I.Relatório

O Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. (IRN), veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 07.01.2022, que julgou procedente a ação de contencioso dos procedimentos de massa, intentada que foi ao abrigo do art. 99.º do CPTA, anulando a deliberação do seu Conselho Diretivo, de 09.06.2021, que homologou as listas finais de ordenação e de colocação dos candidatos no âmbito do procedimento concursal n.º 1/2019 - DRH/SPFQ, mais tendo condenado o Recorrente a prover a A., S…, ora Recorrida, num dos 10 postos de trabalho de conservador auxiliar que foram abertos no âmbito do referido procedimento, para a Conservatória dos Registos Centrais de Lisboa.

Nas alegações de recurso que apresentou, culminou com as seguintes conclusões – cfr. fls. 32791 e ss., ref. SITAF: «(…)

A) O Tribunal a quo faz uma análise isolada, restrita, superficial e meramente textual dos normativos em presença, o que o impele para uma incorreta apreciação da questão e para a conclusão de que a preferência legal prevista no artigo 2º do Decreto-Lei 171/81, de 24 de junho, está em vigor e é aplicável ao procedimento concursal no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado; porquanto – afirma - tal diploma não foi revogado expressamente, inexistindo, igualmente revogação tácita; donde, e uma vez que a ora recorrida possuía, à data da abertura do concurso, mais de três anos de serviço efetivo na Região Autónoma dos Açores e “em lugar da mesma espécie dos 10 a que se candidatou na Conservatória dos Registos Centrais de Lisboa, é manifesto que gozava da referida preferência”; decidindo, a final, pela procedência da ação, anulando o ato impugnado e condenando o aqui recorrente a ordenar recorrida de acordo com a preferência legal estabelecida no artigo 2º, do Decreto-Lei 171/81, de 24 de junho.
B) A decisão assim proferida pelo o Tribunal a quo encerra clamoroso erro de julgamento quanto à matéria de direito, porquanto, faz uma desacertada interpretação e aplicação das normas ao caso sub judice, que o conduzem o uma decisão errada; com efeito, o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo não encontra o mínimo de sustentabilidade à luz das regras gerais de interpretação de normas, além de conduzir, inevitavelmente a uma situação de tratamento desigual entre conservadores de registos e oficiais de registo em matéria se seleção para procedimentos concursais, quando, resulta clara e expressamente dos diplomas que atualmente regulam esta matéria, a intenção de lhes dar idêntico tratamento nesse domínio.
C) O facto de o Decreto-lei nº 171/81 não ter sido expressamente revogado (como efetivamente não foi), não permite concluir, sem mais, pela sua aplicação do seu artigo 2º ao caso em análise, pois é sabido que nos termos do nº 1 do artigo 9.º do Código Civil “A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.”
D) Acompanhando o que refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 29/11/2011 (Processo: 701/10): “I - Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto. II - A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente. (…) V - Mas além do elemento literal, o intérprete tem de se socorrer algumas vezes dos elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a sua lógica. (…)”.
E) Com o mesmo sentido e alcance e com relevo para o que aqui importa destacar, recorda-se o decidido no acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte de 30/03/2006 (Processo: 2086/04.0BEPRT), onde se refere que o intérprete não se pode ater, sem mais, àquilo que resulta da letra da lei (como faz o aresto recorrido), sendo necessário proceder a uma tarefa de interligação e valoração, que excede o domínio literal, tarefa, essa, que acompanha a apreensão do sentido literal e onde intervêm elementos lógicos, “(…) apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica. (…) o elemento sistemático, compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), (…) Abarca ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico. Já o elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios. Por fim o elemento racional ou teleológico compreende ou traduz a razão de ser da norma, a chamada “ratio legis”, o fim visado pelo legislador ao editar a norma, as soluções que tem em vista e que pretende realizar.”
F) Ressalta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro (que estabelece o regime das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, procedendo à revisão das carreiras de conservador, de notário, de ajudante e de escriturário dos registos e notariado), a intenção de proceder à revisão, adaptação e concentração, num único diploma, da legislação reguladora das carreiras de conservador, de notário, de ajudante e de escriturário dos registos e notariado, convergindo as mesmas para duas carreiras novas: a de conservador de registos e a de oficial de registos.
G) No atual enquadramento, resultante daquela revisão, o recrutamento e seleção de pessoal para as carreiras de regime especial de conservador de registos e de oficial de registos, assenta num paradigma completamente diferente daquele que estava subjacente artigo 2º, do Decreto-Lei 171/81, de 24 de junho; ademais, não existe neste domínio qualquer distinção entre os trabalhadores que integram a carreira de conservador de registos e os que pertencem à carreira de oficial de registo - cfr o artigos 15.º e 28º do citado Decreto-Lei n.º 115/2018 e Portaria nº 134/2019, de 10 de maio.
H) No âmbito deste regime determina-se que o recrutamento para ingresso naquelas carreiras, para mudança de categoria, bem como para preenchimento de postos de trabalho previstos no mapa de pessoal dos serviços de registos, por trabalhadores detentores de vínculo de emprego público integrados nas carreiras de conservador de registos e oficial de registos, são feitos mediante procedimento concursal, estando os requisitos de candidatura, os critérios de seleção e a tramitação dos respetivos procedimentos concursais são fixados na Portaria nº 134/2019, que entrou em vigor em 11/05/2019 e prescreve que a graduação e seleção dos candidatos é feita de acordo com a aplicação do método de seleção especialmente previsto no artigo 29º (aplicável, diretamente aos conservadores de registos e, por remissão, do artigo 31º aos oficiais de registos), ao qual são obrigatória e igualmente submetidos todos os concorrentes, através da valoração de acordo com critérios predefinidos e dos diversos fatores de ponderação legalmente estabelecidos, sendo a graduação dos candidatos, expressa quantitativamente, efetuada por ordem decrescente da classificação obtida, apurada em função de fórmulas matemáticas que permitem chegar ao resultado final.
I) Diversamente, à data da aprovação do Decreto-Lei nº 171/81, de 24 de junho, o regime aplicável aos procedimentos concursais, era regulado pelo no Decreto nº 55/80, de 8 de outubro, de cujo artigo 68º resultava que a seleção dos candidatos era efetuada de acordo com a aplicação sucessiva de diversos critérios de preferência, a saber, e em síntese: 1º - Classe pessoal correspondente à categoria do lugar, sobre classe pessoal diferente; 2º - Classe pessoal superior sobre classe inferior; 3º - Melhor classificação de serviço; 4º - Mínimo de 3 anos de serviço com nota não inferior a Bom; 5º - Melhor classificação no concurso de habilitação ou, sendo iguais, aprovação no concurso mais antigo; e era neste concreto e especifico enquadramento legal, que – excecionalmente e em concursos para provimento de lugares de 3ª classe - o benefício previsto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 171/81, de 24 de junho, passava a constituir a 1ª preferência quando se verificassem as circunstâncias nele previstas.
J) O Decreto nº 55/80, de 8 de outubro foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 115/2018, de 21 de dezembro, que procedeu à revisão das carreiras especiais dos registos e do notariado, estabelecendo o novo regime das carreiras de conservador de registos e de oficial de registos e que, ademais, aboliu as classes pessoais; sendo que, atualmente, o recrutamento e seleção de pessoal para estas carreiras de regime especial, é regulado pelo regime resultante do Decreto Lei nº 115/2018 e das Portarias nºs 134/2019 e 135/2019, ambas de 10 de maio (que regulam, respetivamente, os procedimentos concursais para preenchimento de postos de trabalho nas mesmas carreiras e a formação inicial específica e contínua dos referidos trabalhadores) e assenta num paradigma completamente diferente, daquele que se encontrava previsto no referido Decreto nº 55/80.
K) A aplicação critério preferência legal ao procedimento no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado, como propugna a decisão recorrida, implicaria a possibilidade de conjugar e confrontar esse critério com a ordem das restantes preferências aplicáveis aos procedimentos concursais e até da própria noção de classe pessoal, o que se revela inviável no atual enquadramento legal e se atendermos à já referida unidade do sistema jurídico não faz qualquer sentido e iria subverter completamente toda a lógica que está subjacente a este novo paradigma de recrutamento e seleção (note-se que estaríamos a “enxertar” um critério exclusivamente factual/circunstancial - e, por isso impossível de quantificar - num processo assente, todo ele, em critérios e valorações quantificáveis e quantificadas); permitindo até, no limite, a um candidato que - de acordo com os métodos de seleção previstos no referido artigo 29º da Portaria nº 134/2019 - poderia não lograr sequer obter colocação em nenhum posto de trabalho (por os demais terem obtido uma classificação superior à sua), tivesse, afinal, direito a ficar colocado nesse posto de trabalho por “possuir três anos de serviço efetivo nas regiões autónomas”.
L) O regime dos incentivos instituído (para os, então, conservadores e notários) pelo Decreto-Lei nº 171/81, de 24 de junho, viu, posteriormente, o seu âmbito de aplicação alargado, pelo Decreto-Lei nº 66/88 de 1 de março, por se considerar, que a preferência legal conferida aos conservadores e notários pelo nº 2 do Decreto-Lei nº 171/81 deveria ser, igualmente, aplicada aos escriturários e ajudantes (atuais oficiais de registos) - cfr. art. 3.º Decreto-Lei 66/88, de 1 de março: ora o Decreto-Lei nº 66/88 de 1 de março, foi expressamente revogado pelo artigo 14º do Decreto Lei nº 145/2019 de 23 de setembro, que procedeu à revisão do estatuto remuneratório dos trabalhadores das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, sem que tivesse sido efetuada qualquer ressalva no sentido de manter a vigência daquela preferência legal (1).
M) Donde, o entendimento propugnado pelo aresto aqui sob recurso traduzir-se-ia na introdução de uma incontornável diferenciação de tratamento entre conservadores de registo e oficiais de registo - solução, essa, que não foi de todo querida pelo legislador que procedeu à revisão destas carreiras de regime especial – pois implicaria admitir a vigência de uma forma de seleção de trabalhadores para postos de trabalho de conservador de registos absolutamente distinta daquela que é aplicável à seleção de trabalhadores para postos de trabalho de oficiais de registo, quando, na verdade, os diplomas que atualmente regulam a seleção destes trabalhadores (Decreto Lei nº 115/2018 e Portarias nº 134/2019), não só em nada a distingue, como até remete diretamente para a aplicação das mesmas regras previstas para os conservadores de registos aos oficiais de registo!
N) É, pois, manifesto que - e salvo o merecido respeito - a sentença em crise incorre em erro de julgamento da matéria de direito, efetuando uma errónea interpretação e aplicação das normas no caso em apreço, porquanto, ignora por completo a unidade do sistema jurídico e aquela que é a lógica subjacente ao novo paradigma resultante da revisão das carreiras destes trabalhadores; devendo, por isso ser revogada e substituída por outra que julgue a ação absolutamente improcedente, porquanto, as pretensões aduzidas pela A. carecem, em absoluto de fundamentação, não lhe assistindo, assim, qualquer razão.
(…) (1) Aliás, A pretexto desta referência ao Decreto Lei nº 145/2019 de 23 de setembro, não deixará de destacar que sempre que o legislador que procedeu à “revisão” do regime destas carreiras pretendeu manter incentivos ou benefícios vigentes, fê-lo de forma expressa – cfr. vg artigo 7º do referido diploma.(…)».

A RECORRIDA contra-alegou, tendo concluído como se segue - fls. 32814 e ss. do SITAF:
«(…)
Ia O recurso jurisdicional foi interposto pelo Instituto dos Registos e Notariado I.P., contra a douta e irrepreensível sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 7 de Janeiro p.p., que julgou procedente a acção de impugnação e anulou a deliberação do Conselho Directivo do IRN, I.P., datada de 9 de Junho de 2021 que homologou as listas finais de ordenação e de colocação dos candidatos no âmbito do procedimento concursal com a referência 1/2019 - DRH/SPFQ, condenando o Recorrente a prover a aqui Recorrida num dos 10 postos de trabalho de Conservador Auxiliar abertos para a Conservatória dos Registos Centrais de Lisboa.
2ª Salvo o devido respeito, o aresto em recurso não merece qualquer censura, tendo o Tribunal a quo efectuado uma correcta interpretação do direito aplicável, quando é por demais evidente que o Recorrente entende que as preferências legais apenas serão de aplicar se forem ao encontro do “paradigma” que o IRN, I.P., considera melhor servir os seus interesses.
3a Com efeito, o aqui Recorrente considera que - não obstante o DL n.° 171/8I esteja em vigor -, não deverá ser aplicado à situação da Recorrida uma vez que “[a] aplicação critério preferência legal (...) iria subverter completamente toda a lógica que está subjacente a este novo paradigma de recrutamento e seleção" (v. a conclusão K) das alegações de recurso; e ainda, no mesmo sentido, ponto 8 da motivação de recurso, pág. 4).
4a Sucede, porém, que o intérprete não pode retirar da lei um sentido que não tenha na sua letra um mínimo de correspondência, razão pela qual se o legislador manteve em vigor o DL n.° 171/81, significa que as razões de fundo que motivaram a sua criação subsistiram à passagem do tempo, pelo que, muito naturalmente, não poderá o intérprete eximir-se da sua aplicação.
5a Com efeito, a entrada em vigor do DL n.° 145/2019 apenas veio reforçar a importância da preferência concedida pelo DL n.° 171/81, uma vez que se o legislador não ignorava que havia mais do que um diploma a conceder benefícios distintos, a verdade é que demonstrou que a sua pretensão era justamente evitar que as regiões autónomas ficassem sem conservadores, concedendo um incentivo para que os que exerciam funções no continente se predispusessem a ir trabalhar para as regiões autónomas dando-lhes, no futuro, preferência em concursos para o continente.
6a Deste modo, não só é inegável que o legislador pretendeu manter em vigor O DL n.° 171/81 - conforme reconhecido pelo Recorrente -, Com vista a incentivar os Conservadores do continente a exercerem as suas funções nas regiões autónomas, como as circunstâncias - ou o paradigma - que motivou a elaboração do diploma de 81 se mantém nos nossos dias, constituindo uma importante ferramenta na manutenção do número dos profissionais de registos nas regiões insulares.
7a Acresce que, em virtude de o DL n.° 145/201[9] respeitar somente ao regime remuneratório das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, e a Portaria n.° 134/2019 visar regulamentar a tramitação do procedimento concursal nos termos previstos na Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, é manifesto que nenhum dos diplomas invalida a previsão de preferências legais que iá constavam em diploma autónomo.
8a Deste modo, é por demais evidente que o tribunal a quo, no aresto em recurso, fez uma interpretação correcta da lei, seja por ter sido intenção do legislador conferir a preferência aos Conservadores como incentivo à permanência nas regiões insulares, seja por os diplomas que se seguiram ao DL n.° 171/81 apenas virem reforçar a necessidade da manutenção desse incentivo, independentemente do paradigma que o Recorrente procure inculcar nos procedimentos concursais.(…)»

Neste tribunal, o DMMP não emitiu pronúncia.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, mas com entrega prévia do texto do acórdão aos Mmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

Delimitadas que estão, as questões a conhecer, pelas alegações de recurso apresentadas e respetivas conclusões, no âmbito do presente recurso importa, assim, apreciar o suscitado erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida, por ter feito uma «análise isolada, restrita, superficial e meramente textual dos normativos em presença, o que o impele para uma incorreta apreciação da questão e para a conclusão de que a preferência legal prevista no artigo 2º do Decreto-Lei 171/81, de 24 de junho, está em vigor e é aplicável ao procedimento concursal no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado».

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto constante da sentença recorrida, cfr. fls. 32756 e ss., do SITAF, é aqui transcrita ipsis verbis:
«(…)
A) A A. é Conservadora desde 2005, data em que tomou posse: facto admitido por acordo.
B) Em 1 de fevereiro de 2010 foi colocada em regime de mobilidade como Conservadora na Região Autónoma dos Açores, exercendo desde essa data, e até ao presente momento, as funções de Conservadora dos Registos Civil, Predial, Comercial e Cartório Notarial de Velas, em acumulação com as funções de Conservadora dos Registos Civil, Predial, Comercial e Cartório Notarial de Calheta – São Jorge; facto admitido por acordo.
C) Por deliberação do Conselho Diretivo do IRN, IP, de 22 de julho de 2019, foi determinada a abertura de procedimento concursal para ocupação de 150 postos de trabalho na carreira de Conservador de registos, do mapa de pessoal do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, circunscrito a trabalhadores já integrados na mesma carreira; cfr. doc. 1, junto com a p.i..
D) Em de 2 de agosto de 2019, o júri do concurso reuniu-se com o objetivo de fixar os parâmetros de avaliação, a sua ponderação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final do método de seleção, com o seguinte conteúdo essencial - cfr. ata nº 1, constante do p.a., apenso, aos autos:










E) Em 2 de agosto de 2019 a Entidade Demandada divulgou pelos seus trabalhadores (entre os quais a aqui A.), por email, o “Fl@sh .º 520/2019 – Concurso: conservador de registo e oficial de registos”, do qual constava - e para o que aqui releva - a seguinte informação, cfr. doc. 3, junto com a contestação, onde se refere o seguinte:
“Encontra-se aberto, pelo prazo de 10 dias úteis contados da data do Aviso - Ref.ª 1/2019-DRH/SPFQ (CR), o concurso para preenchimento de postos de trabalho de conservador de registos, de acordo com a relação que faz parte integrante do mesmo Aviso.
Consulte a ata n.º 1 (CR), que fixa os parâmetros de avaliação, a sua ponderação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final do método de seleção.
Para a sua candidatura deverá aceder ao site dos serviços transversais do IRN, na plataforma Sharepoint, e preencher o formulário de acordo com as instruções enviadas.”
F) Ao referido Fl@sh n.º 520/2019 estavam anexos, entre outros documentos, o “Aviso_Ref_1-2019-DRH-SPFQ_ conservadores.pdf” que define, nomeadamente, os requisitos de admissão ao procedimento concursal, os métodos de seleção, e de classificação final – a “Ata 1 CR.pdf;” fixa os parâmetros de avaliação, a sua ponderação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final do método de seleção - ”Concursos_instrucoes_formulario.pdf “- com instruções quanto ao preenchimento do formulário de candidatura, cfr. ficheiros.pdf com o mesmo nome que integram o p.a., apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
G) Nessa mesma data (2 de agosto de 2019) o referido aviso de abertura de concurso (e os demais documentos) foi publicado página na intranet do IRN, IP.
H) Resulta expressamente do aviso de abertura que para seleção dos candidatos é aplicado o método especialmente previsto no artigo 29º da Portaria nº 134/2019, de 10 de maio, quais fatores de ponderação aplicáveis e a forma de apuramento da classificação final dos candidatos, constando do aviso de abertura, designadamente, o seguinte, cfr. p.a., apenso aos autos:
“7- Método de seleção:
No presente recrutamento será aplicado o método de seleção especialmente previsto no artigo 29º da Portaria, tendo em conta os seguintes elementos:
a) Avaliação do desempenho relativa ao último período, não superior a três períodos avaliativos;
b) Experiência profissional com incidência sobre a execução de atividades inerentes ao posto de trabalho e o grau de complexidade das mesmas;
c) Formação profissional, considerando-se as áreas de formação e aperfeiçoamento profissional relacionados com as exigências e as competências necessárias ao exercício da função;
d) Antiguidade na carreira contada em anos completos;
e) Habilitação académica.
8– Classificação final:
8.1 - A classificação final dos candidatos é a que resulta da aplicação da seguinte fórmula:
CF = (2 x AD) + EP + FP + AC + HA
em que:
CF - Classificação final;
AD - Avaliação de desempenho;
EP - Experiência profissional;
FP - Formação profissional;
AC - Antiguidade na carreira;
HA - Habilitação académica.
8.2 – A valoração do método anteriormente referido, é apurada numa escala de 0 a 20 valores, ficando aprovados os candidatos que no mesmo tenham obtido uma classificação igual ou superior a 9,5 valores.
8.3 - A ordenação final dos candidatos aprovados é efetuada em função das classificações obtidas no método de seleção, sendo aplicáveis sucessivamente, em caso de igualdade de classificação, os seguintes critérios de desempate:
a) Melhor avaliação de desempenho na média dos 6 últimos anos;
b) Maior antiguidade na carreira;
c) Grau académico mais elevado, e em caso de igualdade, a maior classificação obtida no mesmo grau.”
I) Considerando o elevado número de questões colocadas pelos trabalhadores no âmbito do referido procedimento concursal, em 26 de agosto de 2019 o demandando procedeu à divulgação “Fl@sh .º 534/2019” v s FAQ’s e que ficaram, igualmente, disponíveis na internet em https://irn.justica.gov.pt/Recursos-Humanos/Recrutamento, e na plataforma de serviços transversais do organismo, cfr. docs. 4 e 5, juntos com a contestação.
J) Ao procedimento em apreço foram apresentadas 374 candidaturas, entre as quais a da aqui A., cfr. pasta “Candidaturas_concurso_conservadores_2019” que integra o p.a..
K) Em 1 de junho de 2020, o júri reuniu novamente e, analisadas as candidaturas em confronto com os requisitos legais, elaborou o projeto de lista de candidatos admitidos e excluídos nos termos dos anexos I e II à ata nº 3, cfr. ata nº 3, constante do p.a., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
L) A aqui A. foi admitida ao procedimento concursal em apreço.
M) No dia 31 de agosto de 2020 o júri reuniu para apreciar as alegações apresentadas pelos candidatos excluídos e proferir decisão definitiva sobre a admissão e exclusão dos candidatos, cfr. ata nº 4 e correspondentes anexos, constantes do p.a., cujo teor se dão por integralmente reproduzidos.
N) Em 30 de outubro de 2020 o júri do procedimento voltou a reunir a fim de, nomeadamente, proceder à aplicação do método especial de seleção previsto no artigo 29º da citada Portaria nº 134/2019 para avaliação e seleção dos candidatos admitidos, cfr. da ata nº 5, constante do p.a., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
O) A aplicação daquele método de seleção a cada um dos referidos candidatos consta das respetivas fichas individuais que, para o efeito se elaboraram e constam do ANEXO I à referida ata número cinco.
P) Concluída a referida aplicação do método de seleção especial, o júri procedeu à elaboração do projeto de lista de graduação dos concorrentes, nos termos constantes do ANEXO II da referida ata número cinco.
Q) Elaborada essa lista, o júri procedeu ainda à seleção dos concorrentes para as diversas conservatórias às quais estes se haviam candidatado de acordo com aquela ordenação e em função das preferências indicadas por cada um deles, elaborando o correspondente projeto de lista de colocações constante do ANEXO III da referida ata número cinco.
R) A aqui A. não consta daquela lista de colocações.
S) De acordo com o, então, deliberado pelo júri na aludida ata número cinco, foi promovida a audiência prévia dos interessados para, querendo, se pronunciarem por escrito, no prazo de 10 dias úteis, quanto ao referido projeto de decisão e respetiva fundamentação.
T) Nessa sede, foram apresentadas pronúncias por 96 dos concorrentes, entre os quais se encontrava a aqui A., tendo sustentado a ilegalidade do projeto de decisão por ter o direito de preferência reconhecido por lei aos Conservadores com três ou mais anos de serviço efetivo na Região Autónoma dos Açores, cfr. doc. 3, junto com a p.i., e ANEXO II à ata número seis.
U) Pronúncias, essas, que foram apreciadas nos termos e com os fundamentos que constam do ANEXO III à ata número 6.
V) No que diz respeito à A., extrai-se o seguinte da apreciação da sua pronúncia:
«Imagem no original»
«Imagem no orginal»
W) Em 9 de junho de 2021 foi, então, praticado o ato aqui impugnado pela A., através do qual o Conselho Diretivo da entidade demandada procedeu à homologação das listas finais dos resultados do procedimento concursal aqui
em apreço, constantes dos ANEXOS VII E VIII da citada ata número 6 de 08/06/2021, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
*
Factos não provados
Inexistem.
*
Motivação da matéria de facto
Conforme especificado nos diversos pontos do probatório, e nos termos do disposto no nº 4 do artigo 607.º do CPC, que aqui tem aplicação por força do artigo 1.º do CPTA, os factos supra indicados foram considerados provados com base na análise dos documentos juntos aos autos, não impugnados (cf. artigos 374.º e 376.º do Código Civil), e, bem assim, na posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, na parte em que foi possível obter a admissão por acordo (cf. 574.º, n.º 2, 1ª parte, do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA).
(…)»

II.2. De direito

i) Do erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida por ter feito uma «análise isolada, restrita, superficial e meramente textual dos normativos em presença, o que o impele para uma incorreta apreciação da questão e para a conclusão de que a preferência legal prevista no artigo 2º do Decreto-Lei 171/81, de 24 de junho, está em vigor e é aplicável ao procedimento concursal no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado».

Das disposições legais em confronto:

O Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., cuja vigência é discutida nos autos, e que veio estabelecer «normas sobre a prestação de serviço como conservador e notário nas regiões autónomas», fez constar do seu preâmbulo que o seguinte:

«1. O preenchimento dos lugares de conservadores e notários das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores tem revestido através dos tempos grave preocupação do Ministério da Justiça. Quase sempre providos por simples licenciados em Direito, sem estágio nem concurso de habilitação, a sua passagem deixa marcas desprestigiantes nas conservatórias e cartórios, mas, além disso, nem esses mesmos se conservam o mínimo de tempo razoável para assegurar a estabilidade dos serviços.

2. Há, pois, que encarar realisticamente o problema e procurar meios adequados para afastar os inconvenientes necessariamente inerentes a esta situação flutuante e insegura. É certo que algumas medidas existem tomadas com esse objectivo, mas a sua insuficiência é manifesta. A atestá-lo basta lembrar a situação, por demasiado elucidativa, em que têm vivido os serviços anexados - civil e notariado - de nordeste, na ilha de S. Miguel, que durante treze anos não tiveram conservador-notário.

3. Urge, portanto, procurar novos aliciantes. Para esse efeito, julga-se conveniente adoptar as seguintes medidas:

a) Bonificar de um quarto o tempo de serviço prestado como conservador e notário em qualquer lugar das regiões autónomas, para efeitos de aposentação;

b) Estabelecer, como preferência legal em concursos para vagas abertas no continente em serviços de 3.ª classe, o serviço prestado durante três anos naquelas regiões autónomas em lugares da mesma espécie;»,

Para depois, no seu art. 2.º, determinar então que: «Os conservadores e notários com três anos de serviço efectivo nas regiões autónomas têm preferência na colocação em lugares de 3.ª classe da mesma espécie existentes no continente.»

Por seu turno – por referência à alínea D) da matéria de facto – importa ter presente o Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21.12., que veio estabelecer «o regime das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, procedendo à revisão das atuais carreiras de conservador, de notário, de ajudante e de escriturário dos registos e notariado», no seu art. 15.º, sob a epígrafe, «recrutamento», determina que:

«1 – O recrutamento para ingresso na carreira especial de conservador de registos é feito mediante procedimento concursal.

2 – O recrutamento de trabalhadores já integrados na carreira de conservador de registos e detentores de vínculo de emprego público, para preenchimento de postos de trabalho previstos no respetivo mapa de pessoal dos serviços de registos que sejam considerados necessários ao normal funcionamento dos referidos serviços, deve ser obrigatoriamente promovido pelo IRN, I. P., mediante procedimento concursal, até ao final do primeiro semestre de cada ano.

3 – Os requisitos de candidatura, os critérios de seleção e a tramitação dos procedimentos concursais previstos nos n.os 1 e 2 são aprovados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração pública e da justiça, a aprovar no prazo de 120 dias após a publicação do presente decreto-lei.

4 – Os procedimentos concursais identificam os serviços de registo cujos postos de trabalho são colocados a concurso, bem como os requisitos de candidatura e os critérios de seleção.»

Do mesmo diploma, no art. 48.º, sob a epígrafe, «Norma revogatória» dispõe-se que:

«São revogados:

a) (…) b) (…), c) (…), d) Os artigos 49.º a 51.º, 53.º a 56.º, 59.º, 60.º, 62.º a 66.º, 68.º, 80.º a 92.º, 94.º a 98.º, 100.º a 111.º, 114.º a 116.º e 143.º do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de outubro, na sua redação atual.»

Também a Portaria n.º 134/2019, de 10.05., que, em execução do disposto no n.º 3 do supra transcrito art. 15.º, do Decreto-Lei n.º 115/2018, aplicável no âmbito dos procedimentos concursais da carreira especial de conservador de registos, prevê, designadamente, no seu capítulo V, sob a epígrafe «Preenchimento de postos de trabalho por trabalhadores integrados em carreira», que:

«Artigo 27.º

Aviso de abertura

O aviso de abertura do procedimento deve conter, obrigatoriamente, os seguintes elementos:

a) Identificação do ato que autoriza a abertura do procedimento e da entidade que o realiza;

b) O número de vagas colocadas a concurso, identificação dos postos de trabalho a ocupar e respetiva localização;

c) Requisitos de admissão ao concurso;

d) Forma e prazo de apresentação de candidatura;

e) Métodos de seleção a utilizar;

f) Formas de publicitação da lista de candidatos admitidos e não admitidos, dos resultados, métodos de seleção, bem como das listas de classificação final e de graduação.

(…)

Artigo 29.º

Método de seleção

1 – O método de seleção utilizado é o especialmente previsto nos números seguintes.

2 – O método especial visa analisar a qualificação dos candidatos para o posto de trabalho a preencher, sendo considerados os seguintes elementos:

a) Avaliação do desempenho relativa ao último período, mas não superior a três períodos avaliativos;

b) Experiência profissional com incidência sobre a execução de atividades inerentes ao posto de trabalho e o grau de complexidade das mesmas;

c) Formação profissional, considerando-se as áreas de formação e aperfeiçoamento profissional relacionados com as exigências e as competências necessárias ao exercício da função, e a habilitação académica;

d) Antiguidade na carreira por anos completos; e

e) Habilitação académica.

3 – A classificação final dos candidatos é a que resulta da aplicação da seguinte fórmula:

CF = ((2 x AD) + EP + FP + AC + HA)/6

em que:

CF - Classificação final;

AD - Avaliação de desempenho;

EP - Experiência profissional;

FP - Formação profissional;

AC - Antiguidade na carreira;

HA - Habilitação académica.

4 – Para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 2 deve o júri do procedimento prever o valor positivo a ser considerado na respetiva fórmula para o caso dos candidatos que, por razões que não lhe sejam imputáveis, não possuam avaliação do desempenho relativa ao período a considerar.

5 – Em caso de igualdade de classificação são aplicáveis sucessivamente os seguintes critérios de desempate:

a) Melhor avaliação de desempenho na média dos 6 últimos anos;

b) Maior antiguidade na carreira;

c) Grau académico mais elevado, e em caso de igualdade, a maior classificação obtida no mesmo grau.

(…)»

Importa ter ainda presente o Decreto-Lei nº 145/2019, de 23.09., que veio estabelecer o regime remuneratório das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, fazendo este referência, no seu preâmbulo, ao facto de que «(…) continua a mostrar-se extremamente difícil o preenchimento de vagas de conservador e de oficial de registos nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, por falta de interessados, ocasionando graves perturbações na prestação de serviços aos cidadãos e empresas. Assim, e como forma de incentivo, mantém-se o abono de subsídio e de outros apoios pela insularidade aos trabalhadores daquelas carreiras que ocupem posto de trabalho nestas Regiões Autónomas.» (sublinhado nosso).

Neste contexto, considera o Recorrente que – cfr. alíneas I) e J) das conclusões de recurso - «(…) à data da aprovação do Decreto-Lei n° 171/81, de 24 de junho, o regime aplicável aos procedimentos concursais, era regulado pelo no Decreto n° 55/80, de 8 de outubro, de cujo artigo 68° resultava que a seleção dos candidatos era efetuada de acordo com a aplicação sucessiva de diversos critérios de preferência, a saber, e em síntese: 1° - Classe pessoal correspondente à categoria do lugar, sobre classe pessoal diferente; 2° - Classe pessoal superior sobre classe inferior; 3° - Melhor classificação de serviço; 4° - Mínimo de 3 anos de serviço com nota não inferior a Bom; 5° - Melhor classificação no concurso de habilitação ou, sendo iguais, aprovação no concurso mais antigo; e era neste concreto e especifico enquadramento legal, que - excecionalmente e em concursos para provimento de lugares de 3ª classe - o benefício previsto no artigo 2° do Decreto-Lei n° 171/81, de 24 de junho, passava a constituir a 1ª preferência quando se verificassem as circunstâncias nele previstas. O Decreto n° 55/80, de 8 de outubro foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei n° 115/2018, de 21 de dezembro, que procedeu à revisão das carreiras especiais dos registos e do notariado, estabelecendo o novo regime das carreiras de conservador de registos e de oficial de registos e que, ademais, aboliu as classes pessoais; sendo que, atualmente, o recrutamento e seleção de pessoal para estas carreiras de regime especial, é regulado pelo regime resultante do Decreto Lei n° 115/2018 e das Portarias n°s 134/2019 e 135/2019, ambas de 10 de maio (que regulam, respetivamente, os procedimentos concursais para preenchimento de postos de trabalho nas mesmas carreiras e a formação inicial específica e contínua dos referidos trabalhadores) e assenta num paradigma completamente diferente, daquele que se encontrava previsto no referido Decreto n° 55/80.»

Vejamos.

A concessão de direitos legais de preferência traduz-se na permissão normativa de atribuição de posições jurídicas de vantagem em favor de destinatários identificados e vinculativas para a Administração, preferência esta, fundada nos interesses públicos específicos atendendo ao bloco normativo em causa (1).

Como se disse, não está controvertido nos autos que o Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., não tenha sido expressamente revogada, controvertido está se o mesmo se encontra ainda em vigor, ou se foi tacitamente revogado pelo Decreto-Lei nº 145/2019, de 23.09., que veio estabelecer o regime remuneratório das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, e que revogou, entre outros, o Decreto-Lei n.º 66/88, de 01.03., que havia alargado o âmbito de aplicação subjetivo do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06. – cfr. alíneas F) e G) das alegações de recurso.

Dispõe o art. 7.º, n.º 3, do Código Civil (CC), que «lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador», e, por seu turno, dispõe o n.º 2 da mesma disposição legal que «a revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior».

O legislador distinguiu, assim, três modalidade de revogação de leis, às quais a doutrina atribuiu, respetivamente, as designações de expressa, tácita e global.

Revogação tácita é, pois, aquela que resulta «da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes», o que supõe, portanto, a existência de uma antinomia ou conflito normativo.

Como refere Carlos Blanco de Morais, em causa está «uma modalidade de revogação cuja finalidade se esgota na resolução de antinomias, contrariamente às revogações expressa e global», razão pela qual, conclui, «não dispensa uma atividade hermenêutica centrada no confronto entre o objeto imediato de uma lei nova e de uma lei velha» (2).

Por forma a que o Recorrente pudesse ter razão no argumento de que a preferência legal estabelecida no art. 2.º do citado Decreto-lei n.º 171/81, de 24.06., teria sido tacitamente revogada pelo legislador de 2018/2019, teríamos, assim, de concluir, pela existência de uma antinomia entre a lei nova e a lei velha e uma vontade inequívoca daquela em revogar esta, pese embora não o tenha feito expressamente.

Repare-se que a Recorrida invocou, na ação, um direito subjetivo, titulado «ex lege». Tal direito pode hoje parecer arcaico ou anacrónico, mas a sua recusa depende da demonstração segura - e não meramente aproximada - de que a sua revogação tácita ocorreu (3).

Vejamos então.

Resulta da matéria de facto que a A., ora Recorrida, está colocada, desde 01.02.2010, como conservadora na Região Autónoma dos Açores, exercendo desde essa data, e até ao presente momento, as funções de conservadora dos Registos Civil, Predial, Comercial e Cartório Notarial de Velas, em acumulação com as funções de conservadora dos Registos Civil, Predial, Comercial e Cartório Notarial de Calheta – São Jorge.

O art. 2.º do Decreto-Lei 171/81, de 24.06., estabelece que os conservadores e notários com três anos de serviço efetivo nas regiões autónomas têm preferência na colocação em lugares de 3.ª classe da mesma espécie existentes no continente.

No caso concreto dos autos, portanto, importaria demonstrar que o regime que decorre do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21.12., da Portaria n.º 134/2019, de 10.05. e do Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23.09, se sobrepõem à preferência legal estabelecida no citado art. 2.º do Decreto-Lei n.º 171/81, 24.06. e que a sua estatuição inviabiliza a manutenção da preferência aqui estabelecida, gerando, assim, uma antinomia ou conflito passível de conduzir à revogação tácita da lei antiga pela lei nova.

Ora, do confronto entre os supra citados e transcritos art.s 15.º do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21.12., e art.s 27.º e 29.º, da Portaria n.º 134/2019, de 10.05., com o art. 2.º do Decreto-lei n.º 171/81, de 24.06, ressalta imediatamente que estas disposições se inserem em diplomas legais cujo âmbito material é distinto.

Na verdade, antes do citado Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21.12., era Decreto Regulamentar n.º55/80, de 08.10., revogado, aliás por aquele, que estabelecia o regime aplicável aos procedimentos concursais para a carreira de conservador.

O que resultava então e resulta agora do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., são estatuições excecionais, aplicáveis a quem preste ou venha a prestar serviço nas Regiões Autónomas.

Assim, por um lado, temos normas que, no âmbito de diplomas gerais que regulam os procedimentos de recrutamento e seleção dos conservadores – citado Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21.12. e Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 08.10. - e, por outro, temos um diploma que atribui uma preferência legal na colocação de quem exerceu efetivamente funções por mais de três anos nas Regiões Autónomas – Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06, em particular, o seu art.2.º.

É certo que o diferente âmbito material de diplomas legais não impede que neles existam normas com o mesmo objeto, incompatíveis entre si, «mas tal limita substancialmente a margem de liberdade do intérprete para fundar essa incompatibilidade em considerações de ordem global, ou sistémica, dado que, sendo distintas as finalidades prosseguidas pelos dois regimes, dificilmente se poderá assacar à lei nova a intenção de afastar completamente o regime estabelecido pela lei antiga, ou mesmo o regime estabelecido por uma sua norma específica». (4)

Acresce, porém, que entre as citadas normas não existe uma contradição deôntica que imponha a revogação do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., como forma de superação de uma pretensa antinomia ou conflito normativo.

Como refere Pedro Moniz Lopes (5), «pode dizer-se que ocorre uma inconsistência geradora de um conflito entre duas ou mais normas prima facie válidas, quando uma ou várias propriedades relevantes de um caso são hipoteticamente descritas, em simultâneo, na previsão de normas incompatíveis. Verifica-se, portanto, uma (i) comunhão de âmbitos previsivos de normas, no contexto do mesmo conjunto normativo, sendo essa(s) propriedade(s) correlacionada(s), pelas estatuições das normas aplicáveis, com efeitos jurídicos incompatíveis, o que gera uma (ii) contradição deôntica».

Pois que, na verdade, é da natureza da preferência legal aqui em apreço, desde a sua origem, criar um desvio, ou mesmo subverter, – nas palavras do Recorrente, embora apenas por referência aos diplomas de 2018/2019 - o regime regra de seleção e recrutamento de funcionários, pois que já ao abrigo do anterior Decreto-Regulamentar n.º 55/80, de 08.10, por via da sua compatibilização do seu art. 68.º com o art. 2.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., resultava que – cfr. alíneas I) e J) das conclusões de recurso e corpo das alegações, pontos 27 e 28 - «os aludidos critérios eram aplicados sucessivamente aos universos dos vários candidatos, só se passando ao seguinte, quanto não era possível a colocação recorrendo ao anterior, que, excecionalmente, em concursos para provimento de lugares de 3° classe, o benefício previsto no artigo 2° do Decreto-Lei n° 171/81, de 24 de junho, passaria a constituir a 1° preferência quando se verificassem as circunstâncias nele previstas. (…), havendo vários candidatos oriundos das regiões autónomas a concorrer ao mesmo lugar, teriam que se lhes aplicar, para efeitos de graduação e seleção, continuamente, os critérios de preferência seguintes, uma vez que a seleção não era efetuada segundo uma classificação quantificada ou quantificável.»

De onde resulta, que o Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., já então impunha um desvio, subverteu, as regras de recrutamento e de seleção previstas no então vigente Decreto-Regulamentar n.º 55/80, de 08.10., por respeito à finalidade com que a questionada preferência legal foi instituída.

Razão pela qual, e ao contrário do que conclui o Recorrente - cfr. alínea K) das conclusões de recurso – a subversão do novo paradigma de recrutamento e de seleção de pessoal através da aplicação do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., não é uma questão nova e, em bom rigor, continua a cumprir o desiderato que através da mesma se pretendia alcançar – incentivar a permanência dos conservadores nas Regiões Autónomas, durante um mínimo de tempo razoável para assegurar a estabilidade dos serviços -, não cabendo no âmbito da presente ação e recurso, avaliar se a preferência de colocação sub judice é arcaica ou anacrónica, nem, em rigor, os autos dispõem dos elementos de facto necessários para fazer essa avaliação.

Por fim, alega ainda o Recorrente que a revogação do Decreto-Lei n.º 66/88, de 01.03., pelo supra citado Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23.09., ao estabelecer um novo regime remuneratório das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, teria revogado tacitamente o Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06.

Também aqui não tem razão o Recorrente. Vejamos porquê.

O referido Decreto-Lei n.º 66/88, 01.03., veio criar incentivos à colocação nas Regiões Autónomas para conservadores, notários e funcionários dos Registos e do Notariado, estabelecendo, entre o mais, que o disposto nos art.s 1.º a 3.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., seria aplicável aos oficiais dos registos e do notariado – cfr. respetivo art. 3.º.

Ou seja, para o caso que aqui nos ocupa, por via do citado Decreto-Lei n.º 66/88, de 01.03., os incentivos criados pelo Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., para os conservadores de registos, passariam também a ser aplicados aos oficiais dos registos e do notariado.

Assim, o Decreto-Lei n.º 66/88, de 01.03., ampliou subjetivamente o âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06., sendo que apenas aquele, e não este, foi revogado pelo citado Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23.09. – cfr. respetivo art. 14.º, alínea c).

Nestes termos, não tendo sido o Decreto-Lei n.º 171/81, 24.06., revogado expressamente, valem aqui todas as considerações já tecidas sobre a sua não revogação tácita.

Razão pela qual, e à luz da fundamentação que antecede, será de manter a sentença recorrida ao ter anulado o ato impugnado e condenado o R. a ordenar a A. de acordo com a preferência legal estabelecida no art. 2.º, do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24.06.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida, embora com fundamentação não inteiramente coincidente.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 21.04.2022

Dora Lucas Neto (Relatora)

Pedro Nuno Figueiredo

Ana Cristina Lameira

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(1) Antunes Varela, Das obrigações em geral, V-I, Almedina, 1973, pg. 269.
(2) In As leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos, Coimbra, 1998, pg. 341, citado em recente ac. da secção de CA, do STA, de 11.03.2021, P. 0530/07.3BESNT, disponível em www.dgsi.pt
(3) Cfr. v. ac. STA, da formação de admissão recurso de revista, no mesmo processo identificado na nota que antecede e que recaiu sobre questão material distinta, mas juridicamente idêntica.
(4) Neste sentido, v. ac. STA, supra citado.
(5) in Derrotabilidade normativa e normas administrativas. O enquadramento das normas regulamentares na teoria dos conflitos normativos, Parte I, AAFDL, Lisboa, pg. 293.