| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TCA SUL
I. RELATÓRIO
João ………, com os sinais dos autos, veio requerer a execução do acórdão deste TCA Sul, de 22-1-2009, posteriormente confirmado pelo acórdão do STA, de 30-9-2009 [cfr. fls. 80/100 e 208/224, respectivamente, do recurso contencioso apenso], que anulou o Despacho nº 90/2000/SET, da autoria do Secretário de Estado do Turismo, datado de 14-2-2000.
Peticionou a condenação da entidade executada na prática dos actos e operações necessários à reintegração da ordem jurídica violada, nomeadamente a criação de um lugar, no Instituto do Turismo de Portugal, IP ou na Secretaria de Estado do Turismo – uma vez que se mostra extinta a Direcção-Geral do Turismo – no qual seria provido o requerente, na categoria de Director de Serviços ou chefia equivalente, a extinguir quando vagar legalmente o mesmo ou pela indemnização, por força do “compensatio lucri cum damno”, das diferenças remuneratórias e correspondentes juros auferidos a menos pelo requerente no período, mínimo, de 3 anos, que se seguiria à sua nomeação e posse como Director de Serviços de Relações Exteriores do quadro do pessoal da Direcção-Geral do Turismo, reconstituindo-se, de igual modo, a carreira de técnico superior, em termos de escalão e índice remuneratórios em função do exercício de funções de chefia e outros parâmetros, que deveria ter exercido se não fosse o acto ora anulado.
Para além disso, peticionou ainda a atribuição duma indemnização a título de danos não patrimoniais, pelos incómodos, transtornos e o enxovalho a que a autoridade recorrida, através do acto anulado, conduziu o aqui requerente desde logo porque foi obrigado a mudar de serviço para continuar em lugares de chefia, que não deverão ser estimados em valor inferior a 8.000 €.
O Secretário de Estado do Turismo apresentou contestação, na qual excepcionou a sua ilegitimidade, a ineptidão da petição e a improcedência do pedido de sanção pecuniária compulsória [cfr. fls. 60/90 dos autos].
O exequente replicou, nos termos constantes de fls. 118/125 dos autos, tendo concluído como no requerimento inicial.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O exequente intentou neste TCA Sul, em 19-4-2000, recurso contencioso de anulação do despacho nº 90/2000/SET, da autoria do Secretário de Estado do Turismo, datado de 14-2-2000, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário do despacho do Director-Geral do Turismo, de 4-11-1999, que homologou a lista de classificação final do concurso para provimento do cargo de Director de Serviços de Relações Exteriores do quadro de pessoal da Direcção-Geral do Turismo, aberto pelo aviso nº 4619/99, publicado no DR, II série, nº 57, de 9-3-99 – cfr. processo apenso.
ii. Por acórdão datado de 22-1-2009, foi concedido provimento ao recurso e o despacho recorrido anulado com fundamento no vício de violação de lei, por violação da alínea c) do nº 2 do artigo 5º e artigo 22º, nºs 1 e 2, alínea c), ambos do DL nº 204/98, de 11/7 – cfr. fls. 80/100 do processo apenso.
iii. Desse acórdão foi interposto recurso para o STA que, por acórdão datado de 30-9-2009, lhe negou provimento e confirmou o acórdão recorrido – cfr. fls. 212/224 do processo apenso.
iv. O DL nº 8/2004, de 7/1, determinou a extinção da Direcção de Serviços de Relações Exteriores da Direcção-Geral do Turismo, bem como a extinção das comissões de serviço dos directores de serviço da DGT.
v. Com a entrada em vigor do DL nº 141/2007, de 27/4, foi extinta a Direcção-Geral do Turismo, organismo que foi substituído pelo Turismo de Portugal, IP, cuja orgânica não previu a existência duma Direcção de Serviços de Relações Exteriores ou órgão semelhante.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo a antecedente a factualidade relevante, vejamos agora se procedem as excepções suscitadas pelo executado.
De acordo com o disposto no artigo 174º do CPTA, o cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo 173º é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado ou, se a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no número anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito.
Significa isto que, contrariamente ao invocado pelo Secretário de Estado do Turismo, é a ele – enquanto autor do acto cuja anulação foi declarada pelo tribunal –, que cumpre o dever de executar, com o conteúdo constante do artigo 173º do CPTA, pelo que improcede a invocada ilegitimidade do executado.
No que toca à invocação da ineptidão da petição inicial, concretizada na deficiência da petição inicial, na falta de interesse em agir e na ilegitimidade activa do exequente, também é evidente que a mesma soçobra, já que aquele, no artigo 7º da petição inicial especificou os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, pedindo também a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, a título de indemnização e, obviamente, a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar e a imposição de uma sanção pecuniária compulsória ao titular do órgão incumbido de proceder à execução, segundo o disposto no artigo 169º.
Com efeito, na sua petição executiva o exequente concluiu que a execução, em seu entender, passará necessariamente pela criação de um lugar, no Instituto do Turismo de Portugal, IP ou na Secretaria de Estado do Turismo – uma vez que se mostra extinta a Direcção-Geral do Turismo – no qual seria provido o requerente, na categoria de Director de Serviços ou chefia equivalente, a extinguir quando vagar legalmente o mesmo ou pela indemnização, por força do “compensado lucri cum damno”, das diferenças remuneratórias e correspondentes juros auferidos a menos pelo requerente no período, mínimo, de 3 anos, que se seguiria à sua nomeação e posse como Director de Serviços de Relações Exteriores do quadro do pessoal da Direcção-Geral do Turismo, reconstituindo-se, de igual modo, a carreira de técnico superior, em termos de escalão e índice remuneratórios do aqui requerente em função do exercício de funções de chefia e outros parâmetros, que deveria ter exercido se não fosse o acto ora anulado.
Para além disso, peticionou também o pagamento duma indemnização a titulo de danos não patrimoniais, pelos incómodos, transtornos e o enxovalho a que a autoridade recorrida através do acto anulado, o conduziu, desde logo porque foi obrigado a mudar de serviço para continuar em lugares de chefia, os quais computou em valor não inferior a € 8.000,00.
Mostra-se, pois, cumprido o disposto no artigo 176º do CPTA, pelo que não ocorre, manifestamente, a invocada ineptidão da petição executiva.
Relativamente à falta de interesse em agir e à ilegitimidade activa do exequente, não se compreende a sua invocação.
Com efeito, o exequente tem a seu favor um título executivo, consistente no acórdão deste TCA Sul, de 22-1-2009 – posteriormente confirmado por acórdão do STA, de 30-9-2009 – que anulou o despacho nº 90/2000/SET, da autoria do Secretário de Estado do Turismo, datado de 14-2-2000, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário do despacho do Director-Geral do Turismo, de 4-11-1999, que homologou a lista de classificação final do concurso para provimento do cargo de Director de Serviços de Relações Exteriores do quadro de pessoal da Direcção-Geral do Turismo, aberto pelo aviso nº 4619/99, publicado no DR, II série, nº 57, de 9-3-99, com fundamento no vício de violação de lei, por violação da alínea c) do nº 2 do artigo 5º e artigo 22º, nºs 1 e 2, alínea c), ambos do DL nº 204/98, de 11/7.
Ora, de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 173º do CPTA, “[…] a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”, obviamente, desde que não ocorra causa legítima de inexecução.
Porém, a verificação de circunstância ou circunstâncias que legalmente possam obstar ao dever de executar não impede o exercício do direito por parte do interessado – a instauração da competente execução do julgado anulatório –, mas apenas e tão só desonera a Administração da obrigação de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, a partir do momento em que se constate que ela deixou [objectivamente] de ser possível.
Deste modo, é manifesta a existência de interesse em agir por parte do exequente, o que se reconduz, no fundo, no reconhecimento da sua legitimidade para a presente execução.
E o mesmo se diga no tocante à tempestividade da interposição da execução do julgado anulatório, já que de acordo com o disposto no artigo 5º da Lei nº 15/2002, de 22/2, “as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor” [cfr. nº 1], nem “são aplicáveis aos processos pendentes as disposições que excluem recursos que eram admitidos na vigência da legislação anterior, tal como também não o são as disposições que introduzem novos recursos que não eram admitidos na vigência da legislação anterior” [cfr. nº 3], o que significa que o prazo para a interposição do recurso previsto no artigo 685º do CPCivil, por referência ao disposto no artigo 102º da LPTA [ou, nesta perspectiva, o prazo para considerar transitada a decisão do STA], era o de 10 dias, isto é, o prazo que vigorava antes das alterações produzidas pelo DL nº 303/2007, de 24/8.
E, sendo assim, o prazo de 3 meses para a Administração cumprir integralmente o dever de executar, previsto no nº 1 do artigo 175º do CPTA, já tinha decorrido na data da interposição da presente execução de julgado.
Deste modo, face à improcedência das excepções invocadas pelo executado, vejamos agora o que dizer quanto à invocada existência de causa legítima de inexecução.
Nos termos previstos no artigo 175º do CPTA, “salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses” [cfr. nº 1], estando a invocação da existência de causa legítima de inexecução sujeita ao regime constante do artigo 163º, embora sem a exigência, neste caso, da superveniência das circunstâncias invocadas [cfr. nº 2].
De acordo com os ensinamentos do Prof. Freitas do Amaral, as causas legítimas de inexecução são “situações excepcionais que tornam lícita, para todos os efeitos, a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução” [cfr. A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, Coimbra, 1997, págs. 123/125].
Resulta do artigo 162º, nº 1 do CPTA [e, bem assim, do artigo 175º, nº 1] que a ocorrência de causas legítimas de inexecução desonera as entidades públicas do seu dever de cumprir – ou de executar, no sentido em que a expressão é tradicionalmente empregue, de execução espontânea por parte do obrigado –, sendo que a extinção do dever de cumprir dá origem a um dever de pagar “a indemnização devida pelo facto da inexecução” [cfr. artigos 164º, nº 6, 166º, nº 1, 176º, nº 7, e 177º, nº 3, todos do CPTA].
No primeiro caso, a impossibilidade é encarada de forma objectiva, como uma circunstância cujo reconhecimento não envolve a formulação de qualquer juízo valorativo e que sempre teria de ser aceite, por força da máxima "ad impossibilia nemo tenetur". É, com efeito, pacificamente reconhecido que a situação de impossibilidade nem sequer careceria, por isso, de previsão legal para ser admitida, na medida em que a obrigação de realizar uma prestação só subsiste se e na medida em que a prestação for possível: a partir do momento em que ela não seja possível, a obrigação de a realizar deixa de existir [cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2010, Coimbra, a págs. 1061].
Ainda de acordo com os autores citados, a instituição legal da impossibilidade absoluta como uma das modalidades que integram o instituto das causas legítimas de inexecução é útil e reveste-se de grande importância: não, naturalmente, para o efeito de permitir que a Administração não faça o que se tornou impossível fazer; mas para o efeito de estabelecer que, sempre que o cumprimento da obrigação a cargo da Administração se torne impossível, seja por que motivo for, esta tem de indemnizar o interessado no cumprimento pelo facto de se ver privado da situação em que esse cumprimento o deveria colocar. Ou seja: abandona-se, neste domínio, o critério geral segundo o qual o risco da prestação corre por conta do credor e transfere-se esse risco para a esfera da entidade pública obrigada. Subjacente à solução de colocar na esfera de risco da entidade pública obrigada a eventualidade de, seja por que motivo for, o cumprimento se tornar impossível, pode dizer-se que está um critério de responsabilização objectiva – isto é, independente de qualquer juízo sobre a culpa –, fundado num juízo objectivo de censura em relação à conduta adoptada de não cumprimento tempestivo da obrigação [cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, ob. cit., a págs. 1062].
Resta determinar se, no presente caso, ocorre alguma situação excepcional que torne lícita, para todos os efeitos, a inexecução do julgado anulatório decretado pelo acórdão deste TCA Sul de 22-1-2009, sem prejuízo da Administração ficar obrigada a pagar uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução.
Decorre da matéria de facto dada como assente supra que com a entrada em vigor do DL nº 8/2004, de 7/1, ocorreu a extinção da Direcção de Serviços de Relações Exteriores da Direcção-Geral do Turismo – departamento para o qual havia sido aberto concurso interno geral para o preenchimento do cargo de director –, bem como a extinção das comissões de serviço dos directores de serviço da DGT.
Posteriormente, com a entrada em vigor do DL nº 141/2007, de 27/4, foi extinta a Direcção-Geral do Turismo, organismo que foi substituído pelo Turismo de Portugal, IP, cuja orgânica não previu a existência duma Direcção de Serviços de Relações Exteriores ou órgão semelhante.
Afigura-se-nos também que – aliás, à semelhança do entendimento sufragado pelo executado – com a extinção da direcção de serviços para que havia sido aberto concurso para o preenchimento do cargo de director e com a extinção das comissões de serviços de todos os directores de serviço da DGT e, finalmente, com a extinção pura e simples da DGT, deixou de ser objectiva e legalmente possível a execução do julgado anulatório determinado pelo acórdão de 22-1-2009.
Com efeito, com a entrada em vigor dos mencionados diplomas legais, não só se cessaram todas as comissões de serviço dos directores de serviço da DGT, como, mais tarde, se extinguiu o serviço integrado na administração directa do Estado – Direcção-Geral do Turismo –, sendo igualmente certo que a orgânica do instituto público que veio substituir a DGT – o Turismo de Portugal, IP – não previu a existência duma Direcção de Serviços de Relações Exteriores ou órgão semelhante [cfr. o DL nº 141/2007, de 27/4].
Ora, estando em causa a execução duma decisão que anulou o despacho homologatório da lista de classificação final dum concurso para provimento de cargo de director de serviços dum organismo entretanto extinto, a Administração ficou objectivamente impossibilitada de proceder à reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
O que não tem qualquer sentido, por na prática corresponder a objecto diverso da execução do julgado anulatório, é a peticionada criação de um lugar, no Instituto do Turismo de Portugal, IP ou na Secretaria de Estado do Turismo, no qual seria provido o exequente, na categoria de Director de Serviços ou chefia equivalente, a extinguir quando vagar legalmente.
Ou seja, ocorre manifestamente uma causa legítima de inexecução, tal como definida na 1ª parte do nº 1 do artigo 163º do CPTA, devendo os autos prosseguir com a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução [cfr. artigo 178º, nº 1 do CPTA].
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em julgar procedente a invocada existência de causa legítima de inexecução e ordenar a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, nos termos previstos no artigo 178º, nº 1 do CPTA.
Custas a cargo do exequente.Lisboa, 15 de Março de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz] |
