A. Matéria de facto

O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal considerou provados os seguintes factos:
1. Por Acórdão, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, datado de 7 de Janeiro de 2009, foi anulada a Resolução n.º 463/03 do Governo Regional da Madeira que declarou a utilidade pública, com processo urgente e posse administrativa imediata, de um prédio pertencente à Exequente, por a mesma enfermar de vícios procedimentais, no âmbito do Recurso Contencioso de anulação n.º 12454/03. (cfr. fls. 251 e seguintes do Processo n.º 12454/03 vol. II apenso aos autos)
2. No âmbito do processo n.º 804/05.8TBSCR que corre os seus termos no 2º Juízo do Tribunal da Comarca de Santa Cruz, a Entidade Demandada procedeu ao depósito da quantia de € 53.145,00 correspondente à indemnização arbitrada e de € 2.947,00 a título de juros, ordenada por despacho judicial datado de 18/04/2008, proferido naqueles autos. (cfr. fls. 73 e seguintes dos presentes autos em suporte de papel e acordo)
3. A petição inicial da presente execução deu entrada no Supremo Tribunal Administrativo a 26 de Abril de 2010. (conforme carimbo aposto na mesma)
4. A 17 de Outubro de 2013, foi emitida a Resolução do Conselho de Governo n.º 1062/2013, publicada no JORAM, I Série, n.º 148, de 23 de Outubro, declarado a utilidade pública da expropriação da parcela de terreno, propriedade da Autora, que é objecto da presente execução. (cfr. fls 92 e seguintes dos autos em suporte de papel)
B. O DIREITO

Está em causa a execução do acórdão do STA de 7/01/2009 que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pela exequente, ora recorrente, do acórdão deste TCA Sul de 17/04/2008 proferido no âmbito do recurso contencioso de anulação da Resolução n.º 463/03 do Governo Regional da Madeira e, consequentemente, anulou a mesma por padecer de vícios procedimentais (resultantes da omissão da notificação prevista no artigo 10º, n.º 5 do Código das Expropriações de 1999 e por não ter sido seguido o processo de expropriação não urgente).
Considerando que a entidade executada não cumpriu o acórdão do STA, a exequente/recorrente intentou processo executivo com vista a obter a condenação do executado: (i) a devolver-lhe, “livre e desembaraçada, a parte do seu prédio que ilicitamente ocupa”, (ii) a pagar-lhe “uma indemnização por essa ocupação a qual, até ao presente momento, se computa em € 59.061,34”, (iii) a pagar-lhe “uma indemnização, de valor a ser apurado futuramente, e referente a cada dia em que se mantenha a dita ocupação, para além da data de entrada da presente acção” e (iv) “no cumprimento de uma sanção pecuniária compulsória, no montante diário de € 30,00 (ou outro, que o julgador entender fixar) por cada dia em que se mantiver a ilicitude da ocupação, sanção essa a ser suportada pelo titular do órgão do executado, Presidente do Governo Regional, Dr. …………………….”.
Por sentença de 31/01/2014, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (i) declarou extinta a instância relativamente ao pedido de restituição do terreno e (ii) absolveu a entidade executada dos restantes pedidos.
É o seguinte o discurso fundamentador da sentença recorrida:
“(…)
Do Pedido Indemnizatório devido pela ilícita ocupação do terreno, contabilizado desde 20/8/2003 até 23/10/2013;
Não obstante, a possibilidade de se enxertar, no processo de execução, uma fase declarativa, este não é o meio processual adequado para a aferição de um pedido indemnizatório por responsabilidade civil por facto ilícito, com a complexidade inerente ao mesmo, como acontece no caso em apreço.
Desde logo, porque não derivam do Acórdão anulatório quaisquer factos ou pronúncias que permitam prosseguir a presente execução aferindo da existência dos referidos danos ou do seu montante, desde logo porque a referida decisão foi tomada no âmbito do anterior recurso contencioso de anulação, no qual o Tribunal apenas detinha poderes cassatórios.
Acresce, da factualidade apurada, (cfr. facto provado n.º 2), no âmbito do processo expropriativo, a Exequente recebeu vários valores referentes à expropriação do prédio, pelo que a indemnização a fixar-se teria que ser aferida segundo o princípio «compesatio damni cum lucro».
Ora, o processo de execução, não está funcional e estruturalmente concebido para nele serem formulados novos e autónomos pedidos indemnizatórios decorrentes de responsabilidade civil por factos ilícitos, para os quais a forma de processo adequada é a acção administrativa especial.
A fase declarativa que poderá ocorrer no processo de execução é sumária, considerando a tramitação e prazos para ela previstos, sendo incompatível com a complexidade inerente à aferição de um pedido indemnizatório por responsabilidade por facto ilícito, que poderá exigir uma ampla e complexa indagação factual, com produção testemunhal, (e talvez pericial), como seria no caso em apreço, para a averiguação do nexo de causalidade e dos danos efectivamente verificados.
Pelo que improcede o pedido”.
A recorrente discorda do assim decidido, alegando, em síntese, que:
- A “pretendida "reconstituição da situação anterior" integra a indemnização pelos danos que já sejam ressarcíveis monetariamente”, sendo certo que “não encontra qualquer acolhimento, nem na lógica do sistema, nem nas normas legais, o entendimento de que a fase executiva "é incompatível" com a determinação de um pedido indemnizatório em substituição da aludida reintegração”;
- Concluindo pela existência de erro na forma de processo, a consequência seria a absolvição da instância e não do pedido;
- A decisão recorrida “constitui uma autêntica "decisão surpresa", que não respeitou o disposto no art.º 87.º, n.º 1, al. a) do CPTA, estando afectada de nulidade insuprível”.
Vejamos se lhe assiste razão.
As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as das autoridades administrativas (cfr. artigo 158º, n.º 1 do CPTA), impondo-se a sua execução - no caso das sentenças de anulação de acto administrativo - no prazo de três meses a contar a partir do respectivo trânsito em julgado (cfr. artigos 160º, n.º 1 e 175º, n.º 1 do CPTA).
A execução de sentenças de anulação de actos administrativos importa para a Administração o “dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado” (cfr. artigo 173º, n.º 1 do CPTA).
Sempre que a Administração não execute a sentença de anulação no prazo legalmente previsto, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução, devendo especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração a pagar quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de actos administrativos (cfr. artigo 176º, n.ºs 1 e 3 do CPTA).
Caso julgue procedente o pedido, o tribunal “especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e identifica o órgão administrativo responsável pela sua adopção, fixando ainda, de acordo com a razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados” (cfr. artigo 179º, n.º 1), podendo, sendo caso disso, declarar “a nulidade dos actos desconformes com a sentença e anula[r] os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal” (cfr. artigo 179º, n.º 2).
Resulta do n.º 1 do artigo 173º do CPTA que “os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um acto administrativo podem situar-se em três planos: (a) reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação; (b) cumprimento tardia dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do acto ilegal, porque este acto disso a dispensava; (c) eventual substituição do acto ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, 2010, pág. 1117).
É entendimento jurisprudencial unânime que a execução das sentenças anulatórias dos tribunais administrativos impõe à Administração o dever de desenvolver uma actividade por forma a colocar a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento da impugnação contenciosa, o que se traduz em dois aspectos:
- por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo);
- por outro lado, no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se esse acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética actual ) - cfr. entre outros, o Acórdão do Pleno de 8/05/2003, rec. n.º 40821A.
Em suma, a execução duma decisão judicial anulatória de acto administrativo consiste na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado, a denominada reconstituição da situação actual hipotética.
Constitui também jurisprudência assente que os limites objectivos do caso julgado das sentenças anulatórias de actos administrativos, quer no que respeita ao efeito preclusivo, quer no que concerne ao efeito conformador, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão, pelo que a eficácia de caso julgado anulatório encontra-se circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios.
Assim, da mesma forma que a obrigação de executar que impende sobre a Administração está balizada pelos limites do caso julgado, também não assiste ao autor a possibilidade de delimitar livremente o objecto e o âmbito do processo de execução de sentença de anulação.
É que, o objecto e o fim processual do mesmo estão pré-delimitados pelo conteúdo da sentença exequenda.
Ora, a indemnização peticionada pela exequente/recorrente com vista a ressarcir os danos alegadamente derivados da ocupação do terreno, não cabe dentro dos limites do caso julgado anulatório. Com efeito, o pedido indemnizatório não decorre, não encontra fundamento, no acórdão exequendo, mas antes no instituto da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, exigindo, pois, o preenchimento dos respectivos pressupostos, a saber, o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e culposo e os danos.
Aliás, nunca o pedido indemnizatório formulado pela exequente/recorrente podia considerar-se abrangido pelos limites do caso julgado anulatório, dado que o acórdão exequendo foi proferido no âmbito de um recurso contencioso de anulação, o qual se destinou (apenas) a aferir da legalidade do acto recorrido e no qual não era possível cumular qualquer pedido condenatório (cfr. artigo 6º do ETAF aprovado pelo Decreto-lei n.º 129/84, de 27/04).
Neste sentido decidiu recentemente o STA, no acórdão de 7/05/2015, proc. n.º 047307A, no qual estava em causa a execução de um acórdão anulatório e em que era formulado, além do mais, um pedido de indemnizatório com vista a ressarcir os danos alegadamente resultantes dos actos ilegais anulados. Assim, refere-se neste acórdão que “do teor literal das regras relativas ao processo executivo insertas no regime atualmente vigente não resulta a possibilidade do exequente na pretensão de indemnização deduzida cumular a reparação dos referidos danos com fundamento quer no ato de adjudicação ilegal quer na impossibilidade de execução de julgado, tanto que se fala apenas da indemnização devida pelo “facto da inexecução” [cfr. n.ºs 1 dos arts. 166.º e 178.º do CPTA] e a tramitação prevista nos referidos normativos para o cálculo da indemnização não nos parece como adequada e idónea a uma complexa indagação dos pressupostos de responsabilidade, mormente, dos danos resultantes do ato adjudicatória ilegal/ilícito, nem da mesma deriva uma qualquer remissão para o processo declarativo e uso da ação administrativa comum tal como aquela que estava prevista no art. 10.º do DL n.º 256-A/77”.
E conclui-se que “Neste contexto, enquanto visando a reparação dos alegados danos assente num tal fundamento [danos alegadamente sofridos e decorrentes do ato de adjudicação ilegal e ilícito], a sede própria para o apuramento e a apreciação da pretensão indemnizatória será, pois, não na presente execução, mas na ação administrativa comum o local onde se deverá indagar se tem fundamento ou não a pretensão de que, não fora o ato adjudicatório ilegal e, por isso, anulado, as ali AA., aqui ora exequentes, seriam as vencedoras do concurso público, teriam outorgado o contrato e, assim, poderiam recuperar gastos realizados e beneficiar dos proventos patrimoniais advenientes de tal outorga”.
O pedido indemnizatório deduzido pela exequente/recorrente em matéria de responsabilidade civil extracontratual, tendo em vista o ressarcimento dos danos alegadamente sofridos em resultado do acto administrativo anulado, não tem, assim, enquadramento neste meio processual e no regime previsto no artigo 173º do CPTA, tanto mais que, como referimos, tal pedido não cabe dentro dos limites do caso julgado anulatório.
No regime de execução de sentenças previsto no CPTA apenas está prevista a possibilidade de indemnizar o exequente por se verificar causa legítima de inexecução, sendo certo que “a indemnização que vier a ser fixada, nessa circunstância, corresponde ao valor pecuniário que for devido pelo facto da inexecução e destina-se a ressarcir o exequente pela impossibilidade ou inconveniência de se efectuar a reparação em espécie mediante a reconstituição da situação jurídica violada; tal significa que não está aí em causa uma indemnização por responsabilidade civil pré-contratual, nem tão pouco uma indemnização que se destine a cobrir todos os danos que possam ter resultado da actuação ilegítima da Administração, mas apenas uma indemnização pelo facto da inexecução, e que não obsta a que o interessado possa lançar mão de uma acção autónoma de responsabilidade para obter o ressarcimento de outros danos ainda subsistentes. (…) Quando se nos depare um pedido indemnizatório por inexecução de sentença, não pode falar-se, por conseguinte, numa indemnização correspondente ao interesse contratual negativo ou ao interesse contratual positivo, mas antes - e, designadamente, em situações de afastamento ilegal ou preterição num concurso - numa indemnização pela perda de oportunidade de nele poder obter um resultado favorável, e que terá de ser fixada segundo critérios de equidade” (Carlos A. Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas - Anotado, 2.ª edição, 2011, pág. 107/108).
Em suma, numa acção executiva de julgado anulatório apenas pode ser peticionada uma indemnização pelo facto da inexecução, e não também para ressarcimento dos danos que provêm do acto administrativo ilegal; a reparação destes é alcançada através da instauração da acção administrativa comum, que era, à data em que foi intentado o presente processo executivo, a forma processual adequada para tal efeito.
Considerando que o pedido de indemnização formulado pela exequente/recorrente não se mostra suportado pelo âmbito do caso julgado da decisão exequenda, forçoso é concluir pela sua improcedência.
E dado que do que se tratou foi de aferir da bondade da pretensão da exequente, isto é, de saber se lhe assistia razão na pretensão indemnizatória que deduziu, não tem cabimento afirmar, como faz a recorrente, que estamos perante uma “decisão surpresa que não respeitou o disposto no art.º 87.º, n.º 1, al. a) do CPTA, estando afectada de nulidade insuprível”. Aliás, tal norma respeita à tramitação da acção administrativa especial e não do processo executivo.
Impõe-se, em face do exposto, confirmar a decisão judicial recorrida.