A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto nos art.ºs 110.º, n.º 2, e 111.º, n.º 1, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e no art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo de Contratos Públicos do mesmo tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que a AA (doravante A.) apresentou contra a BB (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). Nada foi dito.

Foram os autos com vista à Ilustre Magistrada do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo de Contratos Públicos.

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir a ação, em que está em causa um litígio relacionado com a extinção de um procedimento concursal de conceção, com publicidade internacional, para a elaboração do projeto de construção, requalificação e ampliação da Escola Secundária ..., cabe ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa ou ao Juízo de Contratos Públicos mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1. Em 14.10.2025, a A. intentou a presente ação contra a R., “[r]equerendo a anulação da deliberação do Conselho de Administração de 26 de junho, que determina a extinção do procedimento concurso de conceção, com publicidade internacional, para a elaboração do projeto de construção, requalificação e ampliação da escola secundária do restelo – belém, e a revogação da respetiva decisão de contratar, nos termos do art. 80º do Código dos Contratos Públicos”, na qual formulou o seguinte pedido:

“Termos em que, deve a decisão de adjudicação ora impugnada ser:

a) anulada e ser substituída por outra que determine que não há fundamento para a exclusão de todos os concorrentes e consequente não há fundamento para a extinção do procedimento, determinando APENAS a exclusão da proposta dos concorrentes:

1. CC;

2. DD

3. EE, Unipessoal Lda;

4. FF

5. ;

6. GG;

7. HH;

8. II;

9. JJ + KK;

10. LL;

11. MM;

12. NN;

13. OO;

14. PP;

15. QQ, Lda.;

16. RR

17. ;

18. SS;

com fundamento no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP e artigos 11.º e 16.º, n.º 1, alínea a), subalínea ii)., dos Termos de Referência e artigo 219.º F alínea a) e b) do CPTA;

e, consequentemente,

b) deverá o ato administrativo substituto reordenar a classificação final do Concurso, excluindo os referidos concorrentes pelas violações suprarreferidas, passando a AA a integrar o primeiro lugar e o TT a integrar o 2.º lugar” (cfr. Petição Inicial ...

2. Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 11.12.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Face ao exposto, conclui-se que o concurso de conceção e o procedimento de ajuste direto são autónomos e obedecem a regras próprias previstas no CCP.

Invoca-se, ainda, o decidido pelo Tribunal de Contas, no seu douto Acórdão n.º 10/2018 – 9.FEV-1ª SS, Processo 2829/2017, cujo seguinte trecho passo a citar, com a devida vénia ao seu Relator,

«…11. O “concurso de conceção” não visa adquirir um projeto ou um plano, pois não tem por finalidade a celebração de um contrato de prestação de serviços com um conteúdo de especial natureza intelectual e técnica (a obtenção de um estudo prévio).

12.Tem sim por finalidade a seleção de um ou mais trabalhos de conceção, com ou sem pagamento de prémios, e não a celebração de um contrato de prestação de serviços, após apresentação de propostas, decisão de adjudicação e mediante o pagamento de um preço.

13.Na realidade, no “concurso de conceção” não são apresentadas propostas por concorrentes; são apresentados documentos que materializam os trabalhos de conceção; não é tomada pela entidade adjudicante uma decisão de adjudicação, mas antes uma decisão de seleção; não é celebrado qualquer contrato de prestação de serviços, podendo ou não, como já referido, ser pagos aos concorrentes selecionados um prémio de consagração e/ou de participação.

14.O “concurso de conceção” não é, assim, passível de se confundir com um procedimento público prévio à celebração de um contrato de prestação de serviços consubstanciado na aquisição de projetos.

15.De facto, enquanto o “concurso de conceção” visa a obtenção de ideias/criações apresentadas anonimamente por concorrentes, o procedimento público destinado à celebração de um contrato de aquisição de projetos visa a aquisição de elementos (“projetos”) que podem (ou não) ser a concretização e desenvolvimento daquelas ideias/criações.

16.Das normas que regulam o “concurso de conceção” não resulta, em regra, que este tenha que ser seguido da concretização ou desenvolvimento das ideias/criações selecionadas através de projetos a adquirir mediante o recurso a um subsequente procedimento pré-contratual público, ainda que de ajuste direto, e da celebração do correspondente contrato de aquisição de serviços.

17. Nos termos do artigo 219.º, n.º 2, do CCP, “Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir por ajuste direto, adotado ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º, planos, projetos ou quaisquer criações conceptuais que consistam na concretização ou no desenvolvimento dos trabalhos de conceção referidos no número anterior, deve previamente adotar um concurso de conceção nos termos previstos no presente capítulo”.

18. E o citado artigo 27.º, n.º 1 alínea g) do CCP estabelece os critérios materiais que justificam a opção pelo ajuste direto nos contratos de aquisição de serviços (sem limitações ao respetivo valor) e de acordo com o qual este procedimento pode ser adotado quando o contrato, na sequência de um concurso de conceção, deva ser celebrado com o concorrente selecionado ou com um dos concorrentes selecionados nesse concurso, desde que tal intenção tenha sido manifestada nos respetivos termos de referência de acordo com as regras neles estabelecidas.

19. Neste caso, a intenção do recurso ao ajuste direto para a celebração do referido contrato de prestação de serviços deve obrigatoriamente constar dos termos de referência do concurso de conceção – artigo 27.º, n.º 1, alínea g) e artigo 226.º, n.º 1, do CCP…».

Em suma, enquanto num concurso limitado por prévia qualificação tudo ocorre no âmbito de um só procedimento, o concurso de conceção e o subsequente ajuste direto são procedimentos autónomos, aquele destina-se à prolação de uma decisão de seleção e este à celebração de um contrato de prestação de serviços, sendo que o procedimento de ajuste direto poderá nunca ocorrer, caso a entidade adjudicante deixe decorrer o prazo legal para o efeito (cf. artigo 27.º, n.º 5, do CCP).

É assim evidente que o objeto do litígio não integra nenhum dos procedimentos elencados no artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, mas sim a impugnação de um ato administrativo no âmbito de um procedimento de concurso de conceção, que culmina com uma decisão de seleção, que consta da página 25 do relatório final, pelo que a lide tal como se encontra configurada pela autora não visa a impugnação ou a condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços” (cfr. Sentença...

3. A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa (cfr. Not. da Sentença...

4. Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 16.03.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Efetivamente, quando uma sociedade se apresenta, enquanto concorrente, num concurso de conceção, tem em vista a posterior celebração de um contrato de prestação de serviços, precedido da elaboração do projeto em causa.

Dos termos de referência retira-se que «Com vista à celebração de um contrato de prestação de serviços de Elaboração do Projeto de Construção, Requalificação e Ampliação da Escola Secundária ..., na freguesia de ..., concelho de Lisboa será, numa primeira fase, lançado o presente concurso de conceção e, posteriormente, um procedimento de ajuste direto com convite à entidade selecionada no âmbito do presente concurso público de conceção» (cf. artigo 1.º, n.º 1, dos termos de referência, juntos com o requerimento que antecede), bem como que «O presente concurso tem por objeto a seleção de 1 (um) trabalho de conceção, sendo que a respetiva entidade será posteriormente convidada, no âmbito de um procedimento de ajuste direto ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º do CCP, a apresentar proposta para a Elaboração do Projeto de Construção, Requalificação e Ampliação da Escola Secundária ..., na freguesia de ..., em Lisboa» (cf. artigo 1.º, n.º 3 dos referidos termos de referência).

(...)

Ora, atendendo à forma como a Autora configura a ação, está em causa nos presentes autos um litígio relacionado com um concurso tendo em vista a celebração de um contrato de aquisição de serviços, sendo por esse motivo, competente para o apreciar, o juízo administrativo de contratos públicos deste Tribunal.

(…)

Assim, cabendo o conhecimento da referida matéria ao Juízo Administrativo de Contratos Públicos deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, será esse o juízo competente para apreciar a presente ação.

Pelo exposto, impõe-se declarar este Juízo Administrativo Comum absoluta e materialmente incompetente para conhecer o presente litígio, o que importa a remessa oficiosa do processo para o tribunal competente (cfr. artigo 14.º, n.º 1 do CPTA), ou seja, ao Juízo Administrativo de Contratos Públicos deste Tribunal” (cfr. Sentença...

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

*

II.B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação, é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, na redação ora vigente, nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

(…)

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de caráter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados.

Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos.

Como decorre do teor da mencionada alínea c), é da competência dos juízos de contratos públicos não todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a contratos, mas os litígios atinentes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do art.º 100.º do CPTA (i.e., empreitada de obras públicas; concessão de obras públicas; concessão de serviços públicos; aquisição ou locação de bens móveis; e aquisição de serviços).

Já na redação anterior do art.º 44.º-A do ETAF o entendimento era nesse sentido. Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita].

Refere-se, a este respeito, no II Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho para a Justiça Administrativa e Fiscal¹:

“[A] implementação da especialização em matéria administrativa nos tribunais administrativos de círculo (TAC) – n.ºs 4 e ss. do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – degenerou em conflitos negativos de competência, em razão da matéria, fundados em interpretações antagónicas do sentido normativo do artigo 44.º-A do ETAF. Na medida em que esses conflitos, redundando no retardamento da prolação das decisões de mérito que interessam aos destinatários da justiça, colocam em causa a eficácia e a eficiência dos TAC, cumpre atuar urgentemente, a nível legislativo, no sentido de diminuir a possibilidade da sua ocorrência.

Na medida em que uma mais fina delimitação da competência, em razão da matéria, dos juízos de competência especializada administrativa dos TAC é a única medida que, em concreto, permite solucionar o problema acima identificado, propõe-se que o artigo 44.ºA do ETAF seja objeto de alteração, no seguinte sentido: (…)

− A competência dos juízos de contratos públicos (alínea c) do n.º 1 do artigo 44.ºA do ETAF) seja aclarada de forma a abranger, exclusivamente:

• Os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual;

• Os litígios relativos às demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., e muito sucintamente, decorre da petição inicial que:

a. A A. apresentou a sua proposta, no concurso de conceção n.º ... tendo ficado classificada em 15.º lugar do Relatório Final e, não se conformando com tal classificação, apresentou reclamação administrativa;

b. Foi proferida decisão, pelo Conselho de Administração da R., que determinou a extinção do procedimento concursal de conceção, com publicidade internacional, para a elaboração do projeto de construção, requalificação e ampliação da Escola Secundária ..., e a revogação da respetiva decisão de contratar;

c. A A. insurge-se contra tal decisão, imputando-lhe os vícios constantes da petição inicial.

Para efeitos da aferição da competência para decidir materialmente o processo em crise, cumpre, antes de mais, aferir se o contrato de conceção em causa se encontra ou não abrangido pela previsão do art.º 100.º do CPTA. Nos termos desta disposição legal:

“1 - Para os efeitos do disposto na presente secção, o contencioso pré-contratual compreende as ações de impugnação ou de condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços”.

Os concursos de conceção encontram-se previstos no capítulo I, do título IV, do Código dos Contratos Públicos (CCP), resultando o regime atualmente em vigor da transposição da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE. Na alínea 21) do art.º 2.º da Diretiva 2014/24/UE, os concursos de conceção são definidos como “procedimentos que permitem à autoridade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitetura e engenharia civil ou do tratamento de dados, um plano ou um projeto selecionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios”, podendo tratar-se de (art.º 78.º):

a. Concursos de conceção organizados no âmbito de um procedimento de adjudicação de um contrato público de serviços;

b. Concursos de conceção com prémios ou pagamentos aos participantes.

Refira-se, adicionalmente, que a Diretiva 89/665/CEE do Conselho de 21 de dezembro de 1989 (comummente designada Diretiva Recursos), na sua redação consolidada, “é aplicável aos contratos a que se refere a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, salvo se esses contratos se encontrarem excluídos nos termos dos artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 15.º, 16.º, 17.º e 37.º dessa diretiva” (art.º 1.º, n.º 1). Ou seja, abrange situações como a dos autos.

Significa que os princípios inerentes à Diretiva Recursos, e que motivaram a criação de regras específicas em matéria de contencioso pré-contratual no nosso ordenamento, são aplicáveis em casos como o dos autos.

Olhando com maior detalhe para o conceito de concurso de conceção, nos termos do art.º 219.º-A do CCP:

“1 - O concurso de conceção visa selecionar um ou vários trabalhos de conceção, ao nível de programa base ou similar, designadamente nos domínios artístico, do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitetura, da engenharia ou do processamento de dados.

2 - Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir por ajuste direto, adotado ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º, planos, projetos ou quaisquer criações conceptuais que consistam na concretização ou no desenvolvimento dos trabalhos de conceção referidos no número anterior, deve a mesma conduzir previamente um concurso de conceção, nos termos previstos no presente capítulo”.

No caso, considerando a informação pública constante do Diário da República (Anúncio de procedimento n.º .../2024, de 15 de novembro², alterado pelo Anúncio de procedimento n.º .../2024, de 20 de dezembro³), estamos perante concurso de conceção, em que está prevista a possibilidade de o(s) vencedor(es) do concurso de conceção realizar(em) o desenvolvimento de parte(s) do projeto vencedor, mediante procedimento por ajuste direto. Ou seja, in casu, estávamos perante concurso de conceção para a elaboração do Projeto de Construção, Requalificação e Ampliação da Escola Secundária ... (Procedimento ref.ª ...), com vista à celebração de um contrato de prestação de serviços de “Projeto de Construção, Requalificação e Ampliação da Escola Secundária ...”, estando previsto o pagamento de prémios.

Como refere Pedro Fernández Sanchez (Direito da Contratação Pública, Vol. II, 2.ª Ed., AAFDL, 2024, pp. 1102 e 1103), uma das alternativas, neste tipo de concurso, é a de “transformar o concurso de concepção num mero pré-procedimento (…), destinado a determinar quem serão os participantes do futuro procedimento de ajuste directo, no qual serão definidas as condições contratuais que presidirão à prestação do serviço de concretização do trabalho de concepção e de elaboração de um projecto”. É nesta alternativa que se enquadra o caso dos autos.

Ora, ainda que os concursos de conceção não estejam expressamente referidos no art.º 100.º do CPTA, adere-se ao entendimento no sentido de que podem os mesmos ser abarcados por tal disposição legal.

Chama-se, a este propósito, à colação o Acórdão do TCAN de 11.02.2022 (Processo: 02524/21.7BEPRT-S1), no qual se refere:

“[O] regime plasmado no artigo 100º do C.P.T.A. é aplicável à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços.

(…) Nos termos da normação que se vem de evidenciar, e para o que ora nos interessa, entende-se por “(...) por aquisição de serviços o contrato pelo qual um contraente público adquire a prestação de um ou vários tipos de serviços mediante o pagamento de um preço (...)”.

(…) Pese embora o uso da terminologia “selecionar” e “prémio monetário”, entendemos que, ainda assim, está em causa um contrato de prestação de serviços na aceção conferida pelo artigo 450º e seguintes do CCP.

De facto, o que se pretende com o lançamento do procedimento concursal visado nos autos mais não é do que a obtenção de três trabalhos de conceção mediante o pagamento da respetiva contrapartida financeira.

(…) Deste modo, é mandatório concluir que o âmbito do procedimento concursal visado nos autos “cai na reserva” estabelecida nos artigos 100º e seguintes do C.P.T.A.”.

Chama-se, igualmente, à colação o Acórdão do TCAS de 30.03.2025 (Processo: 3314/22.5BELSB), onde se refere, citando a sentença recorrida, confirmada:

“[N]ão resta dúvida que o concurso de conceção é um procedimento previsto e regulado na Diretiva 2014/24/UE.

A designada Diretiva Recursos (diretiva 89/665/CEE, na redação da Diretiva 2007/66/CE, de 11 de dezembro de 2007) estipula que é aplicável aos contratos a que se refere a Diretiva 2004/18/CE (substituída, posteriormente, pela Diretiva 2014/24/UE), com as exceções referenciadas no seu artigo 1.º, em que não se incluem os concursos de conceção.

(…) Resulta, pois, que, à luz da Diretiva Recursos, o concurso de conceção também está inserido no seu âmbito de aplicação. Ora, sendo a solução legal constante dos artigos 100.º e seguintes, do CPTA, fortemente marcada e determinada pelo teor daquela Diretiva, este constitui um elemento de grande relevância na interpretação do artigo 100.º, do CPTA e da sua abrangência. [sublinhado nosso]

Por outro lado, a exclusão do concurso de conceção do âmbito objetivo do contencioso pré-contratual traduzir-se-ia numa redução (não titulada) da tutela jurisdicional administrativa efetiva, que é garantida, em geral, aos contratos públicos, cuja conformação tem como suporte estrutural o direito europeu da contratação pública, de que são peças centrais as duas diretivas antes citadas.

(…) A conformação do procedimento de ajuste direto - em matéria de definição do conteúdo e de aprovação de uma das peças do procedimento deste (o caderno de encargos) e da escolha da entidade que vai ser convidada a apresentar proposta - através do prévio concurso de conceção, não pode senão significar que este constitui uma fase daquele, sem a qual não é admissível a adjudicação de certo tipo de serviços, em áreas específicas da criação, no caso de arquitetura.

Estes procedimentos formam um conjunto unitário, cujo propósito efetivo é a celebração de um contrato de aquisição de serviços, sempre que tal esteja previsto nos Termos de Referência e a entidade adjudicante o promova, como ocorreu no caso dos autos.

O concurso de conceção tem uma função de escolha de um trabalho de conceção, mas também de escolha da entidade a convidar com vista à celebração de um contrato de aquisição de serviços, traduzindo-se na antecipação da decisão de escolha da entidade a convidar no procedimento de ajuste direto que se lhe segue. Nas situações típicas, essa escolha apenas é adotada quando este é iniciado, não estando já conformada através de um prévio procedimento concorrencial.

Nesta medida, o concurso de conceção comporta elementos que correspondem à decisão de contratar do procedimento de ajuste direto, não podendo, por isso, ser considerado como um mero procedimento autónomo e sem qualquer conexão com o que se dirige à celebração do contrato.

Como se assinalou, duas das mais importantes decisões que integram a decisão de contratar do procedimento de ajuste direto, admitido nos termos do artigo 27.º, n.º 1, alínea g), do CCP, são tomadas no procedimento de concurso de conceção, no seu início, a decisão de aprovação das peças do procedimento (caderno de encargos), e, no seu termo, a decisão de escolha da entidade a convidar.

Assim, a inclusão do concurso de conceção, no âmbito do artigo 100.º, do CPTA, decorre de este corresponder a uma fase do procedimento global dirigido à aquisição de um projeto de execução, quando tal esteja concretamente previsto, como ocorre no caso dos presentes autos. Está em causa a sua função conformadora da decisão de contratar do procedimento de ajuste direto subsequente, podendo (e devendo) ser objeto de demanda jurisdicional quando os interessados lhe apontem causas de invalidade. [sublinhado nosso]

É, pois, de concluir que, também com este fundamento, se está diante (de um ato administrativo relativo à formação) de um contrato de aquisição de serviços, incluído no âmbito do artigo 100.º, do CPTA, e que deve seguir a forma de contencioso pré-contratual”.

Prossegue o mencionado aresto:

“O art.º 100.º do CPTA define o âmbito de aplicação do contencioso pré-contratual, abrangendo, entre outras, as acções que se destinam à impugnação ou à condenação à prática de actos administrativos relativos à formação de contractos de aquisição de serviços.

Através desse regime, o legislador nacional procurou responder à necessidade de conformar o direito processual administrativo com o âmbito de aplicação das “directivas recursos” (…).

A Directiva 89/665/CEE (…) faz impender sobre os Estados-Membros a obrigação de “adoptarem as medidas necessárias para assegurar que, no que se refere aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/UE ou da Diretiva 2014/23/UE, as decisões das autoridades adjudicantes possam ser objeto de recursos eficazes, e, sobretudo, tão céleres quanto possível, nos termos dos artigos 2º a 2º-F da presente diretiva, com fundamento na violação, por tais decisões, do direito da União em matéria de contratos públicos ou das normas nacionais de transposição desse direito”.

O concurso de concepção encontra-se previsto e regulamentado na Diretiva 2014/24/UE, (artigo 2°, 21 e artigos 78.º e seguintes).

O concurso de concepção a que se referem os presentes autos, não se encontra excluído do âmbito de aplicação dessa Directiva.

O que significa que, em face das normas de direito europeu, os actos impugnados pelos ora Recorrentes, devem ser sindicados no âmbito de uma acção que tenha natureza urgente.

O art.º 100.º do CPTA, ao definir o seu âmbito de aplicação, não menciona especificamente os concursos de concepção.

O procedimento a que se referem os autos destina-se a seleccionar um trabalho de concepção com vista à posterior elaboração de um projeto de edifício de habitação, tendo sido anunciado nos Termos de Referência que a concretização e o desenvolvimento do trabalho seleccionado serão efectuados pelo autor desse trabalho, no âmbito do contrato de prestação de serviços a celebrar posteriormente com ele, por se considerar selecionado para efeitos do subsequente procedimento de ajuste direto – cfr. alínea g) do n.° 1 do artigo 27.° do CCP (…).

Estamos perante um procedimento em que o trabalho de concepção a seleccionar apresenta uma natureza preliminar(…), que tem de ser posteriormente desenvolvido em estudo prévio e, após, em projecto de execução (…).

No entanto, tal circunstância não significa que o trabalho de concepção não represente, por si só, a prestação de um serviço.

Constitui o resultado de uma actividade de natureza intelectual, cujos direitos de autor são transmitidos para o Recorrido, conforme se prevê expressamente nos Termos de Referência.

O Recorrido aproveita do resultado desse trabalho, ainda que para efeitos de posterior desenvolvimento, pelo que não pode deixar de se concluir que beneficia da prestação de um serviço por parte do autor do trabalho seleccionado.

Os Recorrentes alegam ainda que os concursos de concepção não têm a natureza de procedimentos aquisitivos, desde logo por inexistir o pagamento de um preço, mas sim e apenas de prémios de consagração e de participação.

Tal argumento também não obsta a que se considere que estamos perante um procedimento (instrumento procedimental especial) em que a entidade que abre o procedimento adquire a prestação de um serviço.

Deve ter-se presente que, em face do considerando 4 da Diretiva 2014/24/EU, “O conceito de aquisição deverá ser entendido em sentido lato, abrangendo a obtenção do benefício das obras, fornecimentos ou serviços em questão, sem implicar necessariamente a transferência da propriedade para as autoridades adjudicantes (…)”.

Atento este entendimento, a que se adere (e que se encontra implícito ainda na diversa jurisprudência atinente a contencioso pré-contratual no âmbito de concursos de conceção, não sendo questão controvertida), considera-se que a situação, in casu, está abrangida pelo disposto no art.º 100.º do CPTA.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea c), ambos do ETAF; art.º 2.º, n.º 2, do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)

1. Disponível, para consulta, na presente data, em https://justica.gov.pt/Portals/0/Ficheiros/
Organismos/JUSTICA/IIRelatorio_Grupo_Trabalho_Justica_Administrativa_Fiscal_Fevereiro2022_18Fev.pdf.↩︎

2. Disponível para consulta na presente data em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/anuncio-procedimento/.

3. Disponível para consulta na presente data em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/anuncio-procedimento/