| Decisão Texto Integral: | João ....., com os sinais nos autos, vem impugnar o despacho de 25.05.00 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Justiça que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto “dos actos de processamento de vencimentos no que se refere ao cálculo de remuneração base, especificamente quanto ao vencimento de exercício que lhe foi atribuído (..) desde 06.01.99 (..) até à presente data”, 16.Dezembro1999, para o que formula as seguintes conclusões:
1 O art° 61º do D. L. 519-F2/79 de 29,12 refere que aos Oficiais do Registo e do Notariado é abonado, a título de participação emolumentar, uma percentagem da receita global liquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor dos Cofres dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
2 Os Oficiais do Registo e do Notariado são funcionários públicos com nomeação definitiva em lugar do quadro, nos termos dos art°s 40° e 43° daquele diploma.
3 Só estes têm direito à participação emolumentar, apurada nos termos dos n°s 1 e 2 da Portaria 669/90 de 14.08 que por eles é integralmente distribuída, na proporção dos respectivos vencimentos da categoria.
4 O despacho recorrido, ao considerar que deve ser ficcionada a participação emolumentar do recorrente como se o quadro de pessoal da Conservatória estivesse preenchido, entrando no englobamento trabalhadores que não estavam providos em lugares do quadro, viola os dispositivos legais acima referidos com o consequente vicio de violação de lei.
5 A aceitação da nomeação determina o início de funções para todos os efeitos, designadamente o abono de remunerações - art° 12° do D.L. 427/89 de 07.12.
6 Sem ocorrer a aceitação da nomeação não podiam aqueles trabalhadores ser incluídos na distribuição da participação emolumentar.
7 Assim não considerando viola o despacho recorrido tal dispositivo legal com o consequente vicio de violação de lei.
8 Mesmo que assim não fosse, a verificar-se que a nomeação dos referidos trabalhadores só ocorreu em Novembro de 1999, estaria errado o fundamento, invocado pela entidade recorrida, para os incluir no englobamento (o facto de já estarem nomeados) o que sempre determina para o despacho recorrido vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
9 Os limites de 70% e 40% previstos no n° 6 da Portaria 669/90 têm por referência a participação emolumentar do Conservador e do Notário – dirigente máximo da Conservatória ou do Notariado, nos termos do art° 23° do D.L. 519-F 2/79 de 29.12.
10 No Registo Nacional das Pessoas Colectivas o dirigente máximo é um Conservador que, durante o período em que assegura a Direcção tem a designação de Director - art° 79° do D. L. 129/98.
11 É por referência à sua participação emolumentar que se têm que fixar os aludidos limites.
12 Assim não considerando viola o despacho recorrido as aludidas disposições legais com o consequente vicio de violação de lei.
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A AD respondeu, concluindo como segue:
a) Ao recorrente foram abonados, participação emolumentar e emolumentos pessoais em conformidade com o disposto nos artigos 61° nº 1 e 63° n° l do Dec-Lei n° 519-F2/79 de 28 de Dezembro e Portaria n° 940/99, de 27 de Outubro.
b) O quantitativo mensalmente abonado ao recorrente teve em conta o facto de para a receita global arrecadada naquele período pelo R.N.P.C. terem contribuído 94 funcionários e não apenas 22.
c) Nos termos do artigo 3° do CPA devem os órgãos da Administração actuar em obediência à lei mas também ao Direito.
d) Os princípios da justiça e da imparcialidade a que se submete a Administração obriga-a a tratar de forma justa todos os que com ela entrem em relação incluindo os seus próprios funcionários, agentes e colaboradores nos termos do art° 6° do C.P.A..
e) Seria injusta a repartição da receita gerada pela trabalho prestado por 94 funcionários por apenas 22 pessoas.
f) Esta efectivamente "a ratio" do despacho proferido pelo Director-Geral dos Registos e Notariado sancionado pelo despacho ora recorrido.
g) Não houve qualquer violação das disposições do Dec-Lei n° 427/89, de 7 de Dezembro, pois os funcionários que não aceitaram os lugares mas exercem funções no R.N.P.C. continuaram a ser pagos pelo G.E.P.
h) Resulta do próprio Dec-Lei n° 129/98 de 13 de Maio, que integra o R.N.P.C. na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado e considera aplicável ao seu pessoal o estatuto do pessoal dos registos e notariado que os limites a perceber por esse pessoal têm por referência a participação emolumentar do Conservador.
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Pela EMMP junto deste TCA SUL foi emitido parecer que se transcreve na íntegra:
I - O recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 25 - 05 - 2000, notificado ao recorrente por ofício datado de 08/06/2000, do Sr. Secretário de Estado da Justiça, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto' dos actos de processamento de vencimentos no que se refere ao cálculo de remuneração base, especificamente quanto ao vencimento de exercício que lhe foi atribuído desde 06/01/99 até Dezembro de 1999.
Imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei, por violação do art. 61° do DL n° 519-F2/79 de 28/12, Portarias n°s 669/90 de 14/08 e n° 940/99 de 27/10, arts. 9° e 12° do DL n° 427/89 de 07/12 e arts, 9° e 79° do DL n° 129/98 de 13/05.
O recorrido, na sua resposta e em alegações, defende a improcedência do recurso invocando terem sido abonados ao recorrente a participação emolumentar e emolumentos pessoais em conformidade com o disposto nos arts. 61° n° l e 63° n° l do DL n° 519-F2/79 de 28/12 e Portaria n° 940/99 de 27/10 e não ter havido qualquer violação do DL n° 427/89 de 07/12 e DL n° 129/98 de 13/05.
Está assim em causa, nos abonos pagos ao recorrente:
1° - a ficção da distribuição da participação emolumentar por funcionários que se encontravam em serviço no RNPC, mas transitoriamente ainda pertencentes ao quadro do GEPMJ, dado que por vicissitudes relacionadas com a impugnação das suas nomeações, as mesmas não haviam sido ainda publicadas no DR e por isso não haviam aceite tais nomeações, não se encontrando consequentemente preenchido o respectivo quadro;
2° - os limites de 70% e 40% previstos no n° 6 da Portaria n° 669/90 de 14/08 terem por referência a participação emolumentar do conservador e do notário ou antes a do director.
II - Quanto à 1a questão:
Através do Dec. Lei n° 129/98 de 13/05, o Registo Nacional de Pessoas Colectivas (RNPC) foi integrado na Direcção Geral dos Registos e Notariado, como Conservatória do Registo Comercial de 1a classe e extinta a Direcção de Serviços do RNPC do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça ( GEPMJ ).
No termos do art. 5° deste citado Dec. Lei, ao primeiro concurso para provimento dos lugares de oficial do quadro do RNPC só podia concorrer o pessoal do GEPMJ que prestava ou tivesse prestado funções de apoio técnico - administrativo ao RNPC, passando o pessoal provido nesses termos a integrar o quadro de oficiais do registo predial e comercial, devendo ainda, nos termos do art. 10°, ser acrescentados os lugares correspondentes aos das transições efectuadas do quadro do GEPMJ para o quadro do RNPC, nos termos do referido art. 5°.
Estabeleceu ainda o art. 9° do Dec. Lei n° 129/98 quanto às remunerações dos funcionários do GEPMJ, à data em serviço na Direcção de Serviços do RNPC (extinta) e até à transição para o respectivo quadro, que as mesmas continuariam a ser pagas pelas dotações do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça e do GEPMJ.
Através da Portaria n° 411/98 de 14/07 veio a ser aprovado o quadro de pessoal do RNPC, ficando o mesmo constituído, no que respeita a oficiais, por 6 ajudantes principais, 8 primeiro ajudantes, 12 segundo ajudantes e 60 escriturários superiores ou escriturários.
Na sequência de um primeiro concurso aberto para 6 lugares de ajudante principal, 8 de primeiro ajudante, 12 de segundo ajudante e 40 de escriturário, em que só podiam concorrer os funcionários que pertencessem ao GEPMJ, foram nomeados, por despachos de 02/11/98 e 18/11/98, os ajudantes e escriturários concorrentes a este concurso.
Ainda na sequência de um outro concurso, desta vez externo, para provimento de 20 lugares de escriturários e 8 de segundo ajudantes foi, entre outros, nomeada a recorrente para o lugar de segundo ajudante, que aceitou o lugar em 06/01/99.
Em virtude de vicissitudes várias, que o recorrido invoca estarem relacionadas com impugnações das referidas nomeações, a nomeação de 62 daqueles funcionários só veio a ser publicada no DR e aceites tais nomeações em Novembro de 1999.
Daí que apenas pertencessem ao quadro de funcionários do RNPC, até aquela data, 24 funcionários, entre eles o Recorrente.
O art. 81° do Regime do RNPC, aprovado pelo Dec. Lei 129/98 já citado e publicado em anexo ao mesmo, determinava que o estatuto do pessoal deste organismo é o do pessoal dos serviços dos registos e
notariado, sendo - lhe aplicáveis, no que não for contrariado por este diploma, as disposições referentes ao pessoal das conservatórias autonomizadas e que aos oficiais dos registos e do notariado é aplicável
o disposto no art. 61° do Dec. Lei n° 519- F2/79 de 29/12.
Dispõe o art. 61° n° l do Dec. Lei 519-F2/ 79 de 29/12, que aos oficiais do registo e do notariado é abonada, a título de participação emolumentar, uma percentagem da receita global líquida da totalidade
dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, sendo que, nos termos do seu n° 2, aquela percentagem e proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito são fixadas em Portaria do Ministro da Justiça.
Assim, à data, a Portaria n° 669/90 de 14/08 além de estabelecer tais percentagens determinava a sua distribuição por todos os oficiais na proporção dos respectivos vencimentos de categoria.
Ainda nos termos do n° 4 do mencionado art. 61° "A participação emolumentar é considerada, para todos os efeitos vencimento de exercício" (cheio nosso).
Nos termos do art. 21° do Dec. Lei n° 519 - F2/79 de 29/12 «Os oficiais do registo e notariado são pessoal do quadro das conservatórias e dos cartórios notariais » (ac. STA 31851 de 08/02/99 ).
No caso em apreço os funcionários em questão ainda não pertenciam ao quadro respectivo criado pela Portaria n° 411/98 de 14/07, dado que a publicação e aceitação da sua nomeação só ocorreu cerca de um ano depois.
«Embora o início jurídico do exercício de funções e o direito às correspondentes remunerações dependa da aceitação (art. 12° n° l do DL n° 427/89) a nomeação, logo que revista a publicidade exigida por lei cria uma situação concreta de natureza estatutária que determina o regime funcional e remuneratório do funcionário nomeado» ( ac. STA 40379 de 02/02/99 )
Não consta dos autos, nem do processo administrativo a publicitação de todas as nomeações daqueles funcionários, constando apenas, a fls. 67 deste último, cópia do DR n° 254 de 30/10/99 a nomeação de 26 funcionários como ajudantes principais, l°s e 2°s ajudantes, cujos despachos de nomeação se reportam a 08/06/99 e 14/06/99 ( e não aos invocados pelo recorrido de 02/11/98 e 18/11/98) e sem que lhes tenham sido dado qualquer tipo de efeito rectroactivo.
Não põe, porém, o Recorrido em causa o facto alegado pelo Recorrente da publicação das nomeações daqueles funcionários ter ocorrido cerca de um ano depois.
Como não invoca qualquer efeito retroactivo dado no despacho de nomeação publicitado.
Terá, pois, de se presumir que a publicidade das restantes nomeações ocorreram em termos idênticos às publicitadas no DR citado.
Por outro lado, não consta dos autos ou do processo administrativo, nem o recorrido o invoca, que naquele período de transição os funcionários do quadro do GEPMJ tivessem sido nomeados para exercerem funções no RNPC, agora integrado na Direcção Geral dos Registos e Notariado, em qualquer outro regime legal não exigível de publicitação e aceitação.
Sendo certo, que os funcionários ora referidos, que transitavam do GEPMJ, ainda não pertencentes ao quadro do RNPC, se encontravam a prestar serviço no RNPC, pelo menos desde finais de 1998, contribuindo todos eles para a receita emolumentar efectivamente apurada pela conservatória, também é certo que tal serviço não foi por eles prestado como funcionários já pertencentes ao quadro por nomeação eficaz.
Daí, que, para efeitos de vencimento ( ainda a ser percebido, nos termos do art. 9° do DL n° 129/98 DE 13/05, pelo orçamento do GGF e do GEPMJ ) a receita emolumentar não pudesse ser por eles dividida, como não o foi, como participação emolumentar, mas tão só por os já pertencentes a esse mesmo quadro.
Assim, o Despacho do Director Geral dos Registos e Notariado de 29/01/99 que, concordou com a proposta da Directora do RNPC, ficcionando apenas para efeitos de cálculo, a participação emolumentar dos funcionários, como se o quadro estivesse preenchido, com os que transitam do GEPMJ, durante o período de transição, revertendo essa participação emolumentar não distribuída para os cofres do ex-GGF, afigura-se-nos ilegal por violação dos arts. 21º e 61º n° l do Dec. Lei 519-F2/ 79 de 29/12 e da Portaria n° 669/90 de 14/08.
III - Quanto à 2a questão
Tendo em consideração o estipulado nas disposições conjugadas dos arts. 81° e 82° n° 4 do DL 129/98, terá de se concluir em nosso entender que os limites de 70% e 40% previstos no art. 6° da Portaria n° 669/90 de 14/08 têm por referência a participação emolumentar do conservador e não a do director, nesta parte não assistindo razão ao recorrente.
IV - Em face de todo o exposto, dou o meu parecer no sentido de ser dado parcialmente provimento ao recurso, anulando-se o acto recorrido na parte em que indefere o direito à recorrente dos actos de processamento do seu vencimento quanto ao cálculo do vencimento de exercício que lhe foi atribuído.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias, vem para decisão em conferência..
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Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade:
1. Por despacho de 23.12.98 do Director Geral dos Registos e Notariado foi o A nomeado por urgente conveniência de serviço para a categoria de 2ª ajudante do quadro de pessoal da Direcção Geral dos Registos e do Notariado, Registo Nacional das Pessoas Colectivas – termo de aceitação de nomeação a fls. 81 do PA apenso.
2. A aceitação, por termo de nomeação, teve lugar no dia 06.01.1999 – fls. 81 PA apenso.
3. Por ofício de 28.01.99, a Directora do Registo Nacional de Pessoas Colectivas dirigiu a consulta junto do Director Geral dos Registos e do Notariado, nos termos que se transcrevem:
“(..)
Consulta / Vencimentos /' Cálculo era participação emolumentar dos oficiais
O quadro de pessoal do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, no que respeita a oficiais, comporta os seguintes lugares:
6 Ajudantes Principais
8 l° s Ajudantes
20 2°s Ajudantes
60 Escriturários
Ao primeiro concurso para provimento de tais lugares apenas pôde concorrer o pessoal do quadro do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça nos termos e condições previstos no Decreto-Lei n" 129/98. de 13 de Maio.
Tal concurso, que teve em vista a transição do pessoal do quadro do GEPMJ para os Registos e Notariado, ainda não se mostra concluído dado o efeito suspensivo dos recursos que sobre ele recaíram.
Sucede, porém, que durante este período de transição foram entretanto preenchidos 4 lugares de 2° ajudante e 20 lugares de escriturário já pertencentes aos serviços dos registos e do notariado, tendo a maioria deles iniciado funções ainda no mês de Dezembro.
Para cálculo da participação emolumentar dos referidos oficiais procedeu-se em conformidade com o disposto na Portaria n° 669/90, de 14 de Agosto, tendo em conta a receita liquida da conservatória e não se incluindo na distribuição os funcionários que, embora prestem serviço no RNPC, pertencem ainda ao quadro do GEPMJ
A aplicação do disposto na referida Portaria em tais condicionalismos atribui uma participação emolumentar absolutamente excepcional aos referidos funcionários.
Ou seja, a parte da receita líquida que, não fora tais circunstâncias, seria dividida por 88 oficiais na proporção dos vencimentos base, é actualmente dividida apenas por 24.
Dando por certo que o legislador não poderá ter querido tais distorções, afigura-se-me que:
a) Durante o período de transição deverá ser ficcionada a participação emolumentar dos funcionários como se o quadro estivesse preenchido com os que transitam do GEPMJ, já nomeados oficiais dos registos e do notariado, sem prejuízo da sorte dos recursos interpostos das referidas nomeações;
b) Os limites de 70% e 40% previstos no artigo 6° da Portaria n° 669/90 tenham por referência a participação emolumentar do conservador e não do director.
A Interpretação vertida na alínea b) encontra fundamento na distorção que ocorreria se um ajudante pudesse ter por limite de participação emolumentar o mesmo limite que um conservador-auxiliar equiparando vencimentos a funções e responsabilidades completamente distintas
Considerando que se trata de uma situação única e invulgar e atento o aproximar da data de processamento de vencimentos do mês em curso, tenho a honra de solicitar a melhor atenção de V. Exa. no sentido de serem sancionados os entendimentos propostos quanto ao cálculo da participação emolumentar devida aos oficiais do RN PC. (..)” – fls. 101/100 do PA apenso.
4. A consulta referida supra em 3. obteve do Director Geral dos Registos e do Notariado o despacho de 29.01.99, do teor que se transcreve: “Concordo, tanto mais que o indeferimento dos recursos pode eventualmente determinar a revisão da distribuição emolumentar pelos (ilegível) nomeados” – fls. 101 do PA apenso.
5. O A apresentou em 22.11.99 reclamação dos actos de processamento dos vencimentos junto da Directora da Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Colectivas “no que se refere ao cálculo da remuneração base (..) quanto ao vencimento de exercício que lhe foi atribuído (..) desde 06 de Janeiro de 1999 (data da aceitação da nomeação nesse quadro e de exercício de funções) e a presente data” peticionando a final que fossem “restituídas e pagas as quantias referentes ao vencimento de exercício devido desde a data em que exerce funções nessa Conservatória (..) para além de serem restituídas e pagas as importâncias que não foram pagas, no mesmo período, por terem sido calculadas sobre uma remuneração base indevida (..)” – fls. 60/51 do PA apenso.
6. Antes de proferido despacho sobre a reclamação supra em 5., o A em 14.12.99 interpôs recursos hierárquicos junto do Director geral dos Registos e Notariados e Ministro da Justiça, com conteúdo e pedido idênticos ao da reclamação – fls. 95/78 e 125/112 do PA apenso.
7. Na DGRN foi proferida informação jurídica nº 48/00 – DSRH – DRH, de que se transcreve a parte que segue:
“(..)
2.1.- Efectivamente, dirigiu o recorrente dois recursos hierárquicos simultâneos, um para o Director-Geral dos Registos e do Notariado e outro para o Ministro da Justiça.
2.2.- Nos termos, designadamente, do art.° 65° do Dec.-Lei n.° 519-F2/79, de 29.12, e art.°s 134° e 135° do Dec.-Reg. n.° 55/80, de 8.10, cabe aos dirigentes dos serviços (conservadores e notários) o processamento da participação emolumentar, pelo que os actos recorridos se encontram correctamente identificados pelo recorrente.
2.3.- Dispõe o art. 49° do Decreto Regulamentar n.° 55/80, de 8.10:
1- Os conservadores e notários estão hierarquicamente subordinados ao Ministro da Justiça através do director-geral dos Registos e do Notariado.
2- O disposto no número antecedente não prejudica o exercício directo do poder hierárquico por parte do Ministro da Justiça."
2.4.- Assim sendo, o recurso dos actos de processamento de vencimentos da autoria da Sr8. Directora do RNPC, deverá ser dirigido e apreciado, nos termos do n.° 2 do art.° 169°, pelo mais elevado superior hierárquico do autor do acto, na situação em apreço, o Sr. Secretário de Estado da Justiça, dado se encontrar nele delegada a competência para decidir acerca dos assuntos relativos à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (v.d. D.R., II, n.° 278, de 29.11.99 - Despacho n.° 23 175/99).
2.5.- De facto, os actos praticados pelos Secretários de Estado são actos verticalmente definitivos e executórios, não sendo susceptíveis de recurso hierárquico necessário, deles cabendo recurso contencioso, actualmente, para o T.C.A. (v.d. Ac. do Tribunal Pleno, de 31.10.90, in Acórdãos Doutrinais, n.° 351, pág. 387).
2.6.- Com efeito, só assim não seria se se pudesse entender que as competências dos directores-gerais, constantes do mapa II anexo à Lei n.° 49/99, de 22 de Junho, das quais constam no n.° 17 que ora nos ocupa, têm natureza exclusiva.
2.7.- Esta questão tem sido largamente apreciada no Supremo Tribunal Administrativo. Depois de a considerar como competência própria e exclusiva, e portanto, geradora de actos verticalmente definitivos (cfr. Ac. do S.T.A., Pleno, de 30.9.93, rec. 29.391), abandonou, de forma reiterada e uniforme, tal entendimento, passando a considerar que tal competência apesar de ser uma competência própria não é uma competência exclusiva (cfr. Ac. de 9.2.93, rec. 30.379; de 20.5.93, rec. 30.371; 9.6.93, rec. 31.458; 17.2.94, rec. 31.310).
2.8.- As razões desta firme orientação desenvolvem-se por três ordens de argumentos (v.d. Ac. do STA, de 17.11.94), a saber:
- Em primeiro lugar, por que se terá entendido que a intenção do legislador
terá sido a de apenas atribuir aos directores-gerais um estatuto próprio através de "um bloco de competências próprias".
- Em segundo lugar, a atribuição aos directores-gerais de competência exclusiva representaria uma "completa revolução do nosso sistema administrativo", a qual não deixaria de ser convenientemente assinalada.
- E, em terceiro lugar, tal revolução implicaria que o vértice do grosso da actividade administrativa deixasse de ser o Governo, para passarem a ser os directores-gerais, pondo-se assim em causa o disposto nos artigos 185° e 202° da Constituição.
2.9.- De acordo com o exposto, se os recursos hierárquicos em consideração fossem apreciados pelo director-geral dos Registos e do Notariado, a decisão que sobre os mesmos viesse a ser proferida careceria de definitividade vertical, sendo, por conseguinte, contenciosamente irrecorrível.
III
1.- Parece de subscrever integralmente a douta argumentação expendida pela Sra. Directora do RNPC, autora dos actos ora recorridos, na resposta dada à reclamação apresentada pelo recorrente, nos termos e para os efeitos do disposto no n.° 2 do art.° 172° do CPA, por se entender que perfilhar-se a solução contrária, pecaria por falta de razoabilidade, pelo que - consagrando o direito soluções de bom senso - não se harmoniza o pretendido pelo recorrente com os objectivos do sistema jurídico considerado na sua unidade e coerência interna, atendendo a um mesmo corpo de princípios e normas.
2.- De facto, o sistema jurídico tem de ser entendido de forma dinâmica e na sua globalidade, encontrando-se os normativos legais numa relação de conexão e interdependência e como tal devendo ser aferidos.
3.- Como bem refere a Directora do RNPC, na aludida resposta à reclamação apresentada, a situação em análise não se encontra verdadeiramente contextualizada na previsão da lei.
Efectivamente, "não previu o legislador, nem poderia ter previsto, a situação manifestamente excepcional de transição de funcionários de um quadro para outro mas sem que alguma vez tivessem deixado de exercer funções, nem poderia o legislador ter querido que as regras e princípios fixados em matéria remuneratória para situações na lei previstas fossem de forma idêntica aplicáveis a situações nela não contempladas."
4.- Por outro lado, e relativamente à questão de saber se os limites de 70% e 40%, previstos no art.° 6° da Portaria n.° 669/90, têm por referência a participação emolumentar do conservador ou do director, reitera-se, igualmente, o entendimento defendido pela Sr8 Directora, no sentido de que a interpretação que colhe suporte legal, sendo que é a própria lei que o estabelece no regime jurídico do RNPC, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/98, de 13.5, precisamente ao distinguir, em termos remuneratórios, que a participação emolumentar do conservador corresponde a 85% da do director, pelo que a dos oficiais há-de estar indexada à participação emolumentar do conservador e não à do director, que nos termos legais pode nem pertencer ao quadro da Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Colectivas.
Conclusão:
Nos termos e fundamentos constantes da presente informação, e em caso de concordância superior, propomos a remessa dos presentes autos a Sua Excelência o Secretário de Estado da Justiça. (..) – fls- 134/126 do PA apenso.
8. Remetidos os autos, pela Auditoria Jurídica do Mnistério da Justiça foi proferido parecer no sentido que se transcreve na parte que segue:
“(..)
l. João ....., 2° ajudante do quadro da Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, veio interpor para Vossa Excelência recurso hierárquico dos actos de processamento de vencimentos no que se refere ao cálculo de remuneração base, especificamente quanto ao vencimento de exercício que lhe foi atribuído desde 06/01/99 até à data da interposição do recurso (Dezembro de 1999).
De salientar, que em simultâneo recorreu também para o Director-Geral dos Registos e Notariado, invocando os mesmos fundamentos.
Antes reclamara já desse processamento para a Directora do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, não tendo aguardado pela resposta desta à reclamação, que entretanto aquela elaborou e onde fundamenta a decisão de proceder ao processamento das remunerações nos termos reclamados.
2. No seu extenso recurso o recorrente tece diversas considerações quanto a princípios genéricos relativos ao direito ao lugar e à relação jurídica de emprego público, direito â remuneração e suas características gerais e natureza jurídica da remuneração dos funcionários.
Todas essas questões são digamos que, acessórias da questão central e não estão postas em crise pela decisão recorrida.
3. A questão central reside no facto de no cálculo do vencimento processado ao recorrente se ter tido em conta despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado de 29/01/99, despacho proferido na sequência de consulta efectuada pela Directora do Registo Nacional de Pessoas Colectivas ao mesmo Director-Geral quanto aos vencimentos e cálculo da participação emolumentar dos oficiais.
4. Considera o recorrente que o facto de se ter procedido ao processamento dos vencimentos de acordo com tal despacho é ilegal pois que a remuneração na função pública resulta da aplicação de diplomas legais e estes não podem ser alterados por despachos que lhes são contrários.
5. Basicamente o recorrente invoca o facto de no cálculo do vencimento do exercício que lhe foi processado se ter "ficcionado" a participação emolumentar dos funcionários como se o quadro estivesse preenchido com os funcionários que transitaram do GEP já nomeados oficiais, mas cuja nomeação estava suspensa.
Tal situação devia-se ao facto de após nomeação destes funcionários, terem sido interpostos recursos hierárquicos com efeito suspensivo, das decisões que operaram a transição do quadro do antigo GEP para o actual R.N.P.C., este integrado na Direcção-Geral dos Registos e Notariado como Conservatória do Registo Comercial de 1a classe, conforme Dec-Lei n° 129/98, de 13 de Maio.
Com efeito, nos termos do artigo 5° desse diploma "ao primeiro concurso para provimento dos lugares de oficial do quadro do R.N.P.C. que deve ser aberto no prazo de 90 dias a contar da entrada em vigor deste diploma, só pode concorrer o pessoal do quadro do G.E.P.M.J....."
6. O ora recorrente, tal como outros 21 funcionários da Direcção Geral dos Registos e Notariado foram nomeados para o quadro da nova Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, que prevê um quadro de oficiais dos registos e notariado de noventa e quatro lugares, por urgente conveniência de serviço (despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado de 15 de Dezembro de 1998, publicado em D.R. II Série n° 2 de 04/01/99). E iniciou funções em 06/01/99.
7. Entretanto haviam sido nomeados após concurso aberto nos termos do artigo 5° do Dec-Lei n° 129/98, de 13 de Maio já referido, os ajudantes e escriturários que concorrendo ao primeiro concurso, (provenientes do GEPMJ) transitariam para o R.N.P.C., actualmente Conservatória integrada nos Serviços do Registo e Notariado como já foi referido.
Após o primeiro concurso foram abertos novos concursos em Novembro de 1998, estes já concursos externos.
Conforme refere a Senhora Directora do R.N.P.C. na resposta à reclamação do ora recorrente:
"Sucede que, por vicissitudes várias relacionadas com a impugnação das nomeações dos funcionários do quadro do GEPMJ em condições de ingressarem, por transição, no quadro do RNPC, cujas delongas processuais levaram a que os mesmos já nomeados repete-se em Novembro de 1998 apenas tivessem aceite os respectivos lugares em Novembro de 1999 (cerca de um ano depois) se verificou nesta conservatória uma situação perfeitamente imprevista, anómala e excepcional".
8. E foi esta situação anómala e excepcional que levou à prolação do contestado pelo ora recorrente despacho do Director Geral dos Registos e Notariado de Janeiro de 1999, em que ficou determinado ficcionar que o quadro do R.N.P.C. estava preenchido para efeitos de cálculo de participação emolumentar a processar aos funcionários que aí exerciam funções efectivamente, embora em rigor, o quadro não estivesse preenchido, dado estarem pendentes recursos com efeito suspensivo e por isso haver funcionários a exercer funções mas que ainda não tinham aceite o lugar por aguardarem a decisão dos seus recursos.
9. Julga-se não haver ilegalidade na prolação desse despacho que o ora recorrente impugna e que determinou o concreto processamento do vencimento de exercício que lhe foi processado, de acordo com as regras que definem o cálculo dos vencimentos do pessoal do registo e notariado, nomeadamente - artigo 61° do Dec-Lei n° 519-F2/79 de 29 de Dezembro nos termos aí referidos.
10. De acordo com esta disposição é abonada aos oficiais do registo e notariado a título de participação emolumentar (vencimento de exercício) uma percentagem da totalidade de receita global líquida da totalidade dos Serviços apurada em cada mês.
Tendo por fundamento esta norma entende o recorrente que a totalidade da receita produzida no RNPC naquele período designado pela respectiva Directora de anómalo e excepcional deveria ser distribuída apenas pelos 22 funcionários provindos dos Serviços do Registo e Notariado, entre os quais o próprio que já tinha aceitado o lugar e exerciam funções e preenchiam vagas do quadro.
11. Acontece porém que os funcionários nomeados, mas com recursos pendentes, e provindos do GEP também exerceram funções nesse período e foi também esse exercício de funções que fez gerar a receita global mensal arrecadada pelo RNPC nesse período.
E foi o facto de independentemente de se não poder considerar preenchido o quadro, por pendência de recursos e não aceitação dos lugares por pessoas nomeadas, mas a exercerem efectivamente funções que se optou pela impugnada decisão proposta pela Directora do RNPC e sancionada pela já citada e considerado pelo recorrente ilegal despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado de Janeiro de 1999.
12. Não pode deixar de se considerar que a pretensão do recorrente radica em interpretação restritiva e formalista das disposições relativas à remuneração do pessoal dos registos e notariado.
O facto de formalmente, por não ter havido aceitação dos lugares por força da interposição dos recursos, se não poder considerar preenchido o quadro do RNPC não impede que se deva entender que nesse período as pessoas nomeadas e recorrentes exerciam e exerceram funções e consequentemente teriam sempre direito a perceber uma parte dessa receita global do RNPC (resultante do seu exercício efectivo de funções).
Foi essa a "ratio" do despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado que não se pode considerar contrária a lei, se se considerar o efectivo exercício de funções por parte de pessoas ainda que não "preenchendo" vagas pelas razões já referidas.
13. Uma outra questão levantada pelo recorrente é a de saber se os limites de 70% e 40% previstos no artigo 6° da Portaria n° 669/90, relativas aos limites a perceber por parte de chefes de secção, ajudantes e escriturários têm por referência a participação emolumentar do conservador ou do director do RNPC.
Quanto a este ponto dá-se aqui por reproduzida a posição da Senhora Directora do RNPC de que é o próprio Dec-Lei n° 129/98 que integra na Direcção-Geral dos Registos e Notariado o RNPC, considerando aplicável ao seu pessoal o estatuto do pessoal dos registos e notariado e que refere expressamente a participação emolumentar de conservador ou notário, já que o de director do RNPC que até pode não pertencer a esta carreira, é diferente.
14. Assim, tendo em conta nomeadamente a resposta da Directora do RNPC à reclamação do ora recorrente, a informação n° 48/00-DSRH-DRH e ainda o exposto julga-se de indeferir o presente recurso por não estarem os actos de processamento dos vencimentos do ora recorrente feridos dos apontados vícios de ilegalidade, violação de lei ou serem nulos como este pretende.
A interpretação dada a normas jurídicas não pode ter apenas em consideração o seu conteúdo literal "stricto sensu", há que ter em conta a realidade fáctica que com elas se pretende regulamentar. E foi isso que aconteceu no presente caso, sendo de reiterar que os princípios que regulam a determinação da remuneração dos funcionários dos registos e notariado não foram violados com esta interpretação que lhes foi dada, podendo até dizer-se que face à situação esta foi a decisão mais adequada. (..)” – fls. 141/135 do PA apenso.
9. Em 25.5.2000 por Sua Exa. o Secretário de Estado da Justiça foi proferido o seguinte despacho: “Concordo, pelo que nego provimento ao recurso.” – fls. 141 do PA apenso.
DO DIREITO
O despacho impugnado vem assacado de incorrer nos seguintes vícios:
1. erro sobre os pressupostos de facto e de direito do procedimento de cálculo da participação emolumentar, constantes dos artºs. 61º DL 519-F 2/79 de 29.12, por referência aos nºs- 1 e 2 da Portaria nº 669/90 de 14.08 ................... ítens 1 a 5 e 8 das conclusões;
2. erro sobre os pressupostos de direito do inicio de funções, constante do artº 12º DL 427/89 de 7.12 .......................... ítens 6 e 7 das conclusões;
3. erro sobre os pressupostos de direito do referencial de cálculo da participação emolumentar, constantes dos artº 23º DL 519-F 2/79 de 29.12 e 79 do DL 129/98 de 13.05. ........................................ ítens 9 a 12 das conclusões.
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Os normativos que regem directamente o caso dos autos são os seguintes:
- DL 519 – F2/79 de 29.12 artº 59º nº 1 – Os ordenados dos oficiais dos registos e do notariado são os correspondentes às letras a seguir indicadas:
a) Dos ajudantes (..)
b) Dos escriturários (..)
nº 3 – O ordenado equivale, para todos os efeitos, ao vencimento de categoria (..)
artº 61º nº 1 – Aos oficiais de registo e do notariado é abonada, a título de participação emolumentar, uma percentagem da receita global ilíquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
nº 2 - A percentagem a que se refere o número anterior, a proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito e as normas a que deve obedecer a respectiva atribuição e liquidação são fixadas em portaria do Ministro da Justiça.
(..)
nº 4 – A participação emolumentar é considerada, para todos os efeitos, vencimento de exercício.
- Portaria nº 669/90 de 14.08
1º - A participação emolumentar atribuída aos (..) e aos oficiais dos registos e notariado, a que se reporta o nº 1 do artº 61º do Decreto-Lei nº 519 – F2/79, de 29 de Dezembro, terá por limite a percentagem de 15% da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
2º - Por conta da verba apurada nos termos do número anterior, a participação emolumentar dos chefes de secção e dos oficiais dos registos e do notariado é determinada pela aplicação das seguintes percentagens:
a) Até 1 500 000$00, 11%
b) Sobre o excedente, 4% para os chefes de secção e oficiais dos registos e 6,5% para
os oficiais do notariado.
3º - A participação apurada nos temos do número precedente será distribuída por todos os chefes de secção e oficiais, na proporção dos respectivos vencimentos de categoria, sendo, para este efeito, o vencimento de chefe de secção multiplicado pelo factor 1,1.
4º - Ficam assegurados aos chefes de secção e aos oficiais dos registos e do notariado, respectivamente, 65% e 60% do seu vencimento de categoria.
(..)
6º - Em caso algum o quantitativo a perceber poderá exceder as seguintes percentagens da participação emolumentar do conservador ou do notário:
70% quanto aos chefes de secção e ajudantes;
60% (..)
40% (..)
30% (..)
a) Emolumentos – vencimento principal de exercício
A fim de contextualizar os conceitos de ordenado, vencimento de categoria e vencimento de exercício e emolumentos, temos de recuar às fontes legais das classificações administrativas, servindo-nos para tanto da lição do Professor Marcello Caetano.
Segundo este Autor, o ordenado consiste na quantia certa periódica e regular, correspondente à categoria funcional e paga pelo cofre da pessoa colectiva servida; emolumentos são as taxas fixadas na lei e pagas pelos utentes dos serviços, recebidos em percentagem pelos funcionários pelos actos funcionais praticados.
Atenta a classificação administrativa, originária, entre outros diplomas, do artº 529º C. Administrativo, temos a considerar:
Vencimento de categoria correspondente a 5/6 do ordenado.
Vencimento de exercício correspondente ao sexto restante.
O vencimento de categoria é atribuído às diversas categorias (..) a partir do mínimo que é o da categoria em que há menor responsabilidade, menor exigência de instrução, de habilidade e de experiência, menor esforço e maior facilidade de obtenção de profissionais no mercado de trabalho, - digamos, o contínuo da repartição pública.(..)” ( Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. II, Almedina/1983, págs. 764 a 767.
).
O vencimento de exercício consistem nos quantitativos que “(..) só devem ser abonados quando o funcionário se encontre no efectivo desempenho das funções do cargo e por efeito desse desempenho.
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Dentro deste enquadramento, os emolumentos são considerados vencimento de exercício, dada a sua conexão com o exercício funcional, e vencimento principal, segundo os cânones da classificação doutrinária, entendido como a “(..) remuneração certa ou remuneração base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício (..)”
b) Emolumentos - pressupostos vinculados do cálculo e distribuição
De modo que, na lição do Autor que vimos seguindo, os emolumentos, fazem parte do vencimento principal, configurando-se como remuneração base fixada por lei sem qualquer conexão, para este efeito, com a pessoa, lugar e modo de exercício da função.
Classificação que do ponto de vista administrativo e doutrinal permanece verdadeira face ao complexo legislativo vigente, como se infere do disposto nos seguintes normativos:
- DL 184/89 de 2.6
artº 15º nº 1 - O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) Remuneração base;
artº 17º nº 1 – A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente é posicionado
- DL 353-A/89 de18.10
artº 4º nº 1 – A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial do regime geral.
artº 5º nº 1 – A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
nº 2 – A remuneração de categoria é igual e cinco sextos da remuneração base (..)
nº 3 – A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base (..)
O que, necessáriamente, nos coloca no domínio dos pressupostos de cálculo e de distribuição da participação emolumentar vinculadamente determinados ou pelo legislador ou pela Administração no exercício da actividade regulamentar - como decorre, a nosso ver, claramente do artº 61º nº 2 DL 529 – F2/79 e dos nºs. 1º , 2º, 3º, 4º e 6º da Portaria 669/90, supra transcritos -, em obediência aos princípios da proibição do retrocesso social e da protecção da confiança que, particularmente no domínio laboral, tutelam o direito à retribuição e revelam em conjunto “(..) um dos prismas múltiplos das exigências da igualdade: o de que, ao fazer corresponder a situações diversas saídas diferentes, se tenha em conta o condicionalismo do exercício, com atenção particular aos elementos de crença legítima e de previsibilidade que, ao caso, se acolham (..)”( Menezes Cordeiro, Da boa-fé no direito civil, Vol. II, Almedina, pág.1276.).
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Pelo que vem dito, não tem fundamento legal a hipótese de conferir à Administração liberdade de escolha de pressupostos em função do que, em juízo de valoração do caso concreto, pareça mais adequado para cálculo do vencimento emolumentar ou para a respectiva distribuição pelos trabalhadores em sede de relação jurídica de emprego público, na medida em que “(..) por estar em causa um direito que beneficia de um regime análogo ao dos direitos, liberdades e garantias – o direito à retribuição -, as remunerações de categoria e de exercício só podem ser suspensas ou perdidas nas situações e condições taxativamente enunciadas na lei (..)” ( Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º Vol., 2ª edição, Coimbra Editora, pág.269.), cfr. artºs. 17º e 59º a) da CRP.
No limite, estamos perante a impossibilidade resultante do artº 112º nº 6 da Constituição, de o artº 61º nº 2 DL 529 – F 2/79 de 29.12 conferir o poder de, por portaria, isto é, por regulamento com eficácia externa, disciplinar a participação emolumentar no que respeita à “proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito” no uso de poderes discricionários.
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Na decorrência do exposto e no que ao caso sub judice importa, o nº 3 da Portaria nº 669/90 ao determinar que “A participação (..) será distribuída por todos os chefes de secção e oficiais, na proporção dos respectivos vencimentos de categoria (..)” deve ser interpretado tendo por referência o direito à concreta participação emolumentar legalmente reconhecida segundo os seguintes parâmetros:
1. a posição jurídica de chefes de secção e oficiais (no caso concreto, de 2º ajudante);
2. o quadro de pessoal de oficiais do Registo Nacional de Pessoas Colectivas (no caso concreto 6 ajudantes principais, 8 1ºs ajudantes, 20 2ºs, ajudantes e 60 escriturários);
3. atento o efectivo desempenho de funções, pressuposto do direito a emolumentos legalmente conferido pelo artº 61º nº 1 DL 519 – F 2/79 de 29.12
O que quer dizer que o cálculo em concreto do valor a distribuir por “todos os chefes de secção e oficiais” não flutua consoante no mês X e mês Y estejam “todos” ou “todos menos 1, 2 ou 3 funcionários”, mas é referenciado a um número estável e antecipadamente conhecido v.g. pelos credores dos emolumentos, porque reportado ao número de chefes de secção e oficiais que o quadro de pessoal legalmente comporta.
Fora deste entendimento, entramos no puro casuísmo, hoje X, amanhã X-Y, o que, pelas razões de direito supra, viola frontalmente o princípio da legalidade, na vertente do princípio da confiança, no que respeita a um dos componentes do vencimento principal ou, como hoje é designação legal, da remuneração base, no caso, a remuneração de exercício por participação emolumentar.
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Não assiste, pois, razão ao A ora Recorrente no que respeita às questões suscitadas nas conclusões sob os ítens 1 a 5 e 8 - erro sobre os pressupostos de facto e de direito do procedimento de cálculo da participação emolumentar, constantes dos artºs. 61º DL 519-F 2/79 de 29.12, por referência aos nºs- 1 e 2 da Portaria nº 669/90 de 14.08 - mostrando-se prejudicado, pela solução dada a esta parte, o conhecimento da questão subsequente e suscitada nos ítens 6 e 7 das conclusões - erro sobre os pressupostos de direito do inicio de funções, constante do artº 12º DL 427/89 de 7.12.
No que respeita aos ítens 9 a 12 das conclusões - erro sobre os pressupostos de direito do referencial de cálculo da participação emolumentar, fixados nos artº 23º DL 519-F 2/79 de 29.12 e 79º do DL 129/98 de 13.05 – também não assiste razão ao A, ora Recorrente pelas razões constantes do douto parecer emitido pela Exma. Magistrada do Ministério Público,de que, com a devida vénia, aqui nos apropriamos e para cuja sustentação de direito remetemos, a saber,
“(..)
III - Quanto à 2ª questão
Tendo em consideração o estipulado nas disposições conjugadas dos arts. 81° e 82° n° 3 do DL 129/98, terá de se concluir em nosso entender que os limites de 70% e 40% previstos no art. 6° da Portaria n° 669/90 de 14/08 têm por referência a participação emolumentar do conservador e não a do director, nesta parte não assistindo razão ao recorrente. (..)”.
Em face do regime estatuído no DL 129/98, o RNPC é dirigido por um director, artº 79º nº1, sendo aplicáveis ao pessoal do RNPC “as disposições referentes ao pessoal das conservatórias do registo comercial autonomizadas”, artº 81º nº 1, em consonância com o disposto no artº 2º que determinou a efectiva integração do RNPC na DGRN e, conforme artº 82º nº 3, reportando os emolumentos do director do RNPC ao estipulado para os “conservadores das conservatórias do registo comercial autonomizadas”.
Por tudo quanto vem exposto, o presente recurso não logra ganho de causa.
***
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 200 e a procuradoria em metade.
Lisboa, 20.05.2004.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
