Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00627/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	11/16/2006

Relator:	António Coelho da Cunha

Descritores:	CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS QUANTIAS INDEVIDAMENTE PAGAS PELA ADSE ORDEM DE REPOSIÇÃO

Sumário:	I - Celebrado um contrato de prestação de serviços entre a ADSE e uma médica estomatologista, não se verifica o vício de usurpação de poder se a ADSE ordena a reposição de quantias na sequência de detecção de irregularidades (quantias indevidamente pagas), na sequência da realização de uma Auditoria. II - Tal reposição é ordenada ao abrigo do Dec. Lei 155/92, de 28 de Julho, a que se segue um processo de execução fiscal, não sendo necessário o recurso a acção sobre contratos.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam no 2º Juizo do TCA Sul

1. Relatório.
Ludmilia ..., médica cirurgiã dentista, intentou no TAF de Sintra, contra o Ministério das Finanças, Acção Administrativa Especial para declaração de nulidade do Despacho de 12 de Maio de 2003, do Director Geral da ADSE, através do qual foi rescindido o acordo que detinha com esta entidade, nos termos previstos no nº 5 do artigo 45º do Dec. Lei nº 118/83.
Por sentença de 7 de Dezembro de 2003, o Mmo. Juiz “a quo” considerou a acção intempestiva, por não ter sido cumprido o prazo de três meses para a sua interposição, de acordo com a alínea b) do nº 2 do artigo 58º do C.P.T.A., assim absolvendo a autoridade demandada do pedido.
Inconformada, a A. interpôs recurso jurisdicional para este T.C.A., em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
a) A sentença recorrida padece de vários erros de facto e de direito, para além de violação de lei;
b) Ficou demonstrado, em primeiro lugar (cfr. números 3 e 4 destas alegações), que a ora recorrente, no presente processo de impugnação, não pretendeu pôr em causa o acto de rescisão contratual em si mesmo e que em todo o caso se trata de uma mera declaração negocial insusceptível de impugnação autónoma mas, antes o acto que ordenou a reposição da quantia de € 51.066.38;
c) E que, mesmo sendo verdade que não há, no despacho impugnado, nenhuma determinação expressa no sentido de ordenar a emissão de tal guia de reposição de quantias, a verdade é que dele consta uma determinação no sentido de serem remetidas “cópias das recomendações aos respectivos serviços para brevemente apresentarem propostas adequadas à sua implementação”;
d) E entre essas recomendações constava uma, dirigida à DSGFP, para emitir uma guia de reposição no valor de € 51.066.38;
e) O que quer dizer que houve, no despacho impugnado, um comando dirigido à emissão da referida guia de reposição;
f) Se não se entender assim, a sentença recorrida padece de erro de facto e de direito;
g) Em novo erro de direito incorreu a sentença recorrida ao considerar que, admitindo que o despacho impugnado conteria uma ordem de reposição de quantias, o mesmo não padeceria de vícios de usurpação de poder;
h) É que, como ficou demonstrado nos números 20 e seguintes destas alegações, não está prevista na lei, nem no artigo 180º do CPA, nem no Dec. Lei nº 118/83, de 25.II, ou no clausulado dos contratos aqui em causa, uma única norma que expressamente preveja (ou permita) que as restituições ou reposições de quantias contratuais indevidamente pagas pela ADSE possam ser decretadas unilateralmente por acto administrativo e, portanto, susceptíveis de cobrança através de um processo de execução fiscal, nos termos do disposto no artigo 155º/1 do CPA;
i) O que quer dizer que não podia a ADSE, como veio a fazer através do processo de execução fiscal instaurado contra a Autora, promover a execução forçada de quaisquer prestações prestações contratuais;
j) É que, nos termos do disposto no artigo 187º do CPA, a execução forçada das prestações contratuais (em falta ou indevidamente recebidas), “só pode ser obtida através dos tribunais administrativos”, numa acção judicial sobre contrato administrativo;
k) Como se decidiu, em casos similares, nos Acs. do STA de 22.01.2004 (Proc. nº 59/03) e de 4.2.2004 (Proc. nº 1912/02)
l) É assim evidente que o despacho aqui impugnado padece de usurpação de poder, dado que a Administração, o Director Geral da ADSE, ao determinar a reposição de quantias por parte da Autora, praticou acto incluído nas atribuições do poder judicial, vício gerador da respectiva nulidade (art. 133º/2/a do CPA), invocável e declarável a todo o tempo;
m) De nada valeria chamar à baila, como se fez na sentença “a quo”, o decidido sem unanimidade da formação, no Acordão da Secção de 22.04.2004;
n) É que, como ficou assinalado e demonstrado (cfr. nos. 40 e seguintes destas alegações), a determinação de reposição de quantias recebidas no âmbito do contrato de associação em causa nesse aresto surgiu no culminar de um processo disciplinar (legalmente previsto) em que o contratante particular era arguido;
o) Quando no caso em apreço nos presentes autos a questão da existência (ou não) do dever de reposição é inequivocamente uma questão relativa à execução dos contratos celebrados com a ADSE
p) Conclui-se, portanto, que a sentença recorrida também padece, nesta parte, de erro de direito;
q) Mas mesmo que o despacho impugnado nos autos não contivesse, em si mesmo, uma ordem de reposição da quantia em questão, ainda assim a sentença “a quo” padeceria de erro de direito e de violação de lei processual;
r) Na verdade, só na sentença recorrida o Tribunal “a quo” veio dizer que do acto impugnado não resultava, nem sequer implicitamente, qualquer ordem de reposição da quantia impugnada nos autos;
s) Quando a ora recorrente identificara bem, na petição, que o acto impugnado era o despacho do Director Geral da ADSE de 12 de Maio de 2003, na parte em que nele se determinou a reposição da quantia de € 51.066.38;
t) Ora, se o tribunal “a quo” entendia, como veio a entender, que nesse acto de rescisão contratual não se determinou a reposição da quantia em questão, cabia-lhe, nos termos do disposto no art. 88º/1 e 2 do CPTA, suscitar oficiosamente a questão, suprindo-a se possível ou convidando a Autora a aperfeiçoar a petição, suprindo as irregularidades da mesma;
u) E aí seria dado à ora recorrente invocar, subsidiariamente em relação ao que invocara na petição, que estava a recorrer de um acto de reposição de quantias que não lhe fora notificado, porque a ADSE havia dado início à execução desse acto;
v) O que lhe era permitido fazer pelo artigo 54º/1/b do CPTA e para o que sempre estaria ainda em tempo; -
w) Ou ainda que, não havendo qualquer acto do Director Geral da ADSE a determinar a reposição de quantias, então como parece mais plausível haveria uma execução sem acto administrativo legitimador, uma verdadeira vole de fait ilegal, ilícita;
x) Ou seja, estaríamos aqui em presença de uma execução sem acto, verdadeiramente nula (nesse sentido, na jurisprudência, o Ac. do STA de 4.03.2004, Proc. nº 1353/03, e, na doutrina, Mário Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco de Amorim, ob. cit. p. 720) e, portanto, invocável e declarável a todo o tempo.
y) E, portanto, também por essa razão, a sentença “a quo” violou o art. 88º/1 e 2 do CPTA, dado que, na sequência de convite do Tribunal, a recorrente sempre poderia ter convolado a impugnação em questão, subsidiariamente, na impugnação da execução não precedida de acto administrativo legitimador;
z) Por outro lado, entende o recorrente que, caso este Alto Tribunal considere improcedente o que ficou alegado nos nos. 20 a 46 destas alegações e que o despacho de 12 de Maio de 2003 não ordenou a reposição de quaisquer quantias então deve, nos termos do disposto no artigo 134º/2 do CPA e do artigo 150º do CPTA, declarar a nulidade da execução promovida pela ADSE, por falta de acto administrativo legitimador.
A entidade demandada contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado
O Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer sobre o mérito da questão.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir
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2 - Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade:
1º
A ADSE, por ofício de 2.03.94, informou a Dra. Ludmila Carvalho da homologação do acordo para prestação de cuidados de saúde Próteses Estomatológicas com entrada em vigor a partir de 3.3.94 (cfr. fls. 18).
2º
Refere o artigo 9º do Acordo subscrito pela Dra. Ludmila Carvalho e a ADSE:
1 - Este acordo entra em vigor na data da sua homologação.
2 - O acordo é válido por um ano, considerando-se automáticamente renovado por iguais períodos, salvo o disposto nos números seguintes.
3 – O acordo pode a todo o tempo ser denunciado por qualquer das partes, desde que haja comunicação escrita dessa intenção, com a antecedência mínima de 30 dias.
4 - Qualquer das partes poderá rescindir o acordo desde que haja incumprimento de qualquer cláusula contratual (cfr. fls. 19 a 22).
3º
A ADSE, por ofício de 2.03.94, informou a Dra. Ludmila Carvalho da homologação do acordo para prestação de cuidados de saude com entrada em vigor a partir de 3.03.94 (cfr. fls. 23).
4º
Refere o artigo 10º do Acordo subscrito pela Dra. Ludmila Carvalho e a ADSE:
1 Este acordo entra em vigor na data da sua homologação; -
2 O acordo é válido por um ano, considerando-se automáticamente renovado por iguais períodos, salvo o disposto nos números seguintes.
3 O acordo pode a todo o tempo ser denunciado por qualquer das partes, desde que haja comunicação escrita dessa intenção, com a antecedência mínima de 30 dias; -
4 Qualquer das partes poderá rescindir o acordo, desde que haja incumprimento de qualquer cláusula contratual (cfr. fls. 24 a 27).
5º
Por ofício de 7 de Janeiro de 2003, a ADSE informou a Dra. Ludmila Carvalho que (...) “Se encontra “... em curso a realização de uma auditoria pela ADSE à actividade do prestador convencionado em estomatologia Ludmila ..., apurando-se na sequência da análise à facturação subsequente audição de beneficiários respeitantes aos meses de Março e Abril de 2002, os seguintes factos (Segue-se a discriminação dos factos alegados que aqui se dá por reproduzida).
Neste contexto, nos termos do artigo 100º do C.P.A., solicita-se que V. Exa. se pronuncie, com a maior brevidade possível, sobre as situações evidenciadas (cfr. fls. 29 e 30).
6º
Por ofício de 12.02.2003, a ADSE informou a Dra. Ludmila Carvalho que: “Para os devidos efeitos informa-se que estão suspensos todos os pagamentos de facturação até à conclusão do processo de auditoria que se encontra em curso (cfr. fls. 31).
7º
Em 12.05.2003, o Director Geral da ADSE proferiu despacho, aqui dado por integralmente reproduzido, onde se refere designadamente:
“Em conformidade com as conclusões do presente relatório:
a) Rescinde-se o acordo com a prestadora convencionada, nos termos previstos no nº 5 do artigo 45º do D.L. nº 118/83, de 25 de Fevereiro ... (cfr. fls. 33).
8º
Refere o Relatório nº 1/2003 Proc. 12/GA/2002 da ADSE, sobre o qual foi proferido o despacho parcialmente transcrito em 7º que: “Por Orientação do Coordenador do Gabinete de Auditoria, de 7.11.2001, foi efectuada uma auditoria à facturação do prestador convencionado em Estomatologia, Ludmila ...” (cfr. fls. 33).
9º
Por ofício de 19.05.2003, subscrito pelo Director do Gabinete de Auditoria da ADSE, foi a Dra. Ludmila Carvalho informada que: “Na sequência de Auditoria realizada à actividade do prestador convencionado Ludmila ..., e de acordo com o despacho do Sr. Director Geral de 12.05.2003, foi rescindido o acordo que V. Exa. detinha com a ADSE, nas modalidades de Estomatologia e Próteses Dentárias.
Mais se informa V. Exa. que, nos termos do nº 5 do art. 45º do Dec. Lei nº 118/83, de 25 de Fevereiro, encontra-se suspenso o pagamento da facturação pendente e/ou em processamento, até ao apuramento dos montantes totais facturados indevidamente.
No que concerne aos meses de facturação já objecto de análise/quantificação, a ADSE irá proceder à emissão de guias de reposição das importâncias indevidamente pagas em dias não contemplados no acordo, débito de destartarizações em excesso e facturação de serviços não prestados (cfr. fls. 32).
10º
Por ofício de 11 de Julho de 2003, a ADSE informa a Dra. Ludmila Carvalho da emissão de guia de Reposição no valor de 51.066.38 € (cfr. fls. 35).
11º
Por ofício de 6.11.2003, a ADSE requer à Repartição de Finanças de Sintra a cobrança coerciva do montante indevidamente pago à Dra. Ludmila Carvalho (cfr. fls. 54).
12º
Em 3.03.2004, a aqui Autora intentou uma “Oposição Fiscal” resultante da cobrança coerciva requerida pela ADSE (cfr. fls. 39).
13º
A presente Acção Administrativa Especial foi intentada em 23 de Junho de 2004 (cfr. fls. 2).
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Direito Aplicável
A sentença recorrida considerou a presente acção intempestiva, dado que não foi cumprido o prazo de três meses para a sua interposição, de acordo com a alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, e por isso absolveu a autoridade demandada do pedido.
Para tanto expendeu, nomeadamente que “o acto impugnado é um mero acto de rescisão contratual, que cabe nas competências de quem o decidiu, e que naturalmente é um acto susceptível de impugnação contenciosa, até por se tratar de um acto potencialmente lesivo do seu destinatário”.
E tal acto, escreveu ainda o Mmo. Juiz “a quo”, é “seguramente anulável mas não susceptível de ser declarado nulo, até porque em momento algum, no acto impugnado se faz referência à execução coerciva”.
E, quanto ao ofício que comunicou o despacho impugnado referindo que seriam emitidas guias de reposição, refere ainda o Mmo. Juiz “a quo” que “este ofício vai mais além do que o despacho aqui impugnado, pelo que em tempo poderia ser objecto de impugnação autónoma” (cfr. fls. 86 da sentença recorrida).
Negando a existência do alegado vício de usurpação de poderes, a decisão recorrida escreve, finalmente, o seguinte:
“Mesmo que o acto aqui impugnado englobasse a determinação de reposição das quantias indevidamente pagas, conforme o referido no ofício de 19 de Maio de 2003, mas não no despacho impugnado, de 12 de Maio de 2003, ainda assim contestávamos a existência do alegado vício de usurpação de poderes, na esteira aliás do Ac. do STA nº 02025/02 de 22.04.2004, aqui aplicável mutatis mutandis ...”
Em suma, a decisão recorrida concluiu que o acto impugnado (acto de rescisão de uma convenção) constituía um acto simplesmente anulável e, atenta a data do mesmo (12.05.03) e a data da propositura da acção (23.06.2004) considerou a acção intempestiva, face ao prazo constante na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do C.P.T.A.
Inconformado com tal entendimento, e conforme consta das conclusões supra transcritas, a Autora sustenta que existiu vício de usurpação de poder, dado que a Administração, o Director Geral da ADSE, ao determinar a reposição de quantias por parte da Autora, praticou acto incluído nas atribuições do poder judicial, vício gerador da respectiva nulidade, nos termos do artigo 132º nº 2, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo.
Alega a Autora, invocando o disposto no artigo 187º do aludido diploma (CPA), a execução forçada das prestações contratuais (em falta ou indevidamente recebidas) “Só pode ser obtida através dos tribunais administrativos”, numa acção judicial sobre contrato administrativo, como decidiu o STA em casos similares.
Alega ainda que o dever de reposição é, inequivocamente, uma questão relativa à execução dos contratos celebrados com a ADSE, e que na petição inicial deixou claro que o acto impugnado era o Despacho do Director Geral da ADSE de 12 de Maio de 2003, na parte em que nele se determinou a reposição da quantia de € 51.066.38.
E, se o Tribunal “a quo” veio a entender que nesse acto de rescisão contratual não se determinou a reposição da quantia em questão, cabia-lhe, nos termos do disposto no artigo 88º nos. 1 e 2 do CPTA, suscitar oficiosamente tal questão, suprindo-a ou convidando a A. a aperfeiçoar a petição, dando-lhe a possibilidade de invocar, subsidiariamente, que estava a recorrer de um acto de reposição de quantias que não lhe fora notificado.
Por último, entende a recorrente que, caso o Tribunal considere agora que o despacho de 12 de Maio não ordenou a reposição de qualquer quantia, deve, nos termos do disposto no artigo 134 nº 2 do CPA e do artigo 150º do CPTA, declarar a nulidade da execução promovida pela ADSE.
Cumpre analisar as questões suscitadas.
Segundo diz a Autora, o contrato de prestação de serviços celebrado entre ela e a ADSE é, inequivocamente, um contrato administrativo na acepção do nº 1 do artigo 178º do CPA, encontrando-se tipificado na alínea h) do nº 2 do mesmo preceito legal. Ou seja, trata-se de um contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública (cfr. Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II. p. 550).
Todavia, não é exacto que neste tipo de contratos a Administração actue sempre em termos paritários com o contraente particular, emitindo declarações negociais.
Nos contratos administrativos, o interesse público sempre mereceu especial protecção.
Já Marcello Caeteno escrevia que contrato administrativo “é o acordo pelo qual a Administração associa duradoura e directamente um particular à realização de qualquer dos seus fins específicos, sujeitando-os na execução das prestações convencionadas a normas regulamentares preexistentes ou insertas no próprio contrato (cfr.
Embora não exista submissão incondicional à discricionaridade administrativo, o fim do contrato administrativo, a que os particulares se associam mediante uma actividade mais ou menos autónoma do ponto de vista técnico, é a realização de um interesse essencialmente público, neste caso ligado à prestação de cuidados de saúde na area da estomatologia (cfr. a propósito da noção de contrato administrativo na doutrina tradicional, Marcello Caetano, “Estudos de Direito Administrativo”, “Conceito de Contrato Administrativo”, Edições Ática, 1974, pág. 39 e seguintes).
Não obstante a evolução entretanto seguida, a doutrina continua a reconhecer, pelo menos em determinadas situações, a prevalência do factor interesse público sobre o acordo de vontade do contrato.
Como escreve Mario Esteves de Oliveira (...) “certos contratos de direito privado da Administração como os que envolvem despesas com obras, aquisição ou realização de bens e serviços para o Estado sujeitos a um regime jurídico financeiro de contratação (...) estão sujeitos sempre a vinculações de natureza procedimental, destinados a garantir a sanidade administrativa da respectiva vontade pública (cfr. Mario Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, “Codigo do Procedimento Administrativo” Comentado, vol. II, Almedina, 1995, p. 334).
Em face destes princípios, era lícito ao Gabinete de Auditoria da ADSE, proceder, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 15º do Dec. Lei nº 279/99, de 26 de Julho, verificar o cumprimento das disposições do acordo que havia sido celebrado, em especial no que respeita à facturação de cuidados de saúde prestados aos seus beneficiários na área de estomatologia, uma vez que se tratava de um prestador com um volume de facturação de dimensão apreciável.
E, na sequência de tal verificação (Auditoria), detectou-se o pagamento indevido do montante de 47.418.01 €uros, correspondente a facturação em dias não contemplados no Acordo, e concluiu-se que os factos apurados poderiam configurar a prática de eventuais ilícitos criminais, nomeadamente o crime de burla e de falsificação de documento, previstos nos artigos 217º e 256º do Código Penal, e que viriam a ser objecto de participação à Procuradoria Geral da República.
Foi na sequência de tal Relatório e em conformidade com as suas conclusões que o Director Geral da ADSE exarou despacho determinando a rescisão do contrato com a prestadora convencionada, fundamentado no disposto no nº 5 do artigo 45º do Dec. Lei nº 118/83, de 25 de Fevereiro, e por via de tal despacho foi emitida a guia de reposição no valor de € 51.066, referente a facturação em dias não contemplados no Acordo, débito de destartarizações em excesso e facturação de serviços não prest
A nosso ver este procedimento não configura vício de usurpação de poder, uma vez que as normas dos artigos 36º, 41º e 42º do Dec-Lei 155/92, de 28 de Julho são aplicáveis a todas as situações em que haja lugar à reposição de dinheiros públicos, seguindo-se os termos do processo de execução fiscal regulados no Cód. Proc. Tributário, conforme previsto no artigo 155º do CPA.
Assim sendo, bem andou a decisão recorrida em concluir pela inexistência de qualquer acto nulo, mas apenas de um acto potencialmente anulável, julgando a acção intempestiva por força do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA.
Verificada a extemporaneidade não havia, a nosso ver, que proferir despacho de aperfeiçoamento ao abrigo do disposto nos artigos 88º números 1 e 2 do CPTA, uma vez que a possibilidade de correcção oficiosa se limita às deficiências ou irregularidades de carácter formal (lapos materiais e situações facilmente detectáveis no contexto da relação processual), e não à correcção global da perspectiva jurídica evidenciada na petição.
Finalmente, sendo certo que o acto impugnado não engloba a determinação de reposição de quantias, o que sucede apenas no ofício de 19 de Maio de 2003 subscrito pelo Director do Gabinete de Auditoria da ADSE, do qual a recorrente não interpôs recurso, outra não poderia ser a actuação do tribunal “a quo”.
Não se encontram, em suma, violadas as normas invocadas pela recorrente
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Autora, com a taxa de justiça correspondente a 2 UC (arts. 13 e 73º-E, nº 1, al. b) do Cod. Custas Judiciais).

Lisboa, 16.11.06

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa