Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	102/25.0BEPDL.CS1.SA1

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/02/2026

Relator:	PAULA DE FERREIRINHA LOUREIRO

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
A B...., Ld.ª (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra P...., S.A., e em que figura como contrainteressada V...., Ld.ª (ambas Recorridas), interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 22/12/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada, e nos termos da qual a ação foi julgada totalmente improcedente.

A Recorrente, discordando do julgado, apresentou recurso jurisdicional, no qual formula as seguintes conclusões:
«A. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento quanto à matéria de direito, ao admitir que, no âmbito do procedimento pré-contratual em causa, o juízo de anormalidade do preço possa recair diretamente sobre os preços unitários apresentados pela Recorrente.
B. O regime do preço ou custo anormalmente baixo previsto no artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos, incide exclusivamente sobre o preço global da proposta, podendo os preços unitários assumir apenas natureza indiciária dessa eventual anomalia.
C. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo é clara no sentido de que os preços parcelares ou unitários não podem, por si só, fundar um juízo autónomo de anormalidade, sendo apenas relevantes enquanto elementos auxiliares na apreciação da coerência e viabilidade do preço global; Veja-se, a este propósito, o entendimento sufragado no Acórdão do STA de 23-01-2025, proferido no âmbito do processo n.º 0556/24.2BEPRT, nos termos do qual se fixou que “o que o Código de Contratos Públicos proíbe é que os concorrentes apresentem globalmente um preço anormalmente baixo, sob pena de exclusão (artigo 70º n.º 2 al. e) e artigo 71º do CCP) (…)”. Prosseguindo com “Para efeitos de ponderação de exclusão de proposta com fundamento na alínea f) do nº 2 do art. 70º do CCP, não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global, designadamente quando corresponderem a partes com peso significativo na execução do contrato, afetando a sua coerência e a do preço global.” (disponível em
https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/5a7233a8c50512b080258c2100352d42?OpenDocument)
D. No procedimento sub judice não foi exigida a apresentação de um preço global da proposta, nem foram fixadas, nas peças do procedimento, quantidades previsíveis de recolha dos diferentes tipos de resíduos, inviabilizando qualquer aferição objetiva da suficiência económica global da proposta. E. O preço base global fixado pela entidade adjudicante consubstancia apenas um plafond máximo de despesa autorizada, não correspondendo ao preço contratual da proposta nem resultando da soma de preços unitários multiplicados por quantidades estimadas.
F. Ao estruturar o procedimento sem quantidades previstas e sem um preço global exigível, foi a própria entidade adjudicante que afastou a possibilidade de aplicação válida do regime do preço anormalmente baixo nos termos do artigo 71.º do CCP.
G. Não tendo sido prevista no programa do procedimento qualquer regra específica, nos termos do artigo 132.º do CCP, que qualificasse determinados preços unitários como anormalmente baixos ou definisse critérios objetivos para esse efeito, é juridicamente inadmissível a exclusão da proposta da Recorrente com tal fundamento, sendo por isso inválido o ato excludente da proposta da Autora ora Recorrente.
H. Acresce que todos os preços unitários apresentados pela Recorrente se encontram abaixo dos respetivos preços base unitários fixados como valores máximos, não se verificando qualquer violação das regras expressamente previstas nas peças do procedimento.
I. A sentença recorrida incorre ainda em contradição lógica ao considerar que o preço base global resulta de premissas exógenas, mas que os preços unitários teriam uma ligação umbilical ao objeto do contrato, quando ambos foram definidos com base nos valores praticados no contrato anterior.
J. Inexistem dados objetivos quanto ao peso relativo de cada tipo de resíduo na execução do contrato, pelo que é impossível aferir se determinados preços unitários teriam impacto decisivo na economia global da prestação contratual.
K. Ao validar a exclusão da proposta da Recorrente com fundamento em preços unitários alegadamente anormalmente baixos, o Tribunal a quo legitimou uma atuação da entidade adjudicante desprovida de base legal e de critérios objetivos previamente definidos.
L. Deve, por isso, o presente recurso de apelação ser julgado procedente, com a consequente anulação da sentença recorrida e a sua substituição por decisão que julgue procedente a ação, determinando a ilegalidade da exclusão da proposta da Recorrente e a reposição da legalidade do procedimento concursal.
V. PEDIDO DE DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA
Nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, “nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.
Embora, atendendo ao valor da causa, exista um suposto valor ainda elevado elegível para ser pago a título de taxa de justiça.
Esse pagamento pode ser dispensado caso a especificidade da situação o justificar, concretamente atendendo à complexidade da causa e à conduta processual das partes.
No caso dos autos, é possível percecionar que a causa não é de manifesta complexidade, sendo a mesma reconduzida à mera discussão de saber se houve um não, no ato praticado, dois vícios de violação de lei do ato excludente da proposta da Autora.
Verifica-se também que as partes atuaram de forma cordial e cordata, sem recurso a manobras dilatórias e/ou impulsionando incidentes no processo.
Além disso, nos presentes autos não houve necessidade de produção de prova em sede de julgamento, tendo o processo corrido de forma natural, com a mera apresentação de articulados, tendo apenas havido lugar a um pedido de levantamento do efeito suspensivo do contrato, sendo que nenhum momento do processo foi anormal ou implicou que uma exigência acrescida ao tribunal e respetivos recursos.
Atendendo aos argumentos acima expostos, requer-se que a recorrente B...., caso seja vencida nos presentes autos, seja dispensada do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Termos em que, com o mui Douto e Venerando suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, em consequência deve a sentença recorrida ser anulada e substituída por outra que julgue procedente o pedido da AUTORA. Com o que se fará a costumada JUSTIÇA!.»

A Recorrida P.... apresentou contra-alegações, tendo concluído as mesmas do seguinte modo:
«I. No presente concurso, a estrutura contratual oferecida à concorrência foi desenhada perspectivando uma bolsa de valor máximo admitido a ser gasto em pagamento do preço deste tipo de serviço (correspondente a 1.5000.000,00 no global de 3 anos, correspondente a 500.000,00€ anuais), considerando as quantidades de resíduos efetivamente recolhidos e tratados, e o preço unitário aplicado ao tipo de resíduo
II. A entidade adjudicante levou em consideração, na fixação dos preços-base unitários, os preços de mercado, alicerçada concretamente no histórico de contratação precedente, no histórico de preços de mercado praticados também pela própria Recorrente, à data precedente ao presente concurso;
III. E, na medida em que à Entidade Adjudicante importava valorizar a proposta representativa do mais baixo custo da prestação de serviços, através da ponderação atribuída a cada um dos tipos de resíduos, em sede de critério de adjudicação, reconheceu-se um maior peso de ponderação ao preço unitário dos resíduos de recolha e tratamento mais comum (de maior medida), e um menor peso de ponderação aos resíduos de menor, rara ou pontual recolha.
IV. Os preços unitários de cada um dos tipos de resíduos a tratamento foram objeto de conversão em fator de ponderação considerando o seu grau de importância no fluxo comum expectável a gerir – justificando o disposto nos números 2 e 6 da Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos - veja-se o quadro disponível no artigo 20.2 do Programa de Procedimento, em concreto na coluna referente a FPi – Fator de Ponderação (%); e concretizando-se a seguinte fórmula:

V. De acordo com os factos provados, cfr. alíneas F), G) e J) do probatório, págs. 11, 12 e 14 da sentença recorrida, e págs. 382 e 385 do PA, a Recorrente confessa expressamente que a sua proposta inclui preços predatórios, pretendendo, daí, no entanto, concluir que tudo seria compensado pelo valor global da sua proposta.
VI. E aqui reside o primeiro e flagrante “vício de raciocínio” da Recorrente, pois nem a Recorrente nem qualquer outro concorrente apresentaram uma proposta que contivesse um preço global, porque este simplesmente não lhes era pedido pelas regras do concurso - cfr., igualmente, no Relatório final, a pág. 426 do PA - relevando, tão só, os preços unitários, não havendo que distinguir ou valorar nenhum preço global de propostas (pois aos concorrentes não se pediu, acentua-se, que apresentassem propostas por preço global, apenas se indicando que os serviços cessariam quando se atingisse o tecto máximo fixado para a despesa) - preço a preço se aferiria de qual a melhor proposta em concurso, avaliada nos precisos termos plasmados no critério e modelo de avaliação eleitos nas peças concursais.
VII. Como decorre do exposto, o juízo da anormalidade do preço deve assim incidir sobre cada um dos preços unitários relativamente ao qual foi fixada uma base, um parâmetro máximo, um limiar máximo de aceitabilidade, porque esse preço base unitário, tendo sido, por si só, submetido à concorrência pelo caderno de encargos, é relevante para a aplicação do critério de adjudicação.
VIII. Tal como é jurisprudência administrativa consagrada, cfr. o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a 05 de maio de 2022, no âmbito do Processo n.º 590/21.4BESNT, e que teve por Relatora a MD Juíza Alda Nunes, in www.dgsi.pt,
“Quando não tenha sido fixado um limiar de preço anormalmente baixo, (...), a entidade adjudicante tem de proceder a uma apreciação casuística e discricionária do preço;
(...)
«Efetivamente, a liberdade de formação de preço pelos concorrentes do procedimento tem como limite, na contratação pública, o preço anormalmente baixo.
O preço da proposta com prejuízo encontra-se previsto como causa, autónoma, de exclusão das propostas, no art 70º, nº 2, al e) do Código dos Contratos Públicos. E isto porque o princípio da concorrência funciona como baliza do direito fundamental de livre iniciativa económica.
Por conseguinte as causas de justificação que normalmente são apontadas para salvar propostas, como a estratégia da empresa, políticas de marketing, a subsidiação cruzada com outros contratos ou segmentos de negócio ou o histórico de cumprimento pontual de contratos, não têm qualquer relação com as prestações objeto do contrato a celebrar e os órgãos europeus que aprovam as Diretivas e os Tribunais da União Europeia são unânimes em afirmar que o que se compara é o preço proposto e as prestações a executar (vg o custo a incorrer pelo concorrente) (cfr Ac do tribunal Geral de 28.1.2016, processo T-570/13, nº 55). Aqueloutras justificações são exteriores ao contrato a celebrar, não se relacionam com as prestações do contrato a celebrar, mas sim com o concorrente que apresentou a proposta.
Reconduzem-se assim à capacidade financeira do concorrente. Contudo não é possível à entidade adjudicante atender a aspetos relevados da capacidade financeira dos concorrentes para analisar e avaliar uma proposta. (cfr Duarte Rodrigues Silva, - [Revista de Direito Administrativo, nº 10, «A alteração ao regime do preço anormalmente baixo: a necessidade de positivar o que já resultava das normas aplicáveis»] -, pág 48).
Em suma, a liberdade de iniciativa privada e a liberdade de gestão empresarial do concorrente não são ilimitadas», destacados e sublinhados nossos.
IX. Decisivo, na jurisprudência, para o tipo específico de procedimentos como o controvertido nos presentes autos, em que são apenas fixados preços unitários e não um preço global que os concorrentes houvessem de apresentar com as suas propostas, veja-se, o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo nº 13488/16, de 20-10- 2016, MD Relatora CRISTINA DOS SANTOS, in www.dgsi.pt:
“(...) Sendo fixados preços base unitários, a violação de qualquer deles constitui causa de exclusão da proposta por violação de parâmetros vinculativos da concorrência – cfr. artº 70 nº 2 b) CCP.
(...) diz a doutrina da especialidade, pode “(..) dar-se o caso de se fixarem apenas preços base unitários (..) A diferença, nesta hipótese, é que há tantos parâmetros vinculativos da concorrência quanto os preços base unitários, pelo que a violação de qualquer deles constitui causa de exclusão das propostas – mesmo que os outros dela constantes, ficando abaixo do respectivo preço unitário, permitissem compensar a carestia daquele (..)” atento o efeito cominado no artº 70 nº 2 b) CCP de exclusão das propostas na hipótese de apresentarem atributos que violem os parâmetros base do caderno de encargos. (2) - Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros procedimentos de contratação pública Almedina/2011, págs. 638 e 932.
X. Pelo que, no presente concurso, sendo os preços base expressa e inequivocamente estabelecidos por referência a preços unitários, é também por referência a cada um dos preços unitários propostos que é apurado o preço anormalmente baixo.
XI. Tendo a proposta da Recorrente confessadamente apresentado preços unitários anormalmente baixos, substantivamente inferiores aos preços bases unitários respetivos e não tendo sido apresentados esclarecimentos justificativos, foi a mesma devidamente excluída.
XII. Do que decorre, claramente, que a douta jurisprudência administrativa citada pela Recorrente nas suas alegações, nomeadamente o Acórdão do STA de 23- 01-2025, proferido no âmbito do processo n.º 0556/24.2BEPRT, nada tem a ver com o caso concreto dos presentes autos, sendo por isso inaplicável – e, tanto mais, que nesse douto Aresto do STA os preços unitários (ou parcelares) não vinham definidos nas peças do procedimento ali em causa e o procedimento requeria a apresentação de um peço global, o que não acontece no caso aqui em análise (vd. Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos), como resulta do probatório.
XIII. Como se reconhece na douta sentença recorrida, em face da alínea O) dos factos dados por assentes no probatório, ressuma da motivação da factualidade tida como não assente, não foram trazidos aos autos e deste não constam quaisquer elementos probatórios que permitam estabelecer a relação, na sua expressão quantitativa, entre os preços base fixados para as várias tipologias de resíduos, pelo órgão competente para a decisão de contratar, no âmbito do procedimento acima mencionada e os preços unitários apresentados pela mencionada concorrente, pelo que improcede a alegação do vício de violação do princípio da boa-fé imputado ao acto administrativo impugnado.
XIV. Já quanto ao pedido condenatório formulado pela Recorrente, de, cumulativamente com o pedido impugnatório formulado, ser a Recorrida condenada a retomar o procedimento pré-contratual para elaboração de novo relatório, o qual admita a proposta da Recorrente naquele procedimento e a avalie nos termos do critério de adjudicação fixado nas peças do procedimento, verificar-se que, não existindo erro grosseiro que possa ser imputado ao júri ou à entidade adjudicante, e como uma vez mais se conclui a págs. 42 da douta sentença recorrida, “atento o juízo expendido supra no sentido da improcedência da pretensão impugnatória deduzida pela Autora, resulta líquido concluir, sem necessidade de maiores considerandos, pela improcedência do pedido condenatório aqui em apreço, por falta de fundamento legal.”
PEDIDO DE DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA
Com a devida vénia, a Recorrida faz seu, e nos seus precisos termos, o pedido formulado pela Recorrente quanto à dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, o que ora se requer.
TERMOS EM QUE, e nos demais de Direito, deve o recurso apresentado ser considerado improcedente, mantendo-se a douta decisão recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA»

Por sua vez, a Recorrida contrainteressada também apresentou contra-alegações, que findam com as seguintes conclusões:
«a) O presente recurso está delimitado às conclusões apresentadas pelo recorrente, e que apenas se cingem a um alegado erro de julgamento de direito, mais concretamente sobre a noção de preço base para efeitos de parâmetro dos preços anormalmente baixos, conforme previsto no artigo 71.º do CCP (note-se que em sede de motivação o recorrente alega outras questões, mas nas conclusões cinge apenas a esta questão).
b) Entende a recorrente, que a, aliás douta, decisão recorrida, ao acolher a posição da entidade adjudicante de exclusão da proposta da recorrente, não a tendo anulado, violou o conceito de preço base para efeitos de parâmetro de aferição do preço anormalmente baixo.
c) Mais concretamente ao não ter considerado o preço base global, mas sim os preços bases unitários.
d) Sustenta a recorrente que os preços unitários não são parâmetro de averiguação da coerência dos preços para efeitos do artigo 71.º do CCP (sendo apenas indiciários), e que por isso haveria erro de julgamento da matéria de direito, na medida em que o preço anormalmente baixo se aferira pelo preço global.
e) Olvida-se a recorrente (ou não) de que no caso concreto a cláusula 11.º do Caderno de Encargos previa expressamente preços base unitários, conforme a matéria dada como provada e não sindicada pela recorrente.
f) Não estamos perante um concurso para prestação de serviços por preço global, em que esta última resultaria da soma dos preços unitários.
g) Antes pelo contrário, a prestação de serviços consiste na recolha de resíduos de natureza distinta, que serão pagos pela multiplicação das quantidades efetivamente recolhidas pelos preços, sendo que o CE previa preços base unitários para as diversas categorias de resíduos, conforme constante da matéria de facto provada.
h) Razão pela qual, a tese da recorrente – do preço base global - não tem aplicação ao caso dos autos.
i) A sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, designadamente a do artigo 71.º do CCP conforme demonstrado, pelo que não merece qualquer censura.
Nestes termos, e nos melhores de Direito que V. Exas. – Venerandos Desembargadores – melhor decidirão, deverá o recurso ser julgado improcedente por não provado. JUSTIÇA!»

Por despacho prolatado em 05/02/2026, este Tribunal de Apelação considerou, nos termos previstos no art.º 151.º do CPTA, ser hierarquicamente incompetente para conhecer do vertente recurso jurisdicional e, nesse sequência, remeteu-o ao Supremo Tribunal Administrativo.

Por despacho proferido em 09/03/2026, o Supremo Tribunal Administrativo não admitiu o recurso de revista per saltum, determinando a devolução do mesmo a este Tribunal Central Administrativo, a fim de que seja apreciada e julgada a vertente apelação.

Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos para decisão.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar o erro de julgamento imputado à sentença recorrida, proferida em 22/12/2025, e que consiste em apurar se a mesma afronta o disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. e), 71.º e 132.º do CCP, ou seja, indagar se a proposta apresentada pela Recorrente merece ou não ser excluída do procedimento concursal por apresentar preço anormalmente baixo.

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A decisão recorrida considerou estar provada a factualidade que, ipsis verbis, se enumera em seguida.
«A) Em 18.12.2024, o Conselho de Administração da Ré reuniu e deliberou contratar a aquisição da prestação de serviços de gestão de resíduos nas ilhas de São Miguel, Terceira e Faial, para os anos de 2024 a 2027 – cfr. Documento n.º 1 junto com a contestação da Ré, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido | facto não controvertido;

B) Do teor da deliberação referida na alínea anterior, consta, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
A) Considerando que, o que a 30 de novembro de 2024, termina o contrato vigente e que "a prestação de serviço continua a ser necessária face considerando a essencialidade dos serviços de cruzeiro" (…);
B) (…)
C) Considerando que (…) o valor atribuído, no âmbito do atual contrato, sem incluir a área da Ilha do Faial, fundamenta o lançamento de um concurso público para aquisição da referida prestação de serviços que deverá refletir esse valor e terá por preço base o valor global de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros), correspondente a 500.000,00 € (quinhentos mil euros) anuais, preços definidos considerando o valor pago pela anterior prestação de serviços contratada acrescido de uma margem de 70% para fazer face à inflação e ao mercado atual.
D) (…)
E) (…)
O Conselho de Administração da P...., S.A., enquanto órgão competente para a decisão de contratar, e autorização de despesa que lhe é inerente, delibera, por unanimidade (…) o seguinte:
a) Nos termos e para os efeitos do artigo 36.º do Código dos Contratos Públicos, proceder à AQUISIÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE GESTÃO DE RESÍDUOS, NOS LOCAIS CORRESPONDENTES ÀS ILHAS DE SÃO MIGUEL, TERCEIRA E FAIAL, pelo prazo de 12 (doze) meses, prorrogáveis até ao máximo de 36 (trinta e seis) meses autorizando-se a despesa que lhe é inerente e indicada no ponto C) supra;
b) (…)
c) Aprovar, nos termos do artigo 40.º n.º 1 alínea c) e n.º 2 do Código dos Contratos Públicos, as respetivas peças do procedimento (Programa do Procedimento, Caderno de Encargos e respetivos anexos) (…) fixandose, o preço base em 1.500.000,00 € (…) correspondente a 500.000,00 € (…) anuais, acrescidos do IVA aplicado à taxa legal em vigor, recorrendo-se ao critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade de mais baixo preço, por via do artigo 74.º n.º 1 alínea b) do Código dos Contratos Públicos;
[…]”
– cfr. Documento n.º 1 junto com a contestação da Ré, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

C) Do teor do Caderno de Encargos, aprovado pela deliberação referida na alínea anterior, consta, de entre o mais, o seguinte:
“[…]

Cláusula 11.ª – Preço Contratual

1. Sem prejuízo do disposto pelo número seguinte, o preço base definido no âmbito do presente procedimento é de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros).
2. Deverão ser ainda considerados os preços máximos unitários, ou isenções de pagamento, definidos pela presente clausula, os quais se fixam desde já como preços base unitários.
3. Para efeitos do disposto pelos números anteriores, por preço base entende-se o montante máximo que a Entidade Adjudicante se dispõe a pagar pela integral execução do objeto do contrato a outorgar na sequência do presente procedimento (…)
4. Pela prestação dos serviços objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, a P...., S.A., pagará o preço correspondente aos serviços efetivamente prestados pelo Adjudicatário, até ao limite máximo do preço global do contrato correspondente, que não poderá exceder a quantia global de 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil euros), correspondente a 500.000,00 € (quinhentos mil euros) anuais, valores fixados como preço base.
5. (…)
6. Com a apresentação da sua proposta, o Concorrente apresenta a listagem de preços unitários a praticar em execução de contrato, a qual deverá respeitar os seguintes preços máximos definidos na tabela A1 infra:
[…]”

Cláusula 12.ª – Condições de Pagamento

1. As quantias devidas pela Entidade Adjudicante nos termos da cláusula anterior, serão pagas em prestações mensais, na medida dosserviços efetivamente prestados pelo Adjudicatário, e até ao limite máximo do preço global do contrato correspondente, para o período de 12 (doze) meses renováveis até 36 (trinta e seis) meses.
[…]”
– cfr. Caderno de Encargos, inserto a págs. 1-30 do Procedimento Administrativo (P.A.), cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

D) Do teor do Programa do Procedimento, aprovado pela deliberação referida supra em A), consta, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
6. PREÇO BASE
6.1. Sem prejuízo do disposto pelo ponto seguinte, o preço base definido no âmbito do presente procedimento, é de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros), correspondente a 500.000,00€ (quinhentos mil euros)/ano, valores fixados como Preço Base.
6.2. Deverão ser ainda considerados os preços máximos unitários, ou isenções de pagamento, definidos pela clausula 11.ª do Caderno de Encargos, para onde se remete aqui se dando por integralmente reproduzidos, os quais se fixam desde já como preços base unitários.
6.3. Por preço base entende-se o montante máximo que a Entidade Adjudicante se dispõe a pagar pela integral execução do objeto do contrato a outorgar na sequência do presente procedimento, não incluindo o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).
[…]
20. CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
20.1. O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de monofator, pela avaliação do mais baixo preço (Preço Final (PF)).
20.2. O critério Preço Final (PF) será determinado tendo por base os valores máximos e os apresentados pelo concorrente, bem como as ponderações percentuais associadas a cada tipologia de resíduo, considerando os valores da tabela e a fórmula de cálculo que a seguir se apresentam:

[…]” – cfr. págs. 31-63 do P.A., cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido;

E) Em 17.01.2024, a Autora apresentou proposta no âmbito do procedimento referido em A), propondo-se prestar os serviços àquele inerentes pelo preço de € 1.500.000,00, acrescido de IVA – cfr. Documento n.º 4 junto com a Petição inicial («P.I.»);

F) Em 24.01.2025, o júri deliberou solicitar à Autora esclarecimentos relativos aos elementos constitutivos da sua proposta, nos seguintes termos:
“[…]
Esclarecimento n.º1.:
Considerando que a vossa entidade, prestou o mesmo tipo de serviços em contrato com o mesmo objeto, celebrado para o ano de 2024, e que a determinação e fixação do preço base para o atual procedimento foi obtida através dos custos médios unitários resultantes desse anterior procedimento para prestações do mesmo tipo, nos termos e para efeitos do n.º3 do art. 47.º do CCP.
e,
Considerando ainda que, para efeitos do n.º2 do artigo 71.º do CCP, que mesmo na ausência de definição no Programa de Procedimento do critério de preço anormalmente baixo, o preço de uma proposta pode ser considerada anormalmente baixo, por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.
E que, neste ensejo, vem o júri (…) solicitar esclarecimentos relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta do seguinte modo:

Ora, analisando as alíneas com os atributos da proposta apresentada para o atual procedimento, vide por exemplo a alínea infra:

E, tendo em conta que o preço base definido no Programa de Procedimento no seu ponto 20.1. é de 1.615,00€ (mil seiscentos e quinze euros), tendo sido esse também o preço que V.Exas. apresentaram e executaram no contrato anterior.
Com efeito, constata-se que a vossa atual proposta para a execução do contrato que se pretende celebrar atualmente é de 0,50€ (cinquenta cêntimos), para aquele atributo, o que corresponde a 0.03% , ao preço base do procedimento, bem como 0.03% do correspondente ao vosso preço anterior executado.
Estes elementos e esta percentagem repetem-se ao longo dos resíduos melhor elencados na tabela supra, com percentagens do mesmo tipo de ponderação (abaixo dos 0,05%) quer em relação ao preço base, quer relativamente aos valores de execução do contrato anterior, executado por V.Exas. Com efeito, esclareçam os elementos constitutivos da vossa proposta, através da decomposição dos vossos preços nos atributos ora identificados.” – cfr. Doc. n.º 5, junto com a petição inicial;

G) Em 30.01.2025, a Autora respondeu ao pedido referido na alínea anterior, defendendo, em suma, que o preço anormalmente baixo deve ser aferido pelo preço global da proposta – cfr. págs. 380-388 do Processo Administrativo («P.A.»), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

H) Em 21.03.2025, o júri do procedimento elaborou relatório preliminar, em que propôs a exclusão da proposta da Autora e a adjudicação da proposta da Contra-interessada, V...., Lda. – cfr. págs. 390-400 do P.A., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

I) Do teor do relatório mencionado na alínea anterior, consta, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
I – ANÁLISE DAS PROPOSTAS:
4. Após uma análise individualizada das propostas apresentadas, e para efeitos das circunstâncias descritas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 146.º, o júri constatou o seguinte:
a) Concorrente n.º 1 – B.... Lda.
Foram solicitados, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 71.º, n.º 2 e ss. do CCP, esclarecimentos relativamente aos preços unitários apresentados na respetiva proposta para os resíduos com os seguintes códigos LER:
[…]
Na sua resposta, o concorrente, exemplifica a decomposição do valor cobrado por outros resíduos, comparando com os respetivos encargos que só ele apresenta (e conhece), para concluir que o lucro que obtém nuns resíduos mais representativos permite apresentar, para outros, menos representativos, preços extremamente baixos, como os supra indicados.
Por outro lado, refere que tais preços mais baixos devem ser ponderados com os demais preços indicados na sua proposta, reiterando que a apreciação do eventual preço anormalmente baixo a que alude o artigo 71.º, n.º 2 não deve ser feita à luz dos preços unitários propostos, mas sim face ao preço global.
[…]
De facto, para se saberse estamos perante um preço anormalmente baixo, habitualmente, quando o preço global da proposta resulta da composição de diferentes preços unitários, em causa estará a determinação da aptidão do preço da proposta para cobrir todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas e aplicáveis a tal contrato. Ou seja, a avaliação da anormalidade centrar-se-á, normalmente, no preço global, uma vez que é a partir deste valor final que o concorrente pretende retirar o seu lucro da execução do contrato, em que se englobam e imputam os encargos que emergem dessa mesma execução.
Contudo, a entidade adjudicante pode optar por fixar, nas peças do procedimento, preços base unitários, conforme decorre do artigo 42.º/nºs 3 e 4, do CCP, o qual permite a fixação de parâmetros base a que as propostas estarão vinculadas, parâmetros esses que podem dizer respeito a múltiplos aspetos da execução do contrato e, portanto, também, a todos ou a alguns dos preços unitários.
E, nesse sentido, resulta determinado no ponto 6.2. do PP que para o preço base, além do valor global do contrato de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros), e do valor anual de 500.000,00€ (quinhentos mil euros), deverá ainda considerar-se “os preços máximos unitários, ou isenções de pagamento, definidos pela cláusula 11.ª do Caderno de Encargos (…) os quais se fixam desde já como preços base unitários.
[…]
Neste cenário, existem tantos parâmetros vinculativos da concorrência quanto os preços base unitários, pelo que a violação de qualquer deles constituirá causa de exclusão da proposta, mesmo que os outros dela constantes, ficando abaixo do respetivo preço base unitário, permitissem compensar a negatividade atento o efeito cominado no art.º 70.º n.º 2, al. b) do CCP, de exclusão das propostas na hipótese de apresentarem atributos que violem os parâmetros base do caderno de encargos.
Ou seja, neste caso, e como decorre do exposto, o juízo da anormalidade do preço já poderá – e diga-se, in casu, deverá - ser realizado em relação a cada um dos preços unitários relativamente ao qual foi fixada uma base, um parâmetro máximo, um limiar máximo de aceitabilidade, porque esse preço base unitário, tendo sido, por si só, submetido à concorrência pelo caderno de encargos, é relevante para a aplicação do critério de adjudicação.
E, na verdade, ao contrário do sustentado pelo concorrente, veja-se o que decorre do ponto 20.2 do PP: aqui se consagra inequivocamente uma ponderação imperativa do preço <tendo por base os valores máximos e os apresentados pelo concorrente, bem como as ponderações percentuais associadas a cada tipologia de resíduo”. Ou seja, de modo algum se pode desconsiderar os preços unitários parciais, para o efeito do critério de adjudicação, tal qual este foi estabelecido no PP e querido especialmente pela entidade adjudicante. E, nesse preciso contexto, veja-se que os preços unitários apresentados pelo concorrente têm inclusivamente um peso percentual de 60,5% do preço global, ou seja nem sequer podemos afirmar que a questão é meramente “residual” no contexto global da proposta.
Em procedimento, como o presente, em que o critério de adjudicação assenta na verificação de preços unitários da proposta, comparados com os preços base unitários fixados no Caderno de Encargos, de modo a determinar a pontuação da respetiva proposta, e sendo definidos preços base unitários, o preço anormalmente baixo é aferido relativamente a cada um dos preços base unitários, atendendo ao disposto no art.71º, nº 1 e 132º, nº2, ambos do CCP e ao disposto nos pontos 6.2. e 20. do PP e na cláusula 11ª, nºs 1 e 2 do CE, os quais, não obstante, se apresentam de per se como preços totais, uma vez que para além do custo unitário do produto propriamente dito, incluem também custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à P.... - n.º 7 da cláusula 1ª, do CE –, designadamente de acondicionamento, transporte e mão-de-obra.
Ora, retomando a resposta apresentada pelo concorrente n.º 1 - B...., Lda. verifica-se, assim, que o próprio não apresenta quaisquer explicações para a composição dos preços unitários que se cada uma dessas tipologias de resíduos, compensando-a com os ganhos obtidos através das demais tipologias.
Veja-se, também, que (e subjacente à decisão de contratar), a entidade adjudicante levou em consideração, na fixação dos preços-base unitários parciais, os preços de mercado, alicerçada concretamente no histórico de contratação precedente, coincidentemente no histórico de preços de mercado praticados também pelo próprio concorrente ora em causa, à data precedente ao presente concurso. Ora, pretender, como faz o concorrente, que seja desconsiderada a questão pelo facto de o concorrente confessadamente afirmar que compensa preços que nem o próprio assume como sendo preços normais de mercado com outros preços da sua proposta, é entrar em contradição total com todos os pressupostos subjacentes à decisão de contratar atinentes com a fixação dos preços base e sem critério económico ou de racionalidade económica e de mercado plausíveis, pelo que a argumentação do concorrente não procede.
Acresce, ainda, o seguinte: o preço base (os preços base unitários parciais) que orientaram a definição para contratual definida nas peças concursais, é também muito relevante no sentido do valor unitário do resíduo ser determinante para efeitos de transparência no processo de faturação de resíduos aos navios; a faturação é efetuada por tipologia de resíduo e em função da efetiva quantidade deixada (uma razão mais primacialmente em causa quando se fixam valores máximos por tipologia de resíduos, com fator de ponderação associado).
[…]
Face ao exposto, os esclarecimentos prestados, como o foram, não se revelam nem suficientes nem adequados, ou aceitáveis, de modo a permitir que a proposta apresentada se mantenha em concurso com os referidos valores anómalos,sem, com isso, ferir as regras da concorrência. Por conseguinte, o Júri propõe a exclusão da proposta do concorrente n.º 1 – B...., Lda. por se enquadrar na al. o) do n.º 2 do artigo 146.º, conjugada com a al. e) do n.º 2 do art. 70.º.
[…]”
– cfr. págs. 390-400 do P.A., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

J) Em 28.03.2025, a Autora pronunciou-se sobre o teor do relatório preliminar, pugnando pela elaboração de novo relatório que proponha a adjudicação da sua proposta, por ser a economicamente mais vantajosa – cfr. págs. 406-422 do P.A. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

K) Em 14.04.2025, o júri reuniu e elaborou o relatório final, propondo a exclusão da proposta da Autora e a adjudicação da proposta apresentada pela ‘V...., Lda.’ – cfr. págs. 423- 436 do P.A. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

L) Do teor do relatório aludido referido no ponto que antecede, consta, de entre o mais, o seguinte:
“[…]
II. DA AUDIÊNCIA PRÉVIA
[…]
O júri, começa por evidenciar que é totalmente falso que o concorrente tenha apresentado um preço global de proposta, como o mesmo pretende que seja, e que o houvesse decomposto, pois o que o concorrente apresentou foi, apenas e tão só, e como devia, face às regras do concurso, preços unitários, em estreita correspondência com o que foi pedido nas peças concursais – dá-se por integralmente reproduzido o estabelecido no Anexo III a que se refere o ponto 9.2.3 do Programa do Procedimento.
Ou seja, como se evidencia, o preço da proposta corresponde aos preços unitários, de per se, isto é, aos preços para cada resíduo em concurso e não ao somatório de todos os preços unitários alegadamente “parciais” que houvessem de resultar num preço global da proposta.
Note-se que, tal como resulta das peças do concurso, o preço indicado como sendo “global” do concurso (1.500.000,00 € - um milhão quinhentos mil euros), é aferido em termos de tecto máximo estabelecido para a execução contratual concreta pelo decurso de 3 anos, ou seja, até se esgotar o referido preço máximo de 1,5 milhão de euros, ou seja, ainda, dependendo da real e efetiva execução do contrato, podendo ser atingido como não ser, e aferido aos preços por tipologia de resíduos efetivamente recolhidos pelo contraente particular, tal qual estes formulados na sua proposta.
Foi desse modo que ficou estipulado - globalmente, sim, mas no sentido de inequivocamente aferido ou intrinsecamente relacionado com a execução material do contrato, efetiva; e não como preço base global que as propostas dos concorrentes não pudessem ultrapassar. O indicado nas peças concursais foi o tecto máximo para a concreta execução do contrato, não foi pedido que os concorrentes indicassem um preço global relativamente a esse 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros).
Tudo isto foi claramente entendido pelo concorrente – e como não poderia deixar de o ser, atenta, inclusivamente, a sua experiência no mercado e o conhecimento direto de execução de contratos precedentes.
Acentua-se, no caso deste procedimento, o preço indicado como “global” nas peças do concurso foi construído e comunicado, na realidade, como resulta à saciedade, como gasto global estimado (considerando o histórico de contratos precedentes) e não como preço da prestação em si. Como se comprova, é esta uma realidade totalmente distinta das que foram chamadas a dirimir os tribunais administrativos na jurisprudência acima indicada. Ou seja, foi criada uma bolsa de despesa a serviços efetivamente prestados, não um mapa unitário com contabilização em saldo final.
Exatamente por isso mesmo, o que releva, isso sim, é/são todo e cada um dos preços unitários fixados no seu tecto máximo respetivo, um a um. Ou seja, não deixa de se ter de referenciar o assunto não ao puro conceito de preço base global mas, sim, sempre aos preços base unitários estipulados. Verdadeiramente, e como se acentua, o preço final referido no critério de avaliação não corresponde ao somatório dos preços unitários parciais. Os preços unitários definidos, um a um, são o determinante de uma execução contratual progressiva à medida das necessidades efetivas até se atingir o tecto máximo contratualmente estabelecido. Assim, os preços base unitários é que vão à concorrência; o resto é uma mera referência de pretensão de gasto sem apuramento possível da anormalidade do preço global, porque não se sabe quais as quantidades a executar (logo não se sabem os custos/ónus inerentes a um montante global). Ou seja, ainda, eu não consigo justificar um preço anormalmente baixo global senão aferido concretamente a cada preço unitário para o qual tenha sido fixado um tecto máximo - um a um, em que tal tenha sucedido.
Ora, como se viu já nos esclarecimentos anteriormente prestados pelo concorrente e não infirmado em audiência prévia por este, é o próprio concorrente que confessa que pratica preços baixos e que os compensa com outros. Só existem preços unitários e nestes o concorrente, sem qualquer explicação plausível que não meramente aquela, apresenta preços anormalmente baixos (baixíssimos) e até diz, acentua-se, que os compensa com outros preços, confessando a prática de preços parciais predatórios.
[…]
Pergunta-se: qual é, afinal o preço global concreto da proposta do concorrente? Responde-se: nenhum, como se afigura evidente; apenas relevam os preços parciais. E estes, como sobressai, não estão a ser comparados com o “preço global (= a tecto máximo, de 1.500.000,00 €) patenteado em concurso. Mas sim com os preços base fixados resíduo a resíduo.
Tanto basta ao júri para manter o preconizado no seu relatório preliminar.
Existem tantos parâmetros vinculativos da concorrência quanto os preços base unitários, pelo que a violação de qualquer deles constituirá causa de exclusão da proposta, mesmo que os outros dela constantes, ficando abaixo do respetivo preço base unitário, permitissem compensar a negatividade, atento o efeito cominado no art.º 70.º n.º 2, al. b) do CCP, de exclusão das propostas na hipótese de apresentarem atributos que violem os parâmetros base do caderno de encargos.
Ou seja, neste caso, e como decorre do exposto, o juízo da anormalidade do preço já poderá – e diga-se, in casu, deverá - ser realizado em relação a cada um dos preços unitários relativamente ao qual foi fixada uma base, um parâmetro máximo, um limiar máximo de aceitabilidade, porque esse preço base unitário, tendo sido, por si só, submetido à concorrência pelo caderno de encargos, é relevante para a aplicação do critério de adjudicação.
E, na verdade, ao contrário do sustentado pelo concorrente, veja-se o que decorre do ponto 20.2 do PP: aqui se consagra inequivocamente uma ponderação imperativa do preço “tendo por base os valores máximos e os apresentados pelo concorrente, bem como as ponderações percentuais associadas a cada tipologia de resíduo”. Ou seja, de modo algum se pode desconsiderar os preços unitários parciais, para o efeito do critério de adjudicação, tal qual este foi estabelecido no PP e querido especialmente pela entidade adjudicante.
Em procedimento, como o presente, em que o critério de adjudicação assenta na verificação de preços unitários da proposta (E EM QUE NÃO HÁ PREÇO GLOBAL DA PROPOSTA, e existe meramente um tecto máximo para a execução do contrato), comparados com os preços base unitários fixados no Caderno de Encargos, de modo a determinar a pontuação da respetiva proposta, e sendo definidos preços base unitários, como se diz, o preço anormalmente baixo é aferido relativamente a cada um dos preços base unitários, atendendo ao disposto nos arts.71º, nº1 e 132º, nº2, ambos do CCP e ao disposto nos pontos 6.2. e 20. do PP e na cláusula 11ª, nºs 1 e 2 do CE, os quais, não obstante, se apresentam de per se como preços totais, uma vez que para além do custo unitário do produto propriamente dito, incluem também custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à P.... - n.º 7 da cláusula 1ª, do CE –, designadamente de acondicionamento, transporte e mão-de-obra.
Ora, retomando a resposta apresentada pelo concorrente n.º 1 - B...., Lda. verifica-se, assim, que o próprio não apresenta quaisquer explicações adequadas (que não apenas as acima já referidas) para a composição dos preços unitários que se apresentam anormalmente baixos na respetiva proposta, antes assumindo a “perda” derivada de cada uma dessas tipologias de resíduos, compensando-a com os ganhos obtidos através das demais tipologias.
Veja-se, também, que (e subjacente à decisão de contratar), a entidade adjudicante levou em consideração, na fixação dos preços-base unitários parciais, os preços de mercado, alicerçada concretamente no histórico de contratação precedente, coincidentemente no histórico de preços de mercado praticados também pelo próprio concorrente ora em causa, à data precedente ao presente concurso. Foi, assim, igualmente com base na leitura do próprio, a que a entidade adjudicante aderiu, sobre o que seriam as reais condições de mercado, que se consolidou a convicção sobre a seriedade e credibilidade e sustentação dos preços base fixados.
Ora, pretender, como faz o concorrente, que seja desconsiderada a questão pelo facto de o concorrente confessadamente afirmar que compensa preços, que nem o próprio assume como sendo preços normais de mercado, com outros preços da sua proposta, é entrar em contradição total com todos os pressupostos subjacentes à decisão de contratar atinentes com a fixação dos preços base e sem critério económico ou de racionalidade económica e de mercado plausíveis, pelo que a argumentação do concorrente não procede.
Acresce, ainda, o seguinte: o preço base (os preços base unitários parciais) que orientaram a definição para contratual definida nas peças concursais, é também muito relevante no sentido do valor unitário do resíduo ser determinante para efeitos de transparência no processo de faturação de resíduos aos navios; a faturação é efetuada por tipologia de resíduo e em função da efetiva quantidade deixada, (uma razão mais primacialmente em causa quando se fixam valores máximos por tipologia de resíduos, com fator de ponderação associado). Os valores das taxas de resíduos a cobrar aos navios têm de estar previstos em tarifário regulamentarmente aprovado pela P...., e são obtidos tendo por base o valor apresentado pelo operador, acrescendo ao mesmo as margens previstas no Decreto-Lei n.º 102/2020, de 9 de dezembro, bem como, como é consabido, 10% para o denominado Fundo Azul. Portando, a questão que se suscita é muito relevante também no reflexo real que tem para o mercado e pelo tarifário a aprovar e a praticar pela P.....
Importa ainda referir que o valor que consta no tarifário da P.... é amplamente discutido e justificado perante a Tutela e perante os clientes da P...., e sempre garantindo transparência em todo o processo. Também por este motivo se espera que os concorrentes formulem propostas não suspeitas para o mercado. Porém, quando o fazem, quando comprovadamente, como se demonstra, apresentam preços passíveis de ser tidos por anormalmente baixos, terão de, nomeadamente, alicerçar-se em razões que não se reconduzam ao mero pressuposto de “baixar nuns preços e subir noutros”, alegadamente em vista de se ser concorrencial e, além do mais, sem sequer carrear razões que possam ter-se como sendo sustentadas, e.g. demonstração unitária da razoabilidade económica, técnica, social, ambiental, condições de produção, entre possíveis outras, subjacentes aos preços concretamente formulados.
[…]
Face ao exposto, os esclarecimentos prestados, como o foram, não se revelam nem suficientes nem adequados, ou aceitáveis, de modo a permitir que a proposta apresentada se mantenha em concurso com os referidos valores anómalos, sem, com isso, ferir as regras da concorrência.
[…]
Mas quem é que garante ao concorrente que ele vai recolher exatamente o mesmo, aproximado que seja, do contrato precedente? Note-se que se é possível sustentar um preço base (no caso, preços base unitários, para fundamentação dos preços a fixar nas peças concursais, porque o histórico precedente permite isso mesmo, incluindo à luz do disposto no art. 35º-A do CCP), o mesmo de modo nenhum se pode extrapolar para “adivinhar” como vai ser no concreto a executar, que depende, como se viu já, do que vier a ser efetivamente executado, dos resíduos que vierem concretamente a recolher-se. As circunstâncias de mercado podem alterar-se, como é por demais evidente.
[…]
Está, pois, o concorrente a trabalhar com supostos cenários que nada têm a ver com a execução do contrato a celebrar e até com o seu objeto (porque o objeto do contrato NÃO TEM DEFINIÇÃO DE QUANTIDADES), que considera, o concorrente, ter adquirido como mais ou menos verossímeis, mas que apenas a ele próprio e ao risco que resolveu assumir, no modo como formulou a sua proposta, importam. Não às regras concursais aplicáveis.
[…]
Note-se, de novo, que, apesar de o PP não ter eleito o critério concreto (maxime, percentual) de preço anormalmente baixo, tal não impede o júri de, fundamentadamente, como ora se faz, sustentar que a proposta, contendo preços confessadamente e pelo próprio predatórios, não justificados cabalmente, no seu preciso contexto e face às regras do concurso, deva ser excluída. Neste sentido, cfr. o nº 2 do artigo 71º do CCP.
[…]
Termos em que se conclui como no Relatório Preliminar e, por conseguinte, o Júri mantém a proposta de exclusão da proposta do concorrente n.º 1 – B...., Lda. por se enquadrar na al. o) do n.º 2 do artigo 146.º, conjugada com a al. e) do n.º 2 do art. 70.º.
Quanto à proposta do Concorrente n.º 2 – V...., Lda., não tendo sido objeto de qualquer pronúncia, nada há a alterar face ao concluído no Relatório Preliminar, mantendo-se no presente procedimento.

III
(CONCLUSÃO)

Face ao exposto, e ao constante no Relatório Preliminar, o Júri propõe a adjudicação do CONCURSO DE CONTRATUALIZAÇÃO DE OPERADOR DE GESTÃO DE RESÍDUOS PARA AS ILHAS DE SÃO MIGUEL, TERCEIRA E FAIAL 2024-2027 à proposta do Concorrente n.º2 V...., Lda., até ao preço global do contrato de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros), a que acresce o IVA à taxa legal, nas condições previstas no Caderno de Encargos e nos termos da proposta apresentada.
[…]”
– cfr. págs. 423-436 do P.A. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

M) Em 20.06.2025, o Conselho de Administração da Ré reuniu e deliberou, de entre o mais, adjudicar a proposta da Contra-interessada, ‘V...., Lda.’ – cf. Acta n.º 749, inserta a fls. 466-468 do P.A., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido | facto não controvertido;

N) Em 25.06.2025, a Autora tomou conhecimento do teor da deliberação referida na alínea anterior – facto não controvertido;

Mais se provou que:
O) Em data não concretamente apurada, mas situada no decurso do ano de 2023, a Autora e a Entidade Demanda outorgaram, entre si, um contrato para a aquisição dos serviços de gestão de resíduos, para produzir efeitos no ano de 2024 – facto admitido por acordo;

IV.2. Matéria de facto não provada
1) No procedimento concursal, a que respeita o contrato mencionado em O) dos factos provados, a Contra-Interessada apresentou preços anormalmente baixos.
IV.3. Motivação da matéria de facto
Factos provados:
A convicção do Tribunal quanto à matéria de facto dada por assente estribou-se, em geral, na apreciação crítica do teor dos documentos insertos no procedimento administrativo e juntos aos autos, concatenados com a posição expressa nos articulados, particularmente no que tange aos factos relativamente aos quais as partes não divergem, os quais ficaram expressamente assinalados no elenco da factualidade provada.
Foi, com efeito, a apreciação crítica e articulada de toda a prova carreada para os autos, conjugada com as regras da experiência comum, que sedimentou a convicção do Tribunal quanto à matéria assente, tudo conforme ficou descrito e patenteado supra [cf. artigos 362.º e seguintes do Código Civil (ex vi artigo 1.º do CPTA) e 94.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA].
Factos não provados:
Relativamente à matéria de facto não provada, a convicção do Tribunal resultou da circunstância de não ter sido produzida qualquer prova objectiva de que a proposta da Contrainteressada, no procedimento pré-contratual realizado em 2023, apresentasse preços anormalmente baixos.
Efectivamente, não constam dos autos quaisquer elementos probatórios que permitam estabelecer relacionar, quantitativamente, os preços base fixados para as várias tipologias de resíduos, pelo órgão competente para a decisão de contratar, no âmbito do procedimento acima mencionado e cada um dos preços unitários apresentados pela mencionada proponente.
Ora, tal défice instrutório prejudica, inexoravelmente, a formulação de um juízo fundado acerca do bem-fundado da alegação da Autora no que tange ao carácter anómalo dos preços apresentados pela ora Contra-interessada em dito procedimento.»

IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrente veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada em 22/12/2025, que julgou a presente ação totalmente improcedente, e absolveu as Recorridas dos pedidos.
Recorde-se que a agora Recorrente propôs a presente ação de contencioso pré-contratual peticionando, em suma, a anulação do ato adjudicatório emitido em 20/06/2025, bem como a condenação da Recorrida B.... a admitir a proposta que apresentou e a retomar o procedimento concursal com a inerente avaliação das propostas nos termos do critério de adjudicação fixado nas peças do procedimento.
Sucede que, como se disse, o Tribunal recorrido não lhe conferiu razão, entendendo que o ato adjudicatório impugnado não padecia das ilegalidades apontadas.
Ora, a Recorrente vem disputar o julgamento realizado pelo Tribunal a quo, por entender que o mesmo padece de erro de julgamento, especificamente, no que concerne à violação do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2.º, al. e), 71.º e 132.º do CCP, sustentando, em suma, que a Recorrida B.... não poderia ter excluído a sua proposta com o fundamento de que apresentava um preço anormalmente baixo, pois que as peças do procedimento não preveem um preço global exigível, o que significa que os preços unitários não poderiam ser atendidos para tal efeito.
Apreciemos então o recurso.

Em 18/12/2024, a Recorrida B.... deliberou abrir concurso público para aquisição da prestação de serviços de gestão de resíduos nas Ilhas de São Miguel, Terceira e Faial para os anos de 2024 a 2027.
A Recorrente e a Recorrida contrainteressada apresentaram as suas propostas, sendo que a Recorrente, nos termos da sua proposta, propôs-se a prestar os serviços concursados pelo preço de 1.500.000,00 Euros.
Em 24/01/2025, nos termos previsto no art.º 71.º, n.º 2 do CCP, o júri do concurso solicitou esclarecimentos à Recorrente sobre o preço da sua proposta, especificamente, quanto à composição de diversos preços unitários que constavam da sua proposta, por entender que os mesmos seriam anormalmente baixos, indiciando ser insuficientes para cobrir os custos inerentes à execução do contrato e cumprir as obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral.
A Recorrente respondeu em 30/01/2025, alegando, sumariamente, que o preço anormalmente baixo deve ser aferido pelo preço global da proposta e não em função dos preços unitários.
Em sequência, foi elaborado relatório preliminar em 21/03/2025, nos termos do qual foi projetada a exclusão da proposta da Recorrente, por ter sido alcançada a conclusão de que os valores que constavam de diversos preços unitários eram anómalos e inaceitáveis, não se revelando suficientes, nem adequados, para satisfazer os custos do contrato e as obrigações envolvidas.
A Recorrente pronunciou-se sobre esta projetada decisão, tendo sido elaborado relatório final em 14/04/2025, que reiterou a exclusão da proposta da Recorrente ao abrigo do preceituado nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. e) e 146.º, n.º 2, al. o) do CCP, e propôs a adjudicação à proposta apresentada pela contrainteressada.
Não aceitando este resultado, a Recorrente lançou mão do vertente meio judicial, atacando o ato adjudicatório e pugnando pela admissão da sua proposta no procedimento concursal. Contudo, o Tribunal recorrido, por sentença emitida em 22/12/2025, negou total procedência à pretensão da Recorrente.
Ora, como já se explicou antecedentemente, a Recorrente vem agora impetrar este julgamento do Tribunal a quo. E fá-lo, persistindo no argumento de que, inexistindo um preço global definido para o contrato concursado, não poderia a sua proposta ser excluída com base na consideração de alguns dos preços unitários constantes da sua proposta, pois ao abdicar de fixar um preço global ao contrato, a entidade recorrida afastou a aplicação do regime atinente ao preço anormalmente baixo, fixado no art.º 71.º do CCP.
Vejamos, então, se tem a Recorrente razão.
Perscrutada a sentença recorrida na parte em que analisa e decide a querela agora içada, verifica-se que o raciocínio do Tribunal a quo foi o seguinte:
«No presente litígio, o dissenso entre as partes centra-se, no que ora releva, à questão de saber se o carácter anómalo dos preços propostos pela Autora deve – tal como a mesma propugna – aferir-se à luz da globalidade do contrato ou se dita anormalidade deve ser analisada tendo por base os preços unitários fixados no Caderno de Encargos (doravante «C.E.»), posição aqui assumida pela Entidade Demandada e a Contra-interessada.
A solução que cumpre dar à questão colocada exige que, previamente, o Tribunal realize uma breve análise do regime jurídico da figura dos preços anómalos, à luz do direito da União Europeia e do direito interno português, tendo, outrossim, em conta, os alguns contributos provindos da doutrina e da jurisprudência sobre a matéria.
No domínio da contratação pública, a temática dos preços anómalos, ou anormalmente baixos, é das matérias que tem gerado maior discussão, pelas dificuldades que a sua aplicação prática amiúde suscita.
À luz do regime jurídico entre nós vigente, a classificação do preço anormalmente baixo tanto pode resultar da lei (cf. artigo 71.º do C.C.P.), das normas reguladoras do concurso (cf. artigos 132.º n.º 2 e 189.º, n.º 3, ambos do C.C.P.) ou de decisão fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar (cf. artigo 71.º n.º 2 do C.C.P.).
Regressando ao caso dos presentes autos, verifica-se que na fundamentação da decisão de contratar, assim como nas regras concursais estabelecidas no Programa do Procedimento (doravante «P.P») não vêm densificados quaisquer critérios para efeitos de aferir do carácter anómalo dos preços apresentados pelos proponentes.
Desse modo, o critério a observar pelo Tribunal neste conspecto terá por esteio, as normas e os princípios jurídicos vertidos no Código dos Contratos Públicos e, bem assim, na Directiva n.º 2014/2024/UE, de 26 de Fevereiro de 2014 (doravante «Directiva»), fundamentalmente o seu artigo 69.º, à qual o C.C.P., foi beber a sua lógica e teleologia intrínsecas.
(…)
Na situação trazida à apreciação do Tribunal, estamos perante um procedimento pré-- contratual de concurso público para aquisição de serviços de gestão de resíduos nas ilhas de São Miguel, Terceira e Faial, para o quadriénio de 2024 a 2027.
Regressando ao probatório, ficou demonstrado que o órgão competente para a decisão de contratar não fixou quaisquer critérios definidores do carácter anormalmente baixo dos preços que viessem a ser apresentados pelos proponentes, prevendo-se apenas que o critério de adjudicação fosse o da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de monofator, pela avaliação do mais baixo preço (Preço Final)[vd. Deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada, de 18.12.2024 e Ponto 20.1 do Programa do Procedimento - cf. alíneas B) e D) do probatório].
Mais ficou determinado que tal critério [Preço final] seria determinado tendo por base os valores máximos e os apresentados pelo concorrente, bem como as ponderações percentuais associadas a cada tipologia de resíduo, considerando os valores da tabela e a fórmula de cálculo aí apresentados (vd., ponto 20.2 do P.P.).
Dimana, igualmente, da matéria fáctica assente [cfr. alíneas C) e D) do probatório], que o preço base do procedimento pré-contratual – correspondente ao montante máximo que a Entidade Adjudicante se dispôs a pagar pela integral execução do objecto do contrato a outorgar – foi definido em € 1.500.000,00 (vd., ponto 6.1 do Programa do Procedimento e Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos) tendo ficado expressa a fixação, enquanto preços base unitários, dos preços máximos dos concretos tipos de resíduos, constitutivos do objeto do procedimento (vd., ponto 6.2 do P.P. e Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos).
Do Regime Jurídico do Preço Base
Nos termos do n.º 1 do artigo 47.º do C.C.P., “[O] preço base, que deve ser definido pela entidade adjudicante no caderno de encargos, é o montante máximo que esta entidade se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato, incluindo eventuais renovações do contrato.”
Estatui, por seu turno, o n.º 2 que “[Q]uando o contrato a celebrar não implique o pagamento de um preço pela entidade adjudicante, o preço base corresponde ao montante previsível a receber pelas prestações que constituem o objeto do contrato.”
Estabelece, ainda, o n.º 3 do citado artigo que “[a] fixação do preço base deve ser fundamentada com base em critérios objetivos, tais como os preços atualizados do mercado obtidos através da consulta preliminar prevista no artigo 35.º-A, ou os custos médios unitários, resultantes de anteriores procedimentos, para prestações do mesmo tipo.”
Decorre do exposto que o preço base pode corresponder (i) ao valor fixado no caderno de encargos como parâmetro base (ii) ao valor máximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento (quando não é efectuada em função de critérios materiais), ou (iii) ao valor máximo até ao qual o órgão competente, por lei ou por delegação, pode autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar - consoante o que for mais baixo.
Sobre a matéria aqui em causa, chama-se à colação o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, prolatado em 04-08-2021, no Proc. 1095/20.6BELSB, em cujo sumário ficou consignado:
“i) Na fixação do preço base a entidade adjudicante precisa de cumprir com o dever de fundamentação, justificando como obteve o valor máximo que está disposta a pagar pelo objecto do contrato.
ii) Resulta expressamente do n.º 3 do artigo 47.º do CCP, que tal fundamentação poderá ser feita de uma de duas formas: i) por um lado, poderá a entidade adjudicante fundamentar esse preço, em procedimentos anteriores para celebração de contratos com prestações da mesma natureza; ii) ou, em alternativa, recorrer a uma consulta preliminar ao mercado, com o propósito de averiguar os valores que estão a ser praticados no mercado para prestações da mesma natureza, nos termos do disposto no artigo 35-º A do CCP.
iii) De acordo com o disposto no art. 47º, sobretudo do seu nº 3, depreende-se que está na esfera da entidade adjudicante optar por qual dos “caminhos” legais usar para encontrar o preço base, desde que o fundamente em critérios objectivos.
(…)”
Volvendo ao caso dos presentes autos, revela-nos o probatório que, no âmbito do procedimento, aqui em análise, o órgão com competência para a decisão de contratar, deliberou fixar o preço base global em € 1.500.000,00, correspondente a € 500.000,00 anuais, acrescido do IVA aplicado à taxa legal em vigor, elegendo como critério de adjudicação, o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade de mais baixo preço [cfr. als. B) e C) dos factos provados].
A definição do preço base global teve em conta o valor pago pela anterior prestação de serviços contratada, acrescido de uma margem de 70% para fazer face à inflacção e ao mercado actual” [cfr. al. B) do probatório]; definição que, como vimos, tem pleno respaldo legal nos termos da parte final do n.º 3 do artigo 47.º do C.C.P.
Aqui chegados, tenha-se presente que o objecto do procedimento aqui em causa se traduz na aquisição de serviços de recolha, gestão e tratamento de resíduos, para produzir efeitos ao longo do quadriénio 2024-2027.
Está-se, pois, na situação trazida, perante a aquisição de uma prestação continuada dos mencionados serviços, a qual, em face da autorização de despesa emanada do Conselho de Administração da Entidade Demandada, enquanto órgão com competência para a decisão de contratar, ao gasto anual de € 500.000,00.
À luz das especificidades do objecto do referido procedimento, decorre que o preço global do procedimento consubstancia um plafond relativamente ao gasto máximo que a Entidade Adjudicante está autorizada a suportar, durante o período contratual fixado, lebrar, no âmbito do procedimento de concurso público aqui em discussão.
Ressuma do exposto que, na situação trazida, o preço base global definido não tem uma relação, directa ou imediata, com as concretas prestações que constituem objecto do contrato, pelo que não constitui um verdadeiro parâmetro-base dos aspectos da execução do contrato a celebrar, tendo a sua fixação obedecido a premissas exógenas relativamente àquelas, decorrentes da assunção de obrigações legais, designadamente de índole contabilística e financeira, a que a Entidade Demandada, enquanto pessoa colectiva pública, está vinculada no âmbito do exercício da actividade administrativa por si desenvolvida.
Em geral, os parâmetros base podem respeitar ao preço a pagar pela entidade adjudicante, ao prazo de execução das prestações objecto do contrato ou às suas características técnicas ou funcionais, devem ser definidos através de limites mínimos ou máximos e funcionam como delimitadores da concorrência, determinando a exclusão das propostas cujas condições os ultrapassem.
Contrariamente no que tange ao preço global definido no âmbito do procedimento aqui em discussão, os preços unitários de cada tipologia de resíduos [os quais, recorde-se, foram fixados como preços base unitários (vd., n.º 2 in fine da Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos)], configuram, no sentido vindo de expor, verdadeiros parâmetros-base, relativos a aspectos da execução do contrato submetidos pelo caderno de encargos à concorrência (cf. artigo 42.º, n.ºs 3 e 4 do C.C.P.].
Por outras palavras, a definição dos preços unitários, a qual foi, in casu, realizada com base nos preços definidos num anterior procedimento concursal, teve em vista as concretas prestações objecto do contrato a celebrar, individualizadas em razão da tipologia de resíduos. É possível, assim, discernir uma verdadeira ligação umbilical entre os preços unitários fixados no procedimento e o objecto do mesmo, consubstanciado nas prestações que constituem objecto do concurso, as quais, recorde-se, incluem a recolha, transporte, tratamento, destino final e classificação de resíduos [vd., alínea b) do n.º 1 da Cláusula 4.ª do Caderno de Encargos).
Tal ligação ressalta, ainda, à evidência, se atentarmos no teor do ponto 4. da Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos, aí se estabelecendo que “Pela prestação dos serviços objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, a P...., S.A., pagará o preço correspondente aos serviços efetivamente prestados pelo Adjudicatário.”.
Resulta do vertido na mencionada cláusula que os pagamentos a efectuar por parte da entidade adjudicante terão por referência os serviços efectivamente prestados por parte do adjudicatário, confirmando, desse modo, o carácter nuclear que os preços base unitários assumem no quadro do procedimento aqui em causa.
Em suma, é de concluir que que o carácter anómalo dos preços propostos pela Autora há de, necessariamente, aferir-se por referência aos preços base unitários definidos no Caderno de Encargos e não com base no preço global do contrato, o qual, como sobredito, foi definido à luz de premissas exógenas às concretas prestações objecto do contrato.
Ante o exposto, improcede, neste particular, por infundada, a argumentação da Autora.
O Regime dos Preços Anormalmente Baixos; Justificações apresentadas pela Autora
A consagração, na tessitura normativa do direito da União Europeia e no direito interno português, da figura dos preços baixos, tem por escopo, conferir uma protecção efectiva do princípio da concorrência (e com esta, do interesse público) numa dupla vertente: por um lado, assegurar que os operadores económicos, que cumpram as condições para tal, têm pleno acesso ao mercado e, por outro lado, proporcionar condições de verdadeira concorrência no mercado.
No plano do direito interno, o princípio da concorrência vem consagrado, no n.º 1 do artigo 1.º do C.C.P., aí se estatuindo que “Na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.”
Considerado, por alguns, como o princípio cardinal da ordem jurídica (vd., Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 2021, 5.ª edição, Almedina, pág. 135) o princípio da concorrência funciona como o veículo promotor da igualdade de acesso aos contratos públicos e, bem assim, da igualdade de tratamento dos operadores económicos por parte das entidades adjudicantes, tendo em vista a maior abertura possível à concorrência.
Nesse sentido, considera a doutrina maioritária entre nós que a exclusão de uma proposta, enquanto indutora da redução da concorrência, deverá ser reduzida ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas; mínimo este que se traduz, precisamente, em apenas permitir a exclusão nos casos expressamente previstos na lei, por via de um numerus clausus de situações determinantes da exclusão (em sentido convergente, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 11.02.2015, Proc. 490/14), obviando, em todo o caso, à existência de situações ou prácticas susceptíveis de falsear a concorrência.
Sobre o princípio da concorrência, PEDRO COSTA GONÇALVES, discorre nos seguintes termos:
"(...) No direito da contratação pública, o princípio da concorrência surge, desde logo, como expressão concretizada da primazia da igualdade, em concreto, como exigência, reclamada à Administração Pública, de um tratamento igualitário de todos os operadores económicos: o princípio da concorrência, funciona aqui, na contratação, como um cânone ou critério normativo que adstringe a entidade adjudicante a usar procedimentos de adjudicação abertos a todos os operadores económicos interessados (igualdade de acesso), impondo-lhe ainda a obrigação de tratar igualmente os participantes (igualdade de tratamento). Está agora em causa o acesso ou a entrada no mercado, e, como se compreende, o objetivo igualitário do princípio da concorrência não consiste em igualizar os concorrentes ou os seus poderes de oferta, mas apenas em igualizar as respetivas condições de participação: o cânone da igualdade, enquanto dimensão do princípio da concorrência (igualdade concorrencial), é orientado para o plano procedimental e não para o plano material ou do resultado. (...). (...) Desde logo, no contexto de uma função "sistematizante", o princípio da concorrência define um padrão de interpretação e de integração de prescrições específicas do CCP. Mais relevante, o mesmo apresenta-se como um critério de decisão para situações em que não há regras explícitas ou em que, por si mesmas, as regras da contratação poderiam admitir várias soluções: a opção no sentido de maximizar a concorrência deve ter preferência, o que pode determinar a ilegalidade de decisões que, sem fundamento direto na lei, não se orientam pelo princípio da maior abertura possível à concorrência. (...)" (vd., «Direito dos Contratos Públicos», Almedina, 4.ª Ed., p. 375 e ss.)
Por outro lado, o tema dos preços anómalos (ou anormalmente baixos), no domínio da contratação pública, tem sido objecto de abundante produção jurisprudencial, emanada quer do Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante «T.J.U.E.»), como do S.T.A.
A análise da evolução da jurisprudência do T.J.U.E., em matéria de preços anormalmente baixos, enquanto motivo de exclusão de propostas anómalas, permite, desde logo, identificar três ideias-chave:
(i) A proibição, salvo casos tipificados (ex.: falta de documento essencial exigido) de exclusão automática de propostas sem prévio contraditório;
(ii) O dever, cometido às entidades adjudicantes, de pedir esclarecimentos quando haja suspeita fundada de preços anormalmente baixos;
(iii) Controlo jurisdicional efectivo das decisões das entidades adjudicantes
À luz do exposto é possível, desde já, discernir uma trave-mestra da figura dos preços anormalmente baixos, a qual se traduz, precisamente, na impossibilidade de exclusão de uma proposta, com fundamento na anormalidade dos preços apresentados, sem que, previamente, tenha sido dada a oportunidade ao seu proponente de justificar os preços apresentados [vejam-se, entre muitos outros, os acórdãos do T.J.U.E., Impresa Lombardini & Mantovani (processos apensos C-285/99 e C-286/99, 27.11.2001); SECAP/Santorso (C-147/06 e C-148/06, 15.05.2008); SAG ELV Slovensko (C-599/10, 29.03.2012); Tax-Fin-Lex (C-367/19, 10.09.2020); Veridos (C-669/20, 15.09.2022); Agriconsulting (T-570/13, 28.01.2016); European Dynamics v ERA (T-392/15, 04.07.2017) e European Dynamics v BCE (T-761/20, 05.10.2022)].
A linha jurisprudencial do T.J.U.E, em matéria de propostas anormais, por violação dos princípios enformadores da contratação pública (desde logo, o já mencionado princípio da concorrência) evoluiu de um simples alerta contra automatismos (vd., acórdão SECAP/Santorso) para um dever das entidades adjudicantes de investigar, pedir explicações, apreciar e fundamentar as decisões de exclusão de propostas (vd., acórdão SAG ELV e, mais recentemente, Veridos), sujeitando essa avaliação à sindicância pelos Tribunais, à luz de exigências de transparência, igualdade e motivação adequada.
Cumpre referir que o artigo 69.º da Directiva 2014/24/UE foi transposto para o ordenamento jurídico português no artigo 70.º, n.º 2, alínea e), conjugado com o artigo 71.º, pelo que as guidelines do direito da União Europeia, são directamente aplicáveis pelos tribunais nacionais.
Até 2017, a jurisprudência do S.T.A. vinha defendendo que a análise da anormalidade dos preços apresentados pelo proponente não se bastava com uma análise isolada do preço global da proposta mas deveria ter, designadamente, em conta, a situação económico-financeira do proponente, revelada pela sua estrutura de custos, as suas capacidades e condições de acesso a fontes de financiamento, os seus recursos próprios e o modo como estes são geridos e se mostram organizados (vd., a título exemplificativo, o Acórdão do S.T.A, de 07-01-2016, no proc. 01021/15).
À luz das alterações legislativas ocorridas na sequência da revisão do C.C.P. operada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto – aí avultando a atribuição, à entidade adjudicante, do poder de definição, nas peças do procedimento, dos critérios para identificar preços anormalmente baixos ou, na falta deles, a respectiva qualificação – a jurisprudência do S.T.A. registou uma inflexão, conforme decorre do entendimento plasmado no Acórdão do S.T.A., de 22.09.2022, prolatado no processo n.º 0339/21.1BECBR, no qual ficou exarado o excerto infra transcrito:
“(…)
Em face da atual normação do CCP – pelo menos desde 2017 -, não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem controlo, nesta sede, por parte das Entidades Adjudicantes; ou que basta uma declaração/compromisso no sentido do cumprimento das obrigações legais; ou que um preço ou custo insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos; ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar, nomeadamente por razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua “liberdade de gestão empresarial”.
O atual direito nacional, por via do direito da UE, opõe-se claramente a todo este argumentário em nome do “interesse público” e em nome de uma “livre, clara e sã concorrência”.
Assim é que o art. 69º nº 1 da citada Diretiva nº 2014/24/EU - “sempre que estes (preços ou custos indicados na proposta) se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar” - estabelece, para o efeito, a relevância da relação “preço/prestação”, no sentido de que o eventual caráter anormalmente baixo de uma proposta deve ser apreciado exclusivamente “face à prestação”, e não pela maior ou menor capacidade dos proponentes, cabendo, em suma, aferir se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer. (…)”.
Assim, segundo o entendimento defendido pela nossa jurisprudência, com especial acuidade desde a revisão legislativa ocorrida em 2017, a justificabilidade dos preços considerados anómalos pelas entidades adjudicantes excluem considerações baseadas na mera alegação do cumprimento das obrigações legais, na capacidade financeira do proponente ou suportadas em razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua liberdade e autonomia de gestão empresarial.
Por outras palavras, para que os preços anormalmente baixos se considerem justificados, à luz do princípio da concorrência, é necessário que, tendo em conta as prestações que constituem objecto do contrato a celebrar, tais preços se revelem, objectivamente, suficientes para cobrir os custos inerentes à sua prestação.
Ora, no caso vertente, verifica-se que o júri do procedimento, considerando que a proposta da Autora padecia de vício material – consubstanciado na apresentação de preços anormalmente baixos em diversas tipologias de resíduos – solicitou à Autora, ao abrigo do n.º 3 do artigo 71.º do C.C.P., a prestação de esclarecimentos, os quais foram considerados insuficientes, o que motivou a proposta de exclusão da referida proposta, nos termos constantes do relatório preliminar, a qual viria a ser confirmada no relatório final.
A Autora justificou os preços unitários constantes da sua proposta, afirmando, de entre o mais, o seguinte:
“(…) a sua proposta teve em conta a prestação do mesmo tipo de serviços, em contrato celebrado para produzir efeitos no ano de 2024, de forma a cobrir os custos inerentes à execução do contrato, a dar cumprimento a todas as obrigações legais em matéria ambiental, social, e laboral, e a obtenção de lucro, tendo por base uma gestão global de resíduos, de forma dar resposta a todos os custos e proveitos no âmbito da execução contratual.
Acrescentou que “só uma análise global permite extrair conclusões acerca do preço anormalmente baixo, na medida em que – afirma – pode ao concorrente interessar suportar demasiado custo na recolha de determinado resíduo e ser compensado na recolha de outro.” e, ainda, que “(…) apesar de propor preços unitários baixos, a proposta, na sua globalidade, não apresenta um preço ou custo anormalmente baixo.”
Sustenta que a Entidade Demandada desconsiderou, sem motivo justificado, a fundamentação por si apresentada, “(…) sem demonstrar que os preços propostos seriam inexequíveis, ou que violariam obrigações laborais, sociais ou ambientais”, aduzindo que a definição de risco empresarial cabe ao operador económico, nada impedindo, afirma conclusivamente, que o mesmo “(…) assuma riscos na formulação da sua proposta, com base em dados históricos e estratégias comerciais próprias.”
Analisando a exposta argumentação, resulta líquido concluir, à luz da doutrina e da jurisprudência hodierna do Supremo Tribunal Administrativo, que os esclarecimentos prestados pela Autora, sendo estranhos às prestações que constituem o objecto do contrato a celebrar, não permitem explicar satisfatoriamente os preços baixos apresentados, pelo que bem andou a Entidade Demandada ao deliberar excluir a proposta da Autora, com fundamento na apresentação de preços anormalmente baixos, não justificados, à luz das disposições conjugadas da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º, da alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º e artigo 71.º, todos do C.C.P.
Improcede, assim, neste particular, a alegação da Autora invocativa do vício de violação de lei imputado ao acto aqui em crise.
(…)»
Ora, escrutinado o probatório e subsumindo a situação fáctica no correto direito aplicável, desde já se adianta que a Recorrente carece inteiramente de razão e o julgado pelo Tribunal a quo é para manter na sua globalidade.
Com efeito, atentando nos pontos B, C e D do probatório coligido, verifica-se que a Recorrida B...., na modelação do objeto do contrato concursado, atinente à prestação dos serviços de gestão de resíduos nas Ilhas de São Miguel, Terceira e Faial, considerou um preço base global de 1.500.000,00 Euros para o prazo total do contrato concursado- de 2024 a 2027-, correspondentes a 500.000,00 Euros anuais definidos tendo por base o valor pago pela prestação dos mesmos serviços em anos anteriores, «acrescido de uma margem de 70% para fazer face à inflação e ao mercado atual».
Assim, e em concomitância, estipulou no ponto 6 do Programa do Concurso (doravante, somente PC) que «o preço base definido no âmbito do presente procedimento, é de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros), correspondente a 500.000,00€ (quinhentos mil euros)/ano, valores fixados como Preço Base» (6.1), e que «Deverão ser ainda considerados os preços máximos unitários, ou isenções de pagamento, definidos pela clausula 11.ª do Caderno de Encargos, para onde se remete aqui se dando por integralmente reproduzidos, os quais se fixam desde já como preços base unitários.» (6.2). Sendo que, o ponto 6.3 especifica claramente que, «Por preço base entende-se o montante máximo que a Entidade Adjudicante se dispõe a pagar pela integral execução do objeto do contrato a outorgar na sequência do presente procedimento (…)».
Por seu turno, na cláusula 11.ª do Caderno de Encargos (em diante, CE) estabeleceu o seguinte, a propósito do preço contratual:
«1. Sem prejuízo do disposto pelo número seguinte, o preço base definido no âmbito do presente procedimento é de 1.500.000,00 € (um milhão e quinhentos mil euros).
2. Deverão ser ainda considerados os preços máximos unitários, ou isenções de pagamento, definidos pela presente clausula, os quais se fixam desde já como preços base unitários.
3. Para efeitos do disposto pelos números anteriores, por preço base entende-se o montante máximo que a Entidade Adjudicante se dispõe a pagar pela integral execução do objeto do contrato a outorgar na sequência do presente procedimento (…)
4. Pela prestação dos serviços objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, a P...., S.A., pagará o preço correspondente aos serviços efetivamente prestados pelo Adjudicatário, até ao limite máximo do preço global do contrato correspondente, que não poderá exceder a quantia global de 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil euros), correspondente a 500.000,00 € (quinhentos mil euros) anuais, valores fixados como preço base.
5. (…)
6. Com a apresentação da sua proposta, o Concorrente apresenta a listagem de preços unitários a praticar em execução de contrato, a qual deverá respeitar os seguintes preços máximos definidos na tabela A1 infra:
(…)» (negro nosso)
E, na cláusula 12.ª, n.º 1, do mesmo CE encontra-se consignado, a propósito das condições de pagamento, que «As quantias devidas pela Entidade Adjudicante nos termos da cláusula anterior, serão pagas em prestações mensais, na medida dos serviços efetivamente prestados pelo Adjudicatário, e até ao limite máximo do preço global do contrato correspondente, para o período de 12 (doze) meses renováveis até 36 (trinta e seis) meses.)». (negro nosso)
Ou seja, concatenando as disposições enumeradas é mister concluir que para o contrato concursado não foi, na verdade, estipulado um preço base global máximo, no sentido de corresponder a um valor total que indiferenciadamente abrange todos os serviços e prestações envolvidas na execução do contrato, mas antes instituindo montantes constitutivos de plafonds máximos, quer para a globalidade dos serviços contratados (para todo o contrato e por cada ano de execução, respetivamente, 1.500.000,00 Euros e 500.000,00 Euros), quer para cada específico serviço/resíduo envolvido, conforme decorre claramente dos pontos 6.2, 6.6 e tabela A1 do PC e cláusula 11.ª, n.º 6 do CE.
Aliás, no que tange aos valores instituídos para cada um dos específicos serviços/resíduos envolvidos, é de salientar que a entidade adjudicante- a Recorrida B....- consignou um teto máximo por m3, exigindo dos concorrentes a apresentação de preços individualizados por m3 e por cada serviço/resíduo. O que permite afirmar, em bom rigor, que a entidade adjudicante exigiu aos concorrentes a apresentação de valores unitários por serviço/resíduo, vinculando-os a tais valores unitários.
De resto, ressalte-se que, de acordo com as cláusulas 11.ª, n.º 4 e 12.ª, n.º 1, do CE, apenas serão pagos mensalmente os serviços efetivamente prestados pelo adjudicatário, cujo valor será calculado tendo em conta, justamente, os preços unitários apresentados pelo mesmo adjudicatário para os serviços constantes da referida tabela A1.
E esta conclusão sai reforçada também pela circunstância de que foi fixado um critério de adjudicação monofactorial, que considera exclusivamente o preço apresentado nas propostas dos concorrentes para os aludidos serviços de gestão de resíduos por tipologia de resíduo, isto é, que considera os preços unitários ofertados pelos concorrentes na suas propostas de acordo com a mencionada tabela A1.
Ora, esta específica modelação do objeto do contrato tem como consequência natural que a relevância do preço do contrato se foque primacialmente nos preços unitários oferecidos pelos concorrentes nas suas propostas, visto que o preço final a pagar pela execução do contrato resulta da multiplicação de cada um dos serviços efetivamente prestados e executados pelo adjudicatário pelo preço unitário correspondente que foi oferecido pelo mesmo adjudicatário na sua proposta.
A decorrência natural desta constatação é que, no que concerne ao procedimento concursal, o enfoque na avaliação do preço das propostas se desloque também para os preços unitários que constam das mesmas, e não para o teto máximo que foi definido pela entidade adjudicante para o total do contrato (1.500.000,00 Euros), pois que o objeto do contrato foi construído, precisamente, em redor da tipologia dos resíduos que é necessário tratar e das respetivas quantidades (m3).
O que quer dizer, no contexto do vertente procedimento concursal, que, para efeitos do previsto no art.º 71.º do CCP, o controlo e fiscalização da suficiência e adequação dos preços constantes das propostas apresentadas pelos concorrentes não pode deixar de se concentrar nos preços unitários.
E a invocação do exarado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão proferido em 23/01/2025 no processo n.º 556/24.2BEPRT em nada belisca a asserção vinda de afirmar, pois que o caso ali em discussão é bem diverso do agora posto nestes autos, não só porque naquele não foram previstos preços unitários para a prestação dos serviços de vigilância e segurança privada, mas essencialmente porque os concorrentes se vinculavam a um preço global fixo final para a execução de todos os serviços objeto do contrato concursado. O que, como vimos, é bem dessemelhante do caso versado nos presentes autos.
Não subsiste, assim, qualquer obstáculo ou barreira à consideração dos preços unitários constantes das propostas para o efeito da indagação ou avaliação da suficiência e adequação desses preços para cobrir os custos da execução e prestação dos serviços discriminados na tabela A1 do CE, e a que a Recorrente se vinculou.
E também não subsiste qualquer óbice ou impedimento a que o júri do concurso fiscalize a adequação e suficiência dos preços unitários propostos, mesmo que as peças concursais não estabeleçam qualquer limiar quantitativo para a definição do que deve ser entendido por proposta de preço anormalmente baixo nos termos do art.º 71.º do CCP, aliás consonantemente com o que emerge do n.º 2 deste mesmo preceito.
De resto, a admissibilidade da consideração dos preços unitários para efeitos de qualificação de uma proposta como sendo de preço anormalmente baixo já transparece da jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo Sul emitida em 18/06/2025 no processo n.º 4691/24.9BELSB e em 27/03/2025 no processo n.º 621/24.6BELLE, tendo-se consagrado neste último acórdão, além do mais, que:
«(…) o júri só poderá/deverá excluir a proposta se, ponderado um conjunto de circunstâncias- a economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço; as soluções técnicas adotadas ou a existência de condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objeto do contrato a celebrar; a originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos; as específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente; a possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente; a verificação da decomposição do respetivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica; o cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A, etc.-, alcançar a conclusão de que o preço proposto não oferece fiabilidade ou credibilidade quanto à cobertura e satisfação de todos os custos inerentes à execução do contrato concursado, fundando a existência de um sério risco quanto ao incumprimento do contrato, ou cumprimento defeituoso do mesmo.
Acrescente-se que, a solução acolhida no art.º 71.º do CCP assenta, sobretudo, nos princípios da concorrência e da proporcionalidade, que postulam, por um lado, a contratação no mercado ao preço, nomeadamente, mais baixo, e, por outro lado, a contratação eficaz no sentido de garantia da boa execução dos contratos públicos.
De resto, a solução acolhida no mencionado art.º 71.º foi determinada, essencialmente, pelo art.º 69.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/02/2014, devendo, por essa razão, interpretar-se e aplicar-se o art.º 71.º do CCP em harmonia com a vontade legislativa europeia e com a interpretação que o Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante, apenas TJUE) tem conferido à disciplina dimanante do sobredito art.º 69.º.(…)»
Seja como for, a visão propugnada pela Recorrente na conclusão F do seu recurso, de que «Ao estruturar o procedimento sem quantidades previstas e sem um preço global exigível, foi a própria entidade adjudicante que afastou a possibilidade de aplicação válida do regime do preço anormalmente baixo nos termos do artigo 71.º do CCP», redunda, em bom rigor, no afastamento da aplicabilidade ao caso posto do regime previsto no art.ºs 71.º e 70.º, n.º 2, al. e) do CCP, o que, evidentemente, não merece qualquer acolhimento, pois que não só configura uma interpretação contra legem e desrespeitadora da ratio legis subjacente ao regime da contratação pública, como afronta claramente o regime e a teleologia insertos no art.º 69.º da Diretiva 24/2014.
Assente, assim, que o percurso adotado pelo júri do concurso se mostra consonante com os ditames que dimanam do preceituado no art.º 71.º do CCP, mormente, com o dever de fiscalização da suficiência dos preços propostos pela Recorrente, cumpre realizar duas derradeiras notas.
A primeira, é a de que o dever do júri de fiscalizar a suficiência e adequação dos preços propostos não se refere à aferição sobre se o preço proposto ultrapassa, ou não, o preço base, uma vez que tal aferição respeita à causa de exclusão da proposta consagrada no art.º 70.º, n.º 2, al. d) e não na al. e). O que, rechaça inteiramente a conclusão que a Recorrente levou à conclusão H do seu recurso.
A segunda, é a de que- reiterando o que foi já espraiada em momento antecedente- o dever que recai sobre o júri do concurso à luz do regime previsto no art.º 71.º do CCP é o de indagar se o(s) preço(s) oferecido(s) nas propostas é suficiente e adequado a satisfazer todos os encargos e custos que resultarem da execução do contrato. Subjaz a este regime uma preocupação legislativa em assegurar a boa execução dos contratos e em promover uma sã concorrência, favorecendo, de um lado, os operadores de mercado eficientes e, do outro lado, a prossecução otimizada do interesse público.
Ora, no caso posto, e como decorre da factualidade provada, o júri do concurso exteriorizou as suas dúvidas quanto à seriedade e suficiência de um conjunto de preços unitários propostos para a gestão de um conjunto de resíduos, tendo solicitado esclarecimentos à Recorrente quanto à composição desses preços, nos termos do prescrito no art.º 71.º, n.ºs 3 e 4 do CCP.
Ressalte-se que, do prescrito no citado art.º 71.º decorre que, constatada a existência, ou possível existência, de uma proposta cujo preço assoma como anormalmente baixo, o júri do concurso deve solicitar ao concorrente que a apresentou os devidos esclarecimentos respeitantes «aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta», ou seja, esclarecimentos sobre a composição do preço apresentado, especialmente no que concerne às razões que possibilitam a materialização de economias e/ou otimização de processos e metodologias. E somente no caso de tais esclarecimentos não serem prestados ou, sendo prestados, não configurarem uma justificação credível, é que a proposta do concorrente que seja qualificada como sendo de preço anormalmente baixo deve, então, ser objeto de exclusão, em consonância com o estipulado no art.º 70.º, n.º 2 al. e) do CCP.
Esta obrigação de ouvir o concorrente previamente à decisão de exclusão da sua proposta constitui a materialização de dois valores principiológicos de direito europeu e nacional: o direito de defesa e contraditório por um lado, e o princípio do favor participacionis por outro e que, em última instância, encontra respaldo na promoção da concorrência [veja-se, a este propósito, os Acórdãos do Tribunal de Justiça proferidos em 15/09/2022 no processo C-669/20 e em 10/09/2020 no processo C-367/19 (também conhecido como Acórdão Tax-Fin-Lex)].
Anote-se, também, que a exclusão do procedimento concursal de uma proposta de preço anormalmente baixo apenas deve suceder, como já se disse, se não resultar demonstrado, pelo concorrente que a apresentou, que o preço indicado na mesma é suficiente e adequado a satisfazer todos os encargos que resultarem da execução do contrato.
E, o que veio a suceder foi que, precisamente, o júri do concurso manteve a projetada exclusão das proposta da Recorrente, dado que a mesma, na justificação de preços que apresentou, não elencou quaisquer razões materiais e substanciais que permitissem demonstrar a fiabilidade dos preços indicados, ou que explicassem matematicamente a existência de economias que fundassem uma credível convicção de que os preços unitários oferecidos seriam praticáveis e o contrato bem executado em todos os seus termos e aspetos. Como se exarou no acórdão deste Tribunal de Apelação proferido em 18/06/2025 no processo n.º 4691/24.9BELSB, «(…) a determinação, ou qualificação, de uma proposta como sendo de preço anormalmente baixo pressupõe uma análise do objeto do contrato, especialmente, das prestações em que o mesmo se concretiza e, por referência a essas prestações, a formulação de um juízo de prognose quanto à equação financeira necessária para assegurar a adequada execução daquelas prestações. Isto é, a qualificação de uma proposta como sendo de preço anormalmente baixo- principalmente nas situações em que não tenha sido definido qualquer limiar quantitativo nos termos do n.º 1 do art.º 71.º do CCP- depende, efetivamente, do exame da proposta e da sua comparação com as prestações contratuais a executar, projetando-se assim um determinado quadro de custos previsíveis que, de acordo com os preços insertos naquela mesma proposta, não se mostram aparentemente cobertos por estes preços. Por seu turno, a justificação do preço anormalmente baixo da proposta autoriza o recurso a todos os elementos ou fatores, relacionados naturalmente com a atividade empresarial do concorrente, e que sejam suscetíveis de ilustrar e demonstrar as razões materiais subjacentes ao menor preço proposto, tenham ou não esses fatores ligação direta à execução das prestações objeto do contrato.(…)»
É que, na justificação dos preços que apresentou em 30/01/2025, a verdade é que a Recorrente limitou-se a aludir a uma causa genérica de suficiência do preço por referência a que não teriam sido ultrapassados os valores máximos estabelecidos nas peças concursais, bem como ao afastamento da consideração dos preços unitários para efeitos de aplicação do regime descrito no art.º 71.º do CCP.
Ora, grassa à evidência, por conseguinte, que a Recorrente não apresentou, nem enumerou qualquer explicação racional, concreta, lógica ou matemática quanto à composição dos preços unitários que indica na sua proposta, razão pela qual a sua proposta não poderia deixar de ser excluída pelo júri do concurso.

Desta feita, ante o exposto, é forçoso concluir que o Júri do concurso procedeu corretamente ao excluir a proposta da Recorrente a coberto do preceituado nos art.ºs 71.º, 70.º, n.º 2, al. e) e 146.º, n.º 2, al. o) do CCP. O que ancora a inevitável conclusão de que não se encontra desrespeitado o estatuído nesses mesmos preceitos.
Assim, a sentença impetrada não merece a censura que lhe dirige a Recorrente.
Por conseguinte, improcede o invocado pela Recorrente nas conclusões do seu recurso, devendo manter-se a sentença recorrida.

A Recorrente e a Recorrida B.... vieram peticionar a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça. Ora, considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, no facto de que o grau de complexidade da questão a decidir nos vertentes autos não ser muito elevado, bem como no facto de que a postura processual das partes se caracterizar por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, de acordo com o previsto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Registe e Notifique.

Lisboa,

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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – Relatora

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Helena Telo Afonso

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Jorge Martins Pelicano