| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul
1- Relatório
A Secção Regional da Região Autónoma da Madeira da Ordem dos Enfermeiros intentou, no TAF do Funchal (na pendência da respectiva acção principal), providência cautelar de suspensão de eficácia contra o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, E.P.E., pedindo, i) que se decrete a suspensão da eficácia dos actos contidos na circular normativa nº2, datada de 13.05.2010, id. no artigo 1º do requerimento inicial, e ii) a condenação dos titulares da E.D. em sanção pecuniária compulsória adequada.
Identificou os seguintes contra-interessados:
- Maria …………………. (enfermeira–directora);
- Abel ……………………;
- Andreia …………….;
- Maria do Carmo ………..;
- José ……………….., todos os adjuntos do enfermeiro-director do SESARAM, E.P.E.
Por sentença de 13.10.2011, a Mmª Juiz do TAF do Funchal julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa da requerente, absolvendo da instância a entidade requerida.
Inconformada, a Ordem dos Enfermeiros interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
“1a- A legitimidade processual activa em sede cautelar é a expressamente prevista nos arts. 55° e 112°/1 CPTA, em especial a al. c) do n°1 da primeira norma;
2a- Com esta última norma tal norma, está em causa a defesa do interesse público subjacente às atribuições da entidade lesada e o interesse específico comum e colectivo do grupo de pessoas que se organizam em determinada ordem profissional;
3a- A recorrente é uma pessoa colectiva pública e ordem profissional, nos termos dos seus Estatutos (Decreto-Lei n°104/98, de 21-4, com a redacção da Lei n°111/2009, de 16-9);
4a- Do elenco das atribuições da aqui recorrente, que expressamente constam do art. 3°/ , 2- al. a), e 3 dos seus Estatutos, é seu interesse e direito, enquanto ordem profissional dos enfermeiros portugueses, a defensa e a prossecução de tais atribuições;
5a- Os actos administrativos suspendendos que cuidam os autos, praticados pela recorrida, procederam à i) distribuição de "áreas de gestão" pelos adjuntos da Enfermeira Directora e ii) redistribuição do conteúdo funcional dos enfermeiros antes responsáveis pelas extintas áreas de supervisão;
6a- E por via daqueles actos administrativos vários enfermeiros, mormente os com a categoria de supervisores, deixaram de poder exercer uma das áreas primordiais da enfermagem, qual seja a da gestão da enfermagem.
7a- Os visados directos pelos actos não foram unicamente os ditos enfermeiros supervisores, mas todos os que com tal profissão exerciam funções no âmbito da recorrida SESARAM.
8a- O prosseguido com os actos administrativos, como decorre dos fundamentos de invalidade invocados no requerimento inicial, bule e afecta gravemente com a efectiva prossecução e salvaguarda atribuições da recorrente, em especial a defesa da "função social, dignidade e prestigio da profissão de enfermeiro". -cfr. art.3°/2-al. dos Estatutos da Ordem dos Enfermeiros;
9ª- Dado que esta concreta atribuição legal e inalienável da recorrente não é minimamente prosseguida e materializada com a amputação, por decisão administrativa unilateral da recorrida, duma área profissional no exercício da profissão de enfermeiro;
10a- Nem com esvaziamento de parte do conteúdo funcional de enfermeiros supervisores por supressão administrativa de hierarquias administrativas nas quais se incluíam enfermeiros, como sucedeu;
11a- Ora, as atribuições legais da recorrente devem ser prosseguidas, mesmo se necessário com recurso via judicial, como expressamente lhe faculta a al. c) do n°2 do art. 55° CPTA.
12a- O interesse subjacente com a impugnação e a demanda cautelar é o interesse colectivo e legal da recorrente, plasmado naquela concreta sua atribuição legal, que só lhe cabe prosseguir.
13a- Nos autos em apreço não se está em presença de qualquer acção popular, mas unicamente o exercício dum direito e interesse colectivo, ainda que respeite a uma pluralidade de pessoas que a ela se agrega.
14a- Assim, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, infringindo as normas dos arts. 55°/1- c) CPTA, 121°/1 e 3° dos Estatutos da Ordem dos Enfermeiros e, por errada aplicação, as normas dos artigos 9°/2, 55°/1, 2° e 12° da Lei da Acção Popular.
15a- Em consequência, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue a recorrente dotada de legitimidade activa, tudo com as legais consequências.”
O SESARAM contra-alegou, sem apresentar conclusões, pugnando pela manutenção do julgado.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
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2. Fundamentação
2.1. De facto
Com relevo para a apreciação da ilegitimidade activa da requerente mostram-se pertinentes os seguintes factos:
a) A entidade demandada emitiu a circular nº2, datada de 13.05.2010 (cfr. artigo1º da p.i.e doc.nº1, a fls.27 e seguintes);
b) Por tal circular foi determinada, i) a distribuição de área de gestão aos enfermeiros adjuntos da Enfermeira-Directora e ii) a redistribuição do conteúdo funcional dos enfermeiros responsáveis pelas extintas áreas de supervisão, e, iii) a revogação da circular normativa 6, de 29.10.2009;
c) A circular em apreço mostra-se assinada pela titular do cargo de enfermeiro-director;
d) Os contra-interessados foram nomeados pelo Conselho de Administração da entidade demandada na qualidade de adjuntos, aos quais foi conferida a gestão directa de concretas áreas de enfermagem;
e) Em 19 de Outubro de 2010, o SESARAM emitiu a seguinte deliberação:DELIBERAÇÃO Considerando que a Secção Regional da Região Autónoma da Madeira da Ordem dos Enfermeiros intentou um processo cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, consubstanciado na Circular Normativa n°2, de 13 de Maio de 2010, que se anexa e aqui se dá por inteiramente reproduzido, cujo processo corre os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, sob n°………./10.OBEFUN;
Considerando que, nos termos do n.°1 do 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a autoridade administrativa, em princípio, não pode prosseguir na execução do acto objecto da providência, após a recepção, para efeitos de citação, do respectivo duplicado da petição da Providência Cautelar;
Considerando que, nos termos do mesmo n.°1 do art.°128.° do CPTA, parte final mediante resolução fundamentada, pode a autoridade administrativa alegar causa legítima de inexecução do diferimento de suspensão, por grave prejuízo para o interesse público;
Considerando que o SESARAM, EPE verificou estarem preenchidos todos os pressupostos legalmente exigidos para tanto, o Conselho de Administração, reunido a 19 de Outubro de 2010, deliberou manter e prosseguir a execução da Circular Normativa n.°2, de 13 de Maio vitimo, não a suspendendo, nos termos previstos no art.° 128, n.°1, parte final, do CPTA, com base nos seguintes fundamentos:
A Circular n.°2, de 13 de Maio de 2010 constitui um instrumento fundamental à organização e funcionamento dos serviços, pelo que a sua suspensão poria em causa a estabilização dos serviços e a reestruturação implementada, na área de enfermagem, com grande perturbação e perda de eficácia, o que seria da maior gravidade, no mais sensível e delicado dos sectores públicos, como é o dos cuidados de saúde;
Efectivamente, interromper, ou voltar atrás nas mudanças e aperfeiçoamentos operados pôr-se-ia em risco a própria estrutura interna do SESARAM, EPE, e afectaria, inevitavelmente, os cuidados de saúde a prestar aos utentes do Sistema Regional de Saúde, não só a nível hospitalar, como a nível de cuidados primários;
A imediata suspensão da Circular Normativa n.°2, de 13 de Maio de 2010, hipótese que se não admite, daria lugar, irremediavelmente, a grave prejuízo para o interesse público, à escala regional, porquanto poria em causa toda a estrutura organizacional hierárquica, na área de gestão e disciplina da enfermagem, com efeitos nefastos para os cuidados de saúde a prestar a toda a população da Região Autónoma da Madeira, em que a intervenção, devidamente enquadrada e hierarquizada dos enfermeiros, operada pela Circular n°2, de 13 de Maio de 2010, é essencial à adequada execução dos serviços e cuidados a dispensar, com a necessária segurança, aos utentes em situação de especial vulnerabilidade, como é próprio da doença;
Além do mais, ficaria igualmente posta em causa a autoridade dos enfermeiros anteriormente investidos, de forma legal e correcta, nas funções de direcção nas áreas de gestão, comprometendo gravemente a própria instituição, e ainda a respectiva direcção de enfermagem, o que atentaria, não só com a dignidade e credibilidade, bem como com a eficácia exigidas ao Serviço Regional de Saúde Pública, agora melhorada nesta relevante vertente da enfermagem, com a reestruturação ditada pela experiência e operada pela Circular Normativa n°2/2010.;
Contrapondo-se os interesses, público e privado, há um irremediável, incontornável e incalculável prejuízo do interesse público, que é o tutelado pelo SESARAM, EPE, enquanto instituição prestadora de cuidados de saúde, que a inexecução ou suspensão da Circular Normativa n°2/2010 comprometeria, de forma particularmente grave e irreparável;
Ao SESARAM, EPE cabe a protecção do interesse público, por via da prestação de cuidados de saúde a nível regional, e não só, como também a gestão dos interesses dos profissionais integrados nesta instituição, numa óptica que concilie, sem atropelo ou radicalismo corporativo, os legítimos interesses dos enfermeiros com os dos utentes a quem os Serviços de Saúde se destinam, com a primazia e a prevalência que lhes são devidas;
Nestes termos, o Conselho de Administração, atentos os motivos de interesse públicos atrás consignados, considerando que a suspensão da eficácia da Circular Normativa em causa, objecto da providência requerida, atentaria com a garantia da qualidade e prontidão dos cuidados de saúde que à entidade requerida cabe, a todo o custo, assegurar, sob pena de se poder pôr em risco a própria vida de cidadãos que, diminuídos e fragilizados pela doença, recorrem aos respectivos Serviços Públicos, no uso do direito à protecção da saúde que a Constituição a todos reconhece, no seu art°64°, delibera reconhecer que o diferimento da execução da Circular Normativa n°2, de 13 de Maio seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Apresente deliberação encontra o seu respectivo fundamento legal no art.°128.°, n°1, parte final, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Funchal, 19 de Outubro de 2010O Conselho de Administração,
“assinaturas” * *
2.2. De direito
A sentença recorrida julgou improcedente a excepção de falta de personalidade judiciária da requerente, considerando parte activa da requerente, considerando parte activa do processo a Ordem dos Enfermeiros, detentora de personalidade jurídica e judiciária.
Quanto à excepção de ilegitimidade activa, e após transcrever os artigos 112º nº1, 9º nº1 e 55º do CPTA e artigos 2º e 12º da Lei da Acção Popular e 3º dos Estatutos da Ordem dos Enfermeiros, entendeu que a Ordem dos Enfermeiros, no presente processo cautelar não veio defender qualquer interesse directo e pessoal e, não sendo destinatária das decisões tomadas na identificada Circular Normativa nº2, não possuía legitimidade activa.
Discordante deste entendimento, a recorrente Ordem dos Enfermeiros veio alegar que a legitimidade activa em sede cautelar é a expressamente prevista nos artigos 55º e 112º nº1 do CPTA, em especial a alínea c) do nº1 da primeira norma, estando em causa a defesa do interesse público subjacente às atribuições da entidade lesada e o interesse público comum e colectivo do grupo de pessoas que se organizam em determinada ordem profissional (cfr. os Estatutos da recorrente, Dec.-Lei nº104/98, de 21 de Abril com a redacção do Dec.-Lei nº111/2009, de 16 de Setembro).
Sustenta a recorrente que os actos administrativos suspendendos, ao proceder a distribuição das áreas de gestão pelos Adjuntos da Enfermeira – Directora, bem como a redistribuição do conteúdo funcional dos enfermeiros antes responsáveis pelas extintas áreas de supervisão implica que vários profissionais, mormente com a categoria de supervisores, é lesivo dos interesses de vários profissionais, relativos à gestão da enfermagem.
Ora, é atribuição da recorrente a defesa da função social, dignidade e prestigio dos enfermeiros, incompatível com a amputação, por decisão administrativa unilateral da recorrida, duma área profissional no exercício da profissão de enfermeiro. Assim, as atribuições legais da recorrente devem ser prosseguidas, mesmo se necessário com recurso à via judicial, como expressamente lhe faculta a alínea c) do nº2 do artigo 55º do CPTA.
Finalmente, alega a recorrente que o interesse subjacente com a demanda cautelar é o interesse colectivo da recorrente, plasmado naquela concreta atribuição legal, não se estando em presença de qualquer acção popular. Nestes termos, o Tribunal “a quo” terá violado as normas dos artigos 55º nº1, alínea c) do CPTA, 121º nº1 do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros e, por errada aplicação dos artigos 9º e 12º da Lei da Acção Popular.
Conclui pedindo a revogação da sentença e a sua substituição por outra que julgue a recorrente dotada de legitimidade activa.
É esta a questão a apreciar.
Salvo o devido respeito, parece-nos claro que a recorrente não tem razão.
Em primeiro lugar, a disposição genérica prevista no artigo 3º, números 1 e 2, alínea a) do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros não confere à recorrente legitimidade para intentar toda e qualquer acção em juízo desde que seja alegada a necessidade de defesa da dignidade do exercício da profissão de enfermeiro.
Em segundo lugar, é inquestionável que a recorrente não é parte na relação jurídica material controvertida, nem destinatária dos actos cuja suspensão se requer.
Em terceiro lugar, não se vislumbra a produção de quaisquer efeitos directos na esfera jurídica própria da Ordem dos Enfermeiros, por parte dos actos recorridos, e estes são caracterizados, na Circular nº2, de 13 de Maio de 2010, como “constituindo um instrumento fundamental à organização e funcionamento dos serviços, pelo que a sua suspensão poria em causa a estabilidade dos serviços e a reestruturação implementada na área de enfermagem, com grande perturbação e perda da eficácia, o que seria da maior gravidade, no mais sensível e delicado dos sectores públicos, como é o dos cuidados de saúde “ (cfr. a Deliberação da SESARAM junta aos autos a fls.103).
Finalmente, e ao contrário do alegado pela recorrente, não está em causa a defesa de um interesse colectivo, mas sim interesses claramente individuais de um número restrito de associados que a requerente visa defender com o presente processo cautelar, ou seja, os associados identificados na petição inicial.
Ora, ao contrário do que sucede com os Sindicatos (cfr. artigo 4º nº3 do Dec.-Lei nº84/99, de 19 de Março, o Estatuto da Ordem dos Enfermeiros é omisso no tocante à defesa dos interesses individuais dos enfermeiros, não atribuindo à recorrente qualquer função de defesa desses, nem a encarregando de assegurar a representação destes quando os mesmos estiverem em jogo.
Como se escreveu no recente Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 22.09.2011, P.0604/11, a legitimidade das pessoas colectivas públicas e privadas para intentar o procedimento cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo, com vista à sua posterior impugnação, encontra-se restringida aos direitos e interesses que lhes cumpre defender (cfr. alínea c) do nº1 do artigo 55º do CPTA).
Neste contexto, a defesa dos interesses individuais de associados da recorrente extravasa manifestamente os seus fins estatutários, com também se entendeu no citado Acórdão do STA de 22.09.2011, que a recorrida, decerto por lapso, atribui ao TCA-Sul.
Quanto à distinção entre interesses colectivos e individuais, é sabido que os mesmos compreendem a totalidade do universo dos associados, ou seja, interesses comuns a toda a classe, enquanto os interesses individuais dizem respeito tão somente a um número restrito, como é o caso dos autos (cfr. Guilherme da Fonseca, “Cadernos de Justiça Administrativa”, 43, p.29; Ac. STA de 16.10.2010).
O que se verifica no caso concreto é que a Ordem dos Enfermeiros surge em causa, tão somente, para propugnar pela verificação das ilegalidades pretensamente constantes da aludida Circular Normativa nº2, que apenas pode atingir os interesses dos enfermeiros que exercem funções nos serviços hospitares da requerida. Tal não pode, dada a particularidade de interesses em questão ser integrado no artigo 3º nº2, alínea a) dos Estatutos da Ordem dos Enfermeiros, que se refere, genericamente, à função social, dignidade e prestígio da profissão de enfermeiro.
Não está, portanto, preenchido o requisito previsto no artigo 55º nº1, alínea c) do CPTA.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 1.03.012
António A. C. Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira |
