| Decisão Texto Integral: | A recorrente veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho da Srª Ministra da Saúde , de 22-11-00 , que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em dois anos , substituída pela perda da pensão de aposentação por igual período de tempo de dois anos .
Alega que o despacho recorrido é inválido por vício de violação de lei , por erro nos pressupostos de facto e de direito em que se fundamentou e que o procedimento disciplinar prescreveu .
Deve ser concedido provimento ao recurso .
A fls. 55 e ss , a entidade recorrida veio apresentar a sua resposta , pugnando pelo improvimento do recurso .
A fls. 69 e ss , a recorrente veio apresentar as suas alegações , com as respectivas conclusões d efls.80 a 84 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .
A fls.85 e ss , a entidade recorrida veio apresentar as suas contra-alegações, com as respectivas conclusões de fls. 86 a 89 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .
No seu douto e fundamentado parecer de fls. 91 a 92 , o Sr. Procurador-
-Geral Adjunto entendeu que não ocorreram os invocados vícios de violação de lei , mostrando-se legal o acto impugnado .
MATÉRIA de FACTO :
Com interesse para a decisão , considero provados e relevantes os seguintes factos :
1)- No dia 01 de Outubro de 1989 , a recorrente/arguida foi nomeada Administradora-Delegada do Hospital de S. Gonçalo –Amarante .
2)- Exerceu tais funções até 25-11-1991 , data em que foi nomeada Presidente do Conselho de Administração ( Directora ) daquele estabelecimento hospitalar em acumulação com as funções que já vinha exercendo anteriormente .
3)- No exercício daquelas funções e no período compreendido , entre 01-
-10-89 e 18-07-1997 , a arguida foi remunerada como gestora de empresa pública-grupo C , de acordo com o mapa anexo à resolução do Conselho de Ministros nº 29/89 , publicada no DR , I Série , nº 196 , de 26-08-89 .
4)- Em sessão de 18-07-97 , o Conselho de Administração de que fazia parte a ora arguida emitiu a seguinte deliberação :
« O nr. 2 , do artº 6º , do Decreto-Regulamentar nº 3/88 , estipula :
« A remuneração dos membros do Conselho de Administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que , nos termos das respectivas carreiras profissionais , seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do Hospital .
A partir da publicação dos Decs-Leis nºs 73/90 e 171/90 , de 06-03 e 28-05 , respectivamente , sobre carreiras médicas e tabelas autónomas do pessoal médico , em que as remunerações sofreram alterações substanciais , passaram estas a ultrapassar as dos membros dos Conselhos de Administração .
Considerando que até hoje não foi regularizada a situação adveniente e que se mantém em vigor , nº 2 , do artº 6º , do Dec-Regulamentar nº 3/88 , deve o Serviço de Pessoal providenciar no sentido de regularização das remunerações dos três membros do Conselho de Administração , mediante a aplicação do referido dispositivo legal .
Os respectivos encargos já foram considerados na 1ª Alteração Orçamental » .
5)- Esta deliberação foi assinada pela arguida , pelo Director Clínico e pela Enfermeira-Directora .
6)- Na sequência daquela deliberação , todos os membros do Conselho de Administração passaram a auferir o montante correspondente a Chefe de Serviço , 3º escalão-35 horas ( dedicação exclusiva ) .
7)- Ou seja , independentemente da carreira profissional de origem , em manifesta violação do disposto no nº 2 , do artº 6º , do Dec-Reg. 3/88 , de 22-01 , e às Circulares Normativas nºs 29/93 e 17/94 , de 24-11-93 e 21-11-
-93 e 21-11-94 , ambas do Departamento dos Recursos Humanos da Saúde.
8)- À arguida , que de acordo com as disposições legais atrás citadas , deveria receber pela sua carreira de origem , foram processados os seguintes montantes :
-Retroactivos de 01-10-1989 até Agosto de 1997 ( abonados em Setembro de 1997 ) ..............................................................11 786 300$00 ;
-Actualização de vencimentos de Setembro a Novembro de 1997- .....................................................................................................539.600$00;
-Acerto na aposentação provisória ( 1 mês ) ..............................134900$00;
-Aplicação do nº 1 , do artº 15º .DL nº 497/88............................234721$00;
-Aplicação do nº 2 , do artº 15º , DL nº 497/88.............................98638$00;
TOTAL ..........................................................................12 794159$00.
9)- À Enfermeira-Directora foram processados os seguintes montantes :
-Retroactivos de 01-10-1989 até Agosto de 1997 ( abonados em Setembro de 1997 ) ..........................................................17 119 200$00 ;
-Actualização de vencimentos de Setembro de 1997 a Fevereiro de 1998.................................................................................1.269.000$00 ;
TOTAL .....................................................................18 388 200$00 ;
10)- Àquela verba há que descontar a quantia de Esc. 1 589 000$00 , correspondente a abono indevidamente processado , tendo a mesma sido imediatamente informada da necessidade de reposição .
11)- A arguida bem sabia que , em matéria de remunerações dos membros do conselho de administração , a lei , de forma clara e explícita , faz a correlacionação com as » respectivas carreiras profissionais » .
12)- Ignorando a letra da lei , a arguida viabilizou o recebimento dos montantes indevidamente pagos enunciados em 8) e 9) , os quais se traduziram na lesão patrimonial dos interesses do Estado .
13) Com o comportamento atrás descrito , a arguida violou os deveres gerais de isenção , zelo e lealdade , previstos nas alíneas a) , b) e d) , do nº 3 e nºs 5 , 6 e 8 , do artº 3º , do ED , DL nº 24/84 , 16-01 , materializando comportamento infractório inviabilizador da manutenção da relação funcional , nos termos do nº 1 , do artº 26º , do ED , e a faz incorrer em infracção disciplinar punida ao abrigo daquela disposição legal e da alínea f) , do artº 11º , ambos do citado diploma legal , com a pena de demissão , convertida nos termos do nº 3 , do artº 15º , do ED , na suspensão do abono de pensão pelo período de 4 anos .
14)- Contra a arguida não milita qualquer circunstância agravante especial das previstas no nº 1 , do artº 31º , do ED , não se verificando , igualmente , em seu favor qualquer circunstância atenuante especial prevista no artº 29º , do mesmo Estatuto . ( cfr. Acusação , de fls. 119 a 123 , do PI , e Relatório Final de fls. 20 e ss , dos autos ) .
15)- Está exarado no Relatório final o despacho recorrido , que é do seguinte teor :
« Concordo com a presente proposta e , em consequência , determino a aplicação à arguida da pena nela indicada – inactividade graduada em 2 (dois anos ) , substituida , nos termos do artº 15º , nº 1 , do ED , pela perda de pensão de aposentação por igual período de tempo de 2 ( dois ) anos-
- , bem como a sua condenação na reposição da importância indevidamente recebida ali referida , nos termos legais invocados .
22-11-2000
Manuela Arcanjo
Ministra da Saúde » .
O DIREITO :
A recorrente/arguida invoca , nas conclusões das suas alegações , que o despacho recorrido é inválido por vício de violação de lei , por erro nos pressupostos de facto e de direito em que se fundamentou .
As circulares invocadas pela recorrida não têm qualquer valor normativo , não incorporando nenhum dever-ser jurídico que influencie , vinculadamente , a validade ou consistência jurídicas dos actos concretos que caibam na sua previsão e sejam praticados ao abrigo da norma interpretada nas ditas circulares .
A recorrente/arguida agiu sem qualquer consciência da ilegalidade da sua conduta , muito pelo contrário actuou na firme convicção da correcta interpretação da lei .
O procedimento disciplinar prescreveu , porquanto entre o conhecimento da deliberação pela recorrida ( 02-07-98 ) e a notificação do despacho que mandou instaurar o processo disciplinar ( 26-10-98 ) decorreram mais de três meses .
O processo disciplinar não é meio idóneo para ajuizar da legalidade dos salários processados e ordenar a sua reposição , sendo certo que a reposição salarial não consta do elenco das penas previstas no artº 11º , do ED , como não constava da nota de culpa .
Nas conclusões das suas contra-alegações , a entidade recorrida refere , designadamente , que a fixação das remunerações pertencerá , igualmente , aos Ministros das Finanças e da Saúde , ainda que , eventualmente sobre proposta dos conselhos de administração interessados .
A interpretação correcta da previsão do nº 2 , do artº 6º , do Dec-Reg. nº 3/88 é a veículada pelas Circulares Normativas do DRHS , nºs 29/93 e 17/94 , respectivamente , de 24-11-93 e 21-11-94 , sendo que , embora não dispondo as mesmas de autonomia normativa , o entendimento nelas contido é vinculativo para os estabelecimentos hospitalares do SNS .
Se a recorrente tivesse dúvidas quanto à interpretação veículada nas aludidas circulares , o valor das quantias envolvidas e a identidade dos beneficiários deveria levá-la a suscitar a questão à Tutela , em vez de avançar com a apresentação e votação de uma proposta de deliberação em que todos os intervenientes eram interessados .
O procedimento disciplinar não prescreveu , uma vez que , conforme a própria recorrente reconhece , a antecessora do ora recorrido tomou conhecimento dos factos , em 02-07-98 , e instaurou o processo disciplinar em 17-09—98 , pelo que o fez no prazo de três meses previsto no nº 2 , do artº 4º , do ED .
A infracção dada como provada , no processo disciplinar , nunca poderia ser amnistiada , uma vez que se prevê no nº 1 , do artº 15º , do ED , que para os funcionários e agentes aposentados « as penas de suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda de vencimento por igual tempo», pelo que a perda de pensão , correspondente a idêntico tempo de inactividade , nada tem a ver com a pena de suspensão prevista no Estatuto e referida na Lei nº 29/99 , de 12-05 , sendo que neste último diploma se condiciona a possibilidade de amnistia de uma infracção à aplicabilidade de pena de suspensão ou inferior ( al. c) , do artº 7º ) .
Inexiste violação do princípio da proporcionalidade e do equilíbrio na aplicação das penas , já que na acusação se previa a aplicação da pena de demissão , substituída pela suspensão do abono da pensão pelo período de quatro anos .
A reposição das importâncias encontra-se expressamente prevista no nº 1 , do artº 65º , do ED , não constituíndo a determinação dessa reposição a aplicação de uma pena disciplinar autónoma .
Deverá ser negado provimento ao recurso .
Entendemos que a recorrente/arguida não tem razão .
Quanto à violação do artº 6º( Remuneração dos membros do conselho de administração ) , 2 , do Dec. Reg. nº 3/88 , de 22-01 , aí se dispõe que « a remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que , nos termos das respectivas carreiras profissionais , seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital .
O nº 1 , do mesmo artº 6º , refere que « a remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital ».
Como bem se refere no douto parecer do MºPº , decorre do nº 1 , do artº 6º , do Dec-Reg. nº 3/88 , ser da competência dos ministros das Finanças e da Saúde a fixação das remunerações dos membros do Conselho de Administração dos hospitais e nada resultar do nº 2 , do indicado artigo , no sentido de permitir a fixação das remunerações por Presidente do Conselho de Administração .
Acresce que foram emitidas Circulares com os nºs 29/93 e 12/94 , no sentido da interpretação da norma e serem vinculativas para os titulares dos orgãos de Administração dos estabelecimentos hospitalares do SNS .
Aí se refere , nomeadamente , que a « remuneração dos membros dos Conselho de Administração não integrados na carreira será sempre , e em qualquer caso , a que resultar da aplicação do despacho conjunto que em cada momento fixar as remunerações dos membros dos orgãos de gestão ».
Se , porém , o funcionário nomeado para o cargo de gestão optar pelo estatuto remuneratório de origem , ser-lhe-ão processados todos os abonos devidos por cargos ou regimes especiais de trabalho de que beneficiasse na carreira de base e que não sejam incompatíveis com o exercício do cargo de gestor hospitalar .
Pretende-se , assim , que esta remuneração de referência seja igual para os hospitais , já que é a que decorre da carreira e não de qualquer situação em concreto , sempre casuística ( Cfr. Circulares referidas ) .
Decorre , quanto à interpretação do disposto no artº 6º , 2 , do referido Diploma , que o mesmo não é aplicável aos membros do Conselho de Administração não vinculados à função pública , ao visar eliminar distorções com o pressuposto do vínculo à função pública , o que não ocorre com a recorrente .
Quanto à alegação da recorrente/arguida de que agiu sem consciência da ilicitude , entendemos que também não tem razão , pois decorre , ante a existência das indicadas circulares do DRHS , que são vinculativas no âmbito do Ministério da Saúde e como refere a entidade recorrida , se a recorrente/arguida tivesse dúvidas , quanto à interpretação das circulares deveria levá-la a suscitar a questão à Tutela , em vez de avançar com a apresentação e votação de uma proposta de deliberação em que todos os intervenientes eram interessados .
Segundo alega , ainda , teria prescrito o procedimento disciplinar .
Entendemos que não prescreveu .
Na verdade , segundo o artº 4º , 2 , do ED , « prescreverá , igualmente , se , conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço , não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses .
Efectivamnte , como a própria recorrente reconhece , a antecessora do ora recorrido tomou conhecimento dos factos , em 02-07-98 e instaurou o processo disciplinar , em 17-09-98 , pelo que o fez dentro do prazo legal de três meses , previsto no referido artº 4º , 2 , do ED .
O artº 45º , do ED , refere no nº 1 , que a instrução do processo disciplinar deve iniciar-se no prazo máximo de 10 dias ... e ultimar-se no prazo de 45 dias , só podendo ser excedido este prazo por despacho da entidade recorrida que o mandou instaurar , sob proposta fundamentada do instrutor, nos casos de excepcional complexidade .
Na anotação 5 , ao referido artigo , diz-se que o prazo de instrução do processo disciplinar , previsto no artº 45º , do ED , é um prazo meramente disciplinar . Consequentemente o não acatamento desse prazo constitui mera irregularidade que não nulidade processual . ( Procedimento Disciplinar , Leal Henriques , Rei dos Livros , pág. 142 ) .
Ou como refere o Digno Magistrado do MºPº , « os prazos para iniciar a instrução do processo disciplinar , assim como para terminar e comunicar a respectiva instauração , são meramente procedimentais , sem qualquer consequência , salvo no aspecto disciplinar , mas não relevar na prescrição das infracções de que se ocupam » .
Quanto à amnistia da infracção , ao considerar que a sanção aplicada resultante da substituição da de inactividade por suspensão da pensão por igual período de tempo , o artº 15º , do ED , no seu nº 1 , dispõe : « para os funcionários e agentes aposentados as penas de suspensão e de inactividade serão substituídas pela perda da pensão por igual tempo » .
Daí que , como refere a entidade recorrida e o MºPº , a perda de pensão , correspondente a idêntico tempo de inactividade , nada tem a ver com a pena de suspensão prevista no Estatuto e na Lei nº 29/99 , de 12-05 , sendo que neste último diploma se condiciona a possibilidade de amnistia de uma infracção à aplicabilidade de pena de suspensão ou inferior a esta ( artº 7º , al c) ) .
Quanto à ponderação da circunstância atenuante especial de mais de dez anos e exemplar serviço , resulta a sua consideração e valoração na medida da pena , ao ser enquadrável a factualidade constante da acusação na sanção de demissão .
Na verdade , foi aplicada à recorrente/arguida a pena de inactividade graduada em dois anos , substituída pela perda da pensão por igual período de tempo , quando na acusação se previa a aplicação da pena de demissão , substituída pela suspensão do abono da pensão pelo período de 4 anos ( cfr. fls. 123 do PI ) , razão por que não se vislumbra qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e do equilíbrio na aplicação das penas .
Quanto ao relatório final do instrutor , o artº 65º , 1 , do ED , ele deve pronunciar-se sobre os seguintes pontos :
- existência material das faltas ; qualificação dos factos provados ; gravidade das infracções cometidas ; determinação das importâncias que se tenha provado serem devidas pelo arguido aos cofres públicos e que ele deva repor ou indemnizar ; proposta final .
Ora , quanto a não se prever a possibilidade de no processo disciplinar aplicar a reposição de vencimentos , resulta , claramente , encontrar-se essa possibilidade prevista , no dispositivo legal referido , e ao basear-se a infracção na violação dos deveres funcionais .
Como se refere nas conclusões , do Relatório Final , de fls. 44 , dos autos , a arguida violou os deveres gerais de isenção zelo e lealdade previstos , nas alíneas a) , b) e d) , do nºs 4 , 5 , 6 e 8 , do artº 3 , do ED . ( cfr. depoimento, de fls. 74 e ss , do PI , da testemunha , António José Teixeira Dias , 2º Oficial do Quadro do Hospital de S. Gonçalo ) .
A arguida poderia e deveria prever a ilegalidade da deliberação , atendendo à orientação explanada nas Circulares Normativas referidas .
A recorrente/arguida agiu livre e conscientemente , bem sabendo que a interpretação adoptada na deliberação , tomada em 18-07-97 , não tinha cabimento na letra da lei e não era perfilhada pelo DRHS .
Na sequência de tal deliberação a arguida beneficiou , indevidamente , das quantias que lhe foram passadas , como retroactivos , no valor total de esc. 12 794159$00 .
Pelo exposto , inverificam-se os vícios que são assacados pela recorrente/arguida ao despacho impugnado .
DECISÃO :
Acordam os Juízes do TCA , em conformidade , em negar provimento ao recurso contencioso .
Custas pela recorrente , fixando-se a taxa de justiça em € 200 e a procuradoria em € 100 .
Lisboa , 17-02-05 |
