1.1. A Auto ..., Lda. e a Câmara Municipal de Sintra, recorrem da sentença que, proferida pelo Mmo. Juiz da 2ª secção do 3º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, julgou parcialmente procedente a oposição que aquela Auto ..., Lda., deduzira contra a execução fiscal de taxa referentes a bombas abastecedoras de combustível, relativa aos anos de 1991 a 1995.

A Auto ..., Lda., recorre da sentença na parte em que esta julgou improcedente a oposição quanto às ditas taxas do ano de 1995.

A Câmara Municipal de Sintra recorre na parte em que a sentença julgou procedente a oposição quanto às mesmas taxas dos anos de 1991 a 1994.

1.2.1. A Auto ..., Lda. alegou e formulou as conclusões seguintes:

1. De acordo com a sentença recorrida os tributos em causa não são impostos na medida em que havendo utilização de um bem semi-público - a ocupação do domínio público - há uma contraprestação, há consequentemente uma relação sinalagmática, e, nessa medida, o tributo será de qualificar como taxa sem mais considerações.

2. O Mmo. Juiz a quo, não considerou também violados no caso dos autos os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, ou o da boa fé.

3. Ora, este colendo tribunal teve já oportunidades bastantes de apreciar da incompatibilidade das normas ora impugnadas com os referidos princípios - maxime o da proporcionalidade - tendo concluído pela ocorrência da violação desse princípio.

4. Foi o que sucedeu designadamente nos seguintes cinco doutos acórdãos proferidos pela 2ª secção: Ac. de 22.11.00 no âmbito do recurso n° 972/98; Ac. de 12.12.00 no âmbito do recurso n° 2142/99; Ac. de 12.12.00 no âmbito do recurso n° 2144/99; Ac. de 30.01.01 no âmbito do recurso n° 2549/99; e Ac. de 06.03.01 no âmbito do recurso n° 3223/00.

5. De referir também que já o Tribunal Constitucional entendeu por diversas vezes que quando ocorra um aumento intolerável nos montante de determinada taxa sem que se alterem as contrapartidas oferecidas pelas entidades públicas se está na presença de verdadeiros impostos e, por isso, perante normas que padecem do vício de inconstitucionalidade orgânica por lhes falecer credencial parlamentar (Ac. De 06.10.92, in DR II Série, de 18.02.93; Ac. de 16.03.94, in DR. II Série, de 07.05.94 e Ac. N° 473/88/T.Const – Processo 748/98, publicado no DR n° 262 11 Série de 10/11/99. Neste último, a respeito da "taxa de peste suína" foi tal taxa considerada um verdadeiro imposto por ter duplicado de valor, de um ano para o outro sem que se tenham alterado as contraprestações por parte das entidades públicas).

6. No caso dos autos o Mmo. Juiz de 1ª instância, numa visão demasiado simplista, entendeu estar perante uma taxa apenas tão só porque a Recorrente beneficiou da possibilidade de ocupar o domínio público municipal, não tendo porém retirado na sentença quaisquer consequências dos aumentos ocorridos entre 1988 e 1995 de mais de 900. verificados nas taxas previstas nas normas impugnadas sem alteração das respectivas contrapartidas.

7. Aumentos de tal modo inexplicáveis que levaram um dos vereadores da CMS a afirmar na acta da reunião camarária em que foram deliberados os aumentos o seguinte: "não consegui encontrar critério justificativo dos aumentos, penso que foi um pouco a olho por cento...".

8. Ora, as taxas têm sido entendidas pela generalidade da doutrina como receitas públicas estabelecidas por lei como retribuição dos serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública ou como contrapartida da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

9. A mais relevante característica distintiva das taxas reside no carácter bilateral (sinalagmático) da prestação devida, pelo que, não basta uma contrapartida de carácter genérico, é absolutamente necessário que haja uma contraprestação individual exigível pelo devedor.

10. Do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestação e contra prestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública, ou o benefício auferido pelo particular.

11. Porém, é de extrema importância deixar aqui nota de que o elemento comparativo económico serve hoje cada vez mais como indicador de segurança dos particulares contra eventuais abusos nos valores cobrados pelas taxas.

12. Considera-se pois que não há taxa mas sim imposto, quando os montantes cobrados a título de taxas sejam exageradamente elevados, isto é, quando não haja um mínimo de proporcionalidade entre o que é pago e o que se recebe

13. Ora, no caso em apreço, ocorreu um aumento intolerável e injustificado das taxas de 30 para 300 mil escudos por bomba, pelo que no caso sub judice estamos perante um imposto de génese ilegal e inconstitucional e não perante uma taxa.

14. Nos pareceres dos Drs. Saldanha Sanches e Dr. Robin de Andrade juntos a final aos autos conclui-se igualmente que o nível das taxas a cobrar por uma actividade exercida em terrenos que integram o domínio municipal deverá considerar-se como tendencialmente limitado pelo custo efectivo da utilização do bem, podendo e devendo os tribunais, para a qualificação do tributo, verificar se se está perante um aumento desproporcionado de uma taxa administrativa ou não, sendo que qualquer aumento destas taxas deve ser devidamente fundamentado.

15. Em suma, contrariamente ao sustentado na douta sentença recorrida, no caso subjudice estamos perante um tributo que assume características de verdadeiro imposto pelo que a norma que o prevê enferma do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 168° n° 1 al. i) da Constituição da República Portuguesa (versão da Lei 1/89, de 8 de Julho).

16. Ainda que não se considere procedente o vício da inconstitucionalidade orgânica, o que apenas se admite por dever de patrocínio, sempre se dirá que as normas em crise violam os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé.

17. A licença de uso privativo do domínio público constitui um título de fruição de propriedade pública, constitutivo de mera faculdade de ocupação, sendo que através do licenciamento em causa a Administração potencia a extracção de potencialidades acessórias nos bens da sua dominialidade beneficiando por esta via a prossecução do interesse público do abastecimento de carburantes às populações dando assim satisfação concreta às necessidades colectivas destas.

18. O exercício dos poderes de uso privativo que derivam do direito subjectivo público de utilização do domínio público tem normalmente como contrapartida o pagamento de uma taxa pelo particular autorizado.

19. Ora, aceite que os bens de domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público, as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar (cfr. artigo 5° do CPA).

20. Como corolário deste princípio e no confronto com a esfera jurídica do particular, a actuação administrativa deve apresentar-se adequada, necessária e proporcional em sentido estrito, ou seja, proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público, pois não é por mero acaso que o princípio da proporcionalidade também é conhecido por princípio da proibição do excesso pois que se trata de controlar a relação de adequação medida - fim, com ensina Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 6ª ed. Págs. 382 a 384.

21. Este princípio da proporcionalidade tem assento constitucional nos artigos 18° n° 2 e 266° n° 2 da CRP, sendo por este último normativo erigido em princípio materialmente constitutivo e conformativo de toda a Administração Pública.

22. As características das taxas actuam como limites internos ao poder tributário dos municípios.

23. No caso a que se reportam os autos, uma vez que se pressupõe a utilização de um bem do domínio público, poderia aceitar-se que as taxas em causa configurariam uma taxa de ocupação face à circunstância de ocorrer uma cedência de espaço público para os fins prosseguidos pela Recorrente.

24. Ora, em termos do citado princípio da proporcionalidade, não obstante resultar claro nos autos que no ano anterior ao da entrada em vigor da tabela de taxas a Recorrente pagava apenas 30.000 escudos a título de taxas e passou a pagar 300.000 escudos, o que por si só implica uma desproporção manifesta, pode-se dizer, além disso, que a mera circunstância de a edilidade taxar cada bomba de carburante em 300.000$00 a partir de 1989, valor actualizável segundo o índice anual de preços no consumidor publicado pelo INE, gera ilegalidade da norma impugnada.

25. Com efeito, ao utilizar este critério, a norma onde se prevê a taxa esquece e despreza em absoluto o carácter sinalagmático da taxa, pois, na verdade, ignora a respectiva contraprestação consistente no fornecimento de um espaço público para exercício da actividade da Recorrente e que objectivamente tem um determinado numero de metros quadrados (sendo a cedência deste número de metros quadrados a sua contraprestação na relação pela qual tem direito à exigência da taxa).

26. o critério de aplicação da taxa consoante o número de bombas de carburante colide mesmo com o próprio direito de livre iniciativa salvaguardado no artigo 61° da CRP.

27. A Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se seguindo as regras da boa fé (artigo 6°-A do CPA), devendo a Administração abster-se de comportamentos em contradição com o comportamento anterior quando este seja apto a criar a convicção no destinatário dos actos da administração de que não e lhe seguirá uma actuação contraditória gerando também por esse motivo a confiança e que a Administração irá prosseguir na mesma linha de actuação.

28. Confia-se a digna tutela e protecção legal pela proibição de venire contra factum proprium, de contradição directa entre a situação jurídica originada pelo factum proprium praticado e o comportamento subsequente, em negação da actuação anterior, como ocorreu no caso dos autos, pelo facto de a CMS se ter abstido de exigir o pagamento das taxas dos anos de 1989 a 1994, criando por isso a expectativa jurídica de que os valores em causa iriam ser revistos, tanto mais que até se constituiu uma comissão para estudar e apresentar um relatório sobre a matéria com proposta de novas tabelas.

29. No sentido de que a taxa em causa viola os princípios da justiça, da proporcionalidade e da boa fé vão aliás os doutos pareceres dos Drs. Robin de Andrade e do Prof. Saldanha Sanches juntos aos autos e aqui se dão por inteiramente reproduzidos.

30. As taxas a que se reportam os autos configuram ainda em si mesmas uma violação do princípio da igualdade pois que nos demais casos de taxas devidas por ocupação do domínio público da CMS não se utilizam critérios que apelem a manifestações de capacidade contributiva mas sim, como é mais adequado, a metros quadrados, como sucede vg. no caso das licenças de ocupação da via pública para apoio a obras.

31. Também não colhe a argumentação de que a CMS teve que proceder a diligencias onerosas para se certificar que as instalações dos postos em causa e as respectivas condições de funcionamento estão de acordo com as respectivas exigências legais tendo em vista o respectivo licenciamento, como se refere na douta sentença recorrida, já que a entidade com competência nestas matérias é a Direcção de Energia (DRLVT) na dependência do Ministério da Economia.

32. Na douta sentença recorrida entendeu o Mmo. Juiz quo não existir qualquer nulidade dos títulos executivos, o que não colhe, pois que as certidões de dívida, se bem que tenham possibilitado a presente oposição, não mencionam com clareza a proveniência da dívida e, ainda que se refira que respeitam a "bombas", não se refere qual o montante do capital em dívida e o dos juros, nem se indica o procedimento seguido para cálculo das quantias em dívida.

33. Mais grave que tudo isto é o facto de a ora recorrente apenas ter sido notificada para efectuar um pagamento voluntário relativamente a 1995 e de Esc. 1.592.880$00, sendo-lhe agora inexplicavelmente exigidas quantias relativamente a esse anos que nada têm que ver com aquilo para que fora notificada para pagar voluntariamente já que o referido valor não se encontra em nenhuma das certidões juntas aos autos.

34. Foi, pois, violado nos autos o disposto nos artigos 110° n° 2 do CPT, e bem assim, a teleologia que lhe é inerente, devendo este colendo tribunal infirmar a douta decisão recorrida neste particular.

Termina pedindo que se julgue procedente o recurso e, assim, se revogue a sentença quanto à taxa respeitante a 1995 e se confirme no mais, não só com os fundamentos ali invocados mas ainda com base no supra expendido.

1.2.2. Quanto a este recurso interposto pela Auto ..., Lda., a CM de Sintra contra-alegou, concluindo como segue:

1 - Os títulos executivos dos presentes autos, porque preenchem os requisitos legais, estabelecidos, no art. 249º do CPT, não estão feridos de nulidade. Já que,

2 - Deles consta a natureza, proveniência da dívida, data a partir da qual são devidos juros de mora e a importância sobre que incidem, cfr. conhecimento n° 9 de taxa de ocupação da Via Pública do ano de 1995 e verso dos títulos;

3 - Pelo que, não foi violado o disposto no art. 110°, n° 2 do CPT;

4 - Os tributos podem ser qualificados como taxas e impostos;

5 - Sendo que imposto é uma prestação coactiva e unilateral, por forma a sublinhar que a obrigação do particular não corresponde a qualquer contraprestação;

6 - Pelo contrário, a taxa tem carácter bilateral, sinalagmático. Ou seja, à sua obrigatoriedade corresponde uma contrapartida concreta e individualizável;

7 - As taxas têm como pressupostos de facto a prestação de um serviço ou a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares;

8 - A instalação do posto de abastecimento de carburantes líquidos, ar e água dos autos ocupa bens do domínio público;

9 - Nos presentes autos, existe equivalência, equilíbrio, correlação entre a prestação do particular e a contraprestação prestada pela ora recorrida;

10 - Pois que, na fixação do montante das taxas não tem forçosa e exclusivamente de ser apenas atendido o critério da inflação, podendo ser atendidos outros; bem como o montante da mesma não tem, necessariamente, que corresponder aos seus custos;

11 - O montante da taxa pode inclusivamente ser superior aos custos sem que, por isso, deixe de ser qualificada como taxa. Necessário se torna é que exista equivalência ou correlação entre o que se dá e o que se recebe. Ou seja,

12 - Pode existir desproporção, o que não pode suceder é que a mesma seja intolerável, pelo que, nos presentes autos, não foi violado o princípio da proporcionalidade;

13 - Não foram violados os princípios da boa-fé, justiça e igualdade, porquanto, por um lado, não houve por parte da CMS qualquer contradição de comportamento e, por outro, a ocupação do domínio público para apoio a obras é, inequivocamente, diferente daquele que é feito pela recorrente com a instalação de posto abastecedor de carburantes líquidos, Ar e Água.

Termina pedindo que se negue provimento a este recurso; interposto pela Auto ..., Lda..

1.3.1. Por sua vez, no recurso interposto pela Câmara Municipal de Sintra (quanto à parte em que a sentença julgou procedente a oposição quanto às taxas dos anos de 1991 a 1994), esta alegou e formula as Conclusões seguintes:

1 - A liquidação das taxas referentes aos anos de 1991 a 1994, objecto (parcial) dos autos de oposição de cuja sentença ora se recorre, foram impugnadas judicialmente encontrando-se ainda sem decisão transitada em julgado;

2 - De acordo com as disposições conjugadas dos arts. 294° e 255°, n° 1 do CPT a impugnação judicial constitui questão prejudicial relativamente à decisão dos presentes autos.

3 - Pelo que, nos termos do disposto no art. 668°, n° 1, al. d), a douta decisão ora recorrida enferma, salvo melhor opinião, de nulidade.

Termina pedindo que se declare nula a decisão recorrida.

1.3.2. E, contra-alegando neste recurso, a Auto ..., Lda., formulou as Conclusões seguintes:

A. Pretende a CMS que a douta sentença recorrida seja declarada nula por violação do disposto no artigo 668° n° al. d) do CPC.

B. Alega para tanto o disposto nos artigos 294° e 255°, n° 1 do CPT, que salvo o devido respeito, nada têm que ver com os demais pontos levantados nas suas alegações.

C. Os argumentos ora suscitados nunca antes foram postos nos presentes autos pelo que não podia o Mmo. Juiz a quo ter conhecido dos mesmos pois que ninguém pode ser obrigado a pronunciar-se sobre algo que desconhece em absoluto, e como tal a sentença recorrida não pode ser anulada com base na al. d) do n° 1 do artigo 668° do CPC.

D. E nem se diga que há perigo de decisões contraditórias pois que até ao presente as decisões .têm sempre dado razão à motivação da ora recorrida pelo que, quanto muito, e a haver qualquer suspensão dos autos, a mesma apenas pode operar-se já nesta fase de recurso, ou seja, a partir do momento em que as questões são suscitadas.

Termina pedindo que seja negado provimento a este recurso da CMSintra.

1.4. O EMMP junto deste TCA emitiu Parecer no sentido seguinte: «Alega a recorrente que, encontrando-se pendente processo de impugnação judicial relativo às liquidações em causa nestes autos, nos termos dos artigos 294° e 255° n° 1 do Código de Processo Tributário existe uma questão prejudicial que obsta ao conhecimento dos presentes autos.

Parece-nos, porém, que com razão.

Com efeito, conforme se verifica de fls. 51 dos autos, a executada requereu a "suspensão da execução, devendo, para o efeito, ser admitida a executada a prestar caução por garantia bancária".

Porém, em parte nenhuma dos autos, o Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância se pronunciou sobre esse requerimento.

Nos termos do artigo 255° do Código de Processo Tributário a prestação de garantia suspende a execução.

Assim, não se tendo o tribunal recorrido pronunciado sobre questão essencial deve ser anulado o processado após aquele requerimento.

Note-se, aliás, que também o mesmo tribunal se não pronunciou sobre o requerimento de fls. 146.»

1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2.1. A decisão recorrida julgou provada a matéria de facto seguinte:

1. A oponente explora, na área do Município de Sintra, uma instalação de abastecimento de carburantes líquidos;

2. Segundo o regulamento das taxas e licenças do Município de Sintra esse tipo de instalações estava sujeito, até 1988, inclusive, à seguinte taxa, por bomba e por ano:

a) instaladas inteiramente na via pública - 30.000$00;

b) instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular - 20.000$00;

c) instaladas em propriedade particular, mas com depósito na via pública - 20.000$00;

d) instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública - 15.000$00;

3. Em 1989 os montantes referidos no n° anterior foram actualizados para, respectivamente, 300.000$00, 200.000$00, 200.000$00 e 150.000$00;

4. Em alguns dos anos posteriores tais montantes vieram a ser actualizados de acordo com os índices da taxa de inflação oficiais;

5. Em 9AG095 a Câmara Municipal de Sintra certificou que a oponente era sua devedora pela quantia de 1.486.342$00, proveniente de bombas, que lhe havia sido lançada no ano de 1991, e que não havia pago no prazo de pagamento voluntário que terminara em 9AG095;

6. Em 9AG095 a Câmara Municipal de Sintra certificou que a oponente era sua devedora pela quantia de 1.688.466$00, proveniente de bombas, que lhe havia sido lançada no ano de 1992, e que não havia pago no prazo de pagamento voluntário que terminara em 9AG095;

7. Em 9AG095 a Câmara Municipal de Sintra certificou que a oponente era sua devedora pela quantia de 1.891.097$00, proveniente de bombas, que lhe havia sido lançada no ano de 1993, e que não havia pago no prazo de pagamento voluntário que terminara em 9AG095;

8. Em 9AG095 a Câmara Municipal de Sintra certificou que a oponente era sua devedora pela quantia de 2.070.744$00, proveniente de bombas, que lhe havia sido lançada no ano de 1994, e que não havia pago no prazo de pagamento voluntário que terminara em 9AG095;

9. Em 9AG095 a Câmara Municipal de Sintra certificou que a oponente era sua devedora pela quantia de 2.070.744$00, proveniente de bombas, que lhe havia sido lançada no ano de 1995, e que não havia pago no prazo de pagamento voluntário que terminara em 9AG095;

10. Com essas certidões servindo de título executivo foi, em 21SET95, instaurada a execução de que esta oposição é dependência.

2.2. Quanto a factos não provados a sentença recorrida exarou o seguinte:

«Nada mais se provou com interesse para a discussão da causa, designadamente que a CMS tenha notificado a oponente para pagamento das quantias referentes a 1991 a 1994 (não obstante repetidamente instada a fazer prova dessas notificações a CMS nada veio dizer ou apresentar, salvo quanto a 1994 em que veio dizer ter mandado aviso postal simples) e que tenha sido julgada procedente a impugnação deduzida relativamente à quantia referente a 1995 (pois não s se não demonstrou que a sentença aí proferida tenha transitado, como junto da secretaria deste tribunal obtive informação de que tal decisão está pendente de recurso no TCA) . »

2.3. Por, face às questões suscitadas no recurso, se entenderem necessários à decisão e se encontrarem demonstrados nos autos, aditam-se ao Probatório, ao abrigo do art. 712°/1/a) do CPC, os seguintes factos:

11. O posto de abastecimento referenciado no n° 1, encontra-se integralmente instalado na via pública.

12. Por deliberação da Assembleia Municipal de Sintra, de 11/5/1984, em 4/6/84 passaram a vigorar (segundo Edital de 23/5/1984) no município as seguintes taxas relativas à ocupação do domínio público de instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos (cfr. docs. de fls. 425 a 451):

- por cada bomba de «combustível e por ano:
a) instaladas inteiramente na via pública - 15.000$00
b) instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular - 10.000$00
c) instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública - 10.000$00
d) instaladas em propriedade particular, mas abastecendo na via pública - 5.000$00

13. Em 1987 e segundo a respectiva Tabela, estas taxas foram actualizadas e passaram a ser do valor seguinte, por cada bomba de combustível e por ano:

a) instaladas inteiramente na via pública - 30.000$00

b) instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular - 20.000$00

c) instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública - 20.000$00

d) instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública - 15.000$00

14. Estes valores mantiveram-se em 1988 conforme deliberação da Assembleia Municipal de Sintra de 5/2/88.

15. A actualização a que se refere o n° 3 do Probatório [actualização, no ano de 1989, para os montantes, respectivamente, de 300.000$00 (bombas de combustível, instaladas inteiramente na via pública), 200.000$00 (bombas de combustível instaladas na via pública mas com depósito em propriedade particular), 200.000$00 (bombas de combustível instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública) e 150.000$00 (bombas de combustível instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública], ocorreu por deliberação tomada na sessão da Assembleia municipal, de 20/10/1989 na qual foi aprovada a nova tabela de taxas, vigente desde 2 de Dezembro de 1989 (cfr. fls. 121 a 134) .

16. As taxas e quantitativos em questão foram actualizadas em 1991, 1992, 1993, 1994 e 1995 e essas actualizações tiveram por base valores de inflação, tomando sempre como referência a tabela de 1989 (fls. 121 a 134).

17. A evolução da taxa de inflação em Portugal, desde 1974 a 2001, é a constante do doc. de fls. 417.

18. Em relatório da Inspecção-Geral da Administração do Território, elaborado em sequência da verificação da falta de cobrança das taxas das bombas de gasolina (cfr. cópia do relatório a fls. 79 a 84) consta, além do mais, o seguinte:

«Em 1990 emitira (a CMS) os avisos para pagamento ...

(...).

... não foi enviada para execução fiscal a relação dos faltosos.

Tal atitude deveu-se ao facto da controvérsia em torno dos valores ter sido considerada merecedora de estudo.

Essa mesma justificação - o assunto encontra-se em estudo - foi avançada para a ausência de envio de avisos para pagamento nos anos de 1991, 1992 e 1993 ...

Assim, em 8/1/90, na sequência de uma reunião com a ANAREC ... o DES propôs a suspensão do pagamento ...

Em reunião de 1/3/90 a Câmara deliberaria somente aumentar o prazo para pagamento até ao final de Maio ...

(...)

Na reunião de 20/6/91 o vereador José Simões mostrou-se preocupado pela ausência de estudo sobre os novos valores das taxas e pela não cobrança da receita, a qual no seu entender estaria suspensa desde a reunião de 7/5/90 ...

Em 31/10/91 o executivo entendeu constituir um grupo de trabalho para a revisão das tabelas de taxas ...

Finalmente, em 3 de Março p.p., um grupo de trabalho constituído ao abrigo de um Despacho proferido pelo vereador Fausto Caiado apresentou uma proposta de revisão da Tabela de Taxas, onde se incluía a que vimos analisando

O executivo acolheria aquela proposta ... todavia, o mesmo não sucedeu ria reunião da Assembleia Municipal de 22/6/93 ...».

3.1. Atendendo ao teor das Conclusões do recurso interposto pela CM de Sintra, vê-se que vem nele invocada a nulidade da sentença, por violação do disposto no art. 668°, n° 1, al d) do CPC.

Importa, portanto, começar pelo conhecimento dessa questão e, portanto, pela apreciação de tal recurso.

Alega a recorrente CMSintra que a liquidação das taxas referentes aos anos de 1991 a 1994, também objecto desta oposição, foram impugnadas e que a respectiva decisão ainda não transitou em julgado, pelo que de acordo como disposto nos arts. 294° e 255°, n° 1 do CPT, tal impugnação constitui questão prejudicial relativamente à decisão dos presentes autos.

A recorrida Auto ..., Lda., responde que nem estas normas citadas têm que ver com as questões suscitadas na oposição, nem os argumentos ora suscitados foram invocados anteriormente, pelo que a sentença não podia. ter conhecido dos mesmos.

O MP é de parecer que a razão assiste à recorrente CMSintra e de que deve ser anulado o processado após o requerimento formulado a fls. 51 dos autos, já que, sendo certo que nos termos do art. 255° do CPT a prestação de garantia suspende a execução, naquele requerimento a executada requereu a "suspensão da execução, devendo, para o efeito, ser admitida a executada a prestar caução por garantia bancária", se constata, porém, que em parte nenhuma dos autos houve pronúncia sobre esse requerimento ou sobre o pedido de extinção da execução quanto às quantias relativas à taxa de 1995, constante do requerimento de fls. 146.

3.2. Vejamos:

A nulidade prevista na al. d) do n° 1 do art. 668° do CPC, e a que igualmente se referem os arts. 143° e 144° do CPT (actualmente o art. 125° do CPPT), é a que se consubstancia na falta de pronúncia do juiz sobre questões que devesse apreciar ou no conhecimento de questões de que ele não podia tomar conhecimento.

Ora, constata-se que, como sustenta a Auto ..., Lda., a questão da prejudicialidade da impugnação não foi anteriormente à prolação da sentença, suscitada nos autos; e assim sendo, só poderá ocorrer a nulidade ora invocada, caso se venha a concluir que tal questão deveria ser oficiosamente conhecida.

Na verdade, esta nulidade (decorrente da omissão de pronúncia) só ocorre, como uniformemente afirmam a jurisprudência e a doutrina, quando o Juiz deixa de pronunciar-se em absoluto de questão que deva conhecer (sendo também certo que o n° 2 do art. 660° do CPC, prescreve que juiz só tem de conhecer das questões suscitadas pelas partes, se a sua decisão não se encontrar prejudicada pela solução dada a outras questões) e não quando deixa de apreciar qualquer argumento produzido pela parte.

Questões para este efeito são «todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes (cfr. A.Varela, RLJ, 122°, 112) e não podem confundir-se «as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão» havendo que «distinguir, cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto» (cfr. Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, 143).

No caso vertente, a recorrente sustenta que tal omissão de pronúncia se substancia no facto de a liquidação das taxas referentes aos anos de 1991 a 1994 terem sido impugnadas judicialmente (encontrando-se ainda sem decisão transitada em julgado) e o Sr. Juiz não se ter pronunciado sobre tal questão, dado que, no entender da recorrente, de acordo com as disposições conjugadas dos arts. 294° e 255°, n° 1 do CPT a impugnação judicial constitui questão prejudicial relativamente à decisão dos presentes autos.

Carece, porém, de razão.

A sentença é bem explícita ao referir que na presente oposição está em causa a cobrança das taxas de 1991 a 1995 e que a oponente alega «a falta de requisitos dos títulos executivos, a inexigibilidade de tais taxas por não ter sido notificada da respectiva liquidação e a desconformidade constitucional da mesma taxa».

Ora, o fundamento da procedência da oposição quanto às taxas relativas aos anos de 1991 a 1994 é, precisamente, o da alegada inexigibilidade. Na verdade, quanto a esta matéria, o discurso fundamentados constante da sentença é o seguinte: «Estão em causa taxas dos anos de 91 a 95 cujo prazo de pagamento voluntário ocorreu em 95. O que quer dizer que a liquidação e cobrança das referentes aos anos de 91 a 94 não foi feita no correspectivos anos; situação que, desde logo, afasta a aplicação do n° 3 do art. 65° CPT.

Por força dos n°s. 1 e 2 do mesmo artigo a notificação da liquidação das quantias em causa teria de ocorrer, n mínimo, por correio registado.

Ora não só se não mostra efectuada a notificação por essa forma, como, e sobretudo, não logrou a CMS fazer a mais pequena prova de que tal liquidação e injunção para o correspondente pagamento jamais tenham chegado ao conhecimento da oponente, facto que esta expressamente nega.

E perante a indemonstração de tal facto essas liquidações são inexigíveis (art. 64° CPT) não podendo ser objecto de execução.

Resta a quantia referente ao ano de 1995, relativamente à qual não foi oposta a excepção de inexigibilidade, mas que vem arguida de desconformidade constitucional...».

Não resta, pois, dúvida, de que, em relação às quantias exequendas relativas às taxas dos anos de 1991, 1992, 1993 e 1994, a sentença recorrida conheceu tão só da matéria atinente à invocada inexigibilidade destas.

Ora, não se vê (e, em bom rigor, a recorrente CMSintra também não aduz razões concretas: limita-se a alegar que as taxas foram impugnadas e a respectiva decisão ainda não transitou em julgado, pelo que de acordo com o disposto nos arts. 294° e 255°, n° 1 do CPT, tal impugnação constitui questão prejudicial relativamente à decisão dos presentes autos) em que é que a impugnação judicial deduzida contra tais liquidações possa, no caso, constituir questão prejudicial em relação àquela decisão sobre a inexigibilidade.

Mas, ainda que assim não fosse, nem por isso colheria a argumentação da recorrente.

Com efeito, o objecto da oposição é a própria extinção da execução e o que decorre do regime estabelecido no n° 1 do art. 255° e no art. 294° do CPT, invocados pela recorrente, é que é a execução que fica suspensa (quer pela dedução de impugnação judicial que tenha por objecto a legalidade da dívida exequenda, quer pela dedução de oposição a tal execução), desde que seja prestada garantia nos termos do art. 282° do mesmo CPT. Face à alegada dedução da impugnação, não seria, portanto, por apelo a este regime de suspensão da execução que se haveria de suspender a presente oposição.

É verdade que o art. 279° do CPC (que seria subsidiariamente aplicável) prevê que o tribunal pode ordenar a suspensão quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta ou quando ocorrer outro motivo justificado. Todavia, como acima se disse, em relação às quantias exequendas relativas às taxas dos anos de 1991, 1992, 1993 e 1994, a sentença recorrida conheceu tão só da matéria atinente à invocada inexigibilidade destas, questão que, como também se disse, não colide com a legalidade da liquidação de tais taxas e que, por isso, não se configura como prejudicial da decisão aqui recorrida.

Não ocorre, portanto a alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia (art. 668°, n° 1, al d) do CPC) já que, como alega a recorrida Auto ..., nem os art. 255° e 294° têm que ver com as questões suscitadas na oposição, nem os argumentos ora suscitados foram invocados anteriormente, pelo que a sentença não podia ter conhecido dos mesmos, nem, finalmente, e ao contrário do que sustenta o MP, o Mmo. juiz deixou de se pronunciar sobre o requerimento de fls. 146 [aliás, a este respeito, também a sentença é explícita quando exara que «Nada mais se provou com interesse para a discussão da causa, designadamente (...) que tenha sido julgada procedente a impugnação deduzida relativamente à quantia referente a 1995 (pois não só se não demonstrou que a sentença aí proferida tenha transitado, como junto da secretaria deste tribunal obtive informação de que tal decisão está pendente de recurso no TCA)].

Improcedem, portanto, todas as Conclusões do recurso interposto pela CM de Sintra.

4. Quanto ao recurso interposto pela Auto ... -Sociedade de Lavagens Automáticas, Lda..

4.1. Como se referiu, este recurso respeita apenas à taxa relativa ao ano de 1995.

A sentença recorrida julgou improcedente a oposição nesta parte por entender, em síntese, que, tendo a taxa em causa sido arguida de desconformidade constitucional porquanto, tal como se encontra fixada, viola as características próprias das taxas, assumindo o carácter de imposto, essa desconformidade constitucional se não verifica.

Depois de discorrer sobre os conceitos de taxa e imposto, sobre a distinção entre ambos, sobre o carácter sinalagmático daquela (sendo que condição de sinalagmaticidade é que se verifique a utilização de um bem semipúblico) e sobre dois outros aspectos que entende como de primordial importância para a qualificação jurídica no caso (.a circunstância de não ser qualquer contraprestação que pode satisfazer o conceito jurídico de taxa e a circunstância de se exigir a verificação de uma proporção ou equilíbrio entre a quantia exigida e a actividade do ente público), a sentença recorrida, afirma, em seguida, a necessidade de aplicação do princípio da equivalência. E, dado que também este princípio da equivalência deve ser entendido não em sentido estrito mas atendendo às finalidades públicas que, em cada situação, estão em questão, e que, de todo o modo, terá de excluir-se do conceito de taxa, por ofensa deste princípio da equivalência, as receitas em que o critério de determinação do montante a pagar se afasta de qualquer referência ao custo ou ao valor da prestação recebida, a sentença acaba por concluir que, no caso da taxa aqui em questão, o critério escolhido - determinado montante por cada bomba de combustível - não desrespeita as regras legais. Isto porque, apesar de o montante das taxas ter que estar referenciado ao princípio da equivalência entre o prestado e o pago, é, no entanto, susceptível de ser adequado à capacidade contributiva evidenciada pelos utentes dos bens semipúblicos, sendo que, no caso dos autos, não é imprescindível que o critério de cálculo da taxa apenas possa partir da área (ou espaço) ocupado ou explorado e numa estrita proporcionalidade: o que é imprescindível é que o factor de cálculo estabelecido não deixe de ter como fundamental aquele grau de ocupação e isso verifica-se no caso vertente.

A sentença afirma, ainda, que, ao contrário do sustentado pela oponente (de que os montantes só podem ser alterados em função da inflação) nada impede que os montantes das taxas sejam alterados de acordo com as circunstâncias sociais e as opções políticas do momento (e, por isso, o facto de as taxas em causa terem sofrido um aumento de 1000% não é, só por si, causa de qualquer desvirtuamento como taxa, até porque não se refere há quanto tempo esses quantitativos não eram alterados). Para a sentença, o que importa aferir é se o montante máximo de 300.000$00 anuais pela exploração de uma bomba abastecedora de combustível, como contrapartida pela ocupação de um espaço público, evidencia uma desproporção intolerável, manifestamente excessiva, numa relação preço/benefício, situação que não se verifica no caso dos autos.

4.2. A recorrente Auto ... continua a sustentar que a sentença fez errada subsunção ao direito ao não considerar que o tributo em causa, por violar, como tem sido jurisprudência afirmada pelo TConstitucional e pelo TCA, o princípio da proporcionalidade (já que no caso ocorreu um aumento intolerável e injustificado das taxas de 30 para 300 mil escudos por bomba), acaba por transformar a apelidada taxa num imposto de génese ilegal e inconstitucional e, consequentemente, a norma que o prevê enferma do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 168° n° 1 al. i) da CRP (versão da Lei 1/89, de 8 de Julho) - cfr. Conclusões 1 a 15;

Além disso, as normas que prevêem o tributo violam também, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade (agora na vertente substantiva), da livre iniciativa e da boa fé (cfr. Conclusões 16 a 31).

A recorrente sustenta, ainda, que a sentença violou o disposto no art. 110° n° 2 do CPT, ao entender que não existe qualquer nulidade dos títulos executivos. Na tese da recorrente, tal nulidade existe dado que as certidões de dívida, se bem que tenham possibilitado a presente oposição, não mencionam com clareza a proveniência da dívida e, ainda que se refira que respeitam a "bombas", não se refere qual o montante do capital em dívida e o dos juros, nem indicam o procedimento seguido para cálculo das quantias em dívida, até porque a recorrente apenas foi notificada para pagar voluntariamente a dívida de Esc. 1.592.880$00, referente a 1995, estando agora a ser-lhe exigidas quantias relativamente a esse anos e cujo valor se não encontra em nenhuma das certidões juntas aos autos (cfr. Conclusões 32 a 34).

As questões a conhecer neste recurso são, portanto, as de saber se ocorrem os alegados erros de julgamento por violação do art. 110° do CPT, por não consideração da inconstitucionalidade orgânica referida e por violação dos citados princípios constitucionais.

Vejamos.

4.3. Quanto à alegada violação do disposto no art. 110° do CPT:

Dispunha o n° 2 deste normativo que as certidões de dívida seriam assinadas e autenticadas e conteriam, sempre que possível e sem prejuízo do disposto no art. 249°, os elementos ali a seguir indicados.

Daqui resultava, portanto, que a certidão de dívida, para ter força executiva, necessitava de mencionar os requisitos discriminados no art. 249° do CPT: menção da entidade que a emitiu, data da emissão, nome e domicílio do devedor e natureza e proveniência da dívida (identificação do imposto e ano a que respeite), com indicação por extenso do respectivo montante (cfr. A.J.Sousa e J.S.Paixão, CPT comentado e anotado, Nota 4 ao art. 110°).

Ora, as certidões executivas que, no caso, titulam as execuções respectivas (fls. 164 a 169 e fls. 2 a 6 do processo de execução apenso) contêm todos estes elementos, tal como se decidiu na sentença recorrida. Na verdade, como ali se escreve, a indicação da natureza e proveniência da dívida consiste numa indicação que, embora concisa e sintética, permita conhecer-se o facto tributário que está subjacente à dívida exequenda, não sendo necessário que da certidão executiva constem todos os elementos do acto tributário em termos de fundamentação, designadamente o facto, que lhe deu origem, a norma tributária aplicada, o cálculo da matéria tributável e do respectivo imposto, com indicação da taxa. Os títulos aqui em causa explicitam que as respectivas importâncias se referem a «bombas» e esta é, como considera a sentença, indicação suficiente para que o normal destinatário dessa certidão se aperceba que se trata das taxas relativas a instalações de abastecimento de carburantes líquidos (vulgo, bombas de gasolina), tanto que a recorrente se apercebeu claramente de qual era a situação em causa. E quanto à indicação de decorrerem juros de mora, também isso resulta claramente dos títulos ao identificarem com precisão a data do termo do prazo de pagamento voluntário.

Em suma, ao decidir pela inexistência da invocada nulidade dos títulos executivos a sentença recorrida não afrontou o disposto no art. 110° do CPT, pelo que improcedem as Conclusões 32 a 34 deste recurso.

4.4. Quanto à questão da não consideração da inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no art. 168° n° 1 al. i) da CRP (Conclusões 1 a 15) e violação dos princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da livre iniciativa e da boa (Conclusões 16 a 31).

4.4.1. A este nível e como resulta das alegações, a questão decidenda traduz-se em saber se a quantia liquidada se há-de qualificar como «taxa» ou como «imposto», como sustenta a recorrente, por se não verificar o sinalagma que caracteriza aquela.

Por outra palavras a questão nuclear consiste em saber qual a natureza da quantia liquidada enquanto receita pública, sendo certo que se se lhe atribuir a natureza de imposto, a conformidade com o ordenamento jurídico constitucional pressupunha a sua criação pela AR, ou pelo Governo mediante a ,necessária Lei de autorização.

É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que «.. se há-de concretizar na prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens de domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236), remoção essa que, quando nela se concretizar a sinalagmaticidade da taxa, se há-de traduzir na possibilidade de utilização efectiva e individualizada de um bem semi-público, por parte do particular que se vê forçado a suportá-la (cfr., também, entre outros, Brás Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, vol. 1, 3' ed., 43 e Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, 1974, 42).

Porque se trata, no entanto, de bens de domínio público e como tal excluídos do comércio jurídico privado, não sendo, nessa medida susceptíveis de apropriação individual mediante uma qualquer satisfação pecuniária valorada segundo critérios de mercado, a contraprestação a realizar por parte do ente público quando imponha o pagamento de uma taxa, do ponto de vista económico, não tem de corresponder, nessa exacta medida, ao serviço público, à usufruição do bem semi-público ou à remoção do limite jurídico.

Por outro lado, basta à verificação do sinalagma que a contraprestação se verifique, ainda que não em exclusivo benefício daquele que se encontre vinculado ao pagamento da taxa, mas também ou essencialmente de terceiros, desde que àquele seja conferida, também, a possibilidade da sua utilização, de forma individualizável e efectiva.

Mas, ainda que dentro dos contornos que se acabam de referenciar, a verdade é que a taxa pressupõe inelutavelmente, a verificação da sua natureza sinalagmática (sendo que mesmo a criação de uma taxa, com um montante exigível desproporcionado das utilidades de uso e fruição ao seu abrigo permitidos, não passa disso mesmo: da exigência de uma prestação desproporcionada, desequilibrada entre o montante pago e a utilidade recebida, não passando por tal efeito a qualificar-se de imposto) e só quando assim não suceda, isto é, quando estejamos perante receitas públicas coactivamente impostas que não assumam a dita característica de «contraprestação», elas têm que ser qualificadas como impostos ou, pelo menos, como contribuições especiais.

Sobre a questão da natureza (taxa/imposto) da prestação aqui em causa também já o Tribunal Constitucional e o STA se pronunciaram por diversas vezes (cfr., aliás, os acórdãos do T.Constitucional, de 15.1.2003, n° 20/2003/TC - DR, II Série e de 28/4/2003, rec. n° 632/2002, DR n° 141, II série, de 21/6/2003, neste estando em causa precisamente esta taxa relativa à ocupação do domínio público com instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos, instalada inteiramente na via pública, lançada pela C.M. de Sintra - e no qual se afirmou a existência «de uma correspectividade relevante entre o tributo devido e a autorização concedida pelo que o tributo em causa é ainda uma taxa»).

Ora, porque no caso dos autos é dado incontroverso que a taxa em questão, liquidada pela autarquia de Sintra, ao abrigo do art. 42° da Tabela de Taxas da CMS, tem por objecto um posto de abastecimento de combustíveis, integralmente instalado na via pública, e porque concordamos inteiramente com as razões jurídicas e de facto aduzidas no citado ac. do T.Constitucional, entendemos, consequentemente, que também a sentença recorrida não sofre do alegado erro de julgamento ao julgar que no caso presente estamos perante um tributo que assume características de taxa e não de imposto e que, por isso, a norma que o prevê não enferma do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 168° n° 1 al. i) da CRP (na versão da Lei 1/89, de 8 de Julho).

Improcedem, portanto, as Conclusões 1 a 15 do recurso interposto pela Auto ... Lda., bem como as Conclusões 1ª a 12a das contra-alegações da CMSintra.

4.4.2. Quanto à questão da violação dos princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da livre iniciativa e da boa fé (Conclusões 16 a 31).

4.4.2.1. Como se disse, a sentença recorrida concluiu que no caso da taxa aqui em questão, o critério escolhido - determinado montante por cada bomba de combustível - não desrespeita as regras legais:

- quer porque, apesar de o montante das taxas ter que estar referenciado ao princípio da equivalência entre o prestado e o pago, é, no entanto, susceptível de ser adequado à capacidade contributiva evidenciada pelos utentes dos bens semipúblicos, sendo que, no caso dos autos, não é imprescindível que o critério de cálculo da taxa apenas possa partir da área - ou espaço - ocupado ou explorado e numa estrita proporcionalidade: o que é imprescindível é que o factor de cálculo estabelecido não deixe de ter como fundamental aquele grau de ocupação e isso verifica-se no caso vertente;

- quer porque, ao contrário do sustentado pela oponente (de que os montantes só podem ser alterados em função da inflacção) nada impede que os montantes das taxas sejam alterados de acordo com as circunstâncias sociais e as opções políticas do momento (e, por isso, o facto de as taxas em causa terem sofrido um aumento de 1000% não é, só por si, causa de qualquer desvirtuamento como taxa), sendo que o que importa aferir é se o montante máximo de 300.000$00 anuais pela exploração de uma bomba abastecedora de combustível, como contrapartida pela ocupação de um espaço público, evidencia uma desproporção intolerável, excessiva, numa relação preço/benefício, situação que não verifica no caso dos autos.

Vejamos:

Como se escreveu no acórdão de 21/11/2000, rec. n° 972/98, deste TCA, a licença de uso privativo constitui um título de fruição de propriedade pública, constitutivo de mera faculdade de ocupação ou alargado, ainda, a poderes de transformação, como seria, na hipótese dos autos, na medida em que a licença de instalação de bombas de gasolina na via pública passa, necessariamente, pela construção no sub-solo, a cargo do licenciado, dos respectivos reservatórios do carburante.

«Através do licenciamento em causa, a Administração potencia a extracção de potencialidades acessórias nos bens da sua dominialidade, beneficiando, por esta via, a prossecução do interesse público do abastecimento de carburantes pelas populações, dando, assim, satisfação concreta às necessidades colectivas (...).

O exercício dos poderes de uso privativo que derivam do direito subjectivo público de utilização do domínio público tem, como contrapartida, o pagamento de uma taxa pelo particular autorizado».

Como acima se viu, as taxas, enquanto obrigações legais, distinguem-se dos impostos por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral.

Ora, aceite que os bens de domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público, as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar (cfr. art. 5° n° 2 CPA).

Como corolários deste princípio e no confronto com a esfera jurídica do particular, a decisão administrativa deve apresentar-se:

- adequada - «apta à prossecução do interesse público visado»;

--necessária - «necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado)»;

- proporcional (em sentido estrito) - «proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício)» (cfr. Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo -Comentado, 2ª edição, Almedina, pag. 104).

Não é por acaso que o princípio da proporcionalidade, também é conhecido por princípio da proibição de excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 6a edição, pags. 382/384). Este princípio d proporcionalidade tem assento constitucional nos arts. 18° n° 2 e 266° n° 2 da CRP, sendo por este último normativo erigido em princípio materialmente constitutivo e conformativo de toda a Administração Pública.

4.4.2.2.1. As características da taxa actuam, pois, como um limite interno ao poder tributário dos municípios.

No caso dos autos, vem provado que a recorrente explora um posto de abastecimento de combustíveis a funcionar, inteiramente, na via pública. A taxa questionada foi-lhe exigida por tal ocupação e, verdadeiramente, ela não questiona que essa imposição, tenha natureza de taxa até ao ano de 1988: o que a mesma coloca em causa é o aumento do montante daquelas contraprestações operado pela deliberação de 1989, que elevou as quantias em 900%.

Em termos do citado princípio da proporcionalidade, entre a situação que origina o pagamento da taxa e a quantia a pagar como sua contraprestação, não tem necessariamente de existir uma equivalência em termos meramente económicos ou de mercado (trata-se, antes, de uma equivalência jurídica, bem podendo as duas prestações representarem utilidades económicas com um valor de mercado de diversa grandeza).

Mas o que não pode verificar-se, tal como, aliás, se diz na sentença recorrida, é uma desproporção intolerável entre ambos.

Ora, como se refere no ac. deste TCA, de 20/5/2003, rec. 2548/99, em que foi recorrente a mesma Auto..., Lda., «Aceite que os bens do domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público e afectos aos fins de interesse público a que a Administração está vinculada a prosseguir (atribuições), é de concluir que a taxa fixada pela ocupação do domínio público deva ponderar a área ocupada e o valor das utilidades proporcionadas pela fruição da propriedade pública, sem, no entanto, se nortear por critérios de valorimetria dos preços em uso no mercado da, ocupação de terrenos ou pelo valor dos créditos obtidos pelo titular da licença de ocupação.

Ou seja, não interessam à fixação da taxa os valores do m2 na locação dos terrenos, nem os lucros evidenciados pelas demonstrações financeiras do particular licenciado».

Mas «o interesse público prosseguido pelo Município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, are água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam no município.

Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentara taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade.

Um aumento de tal ordem de grandeza, surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida».

Estamos, pois, em presença de um aumento que traduz desproporção intolerável, para efeitos do citado princípio constitucional da proporcionalidade.

Tanto mais que da matéria que vem provada resulta, igualmente, que as taxas em causa vigoravam desde 1984 (15.000$00), foi actualizada para 30.000$00 em 1987 e para 300.000$00 em 1989, passando desde aí a ser actualizadas de acordo como índice de preços no consumidor, ou seja, nas palavras do citado acórdão do TCA, «tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos. E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%.

E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e que a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades (...) por nada se provar a tal respeito, e nem o recorrente invocar neste domínio, o que quer que seja (...).

Embora o princípio da proporcionalidade não tenha em vista avaliar da realização harmoniosa dos interesses público e particular envolvidos na decisão administrativa, ... "tem ínsita, em si, a ideia de prevalência do interesse público, sendo em função da sua intensidade concreta que se avalia se as medidas em causa são, ou não ... as menos desfavoráveis (ou as mais favoráveis) para os administrados" - in CPA, Comentado pelos AA citados, pág. 723.»

4.4.2.2.2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade (n° 2 do art. 266° da CRP, na redacção então vigente) e as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar (cfr. n° 2 do art. 5° do CPA).

E retomando as palavras do acórdão deste TCA que vimos citando, «... conforme consta da cópia da acta onde tais taxas foram aprovadas pelo executivo camarário, junta aos autos a fls. 355 e segs., a primeira crítica que logo é feita por alguns vereadores é a de ... não terem conseguido encontrar um critério justificativo dos aumentos propostos... (fls. 361), tendo a final, o Presidente, em declaração de voto que fez subscrever, que, ... votou esta Tabela de taxas única e exclusivamente como acto de gestão que há muito vinha sendo reclamado como um dos instrumentos que faltava neste Município ... pensa que, cada vez mais, as autarquias têm que ser geridas em termos empresariais e a tabela de taxas representa um desses vectores e um desses princípios - fls. 389 e 390.

Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Senhor Presidente, foi a .necessidade de angariar receitas para cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas ... quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto.

Também o aumento de .tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art. 2° da CRP ...

O princípio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada.

Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do princípio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como sejam a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação (Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n° 2559).

No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, 1993 e 1994), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se provem também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as sua vidas, incluindo a económico-empresarial.

Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e, antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade aí desenvolvida nesse local público.»

Em adesão total a esta referida posição jurisprudencial, só poderemos, então concluir que a sentença recorrida sofre, nesta matéria, do erro de julgamento que lhe vem imputado pela recorrente, pelo que não pode, nesta parte (referente à liquidação do ano de 1995) manter-se, dada a violação, nos termos expostos, dos princípios da proporcionalidade e da confiança.

E, assim, fica prejudicada a apreciação das questões atinentes à também alegada violação dos princípios da igualdade e da justiça.

DECISÃO.

Termos em que acordam, em conferência, os juizes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em:

- negando provimento ao recurso interposto pela C. M. de Sintra, julgar não verificada a invocada nulidade da sentença, por violação do disposto no art. 668°, n° 1, al d) do CPC.

- dando provimento ao recurso interposto pela Auto ..., Lda., revogar, na parte recorrida, a sentença e julgar procedente a oposição também na parte em que a dívida exequenda se reporta à importância relativa à taxa de 1995.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Julho de 2003

ass) Joaquim Casimiro Gonçalves

ass) José Ascensão Nunes Lopes

ass) José Gomes Correia