°s 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, 60/98, de 27 de Agosto, 143/99, de 31 de Agosto e 42/2005, de 29 de Agosto]. E, no que respeita à estrutura da remuneração base abonada aos magistrados do MP, (artigo 96, nº1), a progressão nos índices remuneratórios, depende do preenchimento do módulo de tempo de exercício efectivo na categoria, independentemente do título ou modo de ingresso ao abrigo do qual o referido exercício foi realizado e desenvolve-se na escala indiciária constante do mapa anexo ao EMP, que tem o seguinte teor:
Ou seja, a carreira do Ministério Público obedece assim, a critérios específicos ainda que próximos do regime geral dos demais trabalhadores do Estado. Dito por outras palavras, nela existem as chamadas carreiras verticais, consubstanciadas em diversas categorias profissionais (cf. o artigo 8.º do EMP), nas quais se progride em função da antiguidade e do mérito ou apenas deste último; e carreiras horizontais, que contemplam diversos escalões indiciários, dependendo a progressão da antiguidade e não do mérito. A proximidade apontada tem ainda amparo no artigo 108.º do EMP, quando aí se dispõe que "é aplicável subsidiariamente aos magistrados do Ministério Público, quanto a incompatibilidades, deveres e direitos, o regime vigente para a função pública". E, se é consabido que foi propósito do legislador de 2005 afastar do âmbito de aplicação da Lei nº43/2005 as promoções, abrangendo tão só a progressão nas carreiras com reflexos ou repercussões na remuneração base, também não pode deixar de se concluir que, atenta a forma como está estruturado o Ministério Público, as medidas adoptadas –de carácter temporário - têm repercussão sobre as categorias profissionais de procurador-adjunto e de procurador-geral-adjunto - as únicas em que a progressão na carreira depende exclusivamente do tempo de serviço prestado, sem qualquer ligação ao mérito (veja-se o Parecer 104/2005, de 18 de Janeiro de 2007, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República). Na verdade, o propósito do legislador foi tão só o de impor aos magistrados já nomeados [nomeadamente, aos procurador-adjunto e de procurador-geral-adjunto] o de continuarem, temporariamente, a auferir a remuneração que já recebiam, ou seja, deixou de existir foi o direito à progressão salarial. * 3. – DECISÃONesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Sem custas, por isenção legal. * Lisboa, 02-02-2017 (José Gomes Correia) _____________________________________ (António Vasconcelos) _____________________________________ (Pedro Marchão) _________________________________________ |