Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00497/05

Secção:	CT - 2.º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	04/27/2006

Relator:	Casimiro Gonçalves

Descritores:	TRIU

Sumário:	1. O art. 68° do DL 445/91, de 20/11, não obsta à liquidação da TRIU, caso se verifiquem os necessários pressupostos. 2. A taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas não implica a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

RELATÓRIO

1.1. A..., com os sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida pelo Mmo. Juiz do TAF de Almada, lhe julgou improcedente a impugnação deduzida contra a liquidação de “encargos” efectuada pela Câmara Municipal de Almada no âmbito do processo de licenciamento de obras particulares nº 330/94, que lhe foi comunicada através do Ofício nº 11 513/95/B, de 22/9/1995, no montante total de 1.300.400$00.

1.2. O recorrente alegou o recurso, terminando com a formulação das Conclusões seguintes:
I. O Tribunal a quo não fez a melhor interpretação e aplicação da lei, contrariando jurisprudência e doutrina dominantes.
II. E aplicou normas inconstitucionais.
III. Interpretando o nº 1 do artigo 68° do DL nº 445/95, de 15 de Outubro no sentido de que a CMA pode cobrar taxa municipal de realização de infra-estruturas mesmo no caso de nenhuma infra-estrutura realizar
IV. Admitindo a aplicação do disposto na al. a) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, quando o artigo 68º apenas remete para a alínea a).
V. Não distinguindo a natureza das duas figuras jurídicas pelo critério da existência da contraprestação.
VI. Isto quando o Recorrente procurou demonstrar e demonstrou que a realização de infra-estruturas fora integralmente suportada por particulares.
VII.O tribunal a quo resolveu em desfavor do Recorrente o ónus da prova, relativo à matéria de facto.
VIII. O incumprimento do ónus de demonstração de realização das obras pela C.M.A. deveria ter conduzido à inexistência do direito de liquidação.
IX. A dúvida deveria ter conduzido à anulação do facto tributário nos termos do artigo 100° do C.P.P.T.
X. Do alvará de loteamento junto decorre a obrigação para os particulares de realização das infra-estruturas.
XI. A liquidação impugnada é notificada no âmbito de uma licença de construção após conclusão da fase de loteamento.
XII. As taxas liquidadas por aplicação do artigo 90º, al. a) e do artigo 92º do RTTLP são taxas que o Município pode cobrar a título de realização de infra-estruturas urbanísticas.
XIII. O que face ao disposto no artigo 32° do DL nº 448/91 de 29 de Dezembro apenas legitima a sua cobrança pela concessão de licenciamento de operações de loteamento.
XIV. E não na fase de emissão de alvará de licença de construção de obras particulares em que apenas é legítima a cobrança das taxas previstas na alínea b) do artigo 11° da Lei nº 1/87.
XV. Não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais valias ou compensações.
XVI.A redacção do artigo 32° do DL 448/91, de 29 de Dezembro só excepcionalmente permite a cobrança de taxas pela realização de infra estruturas.
XVII.E desde que tenham sido efectiva, directa e integralmente suportadas pelo município.
XVIII. Entendimento diferente, tido pelo tribunal a quo, é aceitar a teoria da remoção do obstáculo jurídico quando o pensamento e a letra da lei apontam para a exigência de um sinalagma específico e concreto.
XIX. Assim a sentença recorrida considera como taxa um tributo que é devido como contrapartida da mera “remoção de um obstáculo jurídico”, do licenciamento.
XX. Isto quando o Tribunal Constitucional, também nestes casos entende que “só pode considerar-se como taxa se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semipúblico”.
XXI. Assim tal tributo tem de se considerar como um imposto o que leva a concluir pela inconstitucionalidade orgânica do artigo 90º, al. a) e do artigo 92° do RTTLP.
XXII. Isto tal como foram interpretadas pela sentença recorrida, por, tratando-se de normas regulamentares, violarem o disposto no artigo 165º nº 1 al. i) da C.R.P.
XXIII. Porque tal regulamento foi interpretado pelo Tribunal a quo no sentido de que os tributos nele previstos podem ser cobrados sem contrapartida.
XXIV. Neste exacto sentido decidiu a 3° Secção do Tribunal Constitucional no
Ac. nº 274/2004 de 20 de Abril, proferido no Processo nº 295/03.
Termina pedindo que:
I. A decisão recorrida seja substituída por outra que, julgando procedente a impugnação, anule a liquidação e, em consequência ordene a devolução da quantia indevidamente suportada pelo Recorrente a que deverão acrescer juros moratórios.
II. Se assim não for entendido, seja, na parte essencial ao apuramento da verdade, nos termos dos artigos 281º do CPPT e 749º e 712º nº 3 e segs. do CPC, reapreciada ou renovada a prova produzida em 1ª Instância.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. O MP emite Parecer no qual sustenta o não provimento do recurso.
Dissertando sobre a distinção entre os conceitos de taxa e imposto, acaba por concluir que, no presente caso, estamos perante uma taxa que tem o seu suporte na prestação de um serviço público, prestação relativamente à qual a Jurisprudência do STA tem referido que não é necessária a existência de uma equivalência económica entre a taxa paga e o serviço prestado (desde que respeitado o princípio da proporcionalidade), nem é necessário que a contraprestação seja imediata. E, por isso, não se torna necessário que o reforço das infra-estruturas urbanísticas seja imediato, como defende o recorrente, podendo o mesmo ser futuro, sendo que, por outro lado, o recorrente não fez prova de que as infra-estruturas tenham sido feitas na totalidade pelos sujeitos que procederam ao loteamento e não basta criar uma dúvida séria nos termos do art. 100° do CPPT na medida em que e de acordo com o princípio da colaboração com a AT incumbia àquele fazer a prova de que as infra-estruturas estavam realizadas.
E mesmo assim tal defesa não procederia porquanto o que está em causa não é a sua realização mas o seu reforço futuro.
Conclui, por isso, que as importâncias pagas revestem as características de verdadeiras taxas e não impostos como defende a recorrente, não se verificando a invocada inconstitucionalidade.

1.5. Corridos os Vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS
2.1. A sentença julgou provados os factos seguintes:
a) No âmbito do pedido de licenciamento de construção de obra particular que correu na Câmara Municipal de Almada sob o nº 330/94, foi enviado ao impugnante o Ofício nº 11513/95/B, datado de 22/09/1995, em que, entre o mais, consta:
“Relativamente ao requerimento nº 9421/95/B (...) informo que o mesmo foi deferido por despacho da Sra. Vereadora datado de 95/06/01.
Deverá requerer o alvará de licença de construção no prazo de 90 dias, a contar da presente notificação, o qual deverá vir acompanhado de (...). Deverá satisfazer os seguintes encargos:
- 29.240$00 Licença de Obras
- 2.520$00 Taxa de alinhamento
- 2.330$00 Livro de obra de acordo com a Portaria 470/92
- 904.800$00 devido à alínea a) do art. 90° do RTTLP
- 320.000$00 devido à alínea c) do nº 1 do art. 92º do RTTLP
- 428$00 IVA 17%
- 50.400$00 Mais Valia da Câmara
- 25.200$00 Mais Valia do Estado”
- doc. de fls. 22 e 23, que se dá por reproduzido.
b) Tendo o impugnante solicitado, nos termos do art. 22° do CPT, que lhe fossem indicados os fundamentos de liquidação dos encargos de 904.800$00 e de 320.000$00, foi-lhe enviado o Ofício nº 245/96/B, datado de 06/01/96, em que, entre o mais, se refere que a cobrança dos montantes em causa resultava do estipulado no Alvará de Loteamento, que impunha que os proprietários comparticipassem nos custos das infra-estruturas básicas e equipamentos de interesse colectivo, consoante a área de pavimento permitida em cada lote e de acordo com o Regulamento de taxas previstas na Tabela de Taxas, Licenças e Preços. Mais se refere que, “quando existe aumento de área de construção, para além dos parâmetros urbanísticos definidos no Alvará é aplicado o artigo 92º do mesmo Regulamento. No presente caso, a área destinada a habitação excede em 5% a área prevista no Alvará de loteamento (...)” - docs. de fls. 24 e 25, que se dão por reproduzidos.
c) Em 26/04/96, a Câmara Municipal de Almada enviou ao impugnante o Ofício n° 3040/96/B, em que reafirma a legalidade da liquidação das taxas - doc. de fls. 26, que se dá por reproduzido.
d) O Regulamento e Tabela de Taxas, Licenças e Preços do Município de Almada (RTTLP), para o ano de 1995, é o que se encontra a fls. 45 a 103, que se dá por reproduzido.
e) Em 26 de Março de 1998, o processo de impugnação nº 23/97, a correr termos no extinto Tribunal Tributário de Setúbal, foi enviado à Câmara Municipal de Almada, a fim de o mesmo ser instruído com os elementos demonstrativos dos actos praticados no procedimento, bem assim como com a reclamação apresentada pelo impugnante, não tendo tal processo sido remetido ao Tribunal, nem quaisquer documentos que o pudessem instruir por, alegadamente, se ter extraviado, em consequência do que se procedeu à sua reforma – docs. de fls. 1 a 4 e 37, que se dão por reproduzidos;

2.2. A sentença julgou, ainda, como não provados os factos seguintes:
- Não se provou que as taxas de 904.800$00 (alínea a) do art. 90° do RTTLP); de 320 000$00 (alínea c) do nº 1 do art. 92° do RTTLP) tenham sido cobradas pela emissão do Alvará de licença de construção.
- Que a realização das infra-estruturas urbanísticas do prédio L-294, tenham sido integralmente realizadas pelos então co-proprietários.
- Que no âmbito do processo de loteamento L-395, sito em Vale de Cavala, Charneca da Caparica, o Município da Almada não esteja a cobrar as taxas de urbanização.

2.3. E em sede de fundamentação dos factos provados e não provados, a sentença exarou que a convicção do Tribunal se formou com base nos documentos dos autos.

3.1. Com base nesta factualidade, a impugnação foi julgada improcedente, com a fundamentação que, em síntese, é a seguinte:
As taxas liquidadas (por aplicação dos arts. 90º, al. a) e 92°, al. e) do RTTLP, são taxas que o Município pode cobrar a título de realização de infra-estruturas urbanísticas, a que se referia a alínea a) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1.
No nº 1 do art. 68° do regime aprovado pelo DL 445/91, de 15/10, estabelecia-se que a emissão do Alvará de licença de construção estava sujeita ao pagamento das taxas a que se referia a alínea b) do art. 11° da referida Lei 1/87, de 6/1, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais valias ou compensações.
Mas, esta norma, não impede que os Municípios procedam à liquidação de outras taxas que se mostrem devidas de acordo com o regulamento aprovado pela Assembleia Municipal, conforme resulta do nº 2 do mesmo art. 68° do regime aprovado pelo citado DL 445/91, de 15/10 e que, no caso, são as devidas pela participação nas infra-estruturas básicas e equipamentos de interesse colectivo de apoio à zona e as devidas pela participação no reforço das infra-estruturas e equipamentos de interesse colectivo, subsumíveis, como se referiu, na previsão da al. a) do art. 11° da Lei 1/87.
E embora o impugnante alegue que a liquidação de tais taxas só pode ser efectuada pela concessão de operações de loteamento e consequente realização pelos Municípios das respectivas infra-estruturas (pois se assim não for, estar-se-ia perante um verdadeiro imposto), esta tese não é de acolher, uma vez que o nº 2 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10, autoriza a cobrança das taxas que se mostrarem devidas face ao regulamento devidamente aprovado em Assembleia Municipal, onde se podem incluir taxas da natureza das ora impugnadas que se encontram relacionadas com a realização e manutenção de infra-estruturas urbanísticas, que podem ser realizadas em fase posterior à do loteamento e uma vez que a al. a) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1, também não confinou a cobrança das taxas devidas por realização de infra-estruturas urbanísticas, à fase do licenciamento de operações de loteamento. E não tendo o legislador imposto tal limite, não é lícito ao intérprete fazê-lo.
Não pode, por isso, vingar a tese do impugnante de que a cobrança das taxas de urbanização só pode ser efectuada para compensar as despesas feitas na fase do loteamento e pelo próprio Município. Para além de não ter necessariamente que se verificar a equivalência entre as prestações dos particulares e os serviços prestados pelos Municípios; a satisfação proporcionada pelo serviço público pode ser futura, sendo, aliás, esse o sentido da jurisprudência do TConstitucional e do STA.
Quanto aos “encargos” de 50.400$00 (Mais Valia da Câmara) e de 25.200$00 (Mais Valia do Estado), trata-se de contribuições especiais que têm a natureza de imposto, uma vez que não dão origem a qualquer contrapartida que possa ser exigida pelos devedores tributários ao ente público.
No caso, trata-se de contribuições de melhoria que são devidas aquando da licença de construção a efectuar em prédios da margem sul do Tejo, valorizados em consequência da construção da ponte que liga Lisboa a Almada, tal como se encontra previsto no DL nº 46 949, de 9/4/1966 e que são repartidas entre o Estado e o Município. Por se tratar de impostos e não de taxas, não se compreendem na previsão da parte final do nº 1 do art. 68° do DL nº 445/91, de 20/11. Esta disposição teve como fonte histórica e abarca as taxas susceptíveis de serem criadas pelos Municípios através da faculdade que lhes era dada pelo nº 1 do art. 43° do DL nº 400/84, de 31/12. Pelo que nada obsta a que se continuem a cobrar as contribuições especiais por encargos de mais valia.
Quanto às taxas relativas a 29.240$00 por Licença de Obras, a 2.520$00 pela Taxa de alinhamento e a 2.330$00 pelo Livro de obra, enquadram-se na previsão da al. b) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1 e, não se tratando, pelos motivos indicados, de impostos, a sua liquidação é devida.

3.2. Do assim decidido discorda o recorrente, sustentando, como se viu, que a sentença faz errado julgamento de facto e de direito.
Erro de julgamento de facto, porque o recorrente procurou demonstrar e demonstrou que a realização de infra-estruturas fora integralmente suportada por particulares, mas a sentença resolveu em desfavor do recorrente o ónus da prova, relativo à matéria de facto, sendo que o incumprimento do ónus de demonstração de realização das obras pela CMA deveria ter conduzido à inexistência do direito de liquidação e sendo que a dúvida deveria ter conduzido à anulação do facto tributário nos termos do artigo 100° do CPPT (Conclusões VI a IX).
Erro de julgamento de direito, porque aplica normas inconstitucionais, ao interpretar o nº 1 do art. 68° do DL nº 445/95, de 15/10 no sentido de que a CMA pode cobrar taxa municipal de realização de infra-estruturas mesmo no caso de nenhuma infra-estrutura realizar; porque faz errada interpretação da lei ao admitir a aplicação do disposto na al. a) do art. 11º da Lei nº 1/87, de 6/1, quando o art. 68º apenas remete para a al. a); ao não distinguir a natureza das duas figuras jurídicas pelo critério da existência da contraprestação; ao considerar que o nº 2 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10, autoriza a cobrança das taxas que se mostrarem devidas face ao regulamento devidamente aprovado em Assembleia Municipal, onde se podem incluir taxas da natureza das ora impugnadas que se encontram relacionadas com a realização e manutenção de infra-estruturas urbanísticas, que podem ser realizadas em fase posterior à do loteamento e uma vez que a al. a) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1, também não confinou a cobrança das taxas devidas por realização de infra-estruturas urbanísticas, à fase do licenciamento de operações de loteamento (Conclusões I a V e X a XXIV).
Saber se a sentença enferma destes invocados erros de julgamento são, pois, as questões aqui a decidir.
Vejamos.

4.1. Quanto ao erro de julgamento de facto

4.1.1. A sentença julgou que não ficou provado que a realização das infra-estruturas urbanísticas do prédio L-294 tenham sido integralmente realizadas pelos então co-proprietários.
Por sua vez o recorrente sustenta que procurou demonstrar e demonstrou que a realização de infra-estruturas fora integralmente suportada por particulares.
Ora, é certo que no art. 14º da PI da impugnação, o recorrente alega que não faria qualquer sentido que se pudesse iniciar um processo de licenciamento de obras particulares sem que, previamente, não tivesse sido concluído o respectivo processo de loteamento e urbanização, e a consequente realização das infra-estruturas (quer por conta dos loteadores, quer directamente pelos municípios), nos termos do DL 448/91 e nos arts. 21º a 23º da mesma PI alega que os então co-proprietários do prédio L-294 obtiveram da CMA o alvará de loteamento nº 237 e a realização de tal loteamento ficou sujeita às condições estabelecidas no doc. de fls. 27 a 30, de que se destaca a execução de todas as infra-estruturas (esgotos, água, luz, pavimentos, passeios, etc.) bem como a cedência gratuita à CMAlmada de duas parcelas de terreno para praça pública, arruamentos, estacionamentos e escola, sendo que a execução de tais obras foi integralmente realizada por conta dos então co-proprietários.
E no art. 26º o impugnante alegou: «Conforme se provou nos números 22º e 23º … as infra-estruturas urbanísticas foram não só integralmente realizadas pelos então co-proprietários do prédio L-294, como estes ainda cederam gratuitamente à CMA parcelas significativas do referido prédio».
Todavia, como claramente resulta do teor deste citado art. 26º da PI, o recorrente entende que a demonstração de que a realização de infra-estruturas foi integralmente suportada por particulares, decorre do teor do dito doc. de fls. 27 a 30, ou seja, do teor do próprio Alvará de Loteamento nº 237.
Ora, com base neste apenas se poderia dar como provado o que, de facto, nele consta: que a realização do loteamento ficou sujeita às condições nele estabelecidas, entre as quais, a «Execução das infraestruturas segundo projecto aprovado pela Câmara», bem como a circunstância de ali ter ficado consignado (na parte final do alvará) que, por escritura de 16/5/88 foram cedidas as áreas ali mencionadas, para praça pública, arruamentos, estacionamentos e escola.
Só que, salvo o devido respeito, estes referidos condicionamento e cedência de terrenos, não significa que esteja provado que as infra-estruturas urbanísticas realizadas tenham sido suportadas integralmente pelos então co-proprietários do dito prédio L-294, ou, até, que tenham sido feitas na totalidade pelos sujeitos que procederam ao loteamento.
Concordamos, portanto, com o julgamento de facto feito na sentença recorrida, no sentido de que não ficou provado que, quanto à realização das infra-estruturas urbanísticas do prédio L-294, estas tenham sido integralmente realizadas pelos então co-proprietários.

4.1.2. Alega, ainda, o recorrente, que o incumprimento do ónus de demonstração de realização das obras pela CMA deveria ter conduzido à inexistência do direito de liquidação, sendo que a dúvida deveria ter conduzido à anulação do facto tributário nos termos do artigo 100° do CPPT.
Mas, salvo o devido respeito, também aqui carece de razão legal.
Por um lado, como adiante melhor se verá, nem a lei não comete tal ónus à recorrida, nem há, no caso, lugar à aplicação do regime da dúvida, previsto no art. 100º do CPPT.
Com efeito, este preceito (que reproduz a anterior norma idêntica do CPT – art. 121º) reportando-se, embora, à questão do ónus da prova (que se coloca apenas em relação a questões de facto) e estabelecendo uma verdadeira repartição de tal ónus, apenas destrói a presunção legal a favor da AT (in dubio pro Fisco). De acordo com os princípios da legalidade e da igualdade, a incerteza sobre a realidade dos factos tributários reverte, em regra, contra a AT, não devendo ela efectuar a liquidação se não existirem indícios suficientes daqueles.
Ora, no caso, a tese sustentada pela sentença é a de que o nº 2 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10, autoriza a cobrança das taxas que se mostrarem devidas face ao regulamento da Assembleia Municipal, podendo incluir-se taxas da natureza das impugnadas que se encontram relacionadas com a realização e manutenção de infra-estruturas urbanísticas, que podem ser realizadas em fase posterior à do loteamento, uma vez que a al. a) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1, também não confinou a cobrança das taxas devidas por realização de infra-estruturas urbanísticas, à fase do licenciamento de operações de loteamento. Ou seja, a sentença considerou que a cobrança das ditas taxas de urbanização não tem que estar imediatamente relacionada com a compensação das despesas feitas na fase do loteamento e pelo próprio Município e que não tem necessariamente que se verificar a equivalência entre as prestações dos particulares e os serviços prestados pelos Municípios já que a satisfação proporcionada pelo serviço público pode ser futura.
E daqui resulta, portanto, que não tem, no caso, aplicação o disposto naquele citado art. 100º do CPPT CPT), uma vez que não subsiste qualquer dúvida, nem quanto aos factos, nem quanto à respectiva quantificação, à luz do regime jurídico aplicável, que impusesse à AT (rectius à CMAlmada) que se abstivesse de actuar como actuou.
E, pelo exposto, improcedem as Conclusões VI a IX.

4.2. Vejamos, então, os alegados erros de julgamento de direito.
Nesta matéria, o recorrente sustenta que a sentença erra porque aplica normas inconstitucionais, ao interpretar o nº 1 do art. 68° do DL nº 445/95, de 15/10 no sentido de que a CMA pode cobrar taxa municipal de realização de infra-estruturas mesmo no caso de nenhuma infra-estrutura realizar; porque faz errada interpretação da lei ao admitir a aplicação do disposto na al. a) do art. 11º da Lei nº 1/87, de 6/1, quando o art. 68º apenas remete para a al. a); ao não distinguir a natureza das duas figuras jurídicas pelo critério da existência da contraprestação; ao considerar que o nº 2 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10, autoriza a cobrança das taxas que se mostrarem devidas face ao regulamento devidamente aprovado em Assembleia Municipal, onde se podem incluir taxas da natureza das ora impugnadas que se encontram relacionadas com a realização e manutenção de infra-estruturas urbanísticas, que podem ser realizadas em fase posterior à do loteamento e uma vez que a al. a) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1, também não confinou a cobrança das taxas devidas por realização de infra-estruturas urbanísticas, à fase do licenciamento de operações de loteamento (supra citadas Conclusões I a V e X a XXIV).
Mas, a nosso ver, carece de razão legal.

4.2.1. A taxa a que se refere o art. 90º, al. a) do RTTLP, é a devida a título de “participação nas infra-estruturas básicas e equipamentos de interesse colectivo de apoio à zona” e é calculada em razão do m2 de área de pavimento para habitação, comércio, serviços, hotelaria e similares, incluindo varandas, terraços e alpendres não integrados em partes comuns do edifício (cfr. o respectivo Regulamento, a fls. 99).
E a taxa a que se refere a al. e) do art. 92º do RTTLP, é a devida a título de “participação no reforço das infra-estruturas e equipamentos de interesse colectivo” e é calculada por m2 de aumento de área destinada a habitação em edifícios unifamiliares (cfr. o respectivo Regulamento a fls. 101 e 102).
Ou seja, como se diz na sentença, trata-se de taxas que o Município pode cobrar a título de realização de infra-estruturas urbanísticas, a que se referia a alínea a) do art. 11º da Lei nº 1/87, de 6/1. E o facto de no nº 1 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10, se estabelecer que a emissão do Alvará de licença de construção estava sujeita ao pagamento das taxas a que se referia a alínea b) do art. 11º da Lei 1/87, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais valias ou compensações, não impede que os Municípios procedam à liquidação de outras taxas que se mostrem devidas de acordo com o regulamento aprovado pela Assembleia Municipal, conforme resulta do n° 2 do mesmo art. 68° do regime aprovado pelo citado DL 445/91 e que, no caso, são as devidas pela participação nas infra-estruturas básicas e equipamentos de interesse colectivo de apoio à zona e as devidas pela participação no reforço das infra-estruturas e equipamentos de interesse colectivo, subsumíveis, como já se referiu, na previsão da al. a) do art. 11° da Lei 1/87.
Como já escrevemos no ac. de 4/11/2003, rec. 4670/00, deste TCA, citado na sentença recorrida, antes da entrada em vigor do DL 250/94 de 15/10, em 1/1/95 (que veio alterar o DL 445/91 de 20/11), já a lei limitava as contrapartidas ou compensações que os municípios podiam exigir pelo licenciamento das obras.
Nomeadamente, o art. 68º desse DL 445/91 (na sua redacção original), já impunha que, pela emissão do alvará de licença de construção, apenas podiam ser exigidas as taxas a que se refere a alínea b) do art. 11º da lei 1/87.
Após a alteração resultante do DL 250/94, o nº 1 daquele art. 68º dispunha que «A emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11º da lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações.»
E do art. 68º do DL 445/91, de 20/11 (mesmo na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15/10), não se pode extrair a conclusão de que fica vedada aos municípios, a possibilidade de cobrarem taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas, isto é, as previstas na al. a) do art. 11º da Lei 1/87, tal como, aliás, entendeu o TConstitucional em acórdão proferido nesse citado recurso nº 4670/00, ou seja, não está vedada aos municípios, sendo caso disso, a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares (cfr., ainda, o ac. nº 639/95, do Plenário do TC, DR II série, de 19/3/1996; e cfr., também, o citado (pela sentença recorrida) estudo de Aníbal Almeida, in Estudos de Direito Tributário, Coimbra, 1996, “Sobre a natureza jurídica das taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas” onde se entende ser manifesto que a estatuição do art. 68° do DL 445/91, de 20/11, ao não fazer referência expressa à al. a) - referente à TRIU -, mas só à al. b) do art. 11° da Lei 1/87 (referente às taxas de puro e simples licenciamento) - contrariamente ao que sucede com a disposição paralela do art. 32° do DL 448/91, de 29/11, “praticamente coetâneo” daquele diploma, disciplinando as “operações de loteamento”-, não só não poderia, como também não quereria, naturalmente significar a intenção de, no primeiro preceito, se abolir a TRIU.
Com efeito, estamos, aqui, perante duas realidades completamente distintas: uma coisa é a emissão do alvará de licença de construção (pelo qual, efectivamente, não podem ser cobradas outras taxas que não sejam as previstas na al. b) do art. 11º da Lei 1/87 (concessão de licença de execução de obras particulares) e outra coisa é a liquidação e cobrança de uma taxa, que (embora nada tenha a ver com o acto de emissão do alvará e embora possa ser contemporânea e dependente deste acto), tem natureza diferente: constitui a compensação devida ao Município pela realização de infra-estruturas urbanísticas na área do respectivo concelho.

4.2.2. Por outro lado, o impugnante sustenta, ainda, que a liquidação de tais taxas só pode ser efectuada pela concessão de operações de loteamento e consequente realização pelos Municípios das respectivas infra-estruturas. Caso assim não fosse, estar-se-ia perante um verdadeiro imposto.
Mas, salvo o devido respeito, também quanto a esta matéria lhe falece a razão legal.
É certo que como vem sendo afirmado pelo STA (acs. da secção do contencioso tributário, de 14/5/2003 e 22/10/2003, nos recs. nºs. 030/03 e 01210/02) e pelo TCA (acs. da secção do contencioso tributário, de 21/11/2000 e 27/5/2003, recs. nºs. 3964/00 e 7347/02, bem como o ac. de 10/3/2005, do TCANorte), podemos apontar, como traço essencialmente distintivo entre a taxa e o imposto, o da bilateralidade da taxa, em confronto com o carácter unilateral dos impostos.
Esta é distinção unanimemente aceite na doutrina e na jurisprudência portuguesas: como se escreve no citado acórdão do TCAN, «O imposto surge para a generalidade da doutrina portuguesa como “uma prestação pecuniária requerida aos particulares por via autoritária, a título definitivo e sem contrapartida, com vista à cobertura dos encargos públicos”.
«A taxa, pelo contrário, é definida como "uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público".
«A doutrina portuguesa tem, por outro lado, procurado definir aquilo que poderia constituir a contraprestação específica, tarefa de que resultou já a identificação de três situações diversas: a de prestação de serviços públicos; a de utilização do domínio público e a de remoção de limites jurídicos impostos à actividade dos particulares; Por todos, cfr. Alberto Xavier, Manual, págs. 48 e segs. e Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., pág. 64..
«A inclusão desta última situação de facto no núcleo susceptível de subsunção ao conceito de contraprestação específica foi, no entanto, objecto de pertinentes críticas por parte de Teixeira Ribeiro «Noção Jurídica de Taxa», cit., críticas a que vieram a aderir Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier «Os conceitos de Taxa e Imposto - A propósito de licenças municipais», Fisco, ano 5, nºs. 51-52, págs. 3 e segs., pondo em evidência que, em muitos dos casos em que há lugar ao pagamento de licenças que se traduzem na simples remoção de um limite à actividade das pessoas, como sucede, por exemplo, nos casos de licença para ter cão ou de uso e porte de arma, não se pode falar em taxa.
«A Constituição de 1976 que, como é reconhecido pela doutrina, se filia numa orientação descentralizadora, ao mesmo tempo que consagrava a autonomia financeira das autarquias locais, estabelecia (artigo 240º, nº 3) que «as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços».
«Não haverá, consequentemente, razões para questionar o recurso às taxas como forma de financiamento de serviços públicos; aquilo que parece importante, em face da diversidade do regime legal de impostos e taxas, é evitar a perversão da figura da taxa e a sua utilização para o financiamento de serviços gerais da Administração, que apenas prestam utilidades gerais.»
A doutrina e a jurisprudência portuguesas têm, pois, considerado essencial ao conceito de taxa a existência de uma contraprestação ou sinalagma e consideram, ainda, que a taxa é uma receita voluntária e tanto pode ser originada numa solicitação espontânea como ser imposta por lei.
Todavia, como afirmou o TConstitucional (cfr. ac. de 3/10/2000, DR IIª S nº 270, de 22/11/2000, p. 18931), «... as características da sinalagmaticidade e correspectividade das prestações das taxas têm de ser funcionalmente entendidas pois que para a "função das taxas pode ser menos relevante o custo e, por exemplo, mais relevante a contenção da utilização de um serviço - o que significa ... que o carácter sinalagmático da taxa não exige a correspondência do seu montante ao custo do bem ou serviço prestado: a bilateralidade que a caracteriza mantém-se mesmo na parte excedente ao custo ... não é, por si só, de qualificar a taxa como imposto ou de lhe conceder tratamento constitucional de imposto se o respectivo montante exceder o custo dos bens e serviços prestados ao utente ... ... se o valor da taxa for manifestamente desproporcionado, «completamente alheio ao custo do serviço prestado», então pode duvidar-se se a taxa não há-de ser encarada, de um ponto de vista jurídico-constitucional, como verdadeiro imposto ... porque desse modo e nessa medida se afectaria a correspectividade. Assim, a desproporcionalidade, desvirtuante da correspectividade, lesaria o critério legitimante da taxa enquanto a adequação à capacidade contributiva é característica do imposto ... ou seja ... a base funcional da distinção entre taxa e imposto não impõe uma sinalagmaticidade pré-jurídica, mas sim uma sinalagmaticidade construída juridicamente e um sentido de correspectividade susceptível de ser entendido e aceite como tal pelos cidadãos atingidos».
Ora, no sinalagma típico da taxa, destacam-se várias características:
- a inexigibilidade de equivalência económica entre as prestações dos particulares e os serviços prestados pelo Estado. Como, citando Alberto Xavier, Manual, págs. 43-44, se diz no citado acórdão do TCAN, «... é certo que, do ponto de vista económico só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestações e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública ou o benefício auferido pelo particular - aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objectivamente. Mas, ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica" Ver, também, no mesmo sentido, Sá Gomes, Manual, cit. pág. 71 e Braz Teixeira, Princípios, cit., pág. 43». E como se refere no ac. do STA, de 10/2/83, in Acórdãos Doutrinais, ano XXII, nº 257. págs. 579 e segs., só existe «... taxa quando se verifique um nexo sinalagmático entre o pagamento do tributo pelo obrigado e a prestação da actividade pelo ente público, embora esse carácter sinalagmático implique apenas uma equivalência ou correspondência jurídica e não também económica» (cfr., também no mesmo sentido, os acs. do TConstitucional nº 205/87, de 17/6, pág. 2611, DR, 1ª Série, de 15/7 e nº 76/88, de 7/4, 11º volume, pág. 351).
- a circunstância de a contraprestação pública não ter necessariamente que trazer um benefício para quem paga.
- a circunstância de ser legítimo à lei estabelecer uma presunção quanto à existência de benefícios e quanto ao universo dos destinatários (cfr. a doutrina e jurisprudência do TConstitucional, citadas na sentença recorrida).
- a circunstância de a satisfação proporcionada pelo serviço público poder ser futura, como bem se vê do teor dos acs. nºs. 76/88 e 452/87, de 9/12 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 10º volume, págs. 169 e segs.) do TConstitucional e dos acs. do STA, de 15/10/1969, 17/12/69 e 18/6/1971, respectivamente in Acórdãos Doutrinais, ano IX, nº 98, págs. 238 e segs.; ano IX, nº 100, págs. 513 e segs. e ano X, nº 119, págs. 1617 e segs..
- a circunstância de ser também característica típica da contraprestação pública o facto de, para que estas sejam devidas, nem sempre ser necessária a efectiva utilizações dos bens (é ao Prof. Teixeira Ribeiro que se deve, especialmente, a identificação desta característica, que analisou em termos a que, posteriormente o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 76/88, expressamente aderiu: «Repare-se em que para serem devidas taxas nem sempre é precisa a efectiva utilização dos bens. É-o quando elas são pagas na altura em que os bens estão a ser utilizados, como nos serviços dos registos, ou depois de os bens terem sido utilizados, como nos tribunais. Mas não o é quando o pagamento das taxas precede a utilização, como é o caso das propinas e das licenças. A exigência das taxas continua então exclusivamente relacionada com a utilização dos bens, mas as conveniências da cobrança fazem com que elas sejam devidas pela simples possibilidade dessa utilização» Ciência e Técnica Fiscal, nº 380, págs. 75 a 80..
Conclui-se, pois, que, como se viu, a existência de nexo sinalagmático não postula que tenha de haver forçosamente um exacto equilíbrio entre o valor económico de ambas as prestações, até porque nem sempre os bens utilizados são susceptíveis de ser aferidos segundo um valor económico preciso, como se passa, por exemplo, nas taxas devidas pela remoção de obstáculos jurídicos ao uso ou utilização de bens ou exercício de actividades. A sinalagmaticidade pressuposta pela taxa basta-se com a existência de um mínimo de equilíbrio jurídico entre ambas as prestações. Além de que não pode esquecer-se que existem muitos bens por cuja utilização se exigem taxas que dificilmente poderiam ser economicamente valorados, por razões de ordem prática, como a constante necessidade de conservação, aperfeiçoamento ou grau de utilização.
A taxa municipal pela realização de Infra- Estruturas Urbanísticas, constitui a contrapartida, devida ao Município, pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra- estruturas urbanísticas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação, reforço, ou sobrecarga seja consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes.
E embora no caso dos autos não se tenha provado que a Câmara tenha executado ou suportado financeiramente a instalação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas que se tivessem tornado necessárias em consequência directa do licenciamento e construção da obra da recorrente (sendo certo que também não se provou que, quanto à realização das infra-estruturas urbanísticas do prédio L-294, estas tenham sido integralmente realizadas pelos então co-proprietários), não pode ignorar-se que, em termos de presunção natural, que a construção de um novo loteamento concorrerá para eventual e previsível necessidade do reforço de determinadas infra-estruturas (actuais ou futuras) e exige sempre a sua manutenção (actual e futura), sendo que a sobrecarga das infra-estruturas não deixa de ser também uma consequência directa da realização da obra, além de que, conforme vem provado (cfr. al. b) do Probatório), no presente caso, a área destinada a habitação excede em 5% a área prevista no Alvará de loteamento.
Ora, como também se escreve no ac. do TConstitucional, de 15/6/99 (acórdão n° 357/99 - Proc. n° 1005/98, in DR, II Série, n° 52, de 2/3/2000), a propósito do "Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante" (considerações que, também a nosso ver, são ao caso vertente inteiramente aplicáveis) «... afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente, o critério adoptado fundamentalmente pela ponderação da área de construção - índice quer da utilidade retirada pelo obrigado quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento de obras de infra-estruturas urbanísticas - não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.
«E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento, muito embora seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (realização, reparação, manutenção e funcionamento) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos arts. 2° e 3° do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das contribuições especiais por maiores despesas.
«Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado, que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)».

4.2.3. Em suma, concorda-se com a decisão recorrida, quando entende que não pode proceder a tese do impugnante de que a cobrança das taxas de urbanização só pode ser efectuada para compensar as despesas feitas na fase do loteamento e pelo próprio Município e que a equivalência entre as prestações dos particulares e os serviços prestados pelos Municípios não tem necessariamente que se verificar.
Como se disse, esta taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas não implica a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização.
Pelo que, ao contrário do sustentado pelo recorrente (nas Conclusões XXI e sgts.) o tributo aqui em questão não reveste a natureza jurídica de imposto, ficando afastada a conclusão de inconstitucionalidade orgânica (por alegada violação do disposto no art. 165º nº 1 al. i) da CRP) dos arts. 90º, al. a) e 92° do RTTLP, já que nem vem alegada (nem se vê que ocorra) violação do princípio da proporcionalidade.
E como quanto aos “encargos” de 50.400$00 (Mais Valia da Câmara) e de 25.200$00 (Mais Valia do Estado), não se coloca esta questão da bilateralidade (dada a sua natureza de impostos) nos termos em que o aponta a sentença recorrida; e porque, quanto à taxa por Licença de Obras (29.240$00), pela Taxa de alinhamento (2.520$00) e pelo Livro de obra (2.330$00) se enquadram na previsão da al. b) do art. 11º da Lei 1/87, de 6/1, também a questão se não coloca, é, então, devida a sua liquidação.
A sentença recorrida não enferma, pois, dos erros de julgamento que o recorrente lhe imputa, nomeadamente quanto à aplicação de normas inconstitucionais, ao interpretar o nº 1 do art. 68° do DL nº 445/95, de 15/10 no sentido de que a CMA pode, no caso, cobrar taxa municipal de realização de infra-estruturas ou quanto à aplicação do disposto na al. a) do art. 11º da Lei nº 1/87, de 6/1 e do nº 2 do art. 68° do regime aprovado pelo DL nº 445/91, de 15/10.
Improcedem, assim, também as Conclusões I a V e X a XXIV do recurso e, consequentemente, quer o pedido de que seja anulada a liquidação e se ordene a devolução da quantia suportada pelo recorrente, bem como dos juros moratórios, quer o pedido de que seja, nos termos dos arts. 281º do CPPT e 749º e 712º nº 3 e segs. do CPC, renovada a prova produzida em 1ª instância.

DECISÃO
Termos em que acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em 4 (quatro) UC.
Lisboa, 27/04/2006

Casimiro Gonçalves
Ascensão Lopes
Lucas Martins