Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00292/04

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	01/13/2005

Relator:	António Aguiar de Vasconcelos

Descritores:	FUNDAMENTOS DE FACTO VALOR DE CASO JULGADO VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO, ÓNUS DA PROVA E DA IGUALDADE DAS PARTES

Sumário:	Os fundamentos de facto de uma decisão judicial não têm valor de caso julgado, quando dela são autonomizados, pelo que a decisão recorrida viola o princípio do ónus da prova ( art. 342.º n.º1 do C. Civil), assim como o princípio do contraditório ( art. 3.º n.º3 do C.P.Civil "ex vi" do art. 1º do CPTA) e da igualdade das partes (art. 6.º do CPTA).






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL.

A Câmara Municipal de ....inconformada com a sentença do TAF do Funchal, de 30 de Junho de 2004, que decretou a suspensão da eficácia da sua deliberação, de 12 de Novembro de 2003, que deferiu ao contra-interessado, José ...., o pedido de licenciamento para acabamento das obras numa obra particular, titulada pelo alvará de obras nº 407/03, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª O primeiro erro que vicia a douta decisão sob recurso prende-se com a matéria de facto dada como provada, decorrente do facto de o requerente no seu r. i ter dado por reproduzido um despacho saneador proferido noutros autos, a que o presente processo é totalmente alheio;
2ª Os factos constantes daquele saneador, apesar de não transitado em julgado, foram considerados provados nos presentes autos, sem que sobre eles tenha havido qualquer contraditório e produção de prova ou, sequer, tivessem sido juntos documentos bastantes para tal;
3ª Porque os fundamentos de facto de uma decisão judicial não têm valor de caso julgado, quando são dela autonomizados, a decisão recorrida viola o princípio do ónus da prova (art 342º, nº 1 C. Civil), assim como o princípio do contraditório (art 3º, nº 3 do C.P. Civil “ex vi” art 1º CPTA) e da igualdade das partes (art 6º CPTA);
4ª Ao mesmo tempo que revela uma errada interpretação dos limites do caso julgado, a douta sentença recorrida pronuncia-se ainda pela ilegalidade do acto suspendendo, que autorizou as obras de acabamento, como consequência da alegada ilegalidade dos actos, que aprovaram o loteamento e licenciamento da construção em causa, sendo que tais actos, não tendo sido objecto de suspensão da eficácia, mantêm-se plenamente válidos e eficazes na ordem jurídica, violando-se assim o princípio da presunção da legalidade dos actos administrativos;
5ª Andou ainda mal, a nosso ver, a douta sentença recorrida, ao considerar o acto impugnado anulável, mais uma vez por invalidade consequente em relação aos actos de licenciamento, por violação do art 18º do RGEU, actos que se mantêm válidos e eficazes;
6ª Por outro lado, este preceito prende-se com a estabilidade do terreno em que assentam as fundações do edifício, sendo que o acto em causa nos autos respeita apenas à dispensa de apresentação de projecto electromecânico e a obras de acabamento, nada tendo a ver com as fundações do edifício, que há muito estavam concluídas, não se indiciando qualquer violação do citado art 18º do RGEU;
7ª Ficou assim, demonstrado, à saciedade, que ao contrário do que refere a douta sentença recorrida, a pretensão anulatória do requerente, ora recorrido, a deduzir no processo principal, é manifestamente improcedente;
8ª Erra ainda a douta sentença recorrida no enquadramento da situação dos autos na al. a) do nº 1 do art 120º do CPTA, porque daquela disposição decorre, por aplicação “a contrario” que quando a pretensão a deduzir no processo principal seja manifestamente improcedente deve a providência ser, desde logo, rejeitada;
9ª No que respeita à alinea b) da mesma disposição o requerente nem sequer invocou ou alegou factos passíveis de enquadramento em tal disposição e, apesar disso, o Mmo Juiz “a quo” decidiu pela verificação dos requisitos nela previstos;
10ª Acresce que não se verifica qualquer situação de facto consumado, que já não ocorresse quando cinco meses decorridos sobre a deliberação em causa, foi requerida a presente suspensão de eficácia;
11ª Igualmente não ocorrem quaisquer prejuízos de difícil reparação, além de que a parte final do citado preceito obriga a que não seja manifesta a falta de procedência da pretensão a deduzir no processo principal, que se demonstrou existir neste caso;
12ª Sucede ainda que a ponderação a que obriga o nº 2 do art 120º do CPTA sempre determinaria a rejeição da providência, em virtude da desproporção entre os interesses vagos, e não concretizados, do requerente, que alegadamente ficariam prejudicados pela sua recusa e os vultuosos interesses públicos postos em causa pela sua procedência;
13ª Efectivamente, o prejuízo para o ambiente e para a segurança de pessoas e bens, que implica deixar uma obra com a dimensão da dos autos, incabada, assim como o prejuízo causado às centenas de famílias que aguardam a obtenção de habitação social, que será proporcionada pelo edifício em causa, são mais do que suficientes para justificar a improcedência da providência, pelo que a douta sentença recorrida violou claramente o critério estabelecido no art 120º, nº 2 do CPTA;
14ª A decisão sob recurso violou ainda o princípio constante do art 664º do C.P. Civil, na medida em que o requerente não articulou os factos constantes das alíneas a) a m), limitando-se a referir que estes constavam da especificação do processo 88/02, sendo que, apesar de impugnados e sobre eles não ter sido produzida prova, foram dados como provados;
15ª Verifica-se ainda contradição na sentença recorrida ao decidir não se ter provado estar em causa habitação social, na alínea F) sobre o Direito, depois de se ter admitido o contrário nos pontos 37, 38, 39, 42, 54 e 55 dos factos dados como provados;
16ª A douta sentença recorrida decidiu ainda mal ao não considerar verificada uma situação de litispendência e prejudicialidade entre os presentes autos e o processo nº 88/02, apesar de suportar a decisão numa alegada invalidade consequente do acto sub-judice por referência à ilegalidade dos actos de loteamento e licenciamento, antecedentes, em termos de procedimento, objecto daquele processo;
17ª Enferma ainda a douta sentença recorrida de nulidade por omissão de pronúncia (art 668º, nº 1 al d) do CP Civil) na medida em que não apreciou uma questão essencial levantada pela recorrente na sua oposição, ou seja, o facto de o acto cuja suspensão foi requerida já se encontrar plenamente executado à data da entrada do requerimento inicial”.

O requerente Ministério Público, ora recorrido, contra-alegou tendo enunciado, na sua alegação, as seguintes conclusões:
(...)
“iii - O Ministério Público articulou sob os arts 1º a 20º do r.i factos tidos por relevantes para a procedência da pretensão por si deduzida, tendo ainda dado por integralmente reproduzida – sob o art 9º do referido nº - a matéria assente constante da certidão que juntou como documento nº 4, factualidade esta que não foi impugnada pela recorrente em sede própria;
iv - Efectivamente, foi facultado à recorrente o exercício do contraditório relativamente a tais factos;
v - Não foram os mesmos impugnados nestes autos, pelo que, na falta de oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pela requerente, conforme preceituado no nº 1 do art 118º do CPTA e no nº 4 do art 385 do C.P.C.;
vi - Na verdade, na oposição que deduziu a recorrente limitou-se a alegar que o despacho saneador junto aos autos pelo Ministério Público, apesar de conter matéria dada como assente nos autos de recurso contencioso nº 88/02, não estava ainda transitado em julgado, tendo o mesmo sido objecto de reclamação;
vii - A mera referência à ausência de trânsito em julgado do despacho saneador referido é coisa muito diversa de contraditar os factos constantes do requerimento inicial que, comportava para além destes últimos referidos – levados à especificação no processo nº 88/02 -, outros deduzidos em articulado próprio.
viii - Acresce que, a circunstância de ter sido dada como assente a matéria constante dos pontos 1º a 93º dos factos provados teve por base, não só a conduta processual da recorrida, como também a prova documental junta aos autos pelo requerente;
ix - O Mmo Juiz “a quo” fundou a sua convicção sobre o juízo de ilegalidade dirigido ao acto suspendendo no facto deste colidir com o disposto nos arts 1º, 3º, 5º, 8º, 10º, 17º e 18º do Dec. Lei nº 468/71, de 5-11, bem como com o disposto no art 18º do RGEU e não, conforme alega a recorrente, na circunstância do referido acto administrativo ser consequente a actos administrativos de licenciamento do loteamento e de obra particular que se acham feridos de nulidade, vício este que não foi ainda declarado por sentença transitada em julgado;
x - Assim sendo, a ilegalidade apontada ao acto suspendendo funda-se na violação de normas expressas, tendo o Mmo Juiz da causa conhecido de vícios próprios do acto suspendendo;
xi - A nulidade pode ser invocada a todo o tempo e por qualquer interessado. Não vemos, igualmente, qualquer obstáculo a que a mesma tivesse sido invocada neste processo, o que se fez;
xii - Invocada a nulidade (melhor dito, a invalidade) do acto suspendendo, resultante não só de vícios próprios ou autónomos, como ainda de vícios de actos anteriores, o Mmo Juiz da causa conheceu da mesma, embora com fundamentação parcialmente diversa da aduzida no ri;
xiii - E conheceu do invocado vício, porquanto da nulidade se pode conhecer a todo o tempo (cfr. art 134º, nº 2 do CPA);
xiv - Pese embora alguns dos vícios geradores de invalidade do acto suspendendo dependerem da sorte do processo nº 88/02, outros há (os vícios próprios do acto suspendendo) que dependerão da decisão favorável do recurso contencioso de anulação ainda a instaurar;
xv - Tendo resultado provado que:
“92 - A erosão do terreno onde se encontra a construção, em função da continua acção do mar, pode originar desmoronamentos futuros ...” é por demais evidente que outro caminho não restava ao Mmo julgador que não o de verificar que o acto suspendendo violava o disposto no art 18º do RGEU;
xvi - A violação do art 18º mencionado acarreta a anulabilidade do licenciamento da construção e, consequentemente, a anulabilidade da licença para prosseguir ou acabar as obras (cfr. art 135º do CPA);
xvii - Daí que, o Tribunal recorrido tenha lógicamente concluído que a pretensão a deduzir no processo principal não é manifestamente improcedente;
xviii - Foram especificados na douta decisão colocada em crise os relevantes danos decorrentes da não concessão da providência;
xix - Com efeito, do texto da decisão resulta que foram ali considerados como estando em causa não só os interesses gerais, como o são os relacionados com o ambiente e a protecção do domínio público marítimo, mas igualmente direitos e interesses legalmente protegidos;
xx - Na verdade, foi igualmente ponderado pelo Tribunal recorrido o perigo que a execução do acto suspendendo acarretaria para a própria segurança (leia-se integridade física e a própria vida) dos habitantes do edifício em questão;
xxi - Deve, em face do descrito, ter-se, pois, por verificada uma situação típica de preenchimento do conceito indeterminado de “prejuízo de difícil reparação”;
xxii - Para além do interesse abstracto do cumprimento de normas de licenciamento, no caso concreto estão em causa valores específicos como a saúde e a segurança;
xxiii - E, assim, de concluir que a execução do acto de licenciamento para acabamento das obras no edifício em referência, nas condições supra descritas, constituiria grave perigo para o interesse público;
xxiv - Não estamos em presença de uma causa prejudicial que determinar a suspensão da presente instância, até ao trânsito em julgado da sentença que venha a ser proferida no aludido processo nº 88/02, porquanto para a decisão proferida nestes autos foi irrelevante o que ocorreu no processo nº 88/02;
xxv - Foram aqui apreciados vícios próprios do acto suspendendo, tendo sido alegados outros que o Ministério Público conhecia em razão de ofício, não havendo por isso relação de prejudicialidade entre os dois processos;
xxvi - Contráriamente ao invocado pela recorrente, a vertente providência cautelar tem por objecto acto ilegal ainda em execução, cujos efeitos se mostram aptos a produzirem os danos que se pretendem evitar (cfr. ainda, neste particular, a matéria provada sob ponto 5).
xxvii - Aliás, se fosse verosímil o alegado pela recorrente mal se compreenderia a sua conduta processual, ao interpôr recurso da douta decisão proferida, dada a sua manifesta falta de interesse em agir, por inexistência de prejuízos decorrentes da procedência do pedido;
xxviii - Muito embora não tivesse obtido concordância do Mmo Juiz a alegação pelo requerente de outros vícios do acto suspendendo e, neste particular, desde logo está em causa a violação do disposto no art 11º, nº 7 do Dec. Lei nº 555/99, de 16-12, com a redacção dada pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, bem como do disposto no art 17º, nº 1 do Dec. Lei nº 307/93, com a redacção dada pelo Dec. Lei nº 218/94, de 20 de Agosto, o certo é que o acto suspendendo mostra-se igualmente inquinado dos alegados vícios;
xxix - A pendência do processo nº 88/02 - recurso contencioso de anulação dos actos de licenciamento do loteamento urbano e de licenciamento de obra particular , instaurado no âmbito da acção popular, era fundamento bastante para a suspensão do licenciamento referente ao acabamento da obra em causa, sob pena de vir a esvaziar-se de qualquer efeito útil a decisão jurisdicional a proferir nos indicados autos, na hipótese de ela vir a ser favorável à recorrente “Cosmos”;
xxx - Existia, pois, uma questão dependente da decisão de um Tribunal que obstava ao conhecimento do pedido apresentado pelo contra-interessado e que não foi considerada, como competia, pela autoridade recorrida;
xxxi - É ao caso sub-judice aplicável o disposto no art 17º, nº 1 do Dec-Lei nº 309/93, de 2 de Setembro, na redacção dada pelo Dec. Lei nº 218/94, de 20 de Agosto, que regulamenta a elaboração e a aprovação dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC);
xxxii - Dispõe o referido normativo, sob a epígrafe “Medidas Transitórias”, o seguinte: “1 - Até à aprovação dos POOC não serão atribuídos usos privativos que impliquem novas construções e instalações fixas e indesmontáveis na área por eles abrangida”;
xxxii - O deferimento do pedido de licenciamento efectuado pelo requerente/contra-interessado José ....., redunda, na prática, na atribuição ao referido contra-interessado de um direito de uso privativo de uma parcela de terreno situada no domínio público marítimo, mediante a emissão de alvará de licença de obras a construir numa área integrada na zona terrestre de protecção, tal como ela é definida pelo art 3º, nº 1 e 2 do Dec. Lei nº 309/93, com a redacção dada pelo Dec. Lei nº 218/94, de 20 de Agosto;
xxxiv - Permite o referido licenciamento a constituição de uma (nova) situação consumada que o normativo referido pretende, peremptóriamente, afastar;
xxxv - Atendendo, pois, ao fim visado pela medida transitória referida, uma interpretação teleológica, permite-nos concluir que o acto suspendendo viola o ali preceituado;
xxxvi - É evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, por estar em causa um acto manifestamente ilegal;
xxxvii - É evidente que há fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado e não é manifesta a falta de fundamento da pretensão do processo principal”.

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Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Factos com relevo para a decisão:
1 - Na sequência de requerimento do contra-interessado José ......, a Câmara Municipal de ....emitiu a seguinte deliberação, datada de 12 de Novembro de 2003, cujo teor aqui se transcreve:
“(...) Deliberado, por maioria, deferir a dispensa do projecto electromecânico dado o empreendimento não possuir elevadores.
É deferido o pedido de licenciamento para acabamentos. PS absteve-se”.
2 - De tal acto de licenciamento resultou a posterior emissão do alvará de licença de obras com o nº 407/03, em favor do requerente José ...., para o prédio dele pertencente situado no Sítio das Lages, freguesia de Gaula, concelho de Santa Cruz, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o nº 00031/061186, e que confronta a Norte com a estrada regional, a Sul com a rocha do mar, a Leste com “Rocha Alta, Lda” e a Oeste com a rocha do mar (cfr. docs nos 2 e 3 juntos com o requerimento inicial cujo teor aqui se dá por reproduzido).
3 - No Tribunal Administrativo do Funchal corre termos uma acção popular administrativa, sob o nº 88/02, com vista à declaração de nulidade dos actos de licenciamento do loteamento urbano relativo ao empreendimento mencionado nos itens anteriores.
4 - No processo judicial mencionado no item anterior foi já proferido o despacho Saneador a que alude o art 843º do Cód. Administrativo, cuja certidão constitui doc n 4 junto com o requerimento inicial, e que contém matéria de facto assente nestes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

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Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF do Funchal, de 30 de Junho de 2004, que decretou a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Santa Cruz, datada de 12 de Novembro de 2003, que deferiu ao contra-interessado, José Samuel Pestana França, o pedido de licenciamento para acabamentos das obras numa obra particular, titulada pelo alvará de obras nº 407/03.
Nas conclusões 1ª a 3ª da sua alegação, a recorrente insurge-se contra a sentença recorrida, desde logo, pela matéria de facto aí dada como assente, e daí concluir que foram violados os princípios do ónus da prova, do contraditório, da igualdade das partes e dos limites do caso julgado.
Assiste inteira razão à recorrente, sendo pertinentes as observações contidas na sua alegação quanto ao facto de terem sido dados como provados nos presentes autos factos respeitantes a um processo alheio, sem que sobre eles tenha havido qualquer contraditório e produção de prova.
Por outro lado, como refere a recorrente “importa ter em conta que o despacho saneador do Proc. n 88/02 junto pelo MP ao seu requerimento inicial, não está transitado, tendo sido objecto de reclamação, e é sempre impugnável, a final, por via de recurso.”
Não constitui, pois, caso julgado, uma vez que, em sede de recurso da decisão final muitos dos factos dados como assentes, noutro processo que não este, podem vir a ser postos em causa.
Acontece ainda que, no referido processo, há hipótese de se provarem muitos factos levados ao questionário, do que resultaria consequências que implicariam sentido decisório oposto ao adoptado na sentença recorrida.
Mas ainda que assim não fosse, nunca poderiam ter como provados, nos presentes autos, factos que não foram, neste processo, objecto de discussão e prova.
Acresce que, para além daquele saneador não haver transitado, os fundamentos de facto de uma decisão não fazem caso julgado. Neste sentido veja-se o PROF. TEIXEIRA DE SOUSA, in “Estudos sobre o Novo Processo Civil”, LEX, 1997, pp 509 e 510; “Em regra, o caso julgado não se estende aos fundamentos de facto da decisão. Ou melhor: estes fundamentos não adquirem valor de caso julgado quando são autonomizados da respectiva decisão judicial”.
Concluimos assim, em concordância com a argumentação expendida pela recorrente, que os fundamentos de facto de uma decisão judicial não têm valor de caso julgado, quando dela são autonomizados, pelo que a decisão recorrida viola o princípio do ónus da prova (art 342º nº 1 do C. Civil), assim como o princípio do contraditório (art 3º n 3 do C.P. Civil “ex vi” do art 1º do CPTA) e da igualdade das partes (art 6º do CPTA).
Mostram-se, pois, procedentes as conclusões 1) a 3) da alegação da recorrente e irrelevantes as demais, impondo-se a revogação da sentença recorrida, devendo os autos baixar à 1ª instância a fim de ser proferida nova decisão com a elaboração de matéria de facto pertinente à mesma (art 668º, nº 1 al b) do Cód. Proc. Civil).

Acordam, pois, os juízes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em :
a) Declarar nula a sentença recorrida;
b) Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para que aí seja elaborada matéria de facto pertinente à decisão da causa.
Sem custas.
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Lisboa, 13 de Janeiro de 2005

as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes.
Mário Frederico Gonçalves Pereira