Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:3216/99
Secção:2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo
Data do Acordão:01/17/2002
Relator:Helena Lopes
Descritores:ACTO INTERNO GENÉRICO
IRRECORRIBILIDADE
DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE UM ACTO INTERNO GENÉRICO
Sumário:1. Os actos administrativos que visem orientar os agentes em casos que, pelas suas características e condições, sejam idênticos ou semelhantes, não podem ser havidos como actos administrativos para efeitos de impugnação contenciosa, sendo actos internos genéricos (art.º 120.º do CPA e 264.º, n.º 4, da CRP).
2. Só os actos concretos de aplicação de actos internos genéricos são impugnáveis.
3. O acto que declara nulo um acto interno genérico assume, em princípio, a natureza deste último, sendo, por isso, irrecorrível.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:1.Relatório.

1.1. RE vem interpor recurso contencioso de anulação do Senhor SECRETÁRIO REGIONAL DE EDUCAÇÃO DO GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA, de 21 de Abril de 1999, que declarou a nulidade dos despachos da mesma autoridade de 19 de Abril de 1994 e de 16 de Abril de 1996.
Imputa ao acto recorrido os seguintes vícios: (i) violação dos artigos 124.º, n.º 1, alíneas a) e e), e, 125.º, n.º 1 do CPA; (ii) violação dos artºs 18.º, nº 2, da LOSTA, 28.º, n.º 1 da LPTA e 141.º, n.º 1, do CPA.
1.2. Na resposta, a entidade recorrida pugna pela manutenção do acto recorrido.
1.3. Nas alegações, CONCLUI a recorrente:
A- por despacho da entidade recorrida, proferido em 19 de Abril de 1994, foi a recorrente notificada de que, tendo frequentado o Curso de Promoção ao abrigo do despacho 52/80, de 12 de Junho, dos Educadores de Infância que prestam serviço na qualidade de Auxiliar de Educação, se procedia à transição de escalão, passando para o 4.º escalão com efeitos a partir de 01.01.91, 5.º escalão com efeitos a partir de 01.01.93 e 6.º escalão com efeitos a partir de 01.01.95.

B- por despacho de 99.04.21, do qual o recorrente foi notificado a 99.04.27 e
proferida pela mesma entidade, foi o despacho referido na alínea anterior declarado nulo;
C- o despacho proferido em 99.04.21 que revoga o de 1994.04.19, limita-se ao seguinte teor: “1- Face ao Parecer da Procuradoria Geral da República declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994.04.19 e 1996.04.16”;

D- o despacho que declara a nulidade dos despachos anteriores não se acha
fundamentado, já que, a recorrente não solicitou nem foi notificada do Parecer da Procuradoria Geral da República que é o fundamento da anulação;
E- verifica-se assim que o despacho recorrido violou o disposto nos artºs 124.º, nº 1, alíneas a) e e), e, 125º, nº 1, do CPA, pelo que deve o mesmo ser anulado (CPA art.º 135.º);

F- o despacho de 1994.04.14 ora revogado pelo despacho de que se recorre, ao autorizar a contagem de tempo de serviço prestado como Auxiliar de Educação para efeitos de progressão na carreira e para aposentação, aos docentes que frequentaram o Curso de Promoção para Educadores de Infância, ao abrigo do despacho 52/80, de 12 de Junho, é constitutivo de direitos;

G- A revogação de que ora se recorre é um acto de eficácia externa, já que,
afectou a esfera jurídica da recorrente, retirando-lhe um direito que lhe havia sido reconhecido pelo despacho de 14 de Abril de 1994.
Constitui, pois, um acto revogatório.
O art.º 140.º, n.º 1, do CPA, estabelece que os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes: “b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”.
Não se verificam nenhuma das hipóteses do n.º 2 do art.º 141.º, já que a revogação é totalmente desfavorável à recorrente e, por outro lado, esta não foi notificada para tal, mas desde já, com a interposição do presente recurso, declara não dar a sua concordância à revogação;

H- já o art.º 18.º da LOSTA estabelece no seu n.º 2 que a competência para a
revogação da deliberação, pertence ao autor do acto, nos termos seguintes (...).
Tem-se entendido que este prazo é o de um ano, fixado no n.º 1 do art.º 28.º da LPTA para o Ministério Público interpor recurso, por ser o prazo mais extenso.
E o art.º 141.º, n.º 1 do CPA, estabelece que: “1- Os actos administrativos que forem inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida”.
Ora, por um lado, o despacho de que ora se recorre, não se fundamentou na ilegalidade do despacho de 19 de Abril de 1994, pelo que se verifica, por esta via, que o despacho recorrido está ferido de violação de lei, por violar o disposto nos citados artºs 18.º, n.º 2, da LOSTA, e 141.º, n.º 1, do CPA.
E, por outro lado, o requisito temporal inserto naqueles dois normativos, também se acha violado, já que tendo sido proferido em 19 de Abril de 1994 o despacho constitutivo de direitos, ora revogado por despacho de 21 de Abril de 1999, decorreu mais de um ano sobre a prolação do despacho revogado, pelo que se acham violados os artigos 18.º, n.º 2, da LOSTA, 28.º, n.º 1, do ETAF, e 141.º do CPA;
I- o recurso é legal e tempestivo.”.

1.4. Nas alegações, a entidade recorrida suscita a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado.
Alega, em síntese, que:
- o despacho de 19 de Abril de 1994, determinava que, quanto aos educadores de infância oriundos de auxiliares de educação se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado, para efeitos de progressão na carreira e aposentação;
- o despacho de 16 de Abril de 1996, por seu turno, estabelecia que, também para efeitos de progressão na carreira docente e aposentação, se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado, enquanto vigilantes e ajudantes, aos educadores de infância provenientes dessas categorias;
- ambos os despachos revestiam natureza regulamentar e de instruções de
serviço, de carácter interno com eficácia imediata, e não actos administrativos comuns, já que se tratavam de instruções e directivas dadas pelo Secretário Regional de Educação aos serviços colocados na sua dependência, no sentido de, contabilizarem, para efeitos de progressão na carreira e aposentação, o tempo de serviço que os educadores de infância, do quadro Regional de Educação Especial e Reabilitação da SER, oriundos de auxiliares de educação, vigilantes e ajudantes, tinham prestado nestas categorias;
- a natureza normativa destes despachos foi expressamente reconhecida no Parecer n.º 17/98, da P.G.R., aprovado na Sessão do Conselho Consultivo de 2 de Dezembro de 1998;
- os referidos despachos não são, portanto, actos administrativos comuns, passíveis de impugnação por via de recurso contencioso de anulação, mas sim regulamentos internos;
- sendo os referidos despachos actos de natureza regulamentar, o despacho
impugnado, na medida em que assume uma espécie de “contrarius actus” normativo, ao declarar a nulidade daqueles despachos, atingindo assim um número indeterminado de casos (abstracção) e uma pluralidade de pessoas (generalidade), também o será, ou seja, tem igual natureza normativa ou regulamentar–traduzindo-se ao fim e ao cabo, em novas instruções aos serviços, que dão sem efeito, instruções anteriores;
- ora, se o despacho impugnado é um acto de conteúdo normativo, e não um acto administrativo, tal despacho não é passível de ser impugnado por via de recurso contencioso de anulação;
- trata-se, assim, de um acto irrecorrível, atenta a sua natureza normativa e o
seu carácter interno, pelo que o tribunal não pode conhecer do recurso.
1.5. Notificada a recorrente para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada, esta nada disse.
1.6. O M.P., acompanhando a autoridade recorrida no que toca à irrecorribilidade do acto impugnado, emitiu parecer no sentido de ser rejeitado o recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição, ao abrigo do disposto no & 4.º do art.º 57.º do RSTA (fls. 81 e 82).
1.7. Foram colhidos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. Factos provados (com interesse para a decisão da questão prévia):
A) A partir de informações de serviço relativas aos educadores de infância
provenientes de auxiliares de educação, o Senhor Secretário Regional da Educação do Governo Regional da Madeira proferiu, em 19 de Abril de 1994, o seguinte despacho “proceda-se à contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão e aposentação”(v. doc. de fls. 31);
B) Por despacho do Secretário Regional da Educação do Governo Regional da
Madeira, de 16 de Abril de 1996, foi proferido o seguinte despacho “proceda-se à contagem de tempo de serviço das vigilantes e ajudantes, à semelhança das auxiliares de educação, e para efeitos de progressão na carreira docente e para a aposentação” (v. doc. de fls. 35);
C) Em 21 Abril de 1999, o Senhor Secretário Regional da Educação do
Governo da Madeira proferiu o seguinte despacho: “Face ao parecer da PGR declaro a nulidade dos meus despachos de 1994/04/19 e 1996/04/16” (v. doc. de fls. 38).

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. Da invocada irrecorribilidade do acto impugnado (questão prévia suscitada pela entidade recorrida).

Conforme decorre do teor dos despachos a que se reportam as alíneas A) e B) do probatório e das informações em que se fundaram, tais despachos contêm orientações dirigidas aos serviços competentes relativas à contagem do tempo de serviço prestado nas categorias de auxiliar de educação, ajudante e vigilante, pelos auxiliares de educação, ajudantes e vigilantes, que transitaram para a carreira de educador de infância, para efeitos de progressão nesta carreira e de aposentação.
Estamos, por isso, perante actos dirigidos aos serviços competentes, que visam orientar os respectivos agentes em casos que, pelas suas características e condições, sejam idênticos aos constantes daqueles despachos. Equivale isto a dizer que estamos perante actos internos genéricos. São actos internos os actos que visam regular o funcionamento de cada serviço e preparar a formação da sua vontade, produzindo apenas efeitos em relação aos seus servidores. Dizem-se actos internos genéricos os actos que visem orientar os agentes em casos que, pelas suas características e condições, sejam idênticos ou semelhantes – cfr. António Furtado dos Santos, in “Dicionário Jurídico da Administração Pública”, pág. 131, Lisboa, 1990
Daí que os referidos actos – porque desprovidos de eficácia externa – não constituam actos administrativos sendo, por isso, insusceptíveis de, só por si, lesarem a esfera jurídica dos educadores de infância oriundos de auxiliares de educação, ajudantes ou vigilantes (art.º 120.º do CPA). Actos lesivos, e como tais contenciosamente recorríveis, nos termos do n.º 4 do art.º 268.º da Constituição, serão sim os actos concretamente praticados pelos serviços competentes do respectivo Ministério em cumprimento das orientações contidas naqueles despachos.
E, sendo assim, a declaração de nulidade daqueles actos internos genéricos também não é susceptível de extravasar o âmbito dos serviços da própria Administração, assumindo o acto impugnado a mesma natureza dos actos que através deste foram declarados nulos, ou seja, a natureza de actos internos genéricos.
Assim, sendo o acto impugnado insusceptível de, por si só, lesar a esfera jurídica do recorrente, não constitui este acto a natureza de acto recorrível, nos termos do art.º 268.º, n.º 4, da Constituição (no mesmo sentido, v. Acórdãos do TCA, de 23/11/2000 e de 7/12/2001, in rec. nºs 3 244/99 e 3 243/99).

3. DECISÃO.
Pelo exposto, acorda-se em julgar procedente a questão prévia suscitada pela
entidade recorrida, rejeitando-se, por isso, o recurso ora interposto, por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do & 4.º do art.º 57.º do RSTA.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 100 Euros e a procuradoria em 50 Euros.
Registe e notifique.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2002.