“1) O presente procedimento cautelar visa impedir a verificação de prejuízos de difícil ou impossível reparação, ocorrendo aqueles – perante o indeferimento do procedimento cautelar – ao longo de vários anos, não podendo sequer ter-se por quantificáveis de modo total, aritmético.

2) O recorrente alegou no requerimento inicial – e tal foi omitido e desconsiderado pela sentença recorrida – ser do conhecimento geral o tempo corrente de um processo judicial, sempre superior a dois anos até à prolação de uma sentença transitada em julgado, podendo alcançar os 5 a 8 anos até que tal suceda.

3) Mais alegou o recorrente que se este continuasse a exercer a sua atividade privada, o seu nome (enquanto profissional, médico veterinário) circularia no mercado das explorações de suínos, e mesmo na clínica de pequenos animais e, com maior probabilidade, o recorrente poderia obter um ou mais clientes novos,

4) mas ao ser afastado dessa atividade privada – como consequência manifesta do indeferimento proferido no ato suspendendo – o seu nome profissional, a sua capacidade nessa área deixará de ser corrente, deixará de ser uma referência para os seus antigos clientes (e destes, para futuros e novos clientes), perdendo assim inexoravelmente uma fonte de rendimento essencial à estabilidade do seu agregado familiar, causando graves perturbações para o rendimento, equilíbrio e sustentação desse agregado.

5) A sentença recorrida não efectuou a devida interpretação da tutela cautelar, face aos factos concretos, ao alegado, aos documentos juntos e ao que é do conhecimento e experiência comuns.

6) No caso sub judice existe fundado receio de que, quando o processo principal terminar, a sentença proferida e transitada em julgado já não dê resposta atempada e adequada à situação jurídica envolvida em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo a tornou totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

7) A alínea Q) dos factos provados tem de ser complementada com a seguinte redacção, face ao que consta do doc. 1 junto ao r.i. e ao alegado na parte inicial deste: Por ofício com registo de saída 008968, de 28/03/2017, notificado ao Requerente em 18/04/2017, com o assunto “Pedido de acumulação de funções”, foi o Requerente notificado do indeferimento do seu pedido de acumulação de funções, com fundamento na informação nº 183/DSGA, de 15/03/2017, da Directora de Serviços de Gestão e Administração.

8) Há que ter-se por provado – porque alegado e não contraditado – que o recorrente tem 68 anos de idade, que aufere receitas anuais ilíquidas da actividade privada e que, no final de cada exercício os sócios – recorrente e cônjuge – podem determinar a distribuição dos lucros por aqueles, sendo esse rendimento relevante para o requerente suportar as despesas do ano seguinte.

9) Não se deve entender que o recorrente possa – ou deva – ter que prescindir dos seus subsídios de férias e de natal, para fazer face a despesas correntes, ou não, do seu agregado familiar, quando não vive desse modo, e não tem de viver desse modo.

10) É do conhecimento comum que o volume das despesas assumidas por qualquer pessoa ou agregado familiar está directamente relacionado com os rendimentos auferidos correntemente por aquela ou por este.

11) O valor das despesas do recorrente é, manifestamente, proporcional aos rendimentos que vem auferindo há anos, seja pelo seu trabalho dependente, seja pelo trabalho independente.

12) Com o acréscimo decorrente do trabalho independente o recorrente pode ter quantias para fazer face a viagens que pretenda realizar, a compra de veículo automóvel novo, até a situações de doença, a medicamentos mais dispendiosos, a necessidades de intervenções médicas ou cirúrgicas de urgência que não se compadeçam com os tempos de espera no SNS, enfim contando com esse ganho extra, incluindo a sua retribuição do trabalho dependente, para fazer face às despesas usuais que se habituou a ter e às extraordinárias, ou até para adquirir bens mais dispendiosos (sem carecer de recurso a crédito).

13) Se a lógica exposta pelo Tribunal recorrido na sentença em análise fosse de aplicar, somente os indigentes, ou trabalhadores de classe baixa, ou média baixa, poderiam ter acesso a este procedimento cautelar, ao seu deferimento, porque somente com os seus rendimentos mensais o Tribunal consideraria terem prejuízos de difícil reparação.

14) Não foi esse o espírito subjacente à elaboração do C.P.T.A., não encontrando a sentença recorrida sustentação legal para a decisão de indeferimento tomada.

15) São geradores de prejuízos dificilmente reparáveis os actos administrativos que implicam a cessação ou a paralisação de actividades comerciais, e o mesmo se diga para as actividades independentes de prestadores de serviços, como é o caso do recorrente (enquanto médico veterinário ao serviço da sociedade comercial da qual é gerente e sócio), por serem causa de lucros cessantes indetermináveis com rigor e arrastarem outras consequências de difícil quantificação, como seja a perda de clientela.

16) Resulta do alegado pelo recorrente na p.i., dos documentos juntos e dos factos tidos por provados na sentença, e dos demais que deverão considerar-se provados, que a perda de clientela é um valor que, por si só, justifica a ocorrência de prejuízo de difícil reparação, apenas porque ocorre real incapacidade de ser concretizada materialmente, quantificável.

17) Se o recorrente cessar agora a sua actividade privada não a retomará jamais, porquanto a clientela leva tempo a criar, e além dos anos de demora do processo principal ainda o recorrente teria outros tantos anos pela frente para tentar angariar novos clientes, uma vez que os antigos já os havia perdido.

18) E com a enorme desvantagem de nessa altura já se encontrar com mais de 70 anos, estando parado no trabalho privado, ficando ainda mais desactualizado.

19) Com a interpretação que a sentença recorrida faz do alegado pelo recorrente, dos documentos juntos, e do que é, afinal, o rendimento daquele e motivos da sua aplicabilidade, violou o vertido no art. 120.º, n.º 1 do C.P.T.A., atendendo à interpretação errada que efectua dos factos em análise, da documentação apresentada, da experiência comum, do alegado pelo então requerente, e da matéria provada (e a incluir, como provada).

O recorrido contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

“a) De acordo com a jurisprudência administrativa dominante não é prejuízo de difícil reparação aquele que seja facilmente quantificável;

b) Ora, o Recorrente consegue quantificar o prejuízo que a execução do ato pode acarretar anualmente;

e) Assim sendo, não merece acolhimento o alegado pelo Recorrente.

II) Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

A) O ora Requerente JOSÉ ……………………………. é funcionário público, com a categoria de médico veterinário assessor, da carreira de médico veterinário, exercendo as suas funções na Divisão de Alimentação e Veterinária de …………. há 37 anos – acordo.

B) Desde há 14 anos que as funções do Requerente se centram na avicultura, tendo por objectivos fixados o exercício de funções no plano de contingência da gripe aviária, no plano nacional de salmonelas de galinhas poedeiras e de galinhas reprodutoras, no plano nacional de controlo de salmonelas de frangos no âmbito de TRACE (trocas intra-comunitárias de pintos do dia destinados à reprodução), no plano nacional de controlo de resíduos de explorações avícolas e cunículas, no âmbito do bem-estar animal exclusivamente nas explorações avícolas (galinhas poedeiras, galinhas reprodutoras e frangos), e no plano nacional de controlo da alimentação animal (produzida industrialmente) – acordo.

C) O Requerente também instrui processos de contra-ordenação relativos a entidades exploradoras de suínos – acordo.

D) A Divisão de Alimentação e Veterinária de ………..tem 1 Chefe de Divisão, 4 médicos veterinários – 1 na avicultura (o ora Requerente), 2 na suinicultura, e 1 no sector dos ruminantes -, 2 engenheiros na higiene pública e 5 inspectores sanitários a trabalhar nos matadouros – acordo.

E) Nos anos antecedentes a 2009 e depois daí em diante, com excepção do ano de 2012, que não teve resposta, sempre foi corrente o Requerente – e demais médicos veterinários em serviço de funções públicas – apresentar a acumulação de funções por referência a documentos nos quais de identificavam as funções privadas, sendo tal levado ao conhecimento da autoridade administrativa competente, a qual assinalava ter tomado conhecimento – acordo.

F) A título de rendimento do trabalho dependente, recebidos anualmente enquanto funcionário público, no exercício das suas funções, o Requerente auferiu em 2016 o rendimento bruto de € 33.520,22, sendo o seu rendimento líquido mensal de € 1.833,48 – cfr. doc. nº 4 e 5, juntos com o r.i..

G) Com tais valores de rendimentos tem o Requerente de prover às despesas correntes do agregado familiar (Requerente e mulher), com alimentação, vestuário, consumos de água, electricidade, gás e combustível – acordo.

H) Com empréstimos contraídos despende o Requerente a quantia mensal global de € 486,96 – cfr. doc. nº 6, 7 e 8, juntos com o r.i..

I) Suporta anualmente com seguros a quantia de € 125,78 e de IMI a quantia de € 241,50 – cfr. doc. nº 9 e 10, juntos com o r.i..

J) O Requerente tem constituída uma sociedade comercial, denominada Srª Clínica …………., Lda., com o NIPC ………….., da qual é sócio, juntamente com a sua mulher, sendo aquele ainda o seu gerente – acordo.

K) É a referida sociedade que explora o consultório veterinário no qual o Requerente exerce a actividade enquanto médico veterinário em função privada e presta serviços médicos veterinários junto de suiniculturas – acordo.

L) Em 2015 a referida sociedade teve o lucro tributável de € 4.291,56, para um total de proveitos do exercício de € 3.272,30 – cfr. doc. nº 11, junto com o r.i..

M) Alguns dos clientes particulares do Requerente, das suiniculturas, já o são desde inícios da década de 1990 – acordo.

N) O acompanhamento anual por parte do Requerente, junto dos animais existentes nas explorações pecuárias dos seus clientes tem por base a prática clínica: aconselhamento e execução de profilaxia médica, diagnóstico e tratamento de patologias próprias dos suínos, prescrição de medicamentos, aconselhamento no plano de higiene e controlo de pragas e roedores nas suiniculturas e cumprimento do plano de controlo da doença de Aujesky – PCDA, nomeadamente vacinação e serologias, seguindo um protocolo assinado entre o Requerente e o produtor – acordo.

O) Consta do Despacho nº 30/G/2016, de 4/10/2016, o seguinte:
«Texto no original»
- cfr. doc. nº 2, junto com a oposição.

P) Em 10/11/2016 o Requerente deu entrada nos serviços da Requerida de requerimento, onde consta o seguinte:

«Texto no original»

- cfr. doc. nº 2, junto com o r.i..

Q) Por ofício com registo de saída 008968, de 28/03/2017, com o assunto “Pedido de acumulação de funções”, foi o Requerente notificado do indeferimento do seu pedido de acumulação de funções, com fundamento na informação nº 183/DSGA, de 15/03/2017, da Directora de Serviços de Gestão e Administração – cfr. doc. nº 1, junto com o r.i., doc. A., junto com o requerimento do Requerente de 31/07/2017 e doc. 1, junto com o requerimento da Entidade Requerida de 08/08/2017.

R) Consta da informação nº 183/DSGA, de 15/03/2017, da Directora de Serviços de Gestão e Administração, o seguinte:
«Texto no original»
.” - cfr. doc. nº 1, junto com o r.i..

S) Na acção cautelar que correu termos sob o nº 1887/09.7BELRA foi decretada a suspensão de eficácia do acto datado de 18/09/2009, proferido pela Sub-Directora Geral da Direcção-Geral de Veterinária, que indeferiu a acumulação de funções privadas com funções públicas requerida por José …………..em 02/06/2009, tendo na acção principal, que corre termos sob o nº …………...0BELRA-A, sido proferida sentença que julgou a acção improcedente e absolveu a Entidade Demandada do pedido, encontrando-se o recurso pendente – cfr. doc. nº 3, junto com o r.i. e consulta SITAF – proc. nº …….7BELRA e nº ………....0BELRA-A.


III) Fundamentação jurídica

Alegou o recorrente – cfr. conclusões 7) e 8) – que a alínea Q) dos factos provados deveria ser complementada com a seguinte redacção: Por ofício com registo de saída 008968, de 28 de Março de 2017, notificado ao Requerente em 18/04/2017….”, bem como deveria considerar-se provado que o requerente tem 68 anos de idade e que aufere receitas anuais ilíquidas da actividade privada e que, no final de cada exercício os sócios – recorrente e cônjuge – podem determinar a distribuição de lucros por aqueles, sendo esse rendimento relevante para o requerente suportar as despesas do ano seguinte.”
Tendo presente a posição assumida pelo requerente, ora recorrente, no requerimento inicial, bem como os factos vertidos no probatório, entendemos que os factos acima referidos nada acrescentam de relevante para a boa decisão da causa.
Desde logo, não está em causa nos autos saber em que data foi o recorrente notificada do acto suspendendo, nem isso é relevante para aferir do preenchimento dos pressupostos dos quais depende o decretamento da providência cautelar.
Por outro lado, independentemente da idade do recorrente, foi considerado na sentença recorrida que, e passamos a citar, “…os factos provados não permitem extrair qual a representação que a actividade privada desenvolvida pelo Requerente tem no seu rendimento, concretamente, a sua situação face à ausência dos rendimentos decorrentes da execução do acto suspendendo, de modo a alcançar se coloca em risco a satisfação das necessidades básicas do Requerente e do seu agregado familiar [mulher], ou determina um drástico abaixamento do nível de vida do Requerente e do seu agregado familiar, no cômputo dos rendimentos resultantes do trabalho dependente”, constando da matéria de facto assente quer o rendimento anual, quer o mensal auferido pelo recorrente, como trabalhador em funções públicas – cfr. item F) dos factos apurados – bem como as despesas mensais suportadas com empréstimos – cfr. item H) – quer as anuais suportadas com seguros e IMI – cfr. item I) – pelo que se conclui pela improcedência da invocada insuficiência dos factos dados como assentes na decisão recorrida.
Insurgiu-se, igualmente, o recorrente, quanto ao decidido pelo T.A.F. de Leiria quanto à verificação dos critérios de decisão de providências cautelares, desde logo quanto ao preenchimento do requisito relativo ao periculum in mora.
Vejamos:
De acordo com o nº 1 do artigo 120º do CPTA “sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.”

A alegação e prova da existência de prejuízos de difícil reparação compete ao requerente, conforme é entendimento perfilhado pela jurisprudência, de que se refere a título de exemplo Acórdão proferido, em 16 de Junho de 2004, pelo Tribunal Centro Administrativo Sul, Secção de Contencioso Administrativo, in www.dsgi.pt., proferido no âmbito do processo 00166/04, cujo sumário parcialmente se a transcreve:
“….. o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível ou justificada” a cautela que é solicitada, não bastando ao tribunal, para a formulação do tal juízo de prognose, a mera alegação vaga e abstracta dos prejuízos, devendo os autos conter razões, isto é, factos que fundamentem o pedido, para que se possa concluir pelo deferimento da pretensão.
VI – A prova da existência do direito a acautelar basta-se com indícios de uma probabilidade séria da sua existência, ficando a certeza da sua existência para a acção principal; a prova da produção dos prejuízos de difícil reparação carece de demonstração de que estes são evidentes e reais, através de factos que mostrem ser tais prejuízos fundamentados.”
No caso em apreço, o T.A.F. de Leiria considerou não se mostrar preenchido o critério de decisão em apreço, estribando-se na seguinte fundamentação:
“O Requerente tem constituída uma sociedade comercial, denominada Srª Clínica …………, Lda., com o NIPC …………….., da qual é sócio-gerente. É a referida sociedade que explora o consultório veterinário no qual o Requerente exerce a actividade enquanto médico veterinário em função privada e presta serviços médicos veterinários junto de suiniculturas. Em 2015 a referida sociedade teve o lucro tributável de € 4.291,56, para um total de proveitos do exercício de € 3.272,30.
Alguns dos clientes particulares do Requerente, das suiniculturas, já o são desde inícios da década de 1990.
Tal como se entende, os factos provados não permitem extrair qual a representação que a actividade privada desenvolvida pelo Requerente tem no seu rendimento, concretamente, a sua situação face à ausência dos rendimentos decorrentes da execução do acto suspendendo, de modo a alcançar se coloca em risco a satisfação das necessidades básicas do Requerente e do seu agregado familiar [mulher], ou determina um drástico abaixamento do nível de vida do Requerente e do seu agregado familiar, no cômputo dos rendimentos resultantes do trabalho dependente.
Por outro lado, uma eventual perda de clientela não vale mais do que valer a clientela actual. Mas sobre esta e o seu valor nada se sabe, porque nada foi alegado.
Deste modo, não permitindo os factos alegados e provados perspectivar a criação de impossibilidade da reintegração da esfera jurídica do Requerente, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, e concluir pela probabilidade da constituição de uma situação de facto consumado, ou a produção de prejuízos de difícil reparação, não se pode dar como verificado o requisito do periculum in mora plasmado no artº 120º, nº 1, do CPTA.”
O recorrente imputa erro de julgamento de direito ao assim decidido, alegando, para tanto e em síntese, que:
- O volume das despesas assumidas por qualquer pessoa ou agregado familiar está directamente relacionado com os rendimentos auferidos correntemente por aquela ou por este, sendo certo que o valor das suas despesas é manifestamente proporcional aos rendimentos que vem auferindo há anos, seja pelo seu trabalho dependente, seja pelo trabalho independente; com o acréscimo que decorre do “trabalho independente o recorrente pode ter quantias para fazer face a viagens que pretenda realizar, a compra de veículo automóvel novo, até a situações de doença, a medicamentos mais dispendiosos, a necessidades de intervenções médicas ou cirúrgicas de urgência que não se compadeçam com os tempos de espera no SNS, enfim contando com esse ganho extra, incluindo a sua retribuição do trabalho dependente, para fazer face às despesas usuais a que se habituou a ter e às extraordinárias, ou até para adquirir bens mais dispendiosos”;
- “Se o recorrente cessar agora a sua actividade privada não a retomará jamais, porquanto a clientela leva tempo a criar, e além dos anos de demora do processo principal ainda a recorrente teria outros tantos anos pela frente para tentar angariar novos clientes, uma vez que os antigos já os havia perdido”.
Vejamos, para o que se seguirá de perto a fundamentação vertida em Acórdão proferido por este Tribunal em 4 de Outubro de 2017, no âmbito do Proc. 715/17.4BELRA, dada a similitude das questões a tratar no presente recurso e as analisadas no referido Acórdão.

Como resulta da posição vertida no requerimento inicial, o recorrente faz assentar o periculum in mora na privação de parte dos rendimentos que aufere e na perda irremediável de clientela.
É certo que, ao ver indeferido o pedido de autorização para o exercício de funções privadas, o recorrente verá os seus rendimentos diminuídos, na medida em que deixará de receber o rendimento gerado pela sociedade comercial Sra Clínica …………………..
Contudo, essa circunstância, só por si, não é susceptível de alicerçar a conclusão de que existe o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação.
Para tal necessário seria que o recorrente tivesse alegado e provado factos dos quais resultasse que a perda do rendimento que auferia pelo exercício de funções privadas lhe causou prejuízos irreparáveis, o que não fez.
Recorde-se que as despesas que o ora recorrente alegou e provou suportar foram as seguintes: 486,96 € mensais com empréstimos contraídos – item H) dos factos apurados – despesas anuais com seguros no montante de 125,78 € e com o IMI no valor de 241,50 – cfr. item I) dos factos apurados – o que perfaz a quantia anual de 367,28 €, quantia que, dividida por doze, dá um resultado de 30,60 €; ora tendo presente que o vencimento líquido mensal do recorrente, enquanto trabalhador em funções públicas, é de 1.833,48 €, concluiu-se que depois de fazer face às referidas despesas o agregado familiar do requerente fica com um rendimento disponível de 1.315,92 € quantia que se afigura suficiente, face aos factos alegados, para fazer face às despesas correntes do agregado familiar, com alimentação, vestuário, consumos de água, electricidade, gás e combustível, em valores não apurados, desde logo porque não alegados.
Assim tendo presente o referido valor – 1.315,92 € - com o qual o agregado familiar faz face às despesas correntes, depois de pagas as despesas com empréstimos, seguros e IMI, não podemos deixar de concluir, como fez o Tribunal a quo, pela inexistência de prejuízos irreparáveis que advêm da não autorização para o exercício de actividade privada.
Efectivamente, o rendimento mensal de que o recorrente dispõe e que advém do seu trabalho como trabalhador em funções públicas, o qual ascende a 1.833,48 €, é manifestamente suficiente para fazer face às despesas que alegou suportar. Daí que não seja possível concluir que a privação do rendimento que retirava do exercício de funções privadas provoque ao requerente prejuízos de difícil reparação.
Por outro lado, e sendo também certo que, seguindo um juízo que nos é possibilitado pela experiência comum, a circunstância de o recorrente estar impossibilitado de exercer as funções como médico veterinário a título privado acarretará, muito provavelmente, a perda de clientela, a verdade é que, tendo presente os contornos do caso sub judice, não podemos concluir que daí resultem prejuízos irreparáveis.
Desde logo, caso a acção principal venha a ser julgada procedente, é perfeitamente possível reparar os danos, designadamente pagando ao recorrente os rendimentos que o mesmo deixou de auferir; tanto mais que é conhecido quer o lucro tributável da sociedade comercial, quer o total de proveitos do exercício, relativo ao ano de 2015, da sociedade Srª Clínica ………….. Lda – cfr. item L) dos factos apurados.
Não podemos deixar de ter presente que o exercício da actividade privada não é a única fonte de rendimento do requerente cautelar. Nessas situações, isto é, quando o único rendimento auferido é o que resulta do exercício dessa actividade, os prejuízos resultantes da proibição ou da não autorização do seu exercício são notórios, na medida em que o requerente cautelar fica impossibilitado de prover ao seu sustento e à satisfação das suas necessidades básicas.
Não é essa a situação em apreço, pois, como referimos, o recorrente retira do exercício das suas funções enquanto trabalhador em funções públicas rendimentos que lhe permitem satisfazer as despesas que suporta.
Ao exposto acresce ainda o seguinte, como bem se apontou no referido Acórdão proferido por este Tribunal e que se reitera, lançando mão do que é referido no mesmo:
“Por último, não podemos deixar de referir que a situação da recorrente em nada se alteraria e, consequentemente, os prejuízos que a mesma persiste em considerar que se verificam não desapareceriam, caso a providência por ela requerida fosse decretada.”
Como resulta do probatório [cfr. ponto O)], pelo Despacho n.º 30/G/2016, de 4/10/2016, foi determinado que “todas as autorizações em vigor para a acumulação de funções dos trabalhadores da DGAV cessam no prazo de 30 dias úteis, após a publicação do presente despacho” e, consequentemente, que “todos os trabalhadores que pretendam acumular actividades privadas devem apresentar novos pedidos”.
Retomando a fundamentação vertida no supra identificado Acórdão: “Significa isto que, o exercício de funções privadas pela recorrente implica uma prévia autorização. Ora, a suspensão da eficácia do despacho que indeferiu o pedido de acumulação de funções privadas em nada alteraria a situação da recorrente nesse campo, na medida em que continuava a faltar a necessária autorização.
Por outras palavras, o acto suspendendo é um acto de conteúdo puramente negativo uma vez que não produz qualquer modificação na ordem jurídica, mantendo inalterada a situação jurídica da recorrente (considerando que a anterior autorização para o exercício de funções privadas cessou e que a mesma teve de apresentar novo pedido). E porque assim é, a suspensão da sua eficácia não teria qualquer efeito modificativo da situação pré-existente, o que significa, na prática, que a recorrente sempre continuaria impedida de exercer funções privadas e de daí retirar os respectivos rendimentos que alega serem essenciais para fazer face às despesas que tem de suportar e para equilibrar o seu agregado familiar.”, pelo que, também com este fundamento, é de negar provimento ao recurso.

IV) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente,
Lisboa, 9 de Novembro de 2017
Nuno Coutinho
José Gomes Correia
Paulo Vasconcelos