| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
Ministério da Administração Interna (entidade demandada) e MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (interveniente principal provocada), devidamente identificados nos autos, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 14 de dezembro de 2020, que, no âmbito da ação administrativa especial, instaurada pela Associação dos Profissionais da Guarda, julgou a ação procedente, e, em consequência, condenou a entidade demandada a praticar um ato administrativo que procedesse ao reposicionamento remuneratório de todos os associados da autora para a tabela remuneratória constante do Anexo I ao Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro.*** Formula o aqui recorrente, Ministério da Administração Interna, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“...
I) A douta sentença errou quando condenou entidade demandada, assegurada que esteja a execução orçamental também pelo chamado, a praticar um ato administrativo que proceda ao reposicionamento remuneratório de todos os associados da autora para a Tabela Remuneratória constante do Anexo I ao Decreto-Lei n° 298/2009, de 14 de outubro, nos seguintes termos:
a) quanto aos 23 966 militares posicionados nos postos de cabo-mor, guarda principal e guarda que não beneficiaram do reposicionamento em 2010, com efeitos reportados a 01.01.2010;
b) quanto aos demais militares da GNR, que não aqueles que obtiveram esse reposicionamento nos termos esclarecidos no despacho n.° 69/11, de 17.07.2011, do Comandante-Geral da GNR, reproduzido em 1.17 do probatório (...), nomeadamente os 2 370 na categoria de Sargentos e 545 na categoria de Oficiais, desde a data em que se reportam os efeitos do despacho referido no n 7 do artigo 14° do mesmo diploma (cfr. fls. 29);
II) A sentença não explicita com clareza qual o fundamento da interpretação que fez do ordenamento jurídico aplicável, mas, dada a relevância atribuída à deliberação do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 04.12.2015 (Proc. n° 00352/ 12.0BEAVR), não custa admitir que terá entendido que a norma do n.º 4 do artigo 24. ° da Lei n° 55-A/2010, de 31 de dezembro, constituía uma exceção que autorizava a despesa em causa;
III) Mas esta interpretação mostra-se incorreta, porque desconsidera a alteração introduzida pela Lei n° 60-A/2011, na norma do n.º 12 do artigo 24. ° da Lei n.º 55-A/2010;
IV) Se o legislador, na referida alteração, veio autorizar especificamente “...a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.º 298/2009 e 299/2009 (...), no que respeita aos elementos que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração base por integração ou por promoção legalmente realizada para idêntico posto ou categoria de outros elementos...”, é porque essa matéria não fora antes excecionada, como defende a sentença;
V) É indiscutível que o artigo 14. ° do Decreto Lei n.º 298/2009 configurava a transição remuneratória de tal modo que a efetivação de qualquer transição regulada nesse artigo estava condicionada à verificação de capacidade orçamental para tanto.
VI) De facto, o n.º 8 do mesmo artigo dispunha que “...a execução orçamental do disposto no presente artigo é assegurada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna...”;
VII) Significa que, sem a emissão do Despacho Conjunto, o Comandante-Geral (ver n.ºs 3 e 7 do artigo 14. °) estava impedido de concretizar a “transição” em apreço;
VIII) E, precisamente por as transições em causa estarem sujeitas a uma condição suspensiva, não pode afirmar-se — como faz a sentença — que os associados do Autor acederam ao direito à transição “logo a 01.01.2010”, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n° 298/2009 (cfr. fls. 21);
IX) O Acórdão, de 10 de dezembro de 2020, do Tribunal Central Administrativo Sul ajuizou muito recentemente sobre esta questão, no Processo n° 1995/12.7BELSB, e deve servir de orientação para a jurisprudência administrativa da I.ª instância;
X) A sua lição (que se transcreve abundantemente na nossa alegação) revela em detalhe a razão por que o despacho conjunto, a que alude o n.º 8 do artigo 14.° do Decreto-Lei n° 298/2009 — primeiro, o Despacho n.º 746/2012, de 29 de dezembro, e, depois, para conclusão do processo de transição, o Despacho n° 2727/2013, de 12 de fevereiro de 2013 - não podia ter sido emitido antes da alteração introduzida pela Lei n.º 60-A/2011 na norma do n.º 12 do artigo 24.° da Lei n° 55-A/2010, a qual começou a vigorar em 1 de dezembro de 2011:
XII) Finalmente, deve assinalar-se que, contraditoriamente, a sentença reconhece a existência dessa condição suspensiva fixada no n.º 8 do artigo 14.°, já que na sua decisão faz a seguinte ressalva: “assegurada que esteja a execução orçamental também pelo chamado”.
Em face do exposto, verifica-se que a sentença de 14 de dezembro de 2020 incorreu nos vícios descritos na alegação — erros sobre a interpretação das normas nela indicadas —, razão por que não deve ser mantida na ordem jurídica.
…”*** O aqui também recorrente, Ministério das Finanças, nas respetivas alegações de recurso, formula as conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“…
I. A presente ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos, visando a condenação na prática de ato administrativo, foi instaurada em 11.07.2011, pela Associação dos Profissionais da Guarda (APG-GNR) contra o Ministério da Administração Interna (MAI),
II. Sendo nela peticionado que o MAI seja condenado a praticar um ato administrativo que coloque todos os militares da GNR a serem remunerados nos termos da Tabela Remuneratória a que se refere o DL nº 298/2009, de 14 de outubro, com efeitos reportados a 01.01.2010 e, ainda, ser imposta sanção pecuniária compulsória à entidade demandada destinada a impedir o incumprimento, atenta a postura assumida pela última e ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 66.º, n.º 3 e 169.º, ambos do CPTA.
III. Por requerimento formulado em 13.01.2016, quase cinco anos após o início da ação, a Autora APG-GNR requereu a intervenção principal provocada do Ministério das Finanças nos autos, a qual foi admitida por despacho judicial proferido em 09.02.2017, e passando o ora Recorrente a intervir nos autos na qualidade de chamado.
IV. Por sentença proferida 14.12.2020, o Tribunal a quo julgou procedente a pretensão da Autora Associação dos Profissionais da Guarda e, em consequência: (a) condenou a entidade demandada (MAI), assegurada que esteja a execução orçamental também pelo chamado (MF), a praticar um ato administrativo que proceda ao reposicionamento remuneratório de todos os associados da autora para a Tabela Remuneratória constante do Anexo I ao Decreto-Lei (DL) n.º 298/2009, de 14 de outubro, nos termos que melhor se especificarão adiante; e (b) condenou o MAI e o MF em custas processuais.
V. Porém, a sentença assim proferida enforma de errónea interpretação dos factos e do direito, efetuando uma incorreta subsunção do último aos primeiros, o que fundamenta o vertente Recurso. Com efeito:
VI. O DL nº 298/2009, de 14 de outubro, em obediência aos princípios orientadores constantes da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR), aprovou o novo regime remuneratório aplicável aos militares da GNR e aos militares das Forças Armadas que nela prestam serviço e optem por este regime remuneratório (artigo 1.º), estabelecendo o dia 01.01.2010 como o termo inicial genérico para começar a produzir os seus efeitos.
VII. De acordo com o mesmo DL n.º 298/2009, a remuneração dos militares da GNR integra, entre outras componentes, a remuneração base, consistindo esta num abono mensal, divisível, de montante pecuniário correspondente à posição remuneratória do posto em que o militar se encontra em efetividade de serviço (artigos 3.º e 4.º).
VIII. A identificação dos níveis remuneratórios, bem como das correspondentes posições remuneratórias das categorias dos militares da GNR consta da tabela remuneratória prevista no anexo I ao citado diploma (artigo 13.º, n.º 1).
IX. No artigo 14.º estabelece-se as regras de transição destes profissionais para os novos níveis da tabela remuneratória.
X. Este artigo mesmo 14.º do DL nº 298/2009 prevê várias etapas para a execução do regime de transição para a nova tabela remuneratória, prefigurando a possibilidade da sua execução de forma faseada, tendo em conta, designadamente, (i) a forma como se processa a própria integração nesta tabela, (ii) a salvaguarda das situações decorrentes da aplicação dos mecanismos de promoção e progressão e (iii) a necessária autorização orçamental.
XI. A regra geral ficou consignada no n.º 1 do citado artigo 14.º, que determinava a integração dos militares na nova tabela remuneratória com o posto e tempo de escalão de referência a 31.12.2009, sendo reposicionados na primeira posição remuneratória do respetivo posto, ou automaticamente criada, caso a respetiva remuneração base fosse inferior, neste caso de montante pecuniário igual à remuneração base a que teria direito à data de entrada em vigor do diploma, salvo no caso dos postos de cabo-mor, guarda principal e guarda (posição virtual).
XII. Por sua vez, os militares que ficassem posicionados em nível remuneratório virtual após a integração na nova tabela remuneratória, transitariam para a primeira posição remuneratória do respetivo posto, prevista no anexo I do mesmo Decreto-Lei, do qual faz parte integrante, somente quando obtivessem menção favorável ou excecionalmente favorável em avaliação extraordinária efetuada, para o efeito, nos anos de 2010 ou 2011, conforme Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria n.º 279/2000, de 15 fevereiro (nºs 2 a 6 do artigo 14.º).
XIII. De acordo com o preceituado no n.º 7 do mesmo artigo 14.º, “...A execução do disposto nos n.ºs 2 e 6 depende de despacho do comandante-geral da Guarda Nacional Republicana...”.
XIV. Mais refere ainda o n.º 3 do mesmo preceito legal que “...Quando da aplicação conjugada das regras de reposicionamento mencionadas nos números anteriores, com as regras de promoção e progressão previstas estatutariamente, resulte, pela primeira vez, uma situação em que o militar transite para posição remuneratória igual ou superior a militares do mesmo posto e maior antiguidade, estes, por despacho do comandante-geral, transitam para a mesma posição...”.
XV. Nos termos do nº 4 do mesmo artigo 14º,”...Para efeitos de mudança de posição remuneratória, releva todo o tempo de serviço contado no escalão remuneratório em que o militar se encontra na data de entrada em vigor do presente decreto -lei, bem como para efeitos de aplicação do previsto no número anterior...”.
XVI. Porém, a concretização da transição para a nova tabela remuneratória e, em particular, o reposicionamento dos militares da GNR em diferentes posições remuneratórias, estava ainda condicionada pela prolação prévia de um despacho ministerial que autorizasse a sua execução orçamental.
XVII. Como decorre do n.º 8 do artigo 14.º do DL nº 298/2009, a efetivação da transição dos militares da GNR para os novos níveis remuneratórios (e a efetivação no tempo das situações prefiguradas nos números antecedentes do artigo 14.º) depende da verificação da necessária disponibilidade orçamental para o efeito, através da emissão de despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas governativas das finanças e da administração interna.
XVIII. O que quer dizer que a concretização da transição remuneratória estava ainda dependente do apuramento das necessidades de financiamento da medida e da existência de dotação financeira necessária à efetivação dos pagamentos decorrentes, particularmente, das situações de arrastamento remuneratório prefiguradas pela aplicação conjugada dos nºs 3 e seguintes do citado artigo 14.º.
XIX. Daqui decorre, necessariamente, que, sem a obtenção do suporte financeiro necessário, a Administração não incorria em qualquer obrigação legal de fazer retroagir a 01.01.2010 os pagamentos remuneratórios decorrentes do reposicionamento dos militares da GNR na nova tabela.
XX. Através do Despacho nº 746/2012, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no DR, 2ª Série, nº14, de 19/01/2012, foi autorizada a alteração da posição remuneratória ou a transição para a nova tabela remuneratória prevista no Decreto-Lei nº 298/2009, de um total de 7.501 militares da GNR.
XXI. O referido Despacho concretizou os reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição no que respeita aos elementos que tinham sido ultrapassados em termos de remuneração base face a outros militares que em virtude de integração ou por promoção legalmente realizada atingiram o mesmo posto ou categoria, mas detêm menor antiguidade, conferindo-se àqueles o nível remuneratório correspondente à primeira posição remuneratória no posto ou categoria em causa.
XXII. A correção operada pelo referido despacho, produziu efeitos remuneratórios reportados a 01.12.2011.
XXIII. Todavia, também é verdade que o novo posicionamento na tabela remuneratória retroagiu a data anterior para efeitos de apuramento/contagem do tempo de serviço na posição remuneratória, entretanto determinada ao abrigo do novo estatuto (cf. nº3 do referido Despacho).
XXIV. Posteriormente, o Despacho nº 2727/2013, da autoria conjunta dos referidos membros do Governo, publicado no DR, 2ª Série, nº36, de 26 de fevereiro, logrou concluir o processo de transição para a nova tabela remuneratória dos militares da GNR, autorizando a plena concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes do DL n.º 289/2009 (nºs 1 e 2 deste Despacho).
XXV. Este último despacho proveu a necessária autorização orçamental para o pagamento das remunerações pela nova tabela com efeitos remuneratórios reportados a 01.01.2013.
XXVI. Contudo, também é verdade que o novo posicionamento na tabela remuneratória retroagiu a data anterior para efeitos de apuramento/contagem do tempo de serviço na posição remuneratória entretanto determinada ao abrigo do novo estatuto (n.º 3 do Despacho).
XXVII. Não obstante, entende o Tribunal a quo que os efeitos remuneratórios do reposicionamento dos militares da GNR, na nova tabela prevista no DL n.º 298/2009, devem remontar a 01.01.2010.
XXVIII. Mas não tem razão, evidenciando-se uma errónea interpretação e aplicação do quadro normativo implicado, pois o DL n.º 298/2009, de 14 de outubro, estabelece no seu artigo 14.º várias etapas para a aplicação do regime de transição para a nova tabela remuneratória prevista no mesmo diploma.
XXIX. Tal preceito legal não reveste carater estático, na medida em que prefigura a integração na nova tabela de forma faseada, em função da verificação concreta e conjugada de diferentes variáveis: (i) posto e remuneração base detidos à data da entrada em vigor desta lei (cf. nº1); (ii) avaliação de desempenho extraordinária com determinada menção (cf. nºs 1 e 2); (iii) salvaguarda das situações decorrentes da aplicação dos mecanismos de promoção e progressão (nº3) e (iv) a necessária autorização orçamental (cf. n.º 8).
XXX. Ainda assim e para efeitos de mudança de posição remuneratória na nova tabela, é salvaguardada a contagem de todo o tempo de serviço contabilizado no escalão remuneratório em que o militar se encontrava na data da entrada em vigor do DL nº 298/2009 (cf. n.º 4).
XXXI. Com efeito, o nº 8 do referido artigo 14º faz depender a transição dos militares da GNR para os novos níveis remuneratórios da verificação da necessária disponibilidade orçamental, através da emissão de despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna.
XXXII. Do enquadramento justificativo apresentado quer pelo Despacho nº 746/2012 quer pelo Despacho n.º 2727/2013 são evidentes as razões que conduziram à aplicação faseada no tempo do regime de transição constante do artigo 14.º: (i) O elevado número de militares da GNR abrangidos pelo regime de transição e os encargos públicos associados; (ii) Grave situação económica e financeira com que o País se debatia à época: como é sobejamente sabido, os compromissos que o Estado Português assumiu no quadro do Programa de Assistência Económica e Financeira então em vigor, impuseram forte condicionalismo à sua atuação, particularmente no âmbito da realização da despesa pública, como também a estratégia de correção estrutural do défice e da dívida pública, estratégia essa subjacente ao Orçamento do Estado a exigir a implementação célere das medidas de restrição da despesa pública e de reforço da receita; (iii) As medidas de restrição na despesa pública, designadamente em matéria de redução salarial e de proibição de valorizações remuneratórias, cujos efeitos se iniciaram ainda no decurso de 2010, de modo a garantir o regular financiamento da economia e a sustentabilidade das políticas sociais.
XXXIII. Ou seja, a execução da transição para a nova tabela remuneratória foi cabalmente assegurada, de forma faseada, em função da verificação conjugada de diferentes variáveis e das disponibilidades financeiras existentes, tendo a conjuntura excecional de consolidação orçamental condicionado a obtenção no tempo da cobertura orçamental necessária para a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para a nova tabela, conforme estipulado no seu artigo 14.º, n.º 8 do DL n.º 298/2008.
XXXIV. Assim, o reposicionamento remuneratório dos militares da GNR, decorrente da transição para a nova tabela remuneratória prevista no DL nº 298/2009, de 14 de outubro, encontra-se integralmente realizado.
XXXV. Os despachos autorizativos de 2012 e 2013 permitem atestar que foram ponderados, de forma equilibrada, os direitos e interesses legítimos dos profissionais envolvidos e ainda os deveres e compromissos de consolidação das contas públicas que o Estado Português assumiu no quadro da ajuda financeira internacional de que beneficiou, tendo o reposicionamento na nova tabela sido assegurado no estrito cumprimento das regras de transição que estavam em vigor a 01.01.2010 (nºs 1, 2, 3 e 4 do artigo 14º).
XXXVI. Deste modo, o Tribunal a quo errou quando condenou “...a entidade demandada, assegurada que esteja a execução orçamental também pelo chamado, a praticar um ato administrativo que proceda ao reposicionamento remuneratório de todos os associados da autora para a Tabela Remuneratória constante do Anexo I ao Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, nos seguintes termos: a) quanto aos 23 966 militares posicionados nos postos de cabo-mor, guarda principal e guarda que não beneficiaram do reposicionamento em 2010, com efeitos reportados a 01.01.2010; b) quanto aos demais militares da GNR, que não aqueles que obtiveram esse reposicionamento nos termos esclarecidos no despacho nº 69/11, de 17.07.2011, do Comandante-Geral da GNR, reproduzido em 1.17 do probatório (…), nomeadamente os 2 370 na categoria de Sargentos e 545 na categoria de Oficiais, desde a data em que se reportam os efeitos do despacho referido no n.º 7 do artigo 14.º do mesmo diploma...”.
XXXVII. Evidencia-se que o Tribunal a quo interpretou e aplicou incorretamente o normativo consignado no artigo 14.º do DL n.º 298/2009, de 14 de outubro, especialmente, quando olvidou que o normativo consignado no mesmo, em ordem a ser aplicado, de acordo com os casos concretos e as situações específicas dos militares abrangidos, necessitaria de ser conjugado com as disposições normativas constantes dos artigo 24.º, n.º 12 da LOE 2011, após a alteração introduzida pela Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro, e 35.º, n.º 18, da LOE 2013.
XXXVIII. O Tribunal a quo erra, também, quando em ordem a alicerçar os seus entendimento e decisão, se apoia largamente na jurisprudência exarada pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), em especial no Acórdão proferido em 04.12.2015, no processo nº 00352/2.0BEAVR
XXXIX. Na realidade, a jurisprudência expendida no citado Acórdão do TCAN não pode ser transposta para o caso em apreço, porquanto no mesmo se defende que a aplicabilidade ao caso discutido nesse processo da exceção prevista no n.º 4 do artigo 24.º da Lei nº 55-A/2010, de 31 de dezembro (LOE 2011), se refere a promoções, dispondo que: “...São vedadas as promoções, independentemente da respectiva modalidade, ainda que os interessados já reúnam as condições exigíveis para o efeito à data da entrada em vigor da presente lei, excepto se, nos termos legais gerais aplicáveis até àquela data, tais promoções devessem obrigatoriamente ter ocorrido em data anterior àquela...” (sublinhado e realces nossos).
XL. Porém, no caso vertente, estamos perante uma situação que envolve uma “transição remuneratória” – situação essa a que se dirigia especificamente, e ao invés, o nº 12 do mesmo artigo 24º da LOE 2011: “(…) a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.ºs 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de Outubro, no que respeita aos elementos que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração base por integração ou por promoção legalmente realizada para idêntico posto ou categoria de outros elementos, de forma a concretizar a necessária equivalência remuneratória, e desde que haja disponibilidade orçamental para o efeito...” (sublinhados e realce nossos).
XLI. Evidencia-se da citada disposição normativa-orçamental, bem como do disposto no nº 8 do artigo 14º do DL nº 298/2009, de 14 de outubro, que a efetivação dos (re)posicionamentos remuneratórios estavam condicionados à verificação de capacidade orçamental para tal.
XLII. Pelo que, precisamente porque a transição remuneratória em causa estava sujeita a uma condição suspensiva, o Tribunal a quo errou quando afirma que os associados da Autora, ou a sua “esmagadora maioria” acederam ao direito à transição logo a 01.01.2010, e os demais, tanto quanto os autos demonstram, também já estariam em condições de beneficiar da transição antes de 31.12.2010.
XLIII. Tendo, contraditoriamente, afirmado que “...Em rigor, esse caráter autorizativo financeiro apenas resultou das leis do Orçamento de Estado para o exercício de 2011 (e sua alteração) e para o exercício de 2012...” (vd. ponto XXVIII, a págs. 20).
XLIV. Com efeito, se o legislador orçamental, na segunda alteração que introduziu no nº 12 do artigo 24º da LOE 2011, menciona concretamente “a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis nº. 298/2009 e 299/2009 (…), no que respeita aos elementos que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração base por integração ou por promoção legalmente realizada para idêntico posto ou categoria de outros elementos”, é porque, na verdade, essa matéria não fora antes excecionada, ao contrário do que defende a sentença em crise.
XLV. Deste modo, só se pode concluir, como já acima invocado, que o Despacho nº 746/2012, de 29.12.2011, iniciou a concretização da transição remuneratória e com o Despacho nº 2727/2013, de 12 de fevereiro de 2013, concluiu-se “o processo de transição para aquelas tabelas” (cf. respetivo preâmbulo).
XLVI. Os dois referidos Despachos não podiam ter sido emitidos antes da alteração introduzida pela Lei nº 60-A/2011, de 30 de novembro, na norma do nº 12 do artigo 24º da Lei nº 55-A/2010, de 31 de dezembro (LOE 2011), a qual só iniciou vigência em 01.12.2011.
XLVII. Por tudo o enunciado, entende o MF que o presente recurso deve ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, não sendo a mesma mantida na ordem jurídica, com todos os inerentes efeitos. Assim se fará a necessária e costumada JUSTIÇA!
…”***
A recorrida, Associação dos Profissionais da Guarda, notificada, apresentou contra-alegações, pronunciando-se sobre os fundamentos do recurso, rematando-as com as seguintes conclusões:
“…
1) O Decreto-lei n.º 298/2009, de 14/10, procedeu à regulação do novo do regime remuneratório dos militares da Guarda Nacional Republicana.
2) Devido à ausência do despacho conjunto referido no n.º 8 do artigo 14.º do referido diploma, nos anos de 2010 e 2011 apenas transitaram para a nova Tabela Remuneratória os titulares dos cargos de comandante-geral e de 2.º comandante-geral, os guardas ingressados na GNR em 2010, os militares promovidos na sequência de vagas relativas ao ano de 2010.
3) Os demais militares ficaram excluídos de tal transição até 01/12/2011 e 01/01/2013, com a prolação do despacho n.º 746/12, de 29/12 e despacho n.º 2727/2013, de 12/02, ambos do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna.
4) Os reposicionamentos dos militares da GNR não produziram efeitos à data da entrada em vigor do Decreto-lei n.º 298/2009, de 14/10, como deveriam.
5) Da interpretação a contrario do artigo 14.º, n.º 1, in fine, resulta que os militares aí ressalvados e que representam a maioria da categoria de guarda (postos de cabo-mor, guarda principal e guarda), transitavam automaticamente para a nova tabela, sem necessidade de despacho de execução do Comandante Geral – vide n.º 7 do mesmo artigo.
6) E os militares compreendidos na categoria de oficial e sargento e nos postos de cabo-chefe e cabo apenas transitavam nos termos do nº 2 do referido artigo, quando obtivessem menção favorável ou excepcionalmente favorável em avaliação extraordinária efectuada, para o efeito, nos anos de 2010 ou 2011, nos termos do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, dependendo de despacho do comandante-geral da GNR, ficando até lá transitoriamente posicionados num nível remuneratório de montante pecuniário igual à remuneração base a que tinham direito à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14/10.
7) Sem prejuízo da letra da lei, também os profissionais nos postos de cabo-chefe e cabo (categoria de guarda), deveriam ter transitado automaticamente, com efeitos a 01/01/2010, uma vez que o Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria n.º 279/2000, de 15 fevereiro, não é aplicável à categoria de guarda, por falta de regulamentação, conforme artigo 2.º, n.º 2 do referido diploma.
8) O facto de o diploma em causa exigir cabimento orçamental, dependendo essa execução de despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna não pode ser sinónimo de a produção de efeitos da reposição depender desse despacho.
9) É errada a interpretação de que a LEO2011 veio proibir a reposição remuneratória dos militares da GNR, pois à data da sua entrada em vigor, já os efeitos do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14/10, haviam sido produzidos na integra.
10) A situação em análise sempre cairia na segunda parte do n.º 4 do artigo 24.º da LEO2011, porquanto as reposições em causa já tinham ocorrido em data anterior a 01/01/2011 (entrada em vigor da LEO2011), apenas faltando a sua concretização por faltar a execução orçamental, ou seja, apenas não tendo efeitos plenos por omissão imputável à Administração que não emitiu o despacho necessário para o efeito.
11) A alteração legislativa que veio a ocorrer no n.º 12 do artigo 24.º da LEO2011, por via da Lei n.º 60-A/2011, de 30/11, não postula entendimento diferente, apenas permitindo que o despacho conjunto de execução orçamental pudesse ser proferido.
12) Ainda assim, os despachos de execução (despachos n.º 746/12, de 29/12 e n.º 2727/2013, de 12/02) deveriam ter assegurado a produção de efeitos da transição remuneratória à data em que o Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14/10 entrou em vigor, o que não ocorreu.
13) A norma emanada pelo artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14/10 é de execução vinculada, não tendo a administração respeitado o princípio da legalidade a está sujeita.
14) É imperativo garantir que os efeitos da transição remuneratória são produzidos a 01/01/2010 para os militares posicionados na categoria de guarda e desde a data de produção de efeitos do despacho previsto no n.º 7 do artigo 14.º para os militares posicionados nos postos de sargento e oficiais, que não foram contemplados no do despacho n.º 69/11, 17/07 do Comandante-Geral.
Defende que deve ser negado provimento aos recursos apresentados, porquanto não se verifica o alegado erro sobre de interpretação das normas jurídicas, nem o alegado erro na subsunção do direito aos factos.
…”
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Notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
***
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
***
II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento do Tribunal a quo quanto à aplicação dos factos ao direito aplicável, em especial o artigo 14. °, n.ºs 2, 3, 6 e 8, do Decreto-Lei n° 298/2009, de 14 de outubro, conjugado com o disposto no artigo 24.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro.
*** III – FUNDAMENTOS
III.1. DE FACTO
Na decisão judicial recorrida foi dada por assente, por provada, a seguinte factualidade que não vem impugnada, pelo que se mantém:
“...
1.1) A 24.05.2010, a Guarda Nacional Republicana (doravante designada abreviadamente por GNR) expediu o ofício n.º 1778/GGCG, endereçado à aqui entidade demandada, alertando-a para a necessidade de obtenção do Despacho Conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Interna, por força do disposto no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, sem que fosse ainda referido especificamente o valor dos encargos decorrentes da transição para a Tabela Remuneratória resultante do aludido diploma
(cf. doc. 1 junto à contestação da entidade demandada, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.2) A 30.07.2010, a GNR expediu o ofício n.º 2611/GGCG, novamente endereçado à entidade demandada, reiterando a necessidade de prolação do Despacho Conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Interna, sendo já referido especificamente o valor dos encargos decorrentes da transição para a Tabela Remuneratória (idem).
1.3) As solicitações referidas em 1.1) e 1.2) foram reiteradas a 26.08.2010, através do ofício n.° 2904/GGCG, no qual se solicitou expressamente a obtenção do Despacho Conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Interna (idem).
1.4) A 28.09.2010, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna proferiu despacho pelo qual foi aprovada a Proposta de Orçamento para vigorar no ano de 2011 apresentada pela GNR (cf. doc. 1 junto ao processo administrativo, na aceção dos artigos 1.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo e 84.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante designado abreviadamente por processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.5) A 07.12.2010 foi elaborada na Divisão de Gestão Orçamental da Direção de Recursos Financeiros do Comando Geral (CARI) da GNR um instrumento escrito, sob a designação «Informação n.º 481/CARI/10», subordinado ao assunto «OE/MAI/GNR 2010 — Novo Estatuto remuneratório dos Militares da Guarda. Transição para a Nova Tabela Remuneratória — Art.º 14.º DL 298/2010, de 14OUT», na qual se propunha a solicitação da dotação de Necessidades de Financiamento tendentes à efetivação dos pagamentos decorrentes da transição dos militares da GNR para a tabela remuneratória prevista no Regime Remuneratório dos Militares da GNR aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro
(cf. doc. 3 junto ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.6) A informação referida em 1.5) foi remetida ao Chefe de Gabinete do Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna através da nota n.º 39275, de 09DEC10, da Divisão de Gestão Orçamental/DRF/CARI/GNR
(cf. doc. 2 junto ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.7) A 20.12.2010 Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna exarou sobre a informação referida em 1.5) despacho com o seguinte teor: «Considerando o Estatuto da GNR, bem como as necessidades desta Força de Segurança. Remeta-se ao Sr. Ministro de Estado e das Finanças para os devidos efeitos.»
(cf. doc. 3 junto ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.8) Em função do atraso no cumprimento do disposto no artigo 14. ° do Regime Remuneratório dos Militares da GNR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, apenas beneficiaram no ano de 2010 do reposicionamento aí previsto,
(cf. documentos 9 e 10 juntos ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
a) os titulares dos cargos de comandante-geral e de 2.º comandante-geral;
b) os guardas ingressados na GNR em 2010;
c) os militares promovidos na sequência de vagas relativas ao ano de 2010.
1.9) Também em função do atraso no cumprimento do disposto no artigo 14. ° do Regime Remuneratório dos Militares da GNR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, não transitaram para a nova tabela remuneratória, nos anos de 2010 e 2011, 23 966 militares na categoria de Guarda, 2370 na categoria de Sargentos e 545 na categoria de Oficiais (idem).
1.10) Ainda em função do atraso no cumprimento do disposto no artigo 14. ° do Regime Remuneratório dos Militares da GNR aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, 1304 militares da GNR entregaram requerimentos e reclamações solicitando a regularização da situação, cuja resolução ficou pendente em virtude da inexistência do mencionado Despacho Conjunto
(cf. fls. 46 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por reproduzido).
1.11) Através da nota n.º 13752, de 28.04.2011, da DRH/CARI, a GNR remeteu as reclamações referidas em 1.10) ao GGCG para «superior consideração do seu eventual encaminhamento, se assim for entendido, para o MAI»
(cf. doc. 4 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.12) A 05.05.2011, o Sr. Tenente-General, Comandante-Geral da GNR proferiu despacho sobre a comunicação referida em 1.11), ordenando a devolução ao CARI das reclamações apresentadas e referidas em 1.10), de forma a ser elaborada uma Informação que analisasse dos pedidos formulados e englobasse a totalidade dos militares
(cf. doc. 5 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.13) Através de email datado de 25.05.20I11, o Gabinete do Comandante-Geral colocou várias questões ao CARI no que concerne à transição dos militares para a tabela remuneratória em apreço, referindo que tais informações se destinavam a informar o Gabinete de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna (cf. doc. 6 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.14) Após várias diligências levadas a cabo pela DRH/CARI foi recolhida a informação solicitada, que mereceu a concordância da DRF/CARI
(cf. doc. 7 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.15) Através de email de 31.05.2011, o CARI prestou ao Gabinete do Comandante-Geral a informação solicitada na comunicação referida em 1.13),
(cf. doc. 8 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.16) A 04.07.2011 foi elaborado instrumento escrito, com a referência «Informação n.º 461/11-GAJ», da DRH/CARI da GNR, na qual se concluía, a final, com a formulação de proposta com o seguinte teor:
Face ao exposto propõe-se que seja novamente solicitado a Sua Excelência o Ministro da Administração Interna os bons ofícios no sentido de ser proferido o Despacho Conjunto exigido no n.º 8 do art. 14.º do regime Remuneratório dos Militares da GNR, no sentido de a Guarda Nacional republicana ser dotada das necessidades de financiamento que permitam regularizar a situação e proceder à transição dos militares para a Tabela Remuneratória anexa ao Regime remuneratório citado.
Caso se entenda dever ser adotado o entendimento vertido na presente informação, deverá ser difundido ao dispositivo, através da nota informativa a publicar nas Ordens de Serviço das Unidades, as diligências levadas a cabo pela GNR tendentes a regularizar a situação.
(cf. doc. 9 junto ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por reproduzido)
1.17) Sobre a informação referida em 1.16) foi proferido o despacho n.º 69/11, de 17.07.2011, do Comandante-Geral, com o seguinte teor:
DESPACHO N.º 69/11
O Decreto-Lei n.º 298/2009, de 1[4] de fevereiro, em vigor desde 01.01.2010, que aprovou o sistema remuneratório dos militares da Guarda Nacional republicana, regula, para além do mais, a transição para a nova tabela remuneratória, o que ainda não foi possível concretizar integralmente.
Efetivamente, nos termos do n.º 8 do artigo 14.º do referido diploma a transição, da generalidade dos militares, para a nova tabela remuneratória carece de prolação prévia de despacho dos membros do Governo responsáveis pela área da administração interna e das finanças.
O Comando da Guarda adotou os procedimentos que entendeu ser, desde logo legalmente admissíveis, atento o disposto nos n.ºs 1 e 7 do artigo 14.º e diligenciou a obtenção dos despachos necessários à execução orçamental da transição, tendo sido proferido despacho pro Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, de 20 de dezembro de 2010, nesse sentido.
De referir também que, nos termos dos artigos 13.º e 17.º, e por se ter entendido que não carecia de tal despacho, o Comando da Guarda aplicou a nova tabela aos titulares dos cargos de comandante-geral e de 2.º comandante-geral (n.º 2 e 3 do artigo 13.º, respetivamente), aos gradas ingressados em 2010 (n.º 3 do artigo 17.º) e aos militares promovidos na sequência de vagas relativas ao ano de 2010(n.º 1 do artigo 17.º).
Em face do exposto e em síntese, não é possível concluir o processo de transição dos militares para os novos níveis remuneratórios enquanto a Guarda Nacional Republicana não for dotada do financiamento necessário à execução orçamental, através da prolação de despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna.
Assim e porque não se encontram reunidos os requisitos legalmente exigidos para o efeito, não é possível conceder provimento às pretensões apresentadas para a transição para a nova tabela salarial.
Ao CARI para promover a notificação de cada um dos militares da relação anexa.
Quartel de Lisboa, Carmo, 17 de julho de 2011
O Comandante-Geral
[assinatura aposta sob a forma autógrafa, ilegível]
L.......
Tenente-General
(cf. doc. 10 junto ao processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por reproduzido)
1.18) O despacho referido em 1.17) foi notificado aos militares que haviam apresentado reclamação, através da nota n.° 23440, de 29.07.2011, da DRH/CARI
(cf. doc. 11 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.19) Na sequência deste procedimento, 42 militares apresentaram recurso hierárquico dirigido ao Sr. Ministro da Administração Interna, cuja pronúncia e respetivos antecedentes foram remetidos à Direção de Serviços de Assuntos Jurídicos e de Contencioso através do ofício n.° 23 652, de 02.08.2011, da DRH/CARI
(cf. doc. 12 junto ao processo administrativo instrutor; cujo teor se dá por reproduzido).
1.20) Pelo Despacho n.º 746/2012, de 29.12.2011, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 14, de 19.01.2012, foi determinado o seguinte:
Observando o consagrado no Programa de Assistência Económica e Financeira em vigor, que impõe forte condicionalismo à atuação do Estado Português;
Atendendo à grave situação económica e financeira do País e às medidas de restrição na despesa pública, designadamente em matéria de redução salarial e de proibição de valorizações remuneratórias;
Considerando a necessidade de se proceder à conformação de situações decorrentes da transição parcial e descompensada para as novas tabelas remuneratórias da Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública (PSP), aprovadas pelo Decreto-Lei 298/2009, de 14 de outubro, que estabelece o regime remuneratório aplicável aos militares da GNR, e pelo Decreto-Lei 299/2009, de 14 de outubro, que estabelece o estatuto do pessoal policial da PSP;
E nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 112.º do Decreto-Lei 299/2009, de 14 de outubro, e 14.º do Decreto-Lei 298/2009, de 14 de outubro, conjugados com o disposto no n.º 12 do artigo 24.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pela Lei 48/2011, de 26 de agosto, e pela Lei 60-A/2011, de 30 de novembro - que prevê que o disposto no referido artigo não prejudica a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, nos termos do artigo 101.º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, desde que os respetivos processos de revisão se encontrem concluídos até à data da entrada em vigor da referida lei, bem como a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.os 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de outubro, no que respeita aos elementos que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração base por integração ou por promoção legalmente realizada para idêntico posto ou categoria de outros elementos, de forma a concretizar a necessária equivalência remuneratória, e desde que haja disponibilidade orçamental para o efeito, o que se verifica;
Determina-se o seguinte:
1 - Considerando as propostas feitas e os despachos apresentados pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana (GNR) e pelo Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública (PSP), autoriza-se a alteração da posição remuneratória ou a transição para as tabelas remuneratórias aprovadas pelo Decreto-Lei 298/2009, de 14 de Outubro, que estabelece o sistema remuneratório aplicável aos militares da GNR, e pelo Decreto-Lei 299/2009, de 14 de Outubro, que aprova o estatuto do pessoal policial da PSP, dos militares da GNR e dos polícias da PSP que auferem remuneração base inferior a outros militares ou polícias que, em virtude de ingresso ou promoção legalmente realizada, atingiram o mesmo posto ou categoria mas detêm menor antiguidade, conferindo-se àqueles o nível remuneratório correspondente à primeira posição remuneratória no posto ou categoria em causa.
2 - Alteram a sua posição remuneratória ou transitam para as referidas tabelas remuneratórias, de acordo com o número anterior, um total de 7.501 militares da GNR e 1963 polícias da PSP.
3 - O presente despacho produz efeitos a partir do dia 1 de dezembro de 2011, apenas retroagindo para além daquele dia para efeitos de contagem do tempo para apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória agora determinada.
29 de dezembro de 2011. - O Ministro de Estado e das Finanças, V..... - O Ministro da Administração Interna, M..........
(cf. doc. 1 da contestação do chamado MF, cujo teor se dá por reproduzido)
1.21) Pelo Despacho n.º 2727/2013, de 12.02.2013, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 36, de 20.02.2013, foi determinado o seguinte:
Observando o consagrado no Programa de Assistência Económica e Financeira em vigor, que impõe forte condicionalismo à atuação do Estado Português;
Tendo em conta que as novas tabelas remuneratórias da Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública (PSP), aprovadas pelo Decreto-Lei 298/2009, de 14 de outubro, que estabelece o regime remuneratório aplicável aos militares da GNR, e pelo Decreto-Lei 299/2009, de 14 de outubro, que estabelece o estatuto do pessoal policial da PSP, deveriam ter sido aplicadas em 1 de janeiro de 2010, o que, no entanto, não se efetivou;
Não tendo sido efetuada, em 1 de janeiro de 2010, a transição de todos os militares da GNR e polícias da PSP para as novas tabelas remuneratórias, nem proferido o despacho de autorização orçamental, verificou-se, em resultado de progressões ou de promoções realizadas naquele ano, por força dos respetivos estatutos, que os militares e polícias foram posicionados nos termos do estatuto remuneratório anterior, obtendo-se um valor remuneratório diferente daquele que seria obtido se concretizadas nos termos dos estatutos remuneratórios já em vigor;
Esta situação agravou-se pelo facto de, através de ingressos ou promoções legalmente realizadas, terem sido colocados militares ou polícias em postos ou categorias com vencimentos superiores a militares ou polícias com o mesmo posto ou categoria e antiguidade muito superior, situação insustentável em forças de segurança altamente hierarquizadas;
Apesar da grave situação económica e financeira do País e das medidas de restrição na despesa pública, designadamente em matéria de redução salarial e de proibição de valorizações remuneratórias, em dezembro de 2011 o Governo conseguiu reunir condições para a alteração das posições remuneratórias e para a transição para as tabelas remuneratórias aprovadas pelo Decreto-Lei 298/2009, e pelo Decreto-Lei 299/2009, ambos de 14 de outubro, designadamente dos militares da GNR e dos polícias da PSP que, com antiguidade superior, auferiam remuneração base inferior a outros militares ou polícias colocados na 1ª posição dos respetivos postos ou categorias;
É agora possível, dada a rigorosa gestão orçamental, concluir-se o processo de transição para aquelas tabelas, iniciado pelo Despacho 746/2012 dos Ministros de Estado e das Finanças e da Administração Interna, de 29 de dezembro de 2011, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 14, de 19 de janeiro de 2012;
Assim, e ao abrigo do disposto no artigo 14.º do Decreto-Lei 298/2009, de 14 de outubro, e no artigo 112.º do Decreto-Lei 299/2009, de 14 de outubro, conjugados com o disposto no n.º 18 do artigo 35.º da Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, que prevê que o disposto naquele artigo não prejudica a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.os 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de outubro, e com base nas propostas realizadas pela GNR e pela PSP;
Determina-se o seguinte:
1 - Autoriza-se a plena concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.ºs 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de outubro.
2 - Esta transição é realizada no estrito cumprimento das regras de transição que estavam em vigor a 1 de janeiro de 2010.
3 - O presente despacho produz efeitos a partir do dia 1 de janeiro de 2013, apenas retroagindo para além daquele dia para efeitos de contagem do tempo para apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória agora determinada.
12 de fevereiro de 2013. - Pelo Ministro de Estado e das Finanças, L........, Secretário de Estado do Orçamento, em substituição. - O Ministro da Administração Interna, M..........
(cf. doc. 2 da contestação do chamado MF, cujo teor se dá por reproduzido)
…”
Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados o seguinte:
“Não há factos alegados e a dar como não provados com interesse para a decisão a proferir nos autos...”.
...”. *** III.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.
A) Do erro de julgamento
A decisão judicial posta em crise enquadrou o objeto do litígio recordando que a autora pede a condenação da entidade demandada a praticar um ato administrativo que coloque todos os militares da GNR a vencerem nos termos da Tabela Remuneratória a que se refere o Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, com efeitos reportados a 01.01.2010, já que aquele diploma e a respetiva Tabela Remuneratória para 2010 entraram em vigor precisamente nessa data – cf. artigo 34.º e Anexo I).
Sobre o assunto fundamente a sentença recorrida “... Na verdade, e malgrado as sucessivas e reiteradas interpelações da GNR junto da entidade demandada MAI (e, depois, desta junto do chamado MF), desde maio de 2010 [cf. pontos 1.1) a 1.7) dos factos provados], a verdade é que, por não ter sido proferido o despacho conjunto a que alude o n.º 8 do citado artigo 14.º, nos anos de 2010 e 2011: (1) apenas beneficiaram do reposicionamento para a nova Tabela Remuneratória: i) os titulares dos cargos de comandante-geral e de 2.º comandante-geral; ii) os guardas ingressados na GNR em 2010; e iii) os militares promovidos na sequência de vagas relativas ao ano de 2010; (2) não transitaram para a nova tabela remuneratória 23 966 militares na categoria de Guarda, 2370 na categoria de Sargentos e 545 na categoria de Oficiais [vide pontos 1.8) e 1.9) do probatório] ...”. Acrescentando que “... XIV. Entretanto, na pendência da ação, foram proferidos os Despachos n.º 746/12, de 29.12.2011, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 14, de 19.01.2012, e n.º 2727/2013, de 12.02.2013, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 36, de 20.02.2013. XV. O primeiro autorizou «[…] a alteração da posição remuneratória ou a transição para as tabelas remuneratórias aprovadas pelo Decreto-Lei 298/2009, de 14 de outubro […] dos militares da Guarda […] que auferem remuneração base inferior a outros militares ou polícias que, em virtude de ingresso ou promoção legalmente realizada, atingiram o mesmo posto ou categoria mas detêm menor antiguidade, conferindo-se àqueles o nível remuneratório correspondente à primeira posição remuneratória no posto ou categoria em causa», embora estabelecendo expressamente que «[o] presente despacho produz efeitos a partir do dia 1 de dezembro de 2011, apenas retroagindo para além daquele dia para efeitos de contagem do tempo para apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória agora determinada» [cf. ponto 1.20) do probatório]. XVI. Por seu turno, o segundo Despacho autorizou «[…] a plena concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n..ºs 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de outubro […] realizada no estrito cumprimento das regras de transição que estavam em vigor a 1 de janeiro de 2010», embora também estabeleça que esse reposicionamento apenas «[…] produz efeitos a partir do dia 1 de janeiro de 2013, apenas retroagindo para além daquele dia para efeitos de contagem do tempo para apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória agora determinada» [cf. ponto 1.21) do probatório]...”.
Em síntese, atendendo a que os aludidos Despachos apenas produzem efeitos, como vimos, a partir do dia 01.12.2011 (na correção de desigualdades remuneratórias decorrentes de concursos de promoção, no primeiro caso) e 01.01.2013 (no cabal cumprimento do desiderato visado pela autora, no segundo), o que significa que o posicionamento remuneratório efetuado pela GNR também só produziu efeitos a partir desta última data, salvo para efeitos de contagem do tempo de serviço, a pretensão dos associados da autora não se encontra satisfeita: os reposicionamentos não retroagiram a 01.01.2010, como pretendia a autora.
Sobre a questão o senhor Juiz a quo discorre sobre o assunto defendendo que “... o que resulta do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, é que a transição para a Tabela Remuneratória aprovada no Anexo I daquele diploma, a vigorar logo para 2010, faz-se de duas formas distintas, consoante as categorias profissionais e os postos ocupados pelos militares da GNR...” e que “... Por um lado, o pessoal militar não abrangido pela ressalva estabelecida na parte final do n.º 1 do artigo 14.º não transitou automaticamente para a tabela remuneratória a 01.01.2010. Assim, todo o pessoal das categorias profissionais de oficiais (oficiais generais, que compreende os postos de tenente-general e major-general; oficiais superiores, que compreende os postos de coronel, tenente-coronel e major; capitães, que compreende o posto de capitão; e oficiais subalternos, que compreende os postos de tenente e alferes) e de sargentos (que compreende os postos de sargento-mor, sargento-chefe, sargento-ajudante, primeiro-sargento, segundo-sargento e furriel), bem como os postos de cabo-chefe e cabo da categoria profissional de guarda, não transitavam automaticamente. Para estes, a sua transição para a primeira posição remuneratória do respetivo posto, prevista no anexo I do decreto-lei, do qual faz parte integrante (ou seja, a nova Tabela Remuneratória), apenas ocorreria quando os militares obtivessem menção favorável ou excecionalmente favorável em avaliação extraordinária efetuada, para o efeito, nos anos de 2010 ou 2011, nos termos do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria n.º 279/2000, de 15 de fevereiro (n.º 2), sempre com necessidade de despacho do comandante-geral da GNR (n.º 7)...”.
Prossegue o seu raciocínio decisório afirmando que “... ao invés, a esmagadora maioria da categoria profissional de guarda, designadamente nos postos de cabo-mor, guarda principal e guarda, era automaticamente integrado na nova Tabela Remuneratória, sem necessidade de estabelecimento desse nível remuneratório fictício e de prolação de despacho do comandante-geral da GNR para o efeito. É o que decorre a contrario sensu do n.º 1, in fine, do artigo 14.º. Estava nesta situação a esmagadora maioria do pessoal da GNR (quase todos os militares na categoria de guardas, deixando de fora apenas os oficiais e sargentos). Na certeza, porém, de que: i) em ambas as situações supra aludidas a execução orçamental era assegurada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna (n.º 8 do mesmo artigo 14.º); ii) tanto num caso como noutro, esse reposicionamento deveria verificar-se em 2010; e iii) sendo no caso da parte final do n.º 1 com efeitos reportados a 01.01.2010, necessariamente...”, concretizando, todavia, que “... A previsão do n.º 8 limita-se a criar uma norma de competência, estritamente financeira, para assegurar a execução orçamental de um comando normativo preciso e concreto, mas que não faz depender o reposicionamento remuneratório previsto nos n.ºs 1 e 2 do mesmo artigo de disponibilidade orçamental, uma vez que se limita a referir que a execução orçamental do disposto nesta última norma é assegurada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna...”, e que “... Em rigor, esse caráter autorizativo financeiro apenas resultou das leis do Orçamento de Estado para o exercício de 2011 (e sua alteração) e para o exercício de 2012. Assim, o artigo 24.º, n.º 2, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011, proibiu valorizações remuneratórias, que, no n.º 12, apenas excluía do seu âmbito de aplicação a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, nos termos do artigo 101.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril, desde que os respetivos processos de revisão se encontrassem concluídos até à data da entrada em vigor da lei...”.
Termina, decidindo que “... verificada a situação prevista na mesma norma, há necessariamente lugar à transição do posicionamento remuneratório. Isso mesmo se deixa desde já estabelecido...”, e ainda “... Neste conspecto, estando confrontada com um ato de conteúdo estritamente vinculado, não se pode a entidade demandada estribar na ausência de prolação do despacho de que a norma também fazia depender o reposicionamento, que não pode ser imputável à autora nem aos seus associados. Ao invés, a omissão da prolação de tal despacho antes de 01.01.2011 apenas pode ser imputada à própria entidade demandada e ao Ministério das Finanças. Por conseguinte, estamos aqui perante uma situação similar àquela que determinou a prolação do Acórdão do TCAN de 04.12.2015, supra citado, tivesse decidido que «[o] reposicionamento remuneratório que devesse ter ocorrido em data anterior a 1 de janeiro de 2011 e não o tenha sido por facto imputável à Administração, não está abrangido pela proibição de valorizações remuneratórias prevista no n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010 de 31 de dezembro (LOE 2011), devendo entender-se como aplicável à situação a ressalva contida na parte final do n.º4 do mesmo artigo 24.º...”.
Vejamos então.
A GNR alertou por diversas ocasiões para a necessidade de se obter o Despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Interna, por força do disposto no artigo 14.º do DL 298/2009, de 14 de outubro (factos provados 1.1, 1.2., 1.3 e 1,16) e consta, ainda, do probatório que a 28 de setembro de 2010, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna proferiu Despacho que aprovou a proposta orçamental para 2011 apresentada pela GNR, tendo sido remetida para o Ministro das Finanças (facto provado 1.7).
Por inexistirem os despachos de execução orçamental previstos no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, no ano de 2010, apenas foram reposicionados os titulares dos cargos de comando-geral e de 2.º comandante-geral; os guardas ingressados em 2010 e os militares promovidos na sequência de vagas referentes ao ano de 2010, bem como 23,966 guardas; 2370 sargentos e 545 oficiais (factos provados 1.8 e 1.9). Apenas a 29 de dezembro de 2011 foi proferido o Despacho 746/2012, pelo Ministro de Estado e das Finanças e Ministro da Administração Interna previsto pelo DL 298/2009, de 4 de outubro e DL 299/2009, de 14 de outubro, autorizando que os guardas e agentes que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração-base por integração ou por promoção para idêntico posto ou categoria de outros elementos menos antigos possam concretizar a necessária equivalência remuneratória, com efeitos a 1 de dezembro de 2011 (facto provado 1.20). Idêntica autorização foi dada pelo Despacho 2727/2013, de 12 de fevereiro, pelo Ministro de Estado e das Finanças e Ministro da Administração Interna, com produção de efeitos a 1 de janeiro de 2013 (facto provado 1.21.).
Ora, sobre o assunto o Ministério das Finanças, e também Ministério da Administração Interna, defendem que o artigo 14.º do DL 298/2009, de 14 de outubro, prevê várias etapas para a execução do regime de transição para as novas tabelas ali previsto, antevendo uma execução faseada, e impondo uma prévia autorização orçamental, mediante Despacho conjunto da tutela e do ministério das finanças, sempre que ela implicasse que um reposicionamento do militar que transitasse para posição remuneratória igual ou superior a militares do mesmo posto mas com maior antiguidade, sendo, aqui, admissível que este militar mais antigo transitasse para a mesma posição, por Despacho do Comandante-Geral, avaliada a necessária disponibilidade orçamental. Portanto, conclui, que sendo imposta a validação da necessária disponibilidade orçamental, conferida pelo citado Despacho conjunto, deve a sentença do Tribunal a quo ser revogada, por ter feito uma errada aplicação do direito ao ordenar que se retroagisse a 1 de janeiro de 2010 os seus efeitos.
Vejamos.
Pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, foi aprovado o sistema remuneratório dos militares da Guarda Nacional Republicana, revogando-se, nos termos do artigo 33.º do mesmo diploma, as normas legais anteriores que legislavam sobre tal matéria. O artigo 14.º estabelecia como deve operar a transição para as novas tabelas remuneratórias, produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010. Portanto, com a entrada em vigor em 1 de janeiro de 2010, do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, que aprovou o Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública, o pessoal policial transitou para a Tabela Remuneratória Única (TRU), aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro.
Contudo, só foi possível transitar para a nova tabela remuneratória todos os militares promovidos em vagas respeitantes ao ano de 2010, sendo que, quantos aos restantes, não tendo havido proferimento do despacho a que se refere o artigo 14.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, não foi possível proceder às devidas transições. Na pendência da causa na 1.ª instância, o Ministério das Finanças informarem terem sido proferidos os referidos Despachos conjuntos [Despacho 746/2012, de 29 de dezembro e 2727/2013, de 12 de fevereiro].
Em síntese, o Decreto-lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, procedeu à regulação ex novo do regime remuneratório aplicável aos militares da Guarda Nacional Republicana (GNR) e aos militares das Forças Armadas que nela prestam serviço e optem por este regime (cfr. artigo 1.º do citado Decreto-Lei n.º 299/2009), como imposição estatuída na LVCR – Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro.
Para facilidade de compreensão, estabelece o artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro:
1 - Na transição para a nova tabela remuneratória, o militar da Guarda cuja remuneração base seja inferior à primeira posição remuneratória prevista no anexo I do presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, para o respetivo posto é transitoriamente posicionado no nível remuneratório, automaticamente criado, de montante pecuniário igual à remuneração base a que tem direito à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, salvo no caso dos postos de cabo-mor, guarda principal e guarda.
2 - O militar abrangido pelo disposto no número anterior transita para a primeira posição remuneratória do respetivo posto, prevista no anexo I do presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, quando obtenha menção favorável ou excecionalmente favorável em avaliação extraordinária efetuada, para o efeito, nos anos de 2010 ou 2011, nos termos do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria n.º 279/2000, de 15 fevereiro.
3 - Quando da aplicação conjugada das regras de reposicionamento mencionadas nos números anteriores, com as regras de promoção e progressão previstas estatutariamente, resulte, pela primeira vez, uma situação em que o militar transite para posição remuneratória igual ou superior a militares do mesmo posto e maior antiguidade, estes, por despacho do comandante-geral, transitam para a mesma posição.
4 - Para efeitos de mudança de posição remuneratória, releva todo o tempo de serviço contado no escalão remuneratório em que o militar se encontra na data de entrada em vigor do presente decreto-lei, bem como para efeitos de aplicação do previsto no número anterior.
5 - O regime de transição previsto nos números anteriores aplica-se também aos militares na situação de reserva.
6 - Para efeitos do disposto no n.º 2, a avaliação dos cabos e dos cabos-chefes é feita de acordo com as regras previstas no Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares da Guarda Nacional Republicana, com as necessárias adaptações.
7 - A execução do disposto nos n.ºs 2 e 6 do presente artigo depende de despacho do comandante-geral da Guarda Nacional Republicana.
8 - A execução orçamental do disposto no presente artigo é assegurada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna.
Por outro lado, determina o artigo 24.º da LOE2011, aprovada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, portanto, na sua redação original, e no que importa:
1 - É vedada a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do Artigo 19.º.
[...]
12 - O disposto no presente Artigo não prejudica a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, nos termos do Artigo 101.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, desde que os respetivos processos de revisão se encontrem concluídos até à data da entrada em vigor da presente lei.
[...]
14 - Os atos praticados em violação do disposto no presente Artigo são nulos e fazem incorrer os seus autores em responsabilidade civil, financeira e disciplinar.
15 - Para efeitos da efetivação da responsabilidade financeira a que se refere o número anterior, consideram-se pagamentos indevidos as despesas realizadas em violação do disposto no presente Artigo.
16 - O regime fixado no presente Artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.
Portanto, o artigo 24.º/12 da LOE2011, na sua redação originária, impunha para a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, que os respetivos processos de revisão se encontrassem concluídos até à data da entrada em vigor da Lei. E estavam, mas condicionados a regras de disponibilidade orçamental, por um lado, e, por outro, a despachos conjuntos de execução, estabelecidos no artigo 14.º/12 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro.
E determina o artigo 24.º/12 da LOE2011, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro:
1 - É vedada a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do artigo 19.º
[...]
2 - O disposto no presente artigo não prejudica a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, nos termos do artigo 101.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, desde que os respetivos processos de revisão se encontrem concluídos até à data da entrada em vigor da presente lei, bem como a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.ºs 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de Outubro, no que respeita aos elementos que tenham sido ultrapassados em termos de remuneração base por integração ou por promoção legalmente realizada para idêntico posto ou categoria de outros elementos, de forma a concretizar a necessária equivalência remuneratória, e desde que haja disponibilidade orçamental para o efeito.
[...]
15 - Para efeitos da efetivação da responsabilidade financeira a que se refere o número anterior, consideram-se pagamentos indevidos as despesas realizadas em violação do disposto no presente artigo.
16 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.
Portanto, só com a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro, que procedeu à 2.ª alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2011 - Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro -, se alterou a redação do n.º 12 do artigo 24.º desta, viabilizando os reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias do pessoal, da PSP e da GNR.
Aqui chegados, importa concluir que com o nº. 12 do artigo 24.º desta Lei Orçamental a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas, no caso, pelo Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, estava dependente da existência de prévia disponibilidade orçamental para o efeito. Tal significa que, efetivamente, as valorizações remuneratórias dos agentes da Polícia de Segurança Pública decorrentes da aplicação do Estatuto Profissional aprovado pelo Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, estavam vedadas pelas normas constantes do Orçamento de Estado, a menos que existisse disponibilidade orçamental para o efeito, e sempre com efeitos prospetivos, o que é, por si, determinante da improcedência pretensão formulado nestes autos pela autora e pela procedência do recurso apresentado pelos recorrentes.
Passou a existir uma impossibilidade de atribuição de efeito retroativo às alterações de posicionamento remuneratório, progressões e promoções que vieram a ocorrer antes de 31 de dezembro de 2010, após a entrada em vigor Lei de Orçamento de Estado para 2011, pois que essa impossibilidade se manteve com a Lei de Orçamento de Estado de 2013, pelo que, recorda-se, o tempo decorrido apenas relevava para efeitos de antiguidade, sendo consonante com a proibição de atribuição de qualquer efeito retroativo a qualquer alteração remuneratória.
Sem prejuízo das conhecidas limitações de ordem orçamental decorrentes do n.º 12 do artigo 24. ° da Lei do Orçamento de estado de 2011, introduzido pela Lei n.º 60-A/2012, o despacho n.º 746/2012 do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no DR, 2.ª série, n.º 14 de 19 de Janeiro, veio a autorizar a alteração da posição remuneratória de diversos agentes principais. Efetivamente, a Lei do Orçamento para 2013, (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), no n.º 18.º do seu artigo 35.º, veio, também, viabilizar a conclusão do processo de reposicionamento remuneratório.
Em consequência, no ulterior Despacho n.º 2727/2013, se refere:
1 - Autoriza-se a plena concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para as novas tabelas remuneratórias previstas nos Decretos-Leis n.ºs 298/2009 e 299/2009, ambos de 14 de outubro.
2 - Esta transição é realizada no estrito cumprimento das regras de transição que estavam em vigor a 1 de janeiro de 2010.
3 - O presente despacho produz efeitos a partir do dia 1 de janeiro de 2013, apenas retroagindo para além daquele dia para efeitos de contagem do tempo para apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória agora determinada.
Assim, em cumprimento do n.º 5 do artigo 112.º do Estatuto e de acordo com a Lei do Orçamento (n.º 18 do artigo 35.º, da Lei 66-B/2012), o Despacho n.º 2727/2013 do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Administração Interna, publicado no DR, 2.ª série, n.º 36, de 20 de fevereiro, autorizou a alteração da posição remuneratória, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2013, apenas retroagindo a contagem do tempo para efeitos do apuramento do tempo de serviço na posição remuneratória.
É sabido, de resto, que esta limitação de efeitos remuneratórios a 1 de janeiro de 2013 se deveu ao "forte condicionalismo à atuação do Estado Português", e "à grave situação económica e financeira do País e às medidas de restrição da despesa pública", como expressamente se refere no Despacho autorizador n.º 2727/2013, em conformidade com o que havia já sido explicitado no referido n.º 18 do artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012 – OE 2013 – em função da disponibilidade orçamental para o efeito. Tratou-se de retomar o equilíbrio dos índices remuneratórios e posicionamento relativo dos Policias da PSP e da GNR em função da sua antiguidade, para o futuro, sem que tal determinasse quaisquer consequências remuneratórias de natureza retroativa, por razões predominantemente orçamentais.
Por todas estas razões, andou bem a decisão recorrida.
*** Em consequência, será de negar provimento ao recurso, e em manter a sentença recorrida, com a fundamentação antecedente.
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IV – DISPOSITIVO
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e em manter a decisão recorrida, com a fundamentação antecedente.
Custas a cargo do recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, dia 6 de junho de 2024 (Eliana de Almeida Pinto - Relatora)
(Luís Freitas – 1.º adjunto)
(Maria Helena Filipe - 2.ª adjunta) |
