| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
S................ interpôs recurso da sentença do TAF de Almada, que julgou improcedente a acção administrativa comum por si interposta contra o Estado Português (EP), P................, P................ e a Ordem dos Notários (ON) e absolveu os RR., EP e ON, do pedido de condenação ao pagamento de uma indemnização por atraso na administração da justiça, no valor de €49.180,00, para ressarcimento de danos não patrimoniais, acrescida de uma indemnização, a liquidar, por despesas e honorários de advogado e das verbas que venham a ser devidas ao A. a título de imposto pelos valores a receber nesta acção.
Em despacho saneador foram julgadas não verificadas as excepções de incompetência em razão da hierarquia, de ineptidão da PI e foi julgada verificada a excepção de ilegitimidade passiva dos RR. P................ e P................, que foram absolvidos da instância.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: “A)O processo de inventário do A. está parado há cerca de cinco anos.
B)O Notário C................ a quem foi imposto o inventário do A. até hoje nada recebeu.
C)Como profissional liberal tem de receber o valor do seu trabalho – logo que o pratique.
D)Quer o Estado, quer a Ordem dos Notários nada fez para alterar a situação.
E)E a prova da razão de ser do Autor é que a partir de 01/01/2020 o Inventário voltará a ser processado nos Tribunais.
F)Se o Sr. Dr. C................ suspendeu o processo, foi por instruções da Ré – Ordem dos Notários – ele não inventou e o A. não tinha o direito de questionar tal despacho – aliás, até concordou com o mesmo. Quem trabalha tem o direito a receber a sua remuneração.
G)Logo, o Tribunal “a quo” , ao decidir como decidiu violou o disposto no artigo 20, nº 4, da Constituição da República Portuguesa, o artigo 47º da CDFUE, artigo 6º da CEDH, artigo 22 da CRP e a Lei nº 67/2007”.
O Recorrido EP, representado pelo Ministério Público (MP), nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1.ª – Na presente acção, o Recorrente pretendia obter uma indemnização com fundamento na alegada violação do direito a uma decisão em prazo razoável e por deficiente funcionamento dos serviços de justiça no âmbito do processo de inventário nº ……….. do Cartório Notarial de C................;
2.ª – O regime jurídico do processo de inventário, aprovado pela Lei nº 23/2013, e regulamentado pela Portaria nº 278/2013, alterada pela Portaria nº 46/2015, operou uma profunda reforma no processo de inventário, quer ao nível substantivo quer ao nível adjectivo, tendo tido como principal inovação a desjudicialização desse processo, sendo transferida dos Tribunais Judiciais para os cartórios notariais a competência para o processamento dos actos e termos do processo de inventário;
3.ª – Essa desjudicialização do processo de inventário, através da atribuição aos Notários da competência que anteriormente pertencia aos Tribunais Judiciais, afasta, desde logo, o dever de indemnizar por parte do Estado pelo mau funcionamento da administração da justiça no âmbito da tramitação desses processos;
4.ª – No entanto, no caso vertente, também não se mostram preenchidos os pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar que o ora Recorrente pretende efectivar através da presente acção;
5.ª – Com efeito, e para o caso concreto do ora Recorrente, não se verifica qualquer atraso irrazoável, injustificado e ilícito que possa fundamentar o direito à indemnização pretendida, pois à data da proposição da presente ação, o referido processo de processo estava suspenso há apenas um ano, o que não configura, sob qualquer prisma analítico, tempo suficiente para ser caracterizado como uma violação ao direito a uma decisão num prazo razoável, pelo que não se verifica o requisito ilicitude.
6.ª – A opção da exclusiva responsabilidade do Notário de suspender o processo de inventário, enquanto aguardava o pagamento dos honorários pelo IGFEJ, não configura qualquer deficiente funcionamento dos serviços da justiça, sendo certo que se o ora Recorrente entendia que essa decisão do Notário de suspender o processo de inventário em que é interessado lhe poderia causar danos, podia e devia ter interposto recurso dessa decisão;
7.ª – O ora Recorrente concordou com a decisão do Notário de suspender o processo de inventário, pelo que não pode responsabilizar o Réu Estado por hipotéticos danos, quando foi o próprio Recorrente que não utilizou os meios legais colocados à sua disposição para salvaguardar os seus interesses, conduta esta que sempre configuraria um caso de exclusão de indemnização, nos termos do disposto nos artigos 570º do CC e 4° da Lei n° 67/2007.
8.ª – Ao julgar improcedente a presente acção e, em consequência, absolver o Réu Estado Português do pedido indemnizatório por violação do direito a uma decisão em prazo razoável e por deficiente funcionamento dos serviços de justiça, o Tribunal a quo fez uma correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis, não merecendo a sentença proferida qualquer censura.”
O Recorrido ON, nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “(1ª) O Recorrente delimita o conteúdo do Recurso para o Tribunal Central Administrativo do Sul, se bem se entendeu, à alegação que o Tribunal a quo violou, com a douta Sentença, os artigos 20º, nº 4, e 22º da CRP, o artigo 47º da CDFUE, o artigo 6º da CEDH e a Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro;
(2ª) O Tribunal a quo concluiu que a suspensão do processo de inventário, à data da proposição da ação, estava suspenso apenas há cerca de um ano o que, face à posição amplamente sedimentada na jurisprudência, «[…] não configura, sob qualquer prisma analítico, tempo suficiente para ser caracterizado como uma violação ao direito a uma decisão num prazo razoável»;
(3ª) Por seu turno, o Recorrente «[…] limitou-se a aguardar, passivamente, que o processo retomasse os seus termos, quando podia, e devia, ter impugnado a decisão proferida pelo Notário, de suspensão do processo de inventário, junto do competente tribunal judicial»;
(4ª) Contudo, para além das questões apontadas pelo Recorrente, constituem ainda fundamentos para a improcedência da ação (i) o incumprimento do ónus de alegação de ilegalidade do despacho do Notário que determinou a suspensão da tramitação do processo de inventário, face ao disposto nos artigos 26º-B da Portaria nº 278/2013, e 8º, nº 6, da Portaria nº 46/2015, (ii) a irrelevância do Fundo de Compensação para a matéria dos autos, ao contrário do alegado pelo A., (iii) a não ocorrência de qualquer funcionamento deficiente dos serviços porquanto, à data da proposição da ação, os honorários relativos à tramitação dos processos de inventário eram assegurados pelo IGFEJ, (iv) o facto de, da alegada recomendação da R., não decorrer qualquer instrução no sentido de suspender a tramitação dos processos de inventário até ao pagamento dos honorários, por parte do IGFEJ e, bem assim, (v) o não chamamento à demanda da entidade competente para o pagamento dos referidos honorários, i.e., o IGFEJ, à qual se poderia porventura imputar o atraso no pagamento ao Notário;
(5ª) Pelo que, salvo melhor opinião, não se verifica o requisito da ilicitude na atuação da R. Ordem dos Notários;
(6ª) Numa outra perspetiva, o Recorrente evidencia uma posição contraditória, afirmando, por um lado, que «[o] processo de inventário do A. está parado há cerca de cinco anos» e, por outro, que o Notário, independentemente da falta de pagamento dos honorários devidos relativos ao processo de inventário, «até já tramitou parte do mesmo»;
(7ª) Com efeito, resulta da prova produzida em audiência que o Notário terá retomado a tramitação do processo de inventário no final de 2017, altura em que notificou o cabeça de casal para vir prestar declarações;
(8ª) Por outro lado, não se acompanha a conclusão de que o Recorrente não tinha direito a questionar o Despacho do Notário que suspendeu a tramitação do processo, com fundamento na falta de pagamento dos honorários, tanto que a jurisprudência tem vindo unanimemente a pronunciar-se sobre a admissibilidade de tal impugnação, como é exemplo o douto Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 08.01.2015, proferido no âmbito do processo nº 171/14.9YRPRT;
(9ª) Pelo que o Recorrente poderia ter impugnado o Despacho que determinou a suspensão da tramitação do processo de inventário, se assim o entendesse, eventualmente com fundamento na violação do princípio de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, o que, de forma consciente, não fez;
(10ª) A alegada instrução da R., que nem sequer se encontra nos autos, decorre apenas da transcrição do Despacho do Notário de 14.11.2016, o que, a ser admitido, o que apenas por mero dever de patrocínio se concebe, sem conceder, jamais se poderá concluir que a R. «[…] obrigava a que o processo de inventário fosse apenas tramitado com o pagamento da primeira prestação»;
(11ª) Ao invés, terá antes a R. recomendando aos Notários que, para salvaguardar a satisfação antecipada dos respetivos honorários por parte do IGFEJ, os Notários diligenciassem prontamente pelo envio da nota de honorários e das despesas do processo à referida entidade;
(12ª) Contudo, e conforme salienta a douta Sentença, o IGFEJ é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira própria e, portanto, independente da R. Ordem dos Notários, motivo pelo qual, no âmbito da gestão da relação entre todos intervenientes, esta sempre assumiu uma posição de facilitação entre os Notários e o IGFEJ;
(13ª) Pelo que é absolutamente inverídico que a R. Ordem dos Notários tenha alguma vez instruído os Notários no sentido de suspenderem a tramitação dos processos de inventário e, não obstante o tenha alegado o Recorrente, não resultou provado nos autos;
(14ª) Aliás, nem poderia a R. Ordem dos Notários dar instruções no sentido da suspensão da tramitação dos processos de inventário, uma vez que tal contenderia frontalmente com os citados artigos 26º-B da Portaria nº 278/2013, e 8º, nº 6, da Portaria nº 46/2015, os quais constituem o quadro normativo à luz do qual se assegurava o funcionamento da tramitação dos processos de inventário nos Cartórios Notariais, bem como com o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva, à luz da jurisprudência acima referida
(15ª) Pelo que, salvo melhor opinião, existindo um regime normativo que assegura o pagamento (ainda que diferido) aos Notários e perante as alegadas diligências da R. Ordem dos Notários no sentido de aconselhar os Notários em como proceder junto do IGFEJ, de modo a receberem os honorários o mais prontamente possível, também não se poderá afirmar que «[q]uer o Estado, quer a Ordem dos Notários nada fez para alterar a situação»;
(16ª) Assim, salvo melhor opinião, perante o não preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas, deverá ser confirmada a douta Sentença recorrida.”
Colhidos os vistos, vem o processo à conferência.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Na decisão recorrida foi dada por provada a seguinte factualidade, não impugnada, que se mantém:
A) Em 11/09/2014, o Autor S............... apresentou, no Cartório Notarial de C................, «requerimento de inventário» para partilha de bens por divórcio, tendo sido atribuído ao processo o n.º ………. (cfr. «requerimento de inventário» junto ao processo de inventário, de fls. 209 a 213 dos autos);
B) O requerimento referido na alínea anterior foi instruído com «requerimento de proteção jurídica», na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo e atribuição de agente de execução (cfr. «requerimento de proteção jurídica» junto ao processo de inventário, de fls. 222 a 226 dos autos);
C) Em 25/09/2014, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º ………, proferiu o despacho com o seguinte teor: «Em 11 de Setembro de 2014, foi apresentado neste Cartório, por S................, através da respectiva plataforma legal, requerimento de inventario para proceder à partilha por divórcio dos bens comuns do casal formado pelo requerente com M................
Com o requerimento juntou:
- Notificação ao mandatário da sentença de divórcio;
- Procuração a favor do Dr. N.............., que subscreveu o respectivo requerimento de inventario.
Foi também junto requerimento de protecção jurídica de pessoa singular apresentado junto da Segurança Social, solicitando o apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxas de justiça e demais encargos com o processo e atribuição de agente de execução, bem como duplicado de carta registada com aviso de recepção dirigida à Segurança Social.
Ora, o pagamento da primeira prestação dos honorários devidos deve ser efectuado com a apresentação do requerimento inicial nos termos da tabela anexa a Portaria 278/2013 de 26 de Agosto (art. 5° n° 3, 6 n° 1, 18° e 19° da referida Portaria).
Beneficiando o requerente de apoio judiciário, verifica-se a impossibilidade de cobrança, ao mesmo, dos honorários devidos, nos termos da citada tabela.
Constata-se que o Fundo que suportará tais encargos e previsto na referida Portaria ainda não se encontra constituído. (art.s 18° e 26 n° 2 da Portaria 278/2013, de 26 de Agosto).
Pelo exposto, em cumprimento da recomendação de 10 de Outubro de 2013 da Ordem dos Notários, determina-se o seguinte:
a) Que se oficie ao IGFEJ - Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, com conhecimento ao Ministério da Justiça e à Ordem dos Notários, para proceder ao depósito da primeira prestação dos honorários notarias, no montante de 51,00 euros, a que acresce IVA a taxa legal em vigor de 23%, num total de 62,73 euros,indicando-se, para o efeito, o NIB………………………, da …….. (art. 18º nº 6 alínea a), 26º nº 2, e 27º n° 1 alínea a) da Portaria n° 278/201 3, de 26 de Agosto).
b) O processo prosseguirá após comprovativo do pagamento da primeira prestação dos honorários notariais que, por agora, o deverá ser pelo IGFEJ - Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça.
Até lá, aguardem os autos aquele pagamento. (art. 269 n° 1 alínea c), 272 nº 1 com as consequências previstas no art. 275° do C. Processo Civil e art. 18° n° 6 alínea a) da Portaria n° 278/2013, de 26 de Agosto).
c) Notifique-se o requerente, na pessoa de seu ilustre mandatário, do conteúdo do presente despacho.» (cfr. «despacho» junto como doc. 1 da p.i., a fls. 15 e 16 dos autos, constando igualmente do processo de inventário a fls. 229 e 230 dos autos);
D) Em 25/09/2014, o Notário C................ emitiu a fatura pró-forma n.º PFA……………., em nome de S................, no valor de € 62,73 (cfr. «fatura» junta como doc. 1 da contestação apresentada pelo Estado Português, a fls. 135 dos autos, constando igualmente do processo de inventário a fls. 235 dos autos);
E) Em 25/09/2014, o Notário C................ endereçou ao IGFEJ – Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, com conhecimento ao Ministério da Justiça e Ordem dos Notários, com o seguinte teor:
«Assunto: pedido de apoio judiciário – Processo de Inventário número ………..
No processo de inventário supra mencionado que deu entrada no dia 11 de setembro de 2014, neste Cartório Notarial, foi solicitado pelo Requerente S................ apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxas de justiça e demais encargos com o processo e atribuição de agente de execução.
De acordo com o nº 2 do artº 26° da Portaria 278/2013 de 26 de Agosto, nestes casos, os honorários notariais são suportados integralmente por fundo a constituir pela Ordem dos Notários.
O referido Fundo ainda não foi constituído ate a presente data.
Por tal motivo, para que o presente processo de inventário possa prosseguir os seus trâmites legais, solicita-se a V. Exªs o pagamento da primeira prestação dos honorários notarias devidos, nos termos do art. 18° nº 6 alínea a) e tabela anexa da Portaria 278/2013 de 26 de Agosto, que no caso concreto são no montante de montante de 51,00 euros a que acresce IVA à taxa legal em vigor de 23%, num total de 62,73 euros, indicando-se, para o efeito, o NIB…………………………….., da …….
Junta: cópia do requerimento inicial, cópia do documento comprovativo do pedido de apoio judiciário e factura pró-forma.» (cfr. «ofício» junto como doc. 1 da p.i., a fls. 13 e 14 dos autos, constando igualmente do processo de inventário a fls. 232 e 233 dos autos);
F) Em 25/09/2014, o Notário C................ enviou um «e-mail» para «……..@igfej.mj.pt», com conhecimento a «……..@notarios.pt» e «……..@mj.gov.pt», com o assunto «Processo de inventário ………..», com o seguinte teor:
«Exmºs Senhores:
Junto envio ofício que se encontra publicado na plataforma informática com o número ……. e demais documentos nele referidos.» (cfr. documento constante do processo de inventário a fls. 239 dos autos);
G) Em 30/10/2014, o Notário C................ enviou um «e-mail» para «…….@igfej.mj.pt», com conhecimento a «…….@notarios.pt» e «…….@mj.gov.pt», com o assunto «Processo de inventário ……..», com o seguinte teor:
«Exmºs Senhores:
Junto envio ofício que se encontra publicado na plataforma informática com o número ……… e demais documentos nele referidos, que por lapso não foi enviado no e-mail infra.» (cfr. documento constante do processo de inventário a fls. 241 dos autos
H) Em 02/04/2015, o Notário C................ emitiu a fatura pró-forma n.º PFA ……….., em nome de S................, no valor de € 62,73 (cfr. «fatura» constante do processo de inventário a fls. 248 dos autos);
I) Em 27/04/2015, o Notário C................ emitiu a fatura pró-forma n.º PFA ……….., em nome de IGFEJ – Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P., no valor de € 49,98 (cfr. «fatura» junta como doc. 1 da p.i., a fls. 30 dos autos, constando igualmente do processo de inventário a fls. 251 dos autos);
J) Em 11/09/2015, o Autor apresentou a petição inicial que deu origem aos presentes autos neste Tribunal Administrativo (cf. registo de entrada aposto na folha de rosto da Petição Inicial, a fls. 1 dos autos);
K) Em 10/11/2016, o Diretor do Núcleo de Apoio Jurídico, da Unidade de Apoio à Direção, do Centro Distrital de Setúbal, do Instituto da Segurança Social, I.P., deferiu o requerimento de proteção jurídica apresentado por S………….. (cfr. «decisão» constante do processo de inventário a fls. 387 dos autos);
L) Em 14/11/2016, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º ………, proferiu o despacho com o seguinte teor:
«(…) Como resulta da consulta ao processo de inventário, o mesmo encontra-se suspenso, por despacho de 25 de Setembro de 2014, notificada às partes na mesma data, encontrando-se transitado, no qual se justifica a suspensão em face da comunicação efectuada pela Ordem dos Notários, com o seguinte teor:
“Caros Colegas,
No seguimento das reuniões havidas entre a Ordem dos Notários e o Ministério da Justiça, para a revisão da Portaria 278/2013, de 26 de Agosto, mais concretamente sobre o assunto do Apoio Judiciário, a Senhora Ministra já assumiu publicamente que, nos casos de dispensa de pagamento da taxa de justiça e demais encargos com o processo de inventário, as despesas do mesmo serão sempre suportadas pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça (IGFEJ), nos termos do Regime Geral do Apoio Judiciário. O mesmo acontece com os honorários notariais até que o Fundo previsto na Portaria seja constituído.
Assim sendo, a Direção da Ordem recomenda que intentados processos de inventário com recurso ao regime do Apoio Judiciário na modalidade de dispensa do pagamento de custas, os Notários devem dar conhecimento desse facto ao IGFEJ, acompanhado da respetiva nota de honorários referentes à primeira prestação e de todas as despesas que comprovadamente tenham de efetuar, para que antes da realização de qualquer ato devido no processo, o Instituto pague de imediato os valores solicitados e, na sequência, devem informar o Ministério da Justiça e a Ordem dos Notários.
Este procedimento deverá ser seguido até que a Ordem dos Notários, o Ministério da Justiça e o IGFEJ outorguem um protocolo para a simplificação de todo o processo.
Diariamente lutamos, pelos meios que entendemos os mais adequados, pela conquista de melhorias na tramitação dos Processos de Inventário.
Nunca deixaremos de exigir, nos locais próprios, de forma firme e perseverantes, as melhores condições para o digno exercício das nossas funções.
Com os melhores cumprimentos,
Ordem dos Notários”
Tomadas as diligências necessárias junto do IGFEJ e à Ordem dos Notários nessa mesma data, para regularização do pagamento da primeira fase de honorários, em 24, 25 de Setembro, em 24, 25, 30 e 31 de Outubro de 2014, até à presente data, não foi satisfeito o pagamento.
O pagamento da primeira prestação de honorários ao Notário, irá suportar todas as despesas inerentes à tramitação do processo, incluindo as de correio, já que aquela quantia, embora respeitante a honorários, é usada para suportar as despesas processuais assumidas e efectuadas pelo Cartório.
O Notário subscritor manteve contacto com o Ilustre Mandatário do Requerente, informando-o dos procedimentos que se encontravam a ser tomados junto do IGFEJ.
De lembrar que, o Requerente atribui ao inventário o valor de 2 mil euros, correspondente tal quantia, de acordo com a Tabela fixada em Portaria em ½ UC, e que o Cartório, embora tivesse procedido às diligências na sequência da junção do Requerimento de protecção jurídica, não teve nem informação do Instituto de Segurança Social de Setúbal, em como foi deferido tal pedido.
Proceda-se à extracção de fotocópia integral do processo e remeta-se ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, conforme melhor consta da notificação.» (cfr. «despacho» constante do processo de inventário de fls. 257 a 259 dos autos);
M) Em 22/11/2016, o Notário C................ remeteu um ofício ao Presidente do Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital de Setúbal, com o assunto «Pedido de Protecção Jurídica», com o seguinte teor:
«Exmo. Senhor Presidente,
Pelo presente, venho solicitar que me informe com a maior urgência e por forma expedita, para o email ……….@notariocbarradas.com, se possível, se foi deferido ou indeferido o pedido deduzido por S................, juntando para o efeito folhas 9, 9 verso, 10, 10 verso, 11, 11 verso e 12 do processo, para melhor identificação.
Caso o Requerente tenha sido notificado do indeferimento ou tenha ocorrido deferimento (mesmo que tácito), solicito a remessa de cópia dos mesmos.
O presente pedido é efectuado para se determinar a situação do processo de inventário, conforme pedido efectuado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada». (cfr. «ofício» constante do processo de inventário a fls. 383 e 384 dos autos);
N) Em 10/01/2017, o Autor juntou aos autos do processo de inventário n.º ………, documento do Instituto da Segurança Social I.P, datado de 10/11/2016, referente ao processo nº ………../Setúbal, a deferir um pedido de apoio judiciário em seu nome (cfr. documento constante do processo de inventário a fls. 386 e 387 dos autos);
O) Em 21/02/2017, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º ………, proferiu o despacho com o seguinte teor:
«Em 10 de Janeiro de 2017, veio o Requerente S................, juntar cópia da decisão proferida no processo de concessão de benefício de protecção jurídica, com o nº …………/Setúbal, o qual se encontra no processo em suporte de papel, a folhas 43 e 44.
Na decisão da ISS, consta apenas a decisão, sem que o Requerente tenha entregue todo o teor da notificação, razão pela qual fica notificado para juntar ao processo cópia integral da notificação por ele recebida do ISS de Setúbal, de forma a permitir a sua remessa para o IGFEJ.
Remeta-se, de novo, para o Instituído de Segurança Social, ao cuidado do Sr. Director do Núcleo de Apoio Jurídico, Dr. P…………….., sito em Praça da Republica, ………. Setúbal, com pedido de resposta Urgente à nossa notificação com data de 22 de Novembro. Na notificação deverá ser junta cópia de folhas 41, 9, 9 verso, 10, 10 verso, 11, 11 verso e 12 do processo.
Mais deverá ser junto a decisão proferida pelo Instituto SS. Setúbal, de folhas 44, questionando-se o Núcleo de Apoio Jurídico se aquela é a decisão do pedido apresentado a folhas 9 e seguintes, já que não se mostra na decisão que o benefício foi concedo para processo já pendente.» (cfr. «despacho» constante do processo de inventário a fls. 388 e 389 dos autos);
P) Em 23/03/2017, P………….., da UAD/Núcleo Apoio Jurídico, do Instituto da Segurança Social enviou um «e-mail» a M……….., com o assunto «Proc. Inventario: ………», com o seguinte teor :
«Em resposta ao solicitado por V. Exa nos ofícios, que se anexa, com a refª …….. de 22-02-2017 e de 22-11-2016, somos a remeter o requerido.
Em Anexo: Cópia Decisão + Simulador + Notificação a Requerente» (cfr. ««e-mail» e documentos anexos constantes do processo de inventário a fls. 402 a 407 dos autos);
Q) Em 17/11/2017, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º …….., proferiu o despacho com o seguinte teor:
«1 – Renove-se o pedido de pagamento de honorários devidos ao Notário junto da Ordem dos Notários e do IGFEJ, fazendo-se emissão de fatura pró-forma em nome do IGFEJ e procedendo à junção de folhas 1, 2 e 3, frente e verso e folhas 60, 60 verso e 61 do processo em suporte de papel.
2 – Em 11 de Setembro de 2014, veio o Requerente S................, apresentar requerimento para partilha de bens do acervo do dissolvido casal, por si formado com M…………………...
O Requerente juntou ao requerimento de inventário, notificação da sentença proferida no âmbito do Proc. 53/13.1TBABT do tribunal de Família e Menores do Barreiro.
Aquele documento não se mostra idóneo para o fim pretendido, devendo o Requerente, em 10 dias, juntar certidão onde conste certificada a data do trânsito em julgado da decisão.
O requerimento foi instruído com pedido de concessão de benefício de apoio jurídico, na modalidade de dispensa de pagamento de custas e honorários do Notário.
Após várias vicissitudes que determinaram a falta de impulso processual e dada a longa pendência do mesmo, considera-se que pese embora o pagamento ao Notário da primeira prestação de honorários ainda esteja longo de se concretizar, não pretende o Notário continuar como processo pendente a aguardar satisfação do valor que lhe é devido, pelo que os autos deverão prosseguir os ulteriores termos previstos no RJPI.
(…) Notifique-se a Cabeça de Casal nomeada para a tomada de compromisso de honra e declarações de cabeça de casal, (…).
Para prestação do compromisso de honra e de bom desempenho da sua função e declarações de cabeça de casal, designo o próximo dia 17 de Janeiro de 2018, pelas 15:00 horas, neste Cartório Notarial (…)» (cfr. «despacho» constante do processo de inventário de fls. 411 a 414 dos autos);
R) Em 17/11/2017, o Notário C................ emitiu a fatura pró-forma n.º PFA …………, em nome de IGFEJ – Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P., no valor de € 49,98 (cfr. «fatura» constante do processo de inventário a fls. 415 dos autos);
S) Em 17/11/2017, o Notário C................ dirigiu um ofício ao IGFEJ – Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, pelo qual comunica o seguinte:
«PEDIDO DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS
AO ABRIGO DO REGIME DE PROTEÇÃO JURÍDICA
No processo de inventário supra mencionado, que deu entrada no dia 11 de Setembro de 2014, neste Cartório Notarial, foi solicitado pelo Requerente S...............
Ramos apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxas de justiça e demais encargos com o processo e atribuição de agente de execução.
De acordo com o nº 2 do artº 26° da Portaria 278/2013 de 26 de Agosto, nestes casos, os honorários notariais são suportados integralmente por fundo a constituir pela Ordem dos Notários.
O referido Fundo ainda não foi constituído ate a presente data.
Por tal motivo, para que o presente processo de inventário possa prosseguir os seus trâmites legais, solicita-se a V. Exªs o pagamento da primeira prestação dos honorários notarias devidos, nos termos do art. 18°, nº 6 alínea a) e tabela anexa da Portaria 278/2013 de 26 de Agosto, que no caso concreto são no montante de montante de 62,73€.
Após pagamento para o IBAN indicado no canto superior esquerdo da fatura pró-forma, solicitamos que nos seja enviado o respetivo comprovativo para que se proceda à emissão da fatura definitiva.
O presente pedido foi também remetido através da plataforma informática dos inventários: www.inventarios.pt.
Junta:
a) Requerimento inicial de inventário e documentos juntos;
b) Pedido de proteção jurídica;
c) Fatura pró-forma.» (cfr. «ofício» constante do processo de inventário a fls. 420 e 421 dos autos);
T) Em 17/01/2018, no âmbito do processo de inventário n.º …….., foi prestado compromisso de honra e declarações de cabeça de casal (cfr. «Auto de compromisso de honra e declarações de cabeça de casal» constante do processo de inventário de fls. 429 a 432 dos autos);
U) Em 19/09/2018, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º ..........., proferiu o despacho com o seguinte teor: «M..............., veio juntar relação especificada dos bens comuns, indicando que a verba 1 do ativo fracção autónoma para habitação, designada pela letra AB, correspondente ao 6.º esquerdo do prédio urbano, sito em Rua……….., nº 8, 8A, 8B e 8C, inscrito na matriz sobre o Artigo ………, que foi indicado com o valor de 983.600,00€.
Indica ainda como total do ativo 101.850,00€.
Verifica-se na caderneta predial urbana que o valor patrimonial da fracção é de 98.360,00€.
Considera-se que o valor ali indicado resulta de lapso de escrita, pelo que deve ser corrigido, em 10 dias, indicando o valor que se mostre correto, com a junção de nova relação especificada dos bens comuns, a qual será remetida para o Requerente, evitando que ocorram reclamações sobre o valor atribuído, desnecessariamente.
O Requerente indicou no inventário o valor de 2.000,00€, razão pela qual foi remetido para o IGFEJ e Ordem dos Notários, a factura pró-forma numero …………, no valor total, com IVA incluído, de 62,73€.
De acordo com o disposto nos Artigos 296º e seguintes do Código de Processo Civil, aplicável por força do Artigo 82º, da 23/2013, de 5 de Março e da Portaria 278/2013, de 26 de Agosto, verifica-se que o Requerente tinha conhecimento que o acervo patrimonial, objecto da partilha, tinha um valor superior a 2.000,00€, valor que determinou a liquidação de honorários em conformidade com disposto no Anexo I, da Portaria 278/2013.
Com a sua conduta processual, o Requerente suscita incidente de valor, determinando-se que o valor do inventário seja corrigido para 101.850,00€, que constitui o valor do activo.
(…) Veio a Requerida e Cabeça de Casal juntar notificação de concessão de benefício de protecção jurídica na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o presente processo.
Remeta-se para a Ordem dos Notários e para o IGFEJ a concessão do benefício de protecção jurídica ao requerente, S................ e à requerida, M………………..
Elabore-se factura pró-forma a favor do IGFEJ, para pagamento dos honorários que são devidos, fixando-se o valor do processo em 101.850,00€, que corresponde no Anexo I, da Portaria 278/2013 a 10 UC´s, de que na primeira fase de honorários será de 5 UC´s.
Comunique-se naquele pedido de pagamento de honorários que, em virtude de não ter sido paga a fatura pró-forma anteriormente remetida àquele instituto com o número PFA …………. de 27 de Abril de 2015, no valor líquido de 49,98€, fica a mesma sem efeito.
Notifique-se.
Prazo: 10 dias, para apresentação de nova relação de bens devidamente corrigida.
(…)» (cfr. «despacho» constante do processo de inventário de fls. 458 a 461 dos autos);
V) Em 21/09/2018, C................ & …………….. SP, RL emitiu a fatura pró-forma n.º PFA ……., em nome de IGFEJ – Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P., no valor de € 627,30 (cfr. «fatura» constante do processo de inventário a fls. 466 dos autos);
W) Em 19/12/2018, o Notário C................, no âmbito do processo de inventário n.º ..........., proferiu o despacho com o seguinte teor:
«Tendo S................ apresentado reclamação à relação de bens em 1 de Outubro de 2018, veio a Cabeça de Casal M..............., em 11 de Outubro de 2018, a apresentar resposta através da plataforma informática dos inventários.
(…) É sabido que os procedimentos do processo de inventário a correr junto dos Cartórios não estão céleres por inexistência de prática processual dos respetivos Notários, mas sempre se dirá que a intervenção dos Ilustres Mandatários, antecipando-se às notificações a efectuar pelos Notários, legalmente exigíveis, tornam todos os atos praticados nestes termos inúteis, para além da perde de controlo dos procedimentos a tomar, em prejuízo de todos os intervenientes, pelo que devem aqueles aguardar a notificação por parte do notário para tomarem impulso processual.
(…) Assim, deverá a cabeça de casal ser notificada para, de acordo com o disposto no Artigo 35º, em 10 dias, relacionar os bens em falta ou dizer o que tiver por conveniente sobre a matéria da reclamação.
(…)» (cfr. «despacho» constante do processo de inventário de fls. 561 a 563 dos autos);
X) S................ e M............... são proprietários da fração autónoma designada pela letra “AB”, correspondente ao sexto andar esquerdo do prédio urbano sito na Rua……….. n.º 8, Lavradio, descrito na Conservatória do Registo Predial do Barreiro sob a ficha n.º ….. e inscrito na matriz predial urbana da União de Freguesias do Barreiro e Lavradio, sob o artigo ………, com o valor patrimonial de € 98.360,00 (cfr. certidão do registo predial e certidão matricial constantes do processo de inventário de fls. 436 a 438 e 439 a 441 dos autos);
Y) O imóvel identificado na alínea anterior consta da verba um do ativo da relação de bens apresentada no âmbito do processo de inventário n.º ........... (cfr. certidão do registo predial e certidão matricial constantes do processo de inventário a fls. 434 e 435 dos autos);
Z) Em 16/10/2019, o Notário C................ não tinha recebido a primeira prestação dos honorários devidos pela tramitação do processo de inventário identificado na alínea A) supra (cfr. depoimento da testemunha C................).
AA) Por falta de fundos suficientes, a Caixa Notarial de Apoio ao Inventário, constituída pela Lei n.º 155/2015, de 15 de setembro, ainda não assegura o pagamento dos honorários aos notários que tramitem processos de inventário, nos casos em que haja lugar a dispensa de pagamento prévio de custas, ou apoio judiciário, na modalidade de dispensa de taxa de justiça inicial e demais encargos com o processo (cfr. testemunho de ……………………………).
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste processo são:
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 20.º, n.º 4, 22.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 47.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), 6.º da Convenção dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e da Lei n.º 67/2007, de 31/12, por não ter sido atribuída ao Recorrente a indemnização requerida, quando está provado nos autos que ocorreu um atraso na administração da justiça, por o processo de inventário estar parado há mais de 5 anos.
O direito a uma decisão judicial em prazo razoável foi consagrado no art.º 20.º, n.º 4, da CRP, na versão introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20/09.
Esse mesmo direito está também consagrado nos art.ºs. 6.ºe 13.º da CEDH, de 04/11/1950 (aprovada para ratificação pela Lei n.º 65/78, de 13/10, com depósito em 09/11/1978 e desde essa data aplicável na ordem jurídica interna – cf. aviso no DR, 1.ª Série, n.º 1/79, de 21/01/1979) e tem igualmente protecção nos art.ºs 8.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10/12/1948 (publicada no DR de 09/03/1978) e 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (aprovado para ratificação pela Lei n.º 29/78, de 12/06, com depósito em 15/06/1978 e desde essa data aplicável na ordem jurídica interna – cf. aviso no DR, 1.ª Série, n.º 187/78, de 16/08/1978).
Por seu turno, o art.º 22.º da CRP consagrava desde a revisão de 1982 (Lei-Constitucional n.º 1/82, de 30/09/1982) um princípio geral da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas.
Naquela data inicial, estava em vigor o Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967, que não consagrava em termos expressos a responsabilidade do Estado pelo funcionamento defeituoso do serviço público de justiça e designadamente pela delonga anormal na administração da justiça.
Todavia, a doutrina e a jurisprudência largamente maioritárias passaram a considerar que o artigo 22.º da CRP determinava um princípio geral de responsabilidade civil do Estado por danos causados no exercício das suas funções – política, legislativa, jurisdicional ou administrativa – e que era uma norma directa e imediatamente aplicável, servindo, por isso, de fundamento para a interposição de uma acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito e culposo (cf. neste sentido, o Ac. do STA, n.º 26535, de 07/03/1989, que deu o mote à alteração jurisprudencial nesta matéria, ou mais recentemente fazendo a referência à anterior jurisprudência o Ac. do STJ n.º 368/09.3YFLSB, de 08/09/2009. Vide também, entre outros, os Acs. do, do STA n.º 0533/09, de 19/11/2009 ou n.º 0122/10, de 05/05/2010 ou n.º 0144/13, de 27/11/2013. Na doutrina, vide, entre muitos outros Jorge Miranda - “A Constituição e a Responsabilidade Civil do Estado” - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001, pp. 927-934; JJ Gomes Canotilho - Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4º ed. Coimbra: Livraria Almedina, 2000, p. 496; Fausto Quadros - “Omissões legislativas sobre direitos fundamentais”. Nos Dez Anos da Constituição, Lisboa INCM, 1987, pp. 60- 61; Rui Medeiros - A Decisão de Inconstitucionalidade, Os Autores, o Conteúdo e os Efeitos da Decisão de Inconstitucionalidade da Lei. Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999, pp. 576-620; Manuel Afonso Vaz - A Responsabilidade Civil do Estado, Considerações Breves sobre o seu Estatuto Constitucional. Porto: Edição UCP, 1995, pp. 7-13; Maria da Glória FP Dias Garcia - A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas Públicas. Lisboa: CES, 1997, pp. 40-46; Maria Rangel de Mesquita - “Responsabilidade do Estado e Demais Entidades Públicas: o Decreto-lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 e o Artigo 22º da Constituição”. Perspectivas Constitucionais, Nos 20 anos da Constituição de 1976, vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1997; Isabel Celeste M. Fonseca - “A responsabilidade do Estado pela violação do prazo razoável: quo vadis?”. Revista do Ministério Público, Ano 29, Jul-Set. 2008, nº 115, pp. 8-9).
Entretanto, foi publicada a Lei nº 67/2007, de 31/12, que no seu artigo 12.º vem prever em termos expressos que “é aplicável aos danos ilicitamente causados pela administração da justiça, designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa”.
Nos termos da Lei nº 67/2007, de 31/12, são pressupostos - cumulativos - para a efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas na administração da justiça, a existência de um facto ilícito e culposo, que tenha provocado danos e a verificação de um nexo de causalidade entre aquele facto e os danos verificados.
O facto é entendido como um acto conteúdo positivo ou negativo, como uma conduta de um órgão ou do seu agente, no exercício das suas funções e por causa delas.
No caso, o facto corresponderá ao acto ou à omissão da administração (da justiça, vg. aos tribunais), de proceder à regular tramitação e decisão num processo.
Exige-se, ainda, a ocorrência de uma ilicitude, reconduzível à violação por aquele facto de normas legais e regulamentares ou princípios gerais aplicáveis, ou à prática de actos materiais que infrinjam tais normas e princípios, ou que infrinjam as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser consideradas (cf. art.ºs. 7.º e 12.º da Lei nº 67/2007, de 31/12).
Quanto à culpa, é entendida enquanto um juízo subjectivo ou de censurabilidade, que liga o facto ao agente, por ter praticado a própria conduta ilícita ou por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer e adoptar.
No que concerne ao pressuposto dano, corresponderá à lesão ou ao prejuízo de ordem patrimonial ou não patrimonial produzido na esfera jurídica de terceiros, decorrente da demora na tramitação do processo, ou na decisão, ou na adopção tempestiva procedimentos cautelares e de medidas provisórias que tenha sido oportunamente requeridas para se acautelar direito.
No caso em apreço, visa-se efectivar a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas pelo funcionamento defeituoso do serviço público de justiça e designadamente pela delonga anormal na administração da justiça, invocando-se um atraso no desenrolar do processo de inventário que foi apresentado pelo A. da acção, ora Recorrente, no Cartório Notarial de C.................
Na PI, alega o A. e Recorrente que esse processo ficou suspenso após despacho do respectivo notário, que fez depender a respectiva tramitação do pagamento dos correspondentes honorários pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça - IGFEJ. O A. afirma, ainda, que aquela suspensão foi fundamentada na não regulamentação do Fundo de Compensação, que permitia o pagamento aos notários dos serviços prestados, no âmbito dos processos de inventário, com apoio judiciário. Considera o A. que tal regulamentação, que só ocorreu com a Portaria n.º 46/2015, de 23/02, não foi, depois, efectivada, pelo que o processo de inventário que apresentou no Cartório Notarial de C................ continua parado, por não terem sido pagos os correspondentes honorários ao referido notário.
Como decorre evidente da PI, através da mesma não se pretendeu efectivar a responsabilidade do EP por omissão legislativa. Igualmente, decorre manifesto da PI, através da mesma não se quis efectivar a responsabilidade civil extracontratual do EP e da ON, decorrente do acto ilícito que correspondesse à não regulamentação e efectivação do Fundo de Compensação, por danos derivados do não pagamento atempado de retribuições aos notários que tramitassem processos de inventário. Da mesma forma, através da PI não se pretendeu efectivar a responsabilidade civil do notário em questão (para a qual os Tribunais Administrativos também não seriam competentes).
Através desta acção apenas se pretendeu efectivar a responsabilidade dos RR., EP e ON, pelo funcionamento defeituoso da administração da justiça, que se diz decorrer do atraso no processo de inventário que o A. e Recorrente apresentou no Cartório Notarial de C................, um notário privado.
Tal como deriva da factualidade assente, o processo de inventário ficou suspenso até que ocorresse o pagamento dos respectivos honorários pelo IGFEJ, na sequência do despacho de 25/09/2014, do Notário C..........., tomado a coberto da Recomendação de 10/10/2013, da ON.
Ora, um atraso num processo de inventário que correu num notário privado, decorrente da obrigação do correspondente notário o tramitar na sua fase inicial, não envolve a administração da justiça ou o funcionamento defeituoso do serviço público de justiça. O indicado despacho do notário C........... não configura uma conduta de um órgão ou agente do Estado, ou de uma pessoa colectiva pública, tomada no exercício das suas funções administrativas e por causa delas.
O que está em causa nestes autos é um atraso num processo que só residual e pontualmente apresenta uma componente judicial e que na sua fase inicial apresenta-se desjudicializado. Da mesma forma, não estão em causa actos administrativos na administração da justiça. O que está em causa nestes autos é um atraso na tramitação inicial do processo de inventário, que correu num notário privado e um acto exclusivo desse mesmo notário, que não foi alvo de qualquer controlo ou fiscalização judicial.
Ou seja, a presente acção tem de claudicar necessariamente porque inexiste aqui um atraso na administração da justiça. Inexiste o primeiro dos pressupostos para discutir a referida responsabilidade, o pressuposto facto ilícito - o acto ou a omissão da administração (da justiça, vg. aos tribunais) de proceder à regular tramitação num processo de inventário.
No que concerne ao EP, nenhuma intervenção teve no indicado processo de inventário. Conforme a factualidade apurada, nesse processo também não ocorreu a intervenção de nenhum órgão ou agente do EP.
O mesmo se diga da ON, a quem o A. não imputa nenhuma actuação no âmbito do referido processo de inventário.
Como já se disse, a alegada delonga do EP e da ON a regulamentar o funcionamento do Fundo de Compensação é uma circunstância que só poderia relevar caso se pretendesse discutir nesta acção a responsabilidade civil do EP e da ON por um ilícito decorrente de uma omissão legislativa, não quando se restringe a acção à responsabilidade destes RR. por atraso na administração da justiça. Tal alegação também só relevaria se se discutisse nos autos os danos derivados do não pagamento atempado aos correspondentes notários das retribuições a quem tinham direito pelo seu trabalho. Ora, nestes autos discute-se coisa diversa, a saber, os danos que decorreram para o A. e Recorrente pelo atraso no desenvolvimento inicial do processo de inventário que apresentou no Cartório Notarial de C.................
Assim, restrita a causa de pedir a esta última responsabilidade, o cerne da questão centra-se em averiguar a existência de um acto ou de uma omissão, cometidos na administração da justiça, que conduziram a uma tramitação excessivamente demorada de um processo (judicial).
No caso em apreço, o processo de inventário que se diz ter atrasado injustificadamente, dando origem ao dever de indemnizar, não estava na titularidade do poder do Estado, mas na titularidade de um privado. Ou seja, o facto ilícito, a prática de um acto ou omissão que fez atrasar o processo de inventário, foi praticado por um agente privado, que está submetido ao regime de direito privado, previsto nos art.ºs 483.º e ss. do Código Civil (CC) e não ao regime da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas.
O processo de inventário foi desjudicializado ou desestatualizado pelas Leis n.º 29/2009, de 29/06 e n.º 23/2013, de 05/03 (na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 172/2007, de 06/11).
Depois de uma desjudicialização total, levada a cabo pela indicada Lei n.º 29/2009, de 29/06, sobreveio a Lei n.º 23/2013, de 05/03, que atenuou a referida desjudicialização, mas, ainda assim, manteve a transferência de funções da tramitação do processo de inventário para os notários, arredando-a dos tribunais (cf. neste sentido, REGO, Carlos Lopes do – A recapitulação do inventário. Em Julgar Online, Dezembro de 2019, 15, [Em linha] http://julgar.pt/wp-content/uploads/2019/12/20191216-ARTIGO-JULGAR-A-Recapitula%C3%A7%C3%A3o-do-Invent%C3%A1rio-revis%C3%A3o-Carlos-Lopes-do-Rego-v5.pdf, especialmente pp. 2-5; PAIVA, Eduardo de Sousa – O Novo Processo de Inventário. Traves Mestras da Reforma. Tutela Jurisdicional. Algumas Questões. Em Julgar Online, Setembro de 2014, 24, [Em linha] http://julgar.pt/o-novo-processo-de-inventario-traves-mestras-da-reforma/, especialmente pp. 105-108 e 111-118; MARQUES, Filipe César Vilarinho Marques – A homologação da Partilha. Em Julgar Online, Setembro de 2014, 24, [Em linha] http://julgar.pt/wp-content/uploads/2014/09/10-Filipe-C%C3%A9sar-Marques-Homologa%C3%A7%C3%A3o-da-partilha.pdf, especialmente pp. 151-15; MARQUES, Filipe César Vilarinho – Linhas Orientadoras do Novo Regime Jurídico do Processo de Inventário (Lei n.º 23/2013, de 05 de março) (Um novo paradigma ou a falta dele?). Em Novo Processo de Inventário. Guia Prático. CEJ, Fevereiro de 2014, [Em linha] http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/civil/novo_processo_de_inventario.pdf, especialmente pp. 48-56.)
Entretanto, mais recentemente, por via da Lei n.º 117/2019, de 13/09, foi esta situação novamente revertida.
Conforme a Lei n.º 23/2013, de 05/03, aplicável à data, era aos notários (privados) que incumbia processar os actos e tramitar os termos do processo de inventário, salvo em casos pontuais, taxativamente indicados. Depois, aos tribunais, nomeadamente ao do juiz do tribunal de comarca do cartório notarial onde o processo era apresentado, competia (apenas) aferir a legalidade dos actos praticados, da legalidade e da regularidade do processo, proferindo, a final, a sentença de homologação da partilha – cf. art.ºs 3.º, n.º 1 a 4, 47.º e ss. e 66.º da Lei n.º 23/2013, de 05/03. Ou seja, nos termos da indicada lei a direcção e tramitação do processo de inventário cometia unicamente ao notário, ficando o respectivo juiz sem um controle geral do processo. Quanto às intervenções do juiz, só existiam – ou só se faziam - nos moldes e termos taxativamente indicados na Lei n.º 23/2013, de 05/03. Nesta mesma lógica, não havendo recurso dos actos dos notários, só na fase final do processo de inventário, aquando da sentença homologatória da partilha, poderia o juiz da comarca de aferir da regularidade e da legalidade do processamento anterior e nunca antes dessa fase.
Nas palavras de Filipe César Vilarinho Marques, o papel do juiz no indicado regime do processo de inventário é “de controlo meramente formal da legalidade dos actos praticados no processo, mas sem que possa exercer um real e efectivo controlo da actividade do notário ao longo do processo.
(…) a figura do “controlo geral do processo” foi afastada pelo legislador de 2012, tendo expressamente referido na exposição de motivos que acompanhou a Proposta de Lei entregue à Assembleia da República que “o controlo do processo por parte do juiz não pode ser devidamente exercido quando este não tem contacto direto com o processo e com as partes. A atribuição ao juiz de um mero poder de controlo do processo não permite alcançar os objetivos pretendidos, desde logo porque o juiz não tem sequer conhecimento da existência do processo”. Por esse motivo, optou pela atribuição ao juiz apenas da competência para “praticar os atos que, nos termos da presente lei, sejam da competência do juiz” (art.º 3.º, n.º 7). Daqui parece retirar-se, conforme acima se deixou exposto, que a actividade do notário não é feita sob o controlo de um tribunal – o próprio legislador o refere e resulta do elemento histórico de interpretação, atenta a eliminação da figura do “controlo geral do processo”, como já se abordou. O papel do juiz não é o de controlo da actividade do notário, mas sim um papel de decisor em primeira instância, pese embora o dever (limitado) que sobre si recai de verificação da legalidade dos actos praticados antes da apresentação do processo para prolação de decisão homologatória da partilha, nos termos acima expostos.” (cf. do referido Autor, Linhas Orientadoras…, ob. cit. , pp. 61 e 63-64).
Aprofundando a questão, no Ac. do TC n.º 843/2017, P. 265/2017, de 13/12/2017, refere-se o seguinte: “Prosseguindo e incrementando o propósito de desjudicialização parcial do processo de inventário - cuja finalidade continuou a ser a partilha do acervo hereditário ou o relacionamento dos bens que o integram (inventário arrolamento), assim como a partilha do património comum do casal -, o regime aprovado pela Lei n.º 23/2013 caracteriza-se, no confronto com aquele que começou por ser acolhido na Lei n.º 29/2009, tanto pela clarificação como pelo reforço do papel do órgão não jurisdicional decisor — que é agora apenas o notário — na tramitação dos atos e termos do processo.
Para melhor caracterizar a ratio subjacente ao atual RJPI, é conveniente atentar na exposição de motivos constante da Proposta de Lei 105/XII, que esteve na génese da Lei n.º 23/2013…
(,,,) Apesar da competência atribuída ao notário, ao qual foi confiada a função de condutor e decisor do processo de inventário, este não perdeu totalmente a sua natureza judicial.
O sistema instituído pela Lei n.º 23/2013 é, ao invés, de um sistema compósito, na medida em que, apesar de ter convertido o notário no titular principal do processo, continua a reservar aos tribunais a prática de determinados atos, tanto em primeira instância como em via de recurso.
Saber qual o conteúdo material da esfera de intervenção de cada um dos dois órgãos chamados a exercer competências decisórias no âmbito processo de inventário é o que se procurará esclarecer de seguida.
11. A competência dos cartórios notariais e dos tribunais em matéria de inventário encontra-se estabelecida no artigo 3.º do RJPI.
Em conformidade com o n.º 1 do referido artigo 3.º, «[c]ompete aos cartórios notariais sediados no município do lugar da abertura da sucessão efetuar o processamento dos atos e termos do processo de inventário e da habilitação de uma pessoa como sucessora por morte de outra», ao notário consequentemente cabendo, de acordo com o respetivo n.º 4, «dirigir todas as diligências do processo de inventário e da habilitação de uma pessoa como sucessora por morte de outra, sem prejuízo dos casos em que os interessados são remetidos para os meios judiciais comuns». Ao tribunal da comarca do cartório notarial onde o processo foi apresentado compete, por seu turno, nos termos do n.º 7 do artigo 3.º do RJPI, «praticar os atos que», de acordo com tal regime, «sejam da competência do juiz».
Do ponto de vista da entidade encarregue da tramitação do processo de inventário, o regime jurídico constante da Lei n.º 23/2013 assenta, assim, numa repartição material de competência entre os cartórios notariais e os tribunais, caracterizada pela atribuição «ao notário [d]a competência (regra) para a prática, em geral, de todos os atos e termos do processo de inventário» e pela especificação dos «atos (exceções à regra)» reservados «à competência do Tribunal» (cf. Eduardo Sousa Paiva/ Helena Cabrita, Manual do processo de inventário: à luz do novo regime, Coimbra: Coimbra Editora, 2013, p. 19).
Conforme notado ainda na doutrina, a atribuição de competência-regra ao cartório notarial para a tramitação do processo de inventário assenta no facto de o notário — órgão próprio da função notarial — exercer as suas funções em nome próprio e sob sua responsabilidade, com respeito pelos princípios da legalidade, autonomia, imparcialidade, exclusividade e livre escolha (cf. artigo 10.° do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2004 de 4 de Fevereiro) (cf. Carla Câmara/ Carlos Castelo Branco/ João Correia/ Sérgio Castanheira, Regime Jurídico do Processo de Inventário – Anotado, 2ª Ed., Coimbra: Almedina, 2013, p. 35).
Pelo especial interesse que reveste para a compreensão da racionalidade subjacente à solução impugnada, é conveniente passar em revista as específicas competências concretamente atribuídas aos notários e aos juízes no âmbito do processo de inventário.
12. Começando pelos notários, a primeira nota a salientar é a de que lhes foi atribuída não apenas uma competência residual — traduzida na faculdade de «dirigir todas as diligências do processo de inventário e da habilitação de uma pessoa como sucessora por morte de outra» (cf. artigo 3.º, n.º 4, do RJPI) —, como ainda um conjunto de competências específicas a que importa fazer menção (para uma lista exaustiva dos atos cuja competência pertence aos notários, cf. o elenco esboçado por Carla Câmara/Carlos Castelo Branco/João Correia/Sérgio Castanheira, in Regime Jurídico do…, cit., pp. 37-38).
Assim, o notário tem competência para decidir todos os incidentes do inventário (cf. artigo 14.º do RJPI), bem como as demais questões incidentais que possam colocar-se — como seja, por exemplo, a que resulte da arguição de nulidade de citações e/ou notificações, cuja realização é levada a cabo com observância das formalidades previstas no CPC (cf. artigo 6.º do RJPI).
De acordo com as regras gerais aplicáveis aos incidentes do processo do inventário, ao notário cumpre promover a realização das diligências probatórias requeridas pelas partes (cf. artigo 14.º, n.º 1, do RJPI), designadamente a inquirição das testemunhas que tiverem sido arroladas (cf. artigo 15.º, n.ºs 2 a 4, do RJPI), e, finda a atividade probatória a que deva haver lugar, estabelecer as questões relevantes para a decisão do incidente que, em princípio, lhe compete proferir (cf. artigo 15.º, n.º 6, do RJPI).
Assim não será, todavia, se, na pendência do inventário, forem suscitadas questões que, em razão da sua natureza ou da complexidade da matéria de facto e de direito, não devam ser decididas no processo de inventário. Em todos estes casos, o notário encontra-se legalmente vinculado a determinar a suspensão da tramitação do processo e a remeter as partes para os meios judiciais comuns até que ocorra decisão definitiva, identificando para o efeito as questões controvertidas e justificando fundamentadamente a sua complexidade (cf. artigo 16.º, n.º 2, do RJPI).
Para além de oficiosamente decretável, a remessa das partes para os meios judiciais com fundamento na natureza ou complexidade das questões a decidir pode ter lugar a requerimento de qualquer interessado (cf. n.º 3 do artigo 16.º) e, no caso de o notário indeferir o pedido de remessa, dessa decisão cabe recurso para o tribunal competente (n.º 4), o qual «sobe imediatamente e tem efeito suspensivo» (cf. artigo 16.º, n.º 5).
Estabelecido em geral para os incidentes do processo de inventário, o regime acima sumariamente descrito encontra-se replicado, sem grandes desvios, nos preceitos que estabelecem a disciplina específica a seguir em certos deles.
Assim, caso seja deduzida oposição ao inventário, impugnada a legitimidade dos interessados citados ou a competência do cabeça de casal e/ou invocadas quaisquer exceções dilatórias (cf. artigo 30.º, n.º 1, alíneas a) a d), do RJPI), o notário realizará as diligências probatórias tidas por necessárias — o que inclui não apenas as diligências requeridas pelas partes, como ainda aquelas que lhe é lícito oficiosamente determinar —, decidindo, em seguida, a questão suscitada no incidente (cf. artigo 31.º, n.º 3, do RJPI).
No caso de a oposição ao inventário incluir a impugnação do valor indicado pelo cabeça-de-casal para cada um dos bens constantes da relação apresentada — incidente em cuja tramitação se inscreve a norma recusada aplicar —, proceder-se-á à respetiva avaliação, que será realizada por um único perito, a nomear pelo notário, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil quanto à prova pericial (cf. artigo 33.º, n.º 2, do RJPI).
Quando seja deduzida reclamação contra a relação de bens apresentada pelo cabeça-de-casal, é também ao notário que compete decidir da mesma, depois de ouvido o cabeça-de-casal e, caso este não confesse a existência dos bens cuja falta foi invocada, os demais interessados com legitimidade para se pronunciarem (cf. artigo 35.°, n.° 3, do RJPI). Também neste caso, quando a complexidade da matéria de facto ou de direito tornar inconveniente a decisão incidental da reclamação, o notário está obrigado a abster-se de decidir e a remeter os interessados para os meios judiciais comuns (cf. artigo 36.º, n.º 1, do RJPI), mantendo, todavia, a faculdade de, com base numa apreciação sumária das provas produzidas, deferir provisoriamente as reclamações, com ressalva do direito às ações competentes (n.º 3).
13. No âmbito do processo de inventário, o juiz dispõe de uma dupla competência: por um lado, foi-lhe atribuída uma competência própria; por outro, foi-lhe conferida uma função de decisor em sede de recurso.
No que diz respeito à intervenção no exercício de uma competência própria, é ao juiz cível territorialmente competente que cabe proferir, nos termos do n.º 1 do artigo 66.º do RJPI, a «decisão homologatória da partilha constante do mapa e das operações de sorteio», decisão da qual cabe recurso de apelação para o Tribunal da Relação, nos termos do CPC (cf. n.º 3). De entre os atos da competência própria do juiz especificamente compreendidos na tramitação própria do processo de inventário, pode mencionar-se ainda a designação do cabeça de casal no caso de todas as pessoas referidas no artigo 2080.° do Código Civil se escusarem ou forem removidas (cf. artigo 2083.° do Código Civil), bem como a decisão homologatória do acordo dos interessados que ponha termo ao processo de inventário na conferência, nos termos do disposto nos artigos 48.°, n.° 7, e 66.°, n.° 1, do RJPI. A par destes atos, um conjunto de outros haverá que, por se projetarem para lá dos interesses privados em conflito, só por um tribunal poderão ser praticados - pense-se, por exemplo, no levantamento do sigilo bancário ou na dispensa de confidencialidade de certos dados, pretendidos apresentar como meio de prova. Em todos estes casos, é exclusivamente ao juiz que, ainda que por via incidental, caberá proferir decisão no âmbito do processo de inventário, que para esse efeito lhe deverá ser remetido (neste sentido, quanto ao sigilo bancário, cf. Eduardo Sousa Paiva e Helena Cabrita, Manual do processo…, cit., p. 20).
A par da competência para a prática de determinados atos do processo de inventário, o juiz tem ainda competência para sindicar as decisões proferidas pelo notário sempre que delas couber recurso para o Tribunal.
Assim, de acordo com o RJPI, são impugnáveis perante o juiz a decisão do notário que indeferir o pedido de remessa das partes para os meios judiciais comuns (artigo 16.º, n.º 4), bem como o despacho determinativo da forma da partilha (artigo 57.º, n.º 4) sempre que as partes não tiverem sido remetidas para os meios comuns — se o tiverem sido, é ao juiz que caberá, a título próprio, proferir o despacho determinativo da forma da partilha (artigo 57.º, n.º 3).
Para além das decisões expressamente referidas no RJPI, outras vêm sendo associadas ao elenco dos atos impugnáveis ali previsto, seja com base na interpretação extensiva ou na aplicação na aplicação analógica de certas das normas contidas naquele regime - é o caso das decisões do notário que julguem procedentes exceções que ponham fim ao inventário, como sucede com a ilegitimidade, litispendência, caso julgado, entre outras (neste sentido, cf. Eduardo Sousa Paiva/ Helena Cabrita, Manual do processo…, cit., p. 20) -, seja por via da consideração de preceitos oriundos de diplomas diversos, conforme ponderou o tribunal a quo.
Como vimos, foi justamente com base no entendimento segundo o qual o elenco dos atos judicialmente impugnáveis, extraível do RJIP, não só não é taxativo, como é suscetível de ser complementado através da consideração de outros preceitos legais, provenientes de fonte diversa, que o tribunal a quo considerou passível de recurso a decisão proferida pelo notário no âmbito do incidente de impugnação do valor atribuído pelo cabeça-de-casal aos bens imóveis a partilhar no processo de inventário.
14. O conjunto de competências acima sumariamente descritas permite concluir que, não obstante ter levado a cabo uma verdadeira desjudicialização do processo de inventário, concretizada através da transferência para os notários de uma parte substancial da tramitação do processo, o legislador continuou a confiar aos tribunais a resolução de todas as questões de maior complexidade fáctica e/ou jurídica suscitadas no respetivo âmbito, assim como manteve sob reserva de jurisdição a prática dos atos diretamente conformadores da posição jurídica das partes, como seja a decisão homologatória do acordo dos interessados que ponha termo ao processo e, em particular, a decisão homologatória da partilha.
Pelo significado que poderá, à partida, assumir na caracterização da componente jurisdicional do processo de inventário, é conveniente que nos debrucemos mais detidamente sobre esta última decisão.
Em termos que se poderão ter por relativamente consensuais, pode dizer-se que a decisão homologatória da partilha é uma decisão da competência própria do juiz, que consubstancia o ato constitutivo em que culmina toda a atividade desenvolvida no âmbito do processo que, até esse momento, correu termos perante o notário, através do qual se atribui aos interessados a titularidade exclusiva dos direitos sobre os bens incluídos no acervo, hereditário ou conjugal, que passaram a caber-lhes, conformando, dessa forma, a respetiva esfera jurídica.
Embora a decisão homologatória da partilha traduza também o momento em que o juiz verifica a conformidade dos atos praticados durante a fase notarial, bem como a legalidade e a regularidade do processo, a amplitude do controlo judicial efetivamente implicado em tal decisão, além de não resultar claramente da lei, está longe de ser inequívoca.
A par dos que entendem que, apesar de não caber ao juiz o poder oficioso de introduzir as alterações ou modificações que entenda convenientes no mapa de partilha (ao contrário do que resultava do artigo 60.º da Lei n.º 29/2009), nenhum obstáculo se levanta a que enuncie os «atos que, em sede notarial, dev[a]m ser praticados» e/ou supra «as irregularidades que (…) detete, inclusive em questões incidentais e decisões interlocutórias até então proferidas, que se tenham refletido nas operações de partilha» (cf. Carla Câmara/ Carlos Castelo Branco/ João Correia/ Sérgio Castanheira, Regime Jurídico do…, cit., pp. 338 ss; em igual sentido, Eduardo Sousa Paiva/ Helena Cabrita, Manual do processo…, cit., p. 195), há também quem veja aqui um controlo meramente formal de legalidade, sem possibilidade de uma sindicância efetiva sobre a validade dos atos pretéritos praticados pelo notário (neste sentido, cf. Filipe César Vilarinho Marques, “A homologação da partilha”, Julgar, n.º 24, Coimbra, 2014, p. 155 e ss.).
Até pelos termos do descenso a que vimos de aludir, pode ter-se por relativamente certo que a decisão homologatória da partilha não comporta, pelo menos de forma evidente e segura, o reexame do ato de julgamento realizado pelo notário no âmbito de qualquer um dos incidentes cuja decisão lhe compete proferir, nem, consequentemente, do modo como por este foi levada a cabo a apreciação da prova - documental, testemunhal ou pericial ¾ a cuja produção e/ou valoração tiver havido lugar com vista à fixação do quadro factual relevante para a dirimição daquela específica componente ou dimensão do litígio que constitui o objeto próprio de cada um dos incidentes processualmente admitidos no âmbito do processo de inventário de acordo com a tipificação constante da Lei n.º 23/2013.
(…) 16. Em si mesma, a possibilidade de exercício por órgãos não jurisdicionais de uma atividade materialmente recondutível à função jurisdicional nada tem de excecional ou insólito, em particular em ordenamentos jurídicos como o português.
Pense-se, desde logo, na aplicação de coimas no âmbito de procedimentos contraordenacionais, cuja promoção compete a entidades não jurisdicionais. Trata-se de um domínio em que confluem administração e jurisdição, no qual se inscreve a aplicação de «sanções cominadas no âmbito das atividades privadas sujeitas a regulação pública, em que as autoridades reguladoras dirimem litígios entre particulares» (cf. José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, 2011, p. 30). Justamente a propósito da concessão de poderes sancionatórios a autoridades independentes, é comum notar-se que «a prática do exercício da função judicial por órgãos não judiciais», com preterição da competência judiciária, constitui uma tendência «relativamente consolidada entre nós», que tem vindo a impor-se de forma «paulatinamente acentuada» (cf. Paula Costa e Silva, “As autoridades independentes. Alguns aspetos da regulação económica numa perspetiva jurídica”, in Revista O Direito, Ano 138.º. III, 2006, pp. 558-559).
Não é muito diferente o que se verifica suceder com a atribuição aos notários da competência para a promover a generalidade dos termos do processo de inventário.
Ainda que a propósito da solução constante do artigo 26.º, n.º 2, da Portaria n.º 278/2013, de 26 de agosto — que regulamenta o processamento dos atos e os termos do processo de inventário no âmbito do Regime Jurídico do Processo de Inventário aprovado pela Lei n.º 23/2013, de 5 de março —, este Tribunal teve já oportunidade de caracterizar a natureza da função desempenhada pelo notário no âmbito do processo de inventário, que situou num domínio de «inegável interesse público», no qual «nem o Estado atua (…) enquanto sujeito de direito privado, nem o notário, que é chamado a exercer funções públicas de natureza judicial, é um mero sujeito privado estranho às responsabilidades públicas que lhe são inerentes».
(…)al como definido na Lei n.º 23/2013, o regime do processo de inventário releva, assim, da opção de transferir para um oficial público — o notário —, que exerce uma função de natureza simultaneamente pública e privada, no respeito pelos princípios da legalidade, autonomia, imparcialidade, exclusividade e da livre escolha (cf. artigos 1.º, n.ºs 1 e 3, e 10.º, do Estatuto do Notário, aprovado pelo Decreto-lei n.º 26/2004, de 4 de fevereiro), uma parcela da competência para a tramitação do processo por meio do qual se efetiva a tutela jurisdicional do direito que a cada um dos contitulares de um património indiviso assiste, sempre que requerida por um deles a partilha dos bens que integram o acervo comum, conjugal ou hereditário.
(…)21. Na averiguação da medida da reserva da jurisdictio assegurada pelo regime constante da Lei n.º 23/2013, há dois planos a que é necessário atender aqui.
O primeiro diz respeito à colocação sob reserva absoluta de jurisdição da decisão homologatória da partilha.
Tratando-se do ato final do processo, através do qual se põe termo à indivisão do acervo patrimonial, conjugal ou hereditário, a partilhar e é atribuída a cada interessado a titularidade exclusiva dos direitos sobre os bens com que foi composta a quota respetiva, poder-se-ia pensar que, uma vez reservada ao juiz a decisão homologatória da partilha, ficaria assegurado o monopólio da jurisdição relativamente à composição integral e definitiva do litígio subjacente à instauração do processo de inventário.”
Assim, no âmbito da Lei n.º 23/2013, de 05/03, o encargo no processamento dos actos e termos do processo de inventário passou a pertencer a notários, profissionais liberais, autónomos e independentes do Estado, que actuavam em nome próprio, não obstante exercerem, em simultâneo, funções públicas, como oficiais públicos, quer quando conferem autenticidade aos documentos e asseguram o seu arquivamento quer, ainda, em satisfação de um interesse público, quando asseguravam a tramitação do processo de inventário (cf. a este propósito, VIEIRA, José Alberto - Direito do Notariado. Em Tratado de Direito Administrativo Especial. Coord. OTERO, Paulo; GONÇALVES, Pedro. 1.ª ed. Coimbra: Almedina, 2009, pp. 136-138 e 143-148).
Nesta última situação, os notários passaram a desempenhar uma tarefa que anteriormente cometia aos tribunais, que foi desestatualizada.
Como refere Pedro Gonçalves, a função notarial representa o “exercício privado de funções públicas”. Na “pessoa do notário reúnem-se duas posições: a de profissional liberar e a de titular de um ofício público. Como profissional libera, actua com autonomia e independência, quer em relação ao estado, quer em relação aos particulares a quem presta serviços” (in GONÇALVES, Pedro António Pimenta da Costa - Entidades Privadas com Poderes Públicos. O Exercício de Poderes Públicos de Autoridade por Entidades Privadas com Funções Administrativas. 1.ª ed. Coimbra: Almedina, 2008, pp. 585 e 587).
Para o mesmo Autor, “no caso das profissões públicas independentes (exercidas fora de uma relação de emprego público), como a profissão “liberal” de notário: a actividade profissional, como um todo ou pelo menos no seu núcleo caracterizador e distintivo, corresponde ao exercício de uma função pública, delegada em profissionais independentes”. Nestes casos, os respectivos “titulares exercem actividades do interesse público ou com relevância pública que o Estado deixou na Sociedade” (in GONÇALVES, Pedro António Pimenta da Costa - Entidades Privadas…, ob. cit., p. 149).
Ocorre aqui uma “privatização de tarefas” do Estado. O “Estado renuncia a uma missão, confiando-a ao sector privado, à Sociedade. (…) em si mesma, a tarefa (…) é privada e, como tal, pode exercer-se no contexto da liberdade de empresa” (in GONÇALVES, Pedro António Pimenta da Costa - Entidades Privadas…, ob. cit., pp. 322-323; cf. no mesmo sentido VIEIRA, José Alberto - Direito do Notariado, ob. cit., pp. 136-139).
Igualmente, o TC no Ac. n.º 28/2016, P. n.º 409/2015, de 20/01/2016, indica-nos o seguinte: “decorrendo a atribuição de competências aos notários, para a tramitação do processo de inventário, de uma opção vinculativa do legislador de transferir para o setor privado competências públicas antes exercidas pelos tribunais, parece claro que os notários assumem, a este nível de intervenção, um papel substitutivo central... 1
(…) O notário, sendo atualmente um profissional liberal, é simultaneamente um oficial público, independente e imparcial (artigo 1.º do Estatuto da Ordem dos Notários), o que decorre do conteúdo material das funções que lhe são cometidas, quer enquanto entidade a quem compete conferir autenticidade aos documentos e proceder ao seu arquivamento, quer enquanto entidade a quem também cabe a direção dos processos de inventário e, em regra, a decisão dos incidentes interlocutórios que nele se suscitem, sem prejuízo da garantia do recurso aos tribunais estaduais.”
Esta privatização repercute-se em sede de responsabilidade civil, não permitindo que haja uma imputação directa ao Estado da responsabilidade pelos danos provocados por actuações dos privados a exercer funções públicas. Em “princípio, só a entidade privada responde pelos danos provocados pelos seus actos” (in GONÇALVES, Pedro António Pimenta da Costa - Entidades Privadas…, ob. cit., p. 1093. Cf. ainda pp. 140-149, 322-325, 475-479, 585-587 e 1087; cf. no mesmo sentido VIEIRA, José Alberto - Direito do Notariado, ob. cit., pp. 159-160).
Como aduz José Alberto Vieira, a “privatização da função notarial retirou os notários do seio da administração pública. Eles são profissionais liberais, pessoas singulares de Direito privado, que comunicam a fé pública com a sua intervenção em documentos. Não exercem, contudo, uma função administrativa do Estado, nem lhes é conferido qualquer poder público no desempenho da actividade notarial.
(...) O notariado não pertence mais à actividade administrativa do Estado.
Fica, assim, afastada a aplicação do regime especial da responsabilidade extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas, cujos requisitos de aplicação não se verificam quanto aos notários privados.” (in VIEIRA, José Alberto - Direito do Notariado, ob. cit., p. 161).
Neste sentido, no art.º 1.º, do Estatuto do Notariado (EN), após a versão dada pelo Decreto-Lei n.º 15/2011, de 25/01, aplicável à data, à situação que se aprecia, estipula-se:” 1 - O notário é o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública.
2 - O notário é, simultaneamente, um oficial público que confere autenticidade aos documentos e assegura o seu arquivamento e um profissional liberal que actua de forma independente, imparcial e por livre escolha dos interessados.
3 - A natureza pública e privada da função notarial é incindível.” – cf. também os art.ºs 21.º, n.º 1, 23.º, n.º1, al. b)
Igualmente, nos art.º 10.º e 12.º, do EN, na indicada versão, determina-se: “Artigo 10.º
Enumeração
O notário exerce as suas funções em nome próprio e sob sua responsabilidade, com respeito pelos princípios da legalidade, autonomia, imparcialidade, exclusividade e livre escolha.”
“Artigo 12.º
Princípio da autonomia
O notário exerce as suas funções com independência, quer em relação ao Estado quer a quaisquer interesses particulares.”
Já no art.º 23.º, n.º 1, al. m), do EN, determina-se que constitui dever do notário “Contratar e manter seguro de responsabilidade civil profissional de montante não inferior a (euro) 100000.”
Portanto, a responsabilidade civil do notário, ainda que no âmbito das tarefas de tramitação de um processo de inventário, apresentado no respectivo cartório notarial, é uma responsabilidade que se rege pelo regime de direito privado, previsto nos art.ºs 483.º e ss. do CC.
Será uma responsabilidade civil contratual quando estejam em causa aspectos da relação contratual que desenvolve com os seus clientes. Será responsabilidade extracontratual quando a mesma decorra da violação dos seus deveres estatutários e legalmente definidos.
Nesta mesma medida, o A. e Recorrente poderia ter reagido nos tribunais judiciais relativamente ao despacho de 25/09/2014, do Notário C..........., tomado a coberto da Recomendação de 10/10/2013 da ON, apresentando a correspondente acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, questionando a legalidade da suspensão do processo e a violação dos respectivos deveres legais e estatutários. Em situações totalmente similares, em que notários privados determinaram a suspensão dos processos de inventário até que se procedesse ao pagamento dos respectivos honorários pelo IGFEJ, já decidiram os tribunais judiciais por diversas vezes, no sentido de tal acto ser ilícito (cf., entre muitos, os Acs. do TRL n.º 362/14.2YRLSB-2, de 08/05/2014, do TRP n.º 281/14.2YRPRT, de 12/01/2015, n.º 171/14.9YRPRT, de 08/01/2015, n.º 164/17.4YRTRP, de 20/06/2017 ou do TRG n.º34/14.8TBAMR.G1, de 12/02/2015).
O A. e Recorrente optou por não reagir contra aquele despacho nos tribunais competentes e escolheu intentar a presente acção no TAF de Almada, para efectivar a responsabilidade do Estado pelo funcionamento defeituoso do serviço público de justiça e designadamente pela delonga anormal na administração da justiça.
Ora, no caso, não ocorreram actos integrados na actividade administrativa do Estado e que tenham sido praticados por quaisquer órgão e agentes da Administração Pública. A ordem de suspensão do processo de inventário foi dada pelo Notário C..........., que não integra o Estado, mas é um profissional autónomo e independente do Estado, que não está sujeito ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas.
Como já se salientou, na presente acção, o acto que funda o alegado ilícito é a decisão do notário privado de suspender o processo de inventário enquanto aguardava o pagamento de honorários e o tempo acrescido que daí resultou até à retoma da tramitação do correspondente processo.
Ora, essa obrigação ou competência – de processamento dos termos do processo de inventário após a sua interposição – pertencia ao referido notário privado, que nesse âmbito detinha competências próprias e exclusivas, não podendo ser substituído nessa mesma tarefa pelo tribunal – cf. art.º 3.º, n.ºs 1 a 4, da Lei n.º 23/2013, de 05/03.
Como se indica no Ac. do TC n.º 843/2017, P. 265/2017, de 13/12/2017, no âmbito da Lei n.º 23/2013, de 05/03, o notário é o “titular principal do processo”, a quem o legislador cometeu a tarefa “de condutor e decisor do processo de inventário”. Na fase inicial do processo de inventário a intervenção do tribunal só se faz excepcionalmente, em situações muito pontuais e por via de recurso. Depois, já na fase final do processo de inventário, o tribunal tem, então, uma intervenção por competência própria, a relativa à decisão de homologação da partilha – cf. art.º 66.º da Lei n.º 23/2013, de 05/03.
Portanto, por regra - ou não ocorrendo recurso das decisões do notário - a fase inicial do processo de inventário é alheia a qualquer intervenção do tribunal – ou do juiz – que desconhecerá, sequer, da existência do correspondente processo. O processo de inventário não tramita nas instalações do tribunal – mas numas instalações privadas, no cartório notarial privado – e, nesta primeira fase, é apenas da responsabilidade do notário.
Significa isto, que não ocorrendo recurso dos actos do notário, não pode o tribunal intervir em tal processo, designadamente determinando o andamento do mesmo, um andamento mais célere ou um andamento correcto. A titularidade do poder de direcção do processo de inventário é, pois, do respectivo notário, uma pessoa privada (que não é um órgão jurisdicional ou administrativo), a quem foi (legislativamente) delegada a incumbência de decidir a tramitação dos actos e termos do processo de inventário, que nesta parte – e numa parte substancial – se desestatualizou.
Ou seja, no âmbito das indicadas leis, o EP renunciou às funções públicas de direcção e tramitação do processo de inventário, até então jurisdicionais, e privatizou-as, desjudicionalizou-as, delegando-as em notários privados. No que concerne a esse tipo de processos, no âmbito da Lei n.º 23/2013, de 05/03, o Estado apenas manteve na titularidade do poder público um reduto mínimo de competências jurisdicionais, designadamente, a parte relativa à aferição da legalidade de certos actos praticados pelo notário, taxativamente indicados, por via da figura do recurso para os tribunais e ao proferimento da sentença de homologação da partilha. O Estado manteve, apenas, o controlo pontual de certos actos do notário, abstraindo-se dos termos gerais relativos à forma como se deveria processar e tramitar o processo de inventário.
Volvendo ao caso, teremos de considerar que a responsabilidade pela tramitação do processo de inventário ora em apreço era da exclusiva responsabilidade do Notário C..........., que exercia as suas funções “em nome próprio e sob a sua responsabilidade” e com independência em relação ao Estado – cf. art.ºs 10.º e 12.º do EN, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 15/2011, de 25/01.
Esses actos do Notário C........... eram, também, do total desconhecimento do EP, ou do correspondente tribunal e juiz de comarca, pois o legislador estipulou que tal tramitação ou o seu controlo geral deixava de ser uma incumbência pública, do EP. Tal incumbência só ocorria, pontual e limitadamente, em caso de recurso dos actos do notário. Como já indicamos, o A. e Recorrente não recorreu de quaisquer actos do indicado notário, mas aceitou que se mantivessem desjudicializados ou fora do controlo dos tribunais.
Consequentemente, os actos do Notário C........... que fundam a presente acção – relativos à tramitação inicial do processo em termos céleres e ao acto de suspensão do mesmo até que fossem pagos os seus honorários – são actos que não estavam na titularidade do poder do Estado, que os desconhecia em absoluto. Mais se assinale, que tal como resultava do regime legal instituído pela da Lei n.º 23/2013, de 05/03, o EP também não tinha obrigação de conhecer das referidas actuações do Notário C........... nem era responsável pelas mesmas.
Portanto, não ocorre aqui o primeiro pressuposto para a efectivação da responsabilidade do Estado pelo funcionamento defeituoso do serviço público de justiça, que é a existência de um acto praticado por um órgão do Estado ou de um seu agente (cf. a este propósito, para a actuação dos agentes de execução, que tem algum paralelismo com a situação ora tratada, os Acs. do TCAS n.º 1039/16.0BELRA, de 28/06/2018, cuja revista não foi admitida, conforme Ac. do STA n.º 01039/16.0BELRA, de 11/01/2019. Cf. também os Acs. do Tribunal de Conflitos n.º 018/17, de 01/02/2018, do TCAS n.º 1184/16.1BELRA, de 21/11/2019 e do STJ n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1, de 11/04/2013 ou n.º 85/08.1TJLSB.L1.S1, de 06/07/2011).
Em suma, há que negar provimento ao presente recurso e confirmar o sentido da decisão recorrida, não obstante não se acompanhar a fundamentação aí aduzida, nomeadamente quando se entendeu que a demora no processo de inventário que correu no Cartório Notarial de C................ era equiparável à demora de uma acção judicial declarativa e se julgou improcedente a presente acção por se considerar que o processo de inventário não tinha ficado suspenso para além de 3 anos.
Como já se indicou, no caso, não se verifica o primeiro requisito para a efectivação da responsabilidade do R. EP, a saber, a existência de um acto praticado por um órgão do Estado ou de um seu agente, que seja a causa da demora num processo judicial.
A inexistência de tal pressuposto faz logo claudicar a acção, não havendo, por isso, que aferir acerca da ilicitude de tal acto.
Assim, não acompanha, igualmente, a fundamentação da decisão recorrida quando apreciou a ilicitude do despacho do indicado notário, ou dos actos do EP e da ON relativos à alegada omissão de legislação e regulamentação, ou não efectivação do Fundo de Compensação e da Caixa Notarial de Apoio ao Inventário.
No que concerne à invocação relativa à falta regulamentação do Fundo de Compensação (ou da Caixa Notarial de Apoio ao Inventário), configura também, tal como já dissemos, uma alegação que só relevaria caso se visasse aqui a efectivação da responsabilidade civil do Estado, por omissão legislativa, ou da ON, por omissão regulamentar.
Mais se note, que o invocado Fundo de Compensação não visou compensar os notários em situações de apoio judiciário, como invoca o A., mas visou, sim, atribuir aos notários uma compensação atendendo à localização dos seus cartórios notariais e à necessidade de se assegurar uma remuneração mínima, quando face a essa localização tal remuneração não ocorresse - cf. art.º 54.º do Decreto-Lei n.º 27/2004, de 04/02.
Por seu turno, para se ressarcir os notários em caso de apoio judiciário foi criado um outro instituto, totalmente diverso daquele Fundo de Compensação, a Caixa Notarial de Apoio ao Inventário - cf. art.ºs 26.º-A da Portaria n.º 278/2013, de 26/08, 6.º da Portaria n.º 46/2015, de 23/02 e 58.º a 68.º da Lei n.º 155/2015, de 15/09.
Assinale-se, igualmente, que na versão inicial da Portaria n.º 278/2013, de 26/08, já se previa a possibilidade de ocorrer apoio judiciário no âmbito do processo de inventário, designadamente nos art.ºs 5.º, n.ºs 3, 4 e 26.º, n.º 1, da indicada Portaria.
Portanto, ainda que não tivesse sido criada e regulamentada ab inicio a indicada Caixa Notarial de Apoio ao Inventário, a verdade é que a existência de regulamentação legal visando o ressarcimento dos notários, em caso de apoio judiciário no âmbito de um processo de inventário, já ocorria à data da apresentação do processo de inventário pelo A. e ora Recorrente no Cartório Notarial de C.................
Em suma, estando em causa a aferição da responsabilidade dos RR. pelo atraso na administração da justiça, falece a presente acção pela simples circunstância dos actos do notário C..........., a quem incumbia processar e tramitar os termos do processo de inventário que foi apresentado no seu cartório pelo A. e ao Recorrente, serem actos praticados por um profissional autónomo e independente do Estado, que está submetido ao regime de direito privado e não ao regime da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam em:
- negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida, com a fundamentação ora adoptada;
- custas pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário que lhe for concedido (cf. art.ºs. 527.º n.º s. 1 e 2, do CPC, 7.º, n.º 2, 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 2 de Julho de 2020.
(Sofia David)
(Dora Lucas Neto – com declaração de voto)
(Pedro Nuno Figueiredo)
Declaração de voto: Voto a decisão, tendo presente que a matéria sub judice pode ser discutida sob diferentes perspetivas e sob diversas cambiantes, em virtude de ser ponto assente que um notário não exerce funções públicas jurisdicionais, mas sim outro tipo de funções públicas, como profissionais liberais, pois o exercício da função jurisdicional, por imposição constitucional, está exclusivamente entregue a juízes.
Não obstante, a jurisprudência do TEDH, e num contexto de responsabilidade internacional, tende a considerar nas ações de indemnização por morosidade da administração da justiça uma noção de Estado em sentido amplo onde, eventualmente, se poderia incluir a referida atividade do Notário, no âmbito da sua atuação no processo de inventário, no regime decorrente da lei de 2013.
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