I – RELATÓRIO

M... - EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS, LDA, veio dar conhecimento do incumprimento da sentença por parte da Fazenda Pública, na pessoa do Diretor-geral da Administração Tributária.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, por decisão de 15 de Setembro de 2015, decidiu pela condenação do DIRETOR GERAL DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário foi fixado em 5% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estipulado no segmento decisório da sentença acima melhor identificada, se veio a verificar até ao dia em que nos autos seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido na referida sentença de 04/12/2014 (cfr. artigos 3° n.°2 e 169° do Código de Processo nos Tribunais Administrativo (CPTA), ex vi do artigo 2.°, alínea e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)).

Não concordando com a decisão, a DIRECTORA-GERAL DA AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA veio interpor recurso da mesma, tendo nas suas alegações formulado as seguintes conclusões:

«I. Na douta sentença recorrida, decidiu-se condenar o Diretor de Serviços da Direção de Serviços de Consultadoria Jurídica e Contencioso, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória no montante de 5% do salário mínimo nacional mais elevado, por cada dia de atraso além do prazo estabelecido para o seu cumprimento e até ao dia em que nos autos seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido na sentença de 04-12-2014.

II. Porém, e salvo o devido respeito que é muito, decidiu mal a douta sentença de condenação da sanção pecuniária compulsória, datada de 15-09-2015, pois que padece de vícios vários, e, não pode, por isso, manter-se na ordem juridica.

III. E, isso porque não é de acolher a forma como aí se interpretou e se aplicou à situação sub judice o instituto da sanção pecuniária compulsória, nos termos do disposto no artigo 169º do CPTA.

IV. Da leitura do artigo 169s do CPTA, infere-se que a sanção pecuniária compulsória: i. Só pode ser aplicada quando haja um primeiro incumprimento da Executada sem justificação aceitável, não podendo ser aplicada sem uma prévia averiguação, destinada a determinar se o incumprimento é ou não desculpável; ii. É intuitu personae, devendo, assim, a sentença especificar, identificando, obrigatoriamente, qual o titular do órgão que está obrigado a executar o julgado e bem assim qual o conteúdo a que este está concretamente obrigado; iii. Tem o seu termo inicial apenas a partir da notificação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução da aplicação de tal sanção, pois, ao incidir sobre o património das pessoas individuais, tem subjacente a ideia de culpa — juízo de censura - no não cumprimento da decisão; iv. Cessa quando o cumprimento do julgado já não esteja ao alcance das pessoas físicas sobre que recaiu a dita sanção, por terem cessado o exercício das suas funções, não sendo as mesmas transmissíveis aos novos titulares, ficando dependentes de novo pedido.

V. Em primeiro lugar, da análise aos presentes autos, conclui-se que o Director Geral da Autoridade Tributária - à data dos factos - não foi notificado, a título pessoal, previamente à sentença que o condenou em sanção pecuniária compulsória, isso em ordem a determinar se o atraso na concretização do julgado era ou não desculpável.

VI. Atenta a natureza sancionatória da figura jurídica da sanção pecuniária, é evidente que o titular do órgão visado tem que obrigatoriamente ser, antes da decretação da sentença, chamado ao processo jurisdicional, a fim de lhe ser dada a palavra para, querendo, exercer o respectivo direito de audição.

VII. Isso porque, e não sendo - até ao momento em que é condenado em sanção - o titular do órgão quem surge verdadeiramente na relação material controvertida (isto é, nunca tendo intervindo no processo jurisdicional nem como parte, nem como contra-interessado, nem através do instituto processual da intervenção), tem que lhe ser obrigatoriamente dada voz para que, a título pessoal, possa justificar o atraso na execução do julgado.

VIII. Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 169.º, n.º 1 do CPTA, do disposto no artigo 3.º do CPC (princípio do contraditório), e, bem assim, do disposto no artigo 20.º da CRP (princípio da tutela jurisdicional efectiva), resulta que não podem então ser tomadas quaisquer medidas sancionatórias contra uma pessoa sem que ela seja ouvida, sem que se lhe dê oportunidade de aduzir factos ou motivos que surjam como factores de exclusão de culpa; consubstanciando essa oportunidade um basilar princípio de direito substantivo e processual.

IX. Conforme ensinado por Vieira de Andrade, a propósito da audição prévia do condenado, «Embora isso não resulte com clareza da lei, como se trata de sanções pecuniárias aplicáveis a titulares de órgãos, deverá haver um mínimo de procedimentalização, com audiência prévia ou possibilidade de oposição ao interessado à liquidação (...) apropriadas a um acto que representa, a final de contas, uma sanção individualizada.»

X. Também assim foi decidido no Acórdão do TCA Sul, processo n.º 11622/14, de 29-01-2015: «Estamos, pois, assentes quanto à natureza sancionatória de carácter preventivo geral e especial sujeita a reserva de juiz, somente susceptível de ser aplicadas pelos Tribunais. O que significa que tem como pilares estruturais quer o exercício do contraditório na medida em que (...) não pode ser adoptada sem prévia audição da entidade demandada e das pessoas sobre as quais recaia a cominação (art. 3.°, n.° 3 CPC).»

XI. Assim também tendo sido decidido no Acórdão do TCA Sul, processo n.s 09172/15, onde se decididu que: «a inobservância da realização da audiência da realização da audição prévia a título pessoal do titular do órgão condenado - que era imprescindível - surge como violação de formalidade essencial que enferma a sentença recorrida de vício de violação de lei. A decisão de aplicação da sanção pecuniária compulsória é por isso ilegal por falta de contraditório do titular do órgão incumbido da execução do julgado, o Director-geral da Autoridade Tributária».

XII. Tendo também assim decidido no Acórdão do TCA Sul, processo n.º 10836/14, de 12-02-2015, ou no Acórdão do TCA Norte, de 14-12-2012, processo n.º 0608-A/99, onde se defendia a obrigação garantística de abertura de contraditório ao condenado em sanção pecuniária, antes da dita condenação.

XIII. A inobservância da realização de audição prévia a título pessoal do titular do órgão condenado - que, frise-se, era imprescindivel - surge como violação de formalidade essencial que enferma a sentença recorrida de vício de violação de lei.

XIV. A decisão de aplicação de sanção pecuniária compulsória é por isso ilegal, por falta de contraditório do titular do órgão incumbido da execução do julgado.

XV. Acresce que a sanção pecuniária compulsória, de acordo com o teor do artigo 169.º, n.º 1 do CPTA, tem natureza intuitu personae, na medida em que tem por destinatário o suporte do órgão administrativo, isto é, a pessoa física concreta que exerce a competência administrativa adstrita ao cumprimento do dever que foi jurisdicionalmente imposto, O que, como se bem compreende, implicava (e implica) na sentença reclamada a identificação individualizada do titular do órgão competente.

XVI. Isso, porque - e tendo em conta que o titular do órgão incumbido de execução é uma pessoa jurídica distinta da pessoa colectiva em que se encontra inserido o órgão do qual é titular -, não é sobre a pessoa colectiva que vai recair a sanção pecuniária compulsória, mas sim, precisamente, sobre o titular do dito órgão;

XVII. E também porque o património a responder por eventual incumprimento do pagamento da sanção pecuniária compulsória é o do próprio titular do órgão e não o património do órgão incumbido de concretizar o julgado.

XVIII. Como refere Vieira de Andrade «Numa óptica subjectiva, as sanções compulsórias apresentam, no mundo administrativo, uma especificidade, que se manifesta na circunstância de ela não recair sobre o estado ou os entes públicos, mas sobre os titulares dos órgãos incumbidos da execução - é dizer, de não recair sobre o património do "devedor", mas sobre o património do indivíduo que "representa" o devedor ou lhe administra os bens e interesses. Isso implica uma identificação individual dos responsáveis pelo cumprimento das sentenças, o que nem sempre é inequívoco ou fácil para o tribunal.»

XIX. Também Bruno Carrilho Tabaio escreve que o titular do órgão incumbido de execução é uma pessoa jurídica distinta da pessoa colectiva em que se encontra inserido o órgão do qual é titular, e, como tal, para efeitos jurídicos de aplicação de medidas coercitivas ou sancionatórias, deve ser individualmente considerado, não podendo as suas esferas jurídicas ser confundidas. (...) o número 1 do artigo 169° do CPTA consagra a possibilidade de o Tribunal aplicar urna sanção pecuniária compulsória a uma esfera jurídica (a do titular) sendo que a situação factual que levou á sua aplicação (a relação jurídica controvertida) não encontra qualquer relação com a sua esfera jurídica caso se tenha em consideração a construção jurídica da representação orgânica. (...) no contencioso administrativo aquele a que, com pouco rigor, poderemos denominar de "devedor" é o órgão incumbido da execução e que não a cumpriu no prazo judicialmente estipulado, ou melhor, é a pessoa colectiva onde se encontra inserida esse órgão; mas não é sobre essa pessoa colectiva que vai recair a sanção, mas sim sobre o titular do seu órgão, fazendo lembrar o gangster que aponta a pistola á mulher e filhos do homem para que ele pague o que deve.»

XX. Bem se compreende a necessidade de individualização em concreto do titular do órgão, porquanto, poder-se-á dar o caso de, durante o período de aplicação da sanção pecuniária compulsória, serem várias as pessoas que, consecutivamente, assumem aquele cargo.

XXI. Sendo público e notório o facto de, a 22-03-2015, ter o Dr. A... cessado funções como Director Geral da Autoridade Tributária; bem como sendo público e notório que, a partir de 23-03-2015, tenha assumido a titularidade do cargo a Dra. H..., deveriam aqueles dois titulares ter sido individualizados na sentença recorrida, de acordo com o legalmente exigível no artigo 169.º, n.º 1 do CPTA, o que não aconteceu, consubstanciando essa falta, por isso, mais um vício de que enferma a sentença recorrida.

XXII. Impunha-se igualmente que a sentença recorrida tivesse formulado um juízo de censura acerca da conduta alegadamente injustificável do titular do órgão, isto é, da Directora-geral, e bem assim estabelecido um nexo de causalidade entre a culposa actuação daquele titular e o manifesto atraso na concretização do julgado.

XXIII. Somente a imputação daquele nexo de culpa à conduta do agente torna possível ao poder judicial a intromissão na esfera jurídica patrimonial do indivíduo, que, no limite, se traduz na execução do seu património pessoal, em ordem a assegurar o pagamento da sanção pecuniária compulsória e, por consequência, à concretização da sentença.

XXIV. Observada a sentença condenatória de 15-09-2015, infere-se que em nenhum momento se estabelece um nexo de causalidade entre a actuação da Directora-geral da AT e o atraso na execução do julgado, também não tendo sido aduzido factos culposos que evidenciem a vontade e a consciência por parte do condenado em praticar aquilo a que Cavaleiro Ferreira designa de «mal do crime», isto é, em ter permitido ou mesmo promovido a demora na execução do julgado.

XXV. A este respeito, refere Vieira de Andrade «Parece-nos que, tendo em consideração a incidência da sanção na esfera patrimonial de pessoas individuais, deve exigir-se a culpa, que relevará, seja para imposição, seja para fixação do montante. Neste contexto, o tribunal há-de ter em conta o modo de funcionamento das Administrações públicas, não devendo ignorar as dificuldades, as limitações e as resistências burocráticas, quer as normais, quer as que decorram de um funcionamento anormal do serviço - condições que variam conforme os sectores, os entes e os serviços.»

XXVI. Também sobre este assunto, Bruno Carrilho Tabaio sustenta que «E é ainda necessário formular um juízo de censura sobre a actuação do titular, só assim se encontrando plenamente justificada a intromissão na sua esfera jurídica (v.g. no seu património). É necessário um nexo de imputação psicológica do acto ao titular, pois só assim se conseguirá, quer uma construção jurídica que permita explicar a desconsideração da doutrina da representação orgânica, quer uma justificação da afectação do património titular. Deve assim ser chamada à colação a culpa do titular, o que não se deve estranhar (...)»

XXVII. A sentença recorrida não se encontra minimamente fundamentada no segmento que se prende com a condenação/imposição duma sanção pecuniária compulsória, porquanto é totalmente omissa quanto ao apuramento de um comportamento culposo no atraso da execução do julgado.

XXVIII. Quanto à consideração da culpa, nos termos do Acórdão do TCA Sul, de 03/10/2013, processo nº 06608/13 «A este propósito, suscita-se a questão de saber se, tratando-se de uma sanção, ainda que compulsória, deve relevar a culpa. Parece-nos que, tendo em consideração a incidência da sanção na esfera patrimonial de pessoas individuais, se deve exigir um nexo de culpa, o qual relevará, tanto para a imposição, como para a fixação do montante pecuniário concreto (cfr.Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao C.P.T.A., Almedina, 3ª edição, 2010, pág.1095 e seg.; José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 11º. Edição, Almedina, 2011, pág.380 e seg.). Mais se dirá que a sanção pecuniária compulsória só é aplicável quando tal se justifique, pressupondo este critério de justificação um juízo de valor sobre o eventual incumprimento da decisão, juízo de ponderação esse assente em factos concretos que permitam concluir se o eventual incumprimento é, ou não, desculpável, o que se alcançará através de um juízo de censura à conduta processual e extraprocessual desenvolvida pela parte não cumpridora, juízo esse sempre fundado em razões objectivas, isto é, comprovadas nos autos (cfr.ac.T.C.A.Sul-13.Secção, 31/1/2008, proc.3362/07)»

XXIX. Por fim, não obstante a sentença reclamada não individualizar em concreto o titular condenado - não se sabendo, afinal, que titular foi condenado - diga-se ainda que a aplicação da sanção pecuniária compulsória cessou já os seus efeitos, nos termos do disposto no artigo 169.º, n.º 4 do CPTA, pois que, por um lado, o Dr. António Brigas Afonso - se for ele considerado o condenado -, visto que cessou funções a 2015-03-22, já não pode diligenciar no sentido de concretizar a sentença judicial; Por outro lado, porquanto, desde a data de 10-07-2015, conforme, de resto, consta dos autos e dos documentos ora juntos, que o julgado se encontra definitivamente concretizado.

XXX. Considerando que só depois de notificada a sentença ao titular condenado é que começava a contar-se o termo inicial para aplicar a sanção, considerando que isso aconteceu a 2015-09-17 - data em que o Aviso de Recepção da notificação de sentença foi assinado -, considerando que sanção pecuniária compulsória não tem natureza retroactiva, e considerando que ao tempo em que a mesma foi aplicada já o julgado estava concretizado, temos que a dita sentença padece de qualquer efeito útil, pois que a figura da sanção serve somente para pressionar o titular do órgão responsável a velar pela execução do julgado e essa, como demonstrado e provado, já se encontrava concretizada.

XXXI. Neste sentido vão o Acórdão do STA, processo n.º 01052/12, de 26-09-2013 «A intimação para a passagem de certidão e a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória são realidades completamente distintas. Na primeira é reconhecido o direito à informação e condena-se uma entidade a cumpri-lo; na segunda, há uma ameaça para quem esteja obrigado a cumprir aquele direito e não o cumpra.

Aliás, que o termo inicial da aplicação da sanção pecuniária compulsória se conta a partir da notificação resulta do disposto, também do disposto no artigo 169° n°1 do CPTA. Reza este preceito que "a imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença". Ora, segundo este preceito, os destinatários da sanção são os órgãos incumbidos da execução. Todavia, nos termos do art° 104° n° 1 do mesmo CPTA o pedido de intimação é dirigido contra "a entidade administrativa competente".

Pode-se assim concluir que só com a notificação aos órgãos incumbidos da execução da aplicação da sanção pecuniária compulsória é que começa a contar-se o prazo findo o qual tal sanção passa a ser aplicável.

Aliás, a entender-se o contrário, estaríamos a sancionar factos praticados (ou omitidos) antes de a sanção estar prevista, ou seja, estaríamos a aplicar retroativamente uma medida punitiva que só tem aplicação para o futuro, que só vincula os seus destinatários depois de saberem que lhes foi aplicada.

A seguir a tese da recorrente, estaríamos a dar efeitos retroativos a uma previsão punitiva o que esbarra no princípio da irretoctividade consagrado em qualquer direito sancionatório»

XXXII. Face ao que deverá ser afastada, revogando-se a douta sentença, tendo ela violado os artigos 3.º/2, 6.º e 169.º, todos do CPTA, artigo 3.º do CPC e artigo 20.º da CRP.

Termos em que, e com o douto suprimento de V. Exªs, deve o presente recurso ser julgado procedente, devendo, em consequência, ser revogada a douta sentença impugnada e substituída por outra que absolva o titular do órgão aqui condenado.»

- De facto

Ainda que não venham destacados factos provados e não provados na decisão recorrida, da mesma se extrai a seguinte factualidade provada, a qual, estruturada por este tribunal, se subordinará às alíneas infra:

a) Nos presentes autos, em 04/12/2014, foi proferida sentença que, julgando a acção procedente, condenou a Fazenda Pública a proceder ao pagamento do montante de 1.648,28 Eur. no prazo de trinta dias. Mais se decidiu condenar a Fazenda Pública, na pessoa do Director Geral da Administração Tributária, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar, cujo montante foi fixado em 5% do salário mínimo nacional (cfr. fls. 56 a 64 dos autos).

b) Resulta dos autos, e a própria Entidade Executada reconhece, que, até à presente data, não foi cumprida a decisão de pagamento à Exequente do montante de 1.648,28 Eur., sendo que os motivos invocados para o efeito não logram justificar o incumprimento, sendo, aliás, renovação de argumentos aduzidos em sede de oposição e que foram repudiados por este Tribunal.

c) Assim, decorre dos autos o incumprimento, sem justificação aceitável, da condenação prevista na sentença de fls. 56 a 64 dos autos.

Conforme entendimento pacífico dos Tribunais Superiores, são as conclusões extraídas pelo recorrente, a partir da respectiva motivação, que operam a fixação e delimitação do objecto dos recursos que àqueles são submetidos, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas e quaisquer questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer.

Ora, lidas as conclusões das alegações de recurso, resulta que está em causa saber se a sentença recorrida errou no seu julgamento por:

· Não ter notificado, para o exercício do direito de audição, o titular do cargo Director-Geral da AT, na sua pessoa;

· Não ter procedido à identificação do titular do cargo;

· Não ter especificado qual o comportamento culposo que levou à aplicação da sanção pecuniária compulsória;

· Não ter qualquer utilidade, já que, aquando da sua prolação, já ter sido pago o montante em falta à exequente.

Vejamos, então.

A sentença ora recorrida condenou o Director-Geral da AT no pagamento de sanção pecuniária compulsória, calculada em 5% do salário mínimo nacional, por cada dia de atraso no pagamento das quantias devidas à Exequente.

Para tanto, foi considerado não ter ocorrido o pagamento em falta à data em que foi proferida, no montante de € 1648,28.

Da preterição da audiência prévia do titular do cargo

A Recorrente invoca que a sentença recorrida enferma de violação de lei, por preterição de formalidade essencial em virtude de não ter sido dada oportunidade ao Director-Geral da AT para se pronunciar em sede de audiência prévia, quanto à condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória.

Fundamenta as alegações de recurso em jurisprudência e doutrina sobre a questão.

Adiante-se que tem razão.

Da tramitação processual dos presentes autos verifica-se que, efectivamente, não foi o titular do órgão em causa notificado para se pronunciar quanto ao não pagamento e à possível condenação no pagamento daquela sanção pecuniária.

Relativamente a esta matéria já se pronunciou este TCAS, em Acórdão proferido em 12 de Maio de 2016, no âmbito do processo nº 9172/15, onde se decidiu o seguinte:

“(…) A inobservância da realização de audição prévia a título pessoal do titular do órgão condenado – que era imprescindível – surge como violação de formalidade essencial que enferma a sentença recorrida de vício de violação de lei. A decisão de aplicação da sanção pecuniária compulsória é por isso ilegal por falta de contraditório do titular do órgão incumbido da execução do julgado, o Director-Geral da Autoridade Tributária. (…)”

Regressando ao caso dos autos, e não havendo razões para discordarmos do ali decidido, é de concluir que, também aqui foi preterida aquela formalidade essencial, e nessa medida padece de violação de lei a sentença recorrida, por não ter sido dada oportunidade ao titular do órgão para se pronunciar, antes da condenação de que foi alvo.

Assim sendo, procede este fundamento do recurso.

Da falta de identificação do titular do cargo

Afirma a Recorrente que não foi identificado, em concreto, o titular do órgão competente para a execução do julgado, pelo que a sentença é ilegal.

Compulsada a sentença recorrida, efectivamente, se verifica que não foi identificado o titular do órgão, o que deveria ter sido feito, atento o carácter pessoal da condenação, e de acordo com o preceituado no nº1 do artigo 169º do CPTA, pelo que, igualmente, procede este fundamento do recurso.

Da falta de especificação do comportamento culposo que levou à aplicação da sanção pecuniária compulsória

Refere a Recorrente que se impunha que a sentença recorrida tivesse efectuado um juízo de censura quanto à conduta alegadamente injustificável do condenado, bem como um nexo de causalidade entre a conduta e o manifesto atraso na concretização do julgado.

Não há dúvidas que a sentença não tratou de balizar a conduta injustificável – o que seria difícil, já que não deu oportunidade para que o visado o fizesse – e, não o tendo feito, obviamente, não lhe foi possível estabelecer o nexo de causalidade, sendo que era necessário que o tivesse feito. É que, proceder à condenação sem cuidar de averiguar se houve motivo justificável para o atraso na execução, da responsabilidade do titular do cargo, inquina a sentença de violação de lei, o que significa que procede a argumentação da Recorrente.

Da inutilidade da sentença por, aquando da sua prolação, já ter sido pago o montante em falta à exequente

Entende a Recorrente que a sentença não tem qualquer utilidade uma vez que, na data em que foi proferida, tinha já sido efectuado o pagamento em falta à Exequente.

Compulsados os autos, verifica-se que a fls. 164, veio a exequente dizer que ainda não tinha sido paga a quantia aí indicada, pelo que, sem cuidar de averiguar se é verdade o afirmado, não é possível concluir pela inutilidade da sentença, improcedendo, nessa medida a argumentação da Recorrente.

III – Decisão

Face ao exposto, acordam, em conferência os Juízes da 1ª Sub-Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida, devendo os autos baixar à 1ª instância para observância das formalidades supra descritas.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 25 de Março de 2021

A Relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 01/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes Desembargadores integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Jorge Cortês e Lurdes Toscano