Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:954/98
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:02/06/2003
Relator:Beato de Sousa
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência na 1ª Secção, 2ª Subsecção, do TCA:

O..., interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que recaiu sobre os requerimentos que, em 25-10-96 e 3-10-97, dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF), no sentido de lhe ser paga a remuneração e contado o tempo de serviço na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, com efeitos a 16-9-93, ou seja, a data do despacho do Subsecretário de Estado Adjunto da Scretária de Estado Adjunta e do Orçamento que havia negado à Recorrente e a outros colegas na mesma situação a transição para aquela categoria.

Em resposta, além de sustentar a legalidade daquele indeferimento, a autoridade recorrida suscitou as questões prévias de falta de objecto do recurso e ilegitimidade da recorrente.

Em fase de alegações, as partes reiteraram, no essencial, as razões expostas nos respectivos articulados.

Transcrevem-se as conclusões da alegação da Recorrente:

I- No nº 2 do artigo 145º CPA, a palavra “invalidade” refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo por isso sentido diverso do utilizado no nº 1 do artigo 141º do mesmo Código.

II- A não se entender assim, o nº 2 do artigo 145º CPA seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir a Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos nºs 1 e 2 do artigo 266º da Constituição).

III- De qualquer modo o despacho de 3-5-96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16-9-93, como resulta do facto da informação nº 20/95-XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 3-5-96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do STA proferidos nos processos nºs 34 106 e 34 044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso.

IV- A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação da ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16-9-93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o “bloco da legalidade” do acto administrativo.

V- Ainda que se entendesse que o despacho de 3-5-96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16-3-93 quanto à recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 3-5-96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido.

VI- A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo.

VII- O nº 1 do artigo 7º do DL 274/90, de 7 de Setembro, obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano, a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos da integração não se contem a partir desta data.

VIII- Tendo o despacho de 3-5-96 revogado por invalidade, mesmo quanto à recorrente, o despacho de 16-9-93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o nº 2 do artigo 145º CPA; decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado.

O MºPº pronunciou-se favoravelmente à tese da autoridade recorrida, quanto às questões prévias (fls. 32) e à tese da Recorrente, quanto à questão de fundo (fls. 71).

Cumpre decidir.

Matéria de facto

1- A Recorrente era funcionária das carreiras comuns do quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas (DGA).

2- Por despacho de 16-9-93, do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, foi declarada a caducidade do prazo fixado no artigo 7º nº 1 do DL 247/90, de 7-9, referente à transição das carreiras comuns para as carreiras de regime especial, como a de verificador auxiliar aduaneiro – documento constante do processo administrativo (PA).

3- Aquele despacho, de 16-9-93, veio a ser anulado judicialmente, com fundamento em ilegalidade, no âmbito de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, que estavam em situação idêntica à da Recorrente.

4- Tendo em atenção essas decisões judiciais e por despacho de “concordo” exarado, em 29-12-95, sobre a informação 20/95-XIII do seu Gabinete, o SEAF mandou “prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados no estágio de integração previsto no artigo 7º do DL 274/90, de 7-9” – documento constante do PA, cujo teor se dá por reproduzido.

5- Posteriormente, após a criação dos respectivos lugares no quadro da DGA, foi proferido o despacho de 3-5-96 do SEAF, cujo segmento decisório dispõe (dá-se como reproduzido todo o conteúdo do documento, constante do PA):
“Autorizo a transição dos funcionários indicados no item 8 da informação infra para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art. 7º do DL 274/80, de 7 de Setembro.”

6- No DR, II, de 17-5-96, foi publicada a lista dos funcionários, incluindo a Recorrente, que nos termos do referido despacho de 3-5-96 transitaram para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe.

7- Em 17-5-96, a Recorrente aceitou a sua nomeação para o lugar mencionado – cfr. termo de aceitação de nomeação, constante do PA.

8- Em 25-10-96, a Recorrente requereu ao SEAF que lhe fosse paga a diferença de vencimentos, a partir de 16-9-93, “entre a categoria que tinha e aquela que deveria ter e hoje tem”, por força da decisão judicial que anulou o despacho de 16-9-93, referido em 2.

9- Em 3-10-97, a Recorrente requereu ao SEAF que lhe fosse contado, “para todos os efeitos de progressão na carreira de verificador auxiliar de 2ª classe (...) todo o tempo de serviço, desde a data em que, segundo as decisões do STA (...) deveria ter sido nomeada para a carreira e categoria em que actualmente se encontra”.

10- Sobre os requerimentos referidos em “8” e “9” não incidiu qualquer decisão.

O direito

São improcedentes as questões prévias sucitadas pelo SEAF.
A invocada falta de objecto do recurso, por não impender sobre a Administração o dever legal de decidir uma pretensão sobre a qual pretensamente se teria formado “caso resolvido”, é refutada em termos cabais, que aqui se perfilham, pelo douto Ac. STA de 5-12-2001, P. 047529, onde se analisa a mesma questão, assim sumariado:
I – O acto de nomeação e a respectiva tomada de posse não significa a aceitação por parte do funcionário de efeitos que não decorrem daquele acto.
II – Assim, se após a posse o funcionário questiona a Administração sobre questões que poderão, ou não, decorrer de acto de nomeação impende sobre aquela o dever legal de decidir.
Quanto à ilegitimidade é óbvio que não se verifica, porque falha o pressuposto donde arranca o raciocínio do Recorrido. Na verdade, a Recorrente não pretende obter a execução do acórdão proferido no Rec. 34044, onde não foi parte, limitando-se a tentar demonstrar que a sua nomeação a par dos ali recorrentes, com efeitos reportados à mesma data, seria uma consequência lógica decorrente da aplicação do princípio da igualdade.
Cumpre então analisar a questão de fundo, reiterando o já decidido pelos signatários noutros acórdãos que versavam idêntica matéria, nos âmbitos factual e jurídico.
Preceitua o artigo 141º nº 1 do CPA: “Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
O intuito legal é claramente explicado por aqueles que foram autores do respectivo projecto. Assim, no seu “CPA Anotado”, ed. Almedina, em anotação ao mencionado artigo, escreveram Freitas do Amaral, João Caupers, Vasco Pereira da Silva e outros: “É que o decurso do prazo para interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento para a revogação”.
Daí, concluem os mesmos autores (obra e local citados): “O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.”
Mesmo os que, no plano teórico, não aceitam que o acto inválido possa converter-se em acto válido pelo decurso do tempo, admitem que ele se torna “inimpugnável”, o que, no plano dos efeitos, não suverte a solução legal.
É isto que Vieira de Andrade reconhece quando, defendendo a persistência da possibilidade de “revogação anulatória”, em certas condições, para além do prazo de impugabilidade contenciosa, admite que: “De todo o modo, esta possibilidade de “revogação anulatória” constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido”. (cfr. Cadernos de Justiça Administrativa nº 11, página 14).
Ora, no caso vertente, a Recorrente não interpôs recurso contencioso do despacho de 16-9-93 que inviabilizava, ao tempo, a sua transição ao abrigo do artigo 7º do DL 274/90, de 7 de Setembro, para a carreira de regime especial em que se pretendia inserir.
Tal decisão, é certo, veio a ser inflectida oficiosamente pela Administração, mediante o despacho do SEAF de 29-12-95 que mandou prosseguir o processo de integração de todos os funcionários interessados que fossem portadores, como a Recorrente, dos necessários requisitos para o efeito, na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, indistintamente de terem ou não impugnado a decisão visada.
Porém, nunca a Administração manifestou a intenção de imprimir eficácia retroactiva à revogação.
Pelo contrário, ficou suficientemente explicitado que “tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devido ao atraso do processo”.
É neste enquadramento e neste sentido que deve ser interpretado o despacho de 3-5-96, donde veio finalmente a resultar a nomeação dos funcionários indicados, entre os quais a Recorrente, para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro.
De resto, se dúvidas houvesse quanto ao âmbito temporal da eficácia do acto de nomeação, designadamente se a Administração tivesse permanecido absolutamente taciturna a tal respeito, sempre prevaleceriam as normas dos artigos 145º nº 1 do CPA (A revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro) e 12º do DL 427/89, de 7-12 (A aceitação determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente abono de remunerações e contagem de tempo de serviço).
Relativamente aos funcionários que interpuseram tempestivamente e com êxito recurso contencioso, a determinação dos efeitos da nomeação será naturalmente determinada na sede própria - a execução do julgado - caso a Administração não venha a executar espontaneamente as decisões anulatórias, ou não as execute por forma a suscitar a adesão da contraparte.
Deste modo, embora a nomeação dos funcionários que não interpuseram recurso do despacho de 16-9-93 haja sido realizada no contexto, ou a pretexto, da respectiva anulação judicial com fundamento em ilegalidade em determinados processos, é manifesto que não houve da parte da Administração o intuito de igualar a situação de todos os interessados, independentemente de terem ou não interposto com êxito tais recursos.
Diga-se, aliás, que a “sanação” dos actos inválidos não se se verifica pelo mero decurso do tempo, mas antes pela aceitação pacífica do acto que o decurso do tempo sem oposição faz presumir, e esta perspectiva explica que não sejam, nem devam ser tratados por igual, os casos daqueles que suportaram os riscos, incómodos e despesas da impugnação do acto e dos que se abstiveram de tal, certamente movidos por uma avaliação, certa ou errada, do seu interesse particular.
Não existe violação dos princípios constitucionais da legalidade, da justiça ou da proporcionalidade na solução legal entendida nos termos expostos, antes uma necessária adequação à exigência de estabilidade da ordem jurídica, em prol da certeza do direito e da segurança do tráfico jurídico.
Esta exigência de segurança e estabilidade, quando seguramente ancorada na lei, não pode ser torneada pela via da liberdade interpretativa das normas, a pretexto da aplicação “pura” dos princípios, que, aliás, seria sempre relativa e variável de acordo com os padrões culturais e éticos de cada juiz.
De resto, as situações verdadeiramente intoleráveis de antijuridicidade são remetidas para o campo das “nulidades”, fora do reduto protector da “sanabilidade” ou da “inimpugnabilidade”.
Parafreseando Karl Larenz ( in Metodologia da Ciência do Direito, 2ª edição C. Gulbenkian, pág. 420 ) “A justiça do caso é portanto, certamente, uma meta desejável da actividade judicial, mas não um critério de interpretação de par com os outros”, significando decerto que não pode o juiz sobrepor a sua sensibilidade à decisão valorativa do legislador, quando este deu manifesta preferência à garantia da segurança jurídica, em detrimento da eventual “justiça” do caso.
Em abono da tese perfilhada, cita-se finalmente a jurisprudência emanada do Supremo Tribunal Administrativo, ilustrada no acórdão STA 46326, de 8/03/2001, 1ª Subsecção 1ª Secção, cujo sumário se transcreve:
I - O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo respectivo, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do nº3 do artº 145º do CPA.
II - A determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório faz-se em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido vs acto válido ou consolidado) e não com a representação que dele tenha feito a Administração.
Deste modo, é de concluir que a alteração operada pelo referido acto substitutivo ou revogatório não foi uma revogação anulatória, antes uma revogação ab-rogatória com eficácia “ex nunc”, projectada para o futuro nos termos do artigo 145º nº 1 do CPA, improcedendo as conclusões da Recorrente em sentido diverso.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, com € 150 de taxa de justiça e 50% de procuradoria.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2003