| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
Banco de Portugal, interpôs recurso dos despachos proferidos pelo T.AC. de Lisboa, em 20 de Abril de 2015 e 1 de Julho de 2015, proferidos no âmbito do processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, requerido por…………………………………, S.A., despachos proferidos após prolação da decisão nos termos da qual foi o ora recorrente intimado “…a emitir e a fornecer à requerente certidões ou reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo que culminou na deliberação do requerido de 3/8/2014, com a ressalva referente à acta da reunião com o BCE, que só após a autorização desta entidade poderá ser fornecida, e de todo o procedimento que culminou na deliberação do requerido de 11/8/2014, no prazo de 10 dias, sob pena de não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória, prevista no artigo 169º do CPTA.”
Por sua vez os membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal recorreram do despacho proferido em 1 de Julho de 2015, nos termos do qual lhes foi aplicada sanção pecuniária compulsória, correspondente a 5% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor por cada dia de atraso no cumprimento da sentença, nos termos dos artigos 108º, nº 2 e 169º, nºs 1 e 2 do CPTA.
O recorrente Banco de Portugal sintetizou a sua argumentação nas seguintes conclusões:
“A. O presente recurso tem por objecto as decisões judiciais tomadas pelo Tribunal a quo nos despachos de 20 de Abril e de 1 de Julho de 2015.
B. As decisões judiciais contidas nos despachos de 20 de Abril e de 1 de Julho de 2015 são recorríveis, nos termos dos arts. 142º do CPTA e dos arts. 627°, 629º e 630º a contrario do CPC, sendo o efeito do recurso suspensivo, nos termos do art. 143º/l do CPTA.
C. Caso se considere que o meio idóneo de impugnação das decisões judiciais não é o recurso, deve o presente recurso ser convolado em reclamação - cumprido que se encontra o prazo para a dedução desta -, nos termos dos arts. 7º e 8º do CPTA e aü1da do art. 265º do CPC.
D. O despacho de 20 de Abril de 201 5 padece de erro de julgamento na parte em que condena o BdP a entregar à Recorrida certidão das comunicações havidas entre si e o BCE, entre 28 de Julho e 1 de Agosto, pois não existe, em nenhum dos procedimentos administrativos dos autos, qualquer documento respeitante a eventuais comunicações entre o BdP e o BCE naquelas datas.
E. O despacho de 20 de Abril de 2015 parece de erro de julgamento na parte em que condena o BdP a entrega à Recorrida certidão da decisão do BCE de 28 de Julho de 2014, uma vez que, não tendo ela estado na origem, servido de elemento instrutório ou para efeitos de fundamentação, de qualquer uma das deliberações em causa nestes autos, essa decisão não faz parte dos parte dos respectivos procedimentos administrativos nem, consequentemente, dos seus processos administrativos - e os pedidos formulados pela Recorrida foram os de que lhe fossem disponibilizados os documentos que compõem os procedimentos administrativos daquelas duas deliberações do BdP.
F. Ainda que tal decisão fizesse parte do procedimento administrativo, nem assim poderia o BdP ter sido intimado a divulgá-la, pois tal intimação constitui, a par da sua intimação na entrega de versão integral da acta da reunião do BCE de 1 de Agosto de 2014, uma violação flagrante do direito da União Europeia e, consequentemente, do art. 8º/4 da Constituição.
G. As normas vinculativas e obrigatórias do direito da União Europeia em matéria de acesso a documentos do BCE violadas pelo despacho de 20 de Abril de 2015 são as do art. 10º/4 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu - norma que, nos termos do art. 51º do TUE, é parte integrante deste -, o art. 23º/l do Regulamento Interno do BCE (Decisão BCE/2004/2) e a Decisão BCE/2004/3, designadamente o seu art. 5º - normas obrigatórias, nos termos do art. 288º do TFUE.
H. Das referidas normas decorre, por um lado, que o teor dos debates, das reuniões, do Conselho de Governadores do BCE é confidencial, podendo aquele órgão autorizar a divulgação das decisões (e apenas destas) que daí resultarem, e decorre, por outro lado, que, quando um banco central nacional entenda que não é claro se um documento do BCE pode ou não ser divulgado tem de consultar o BCE (ou, em alternativa, remeterlhe o pedido) e a decisão do BCE nessa matéria é obrigatória para o banco central nacional perante o qual foi feito o pedido de acesso, implicando a sua violação necessariamente uma violação da própria Decisão BCE/2004/3.
I. E decorre ainda de tais normas que a decisão sobre se é claro ou não que um documento do BCE deve, ou não deve, ser divulgado, cabe ao banco central nacional a quem é dirigido o pedido e que, fora desses casos, um documento do BCE só pode ser divulgado por um banco central nacional depois de expressamente autorizado pelo BCE a fazê-lo, sendo este último quem remete cópia do documento a disponibilizar.
J. O art. 8°/4 da Constituição da República Portuguesa consagra o princípio do primado do direito da União Europeia sobre o direito nacional, impondo que a interpretação deste, inclusive (ou sobretudo) pelos Tribunais, seja feita em conformidade com o que naquele se estabelece.
K. Caso este TCA entenda que a conjugação do regime jurídico do direito de acesso à informação do direito português com o regime do acesso aos documentos do BCE que decorre do direito da União Europeia suscita dúvidas, cabe-lhe lançar mão do mecanismo do reenvio prejudicial previsto no art. 267º do TFUE, colocando ao Tribunal de Justiça da União Europeia as seguintes questões:
i) É compatível com o direito da União Europeia uma interpretação segundo a qual a confidencialidade do teor dos debates do Conselho do BCE, prevista no art.º 10º/4 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, pode ser derrogada por um órgão jurisdicional de um Estado-Membro?
ii) É compatível com o direito da União Europeia uma interpretação segundo a qual um órgão jurisdicional de um Estado-membro pode ordenar a divulgação por um Banco Central Nacional de documentos abrangidos pelo artigo 5.º da decisão nº BCE/2004/3, 2004/258/CE, de 04.03.2004, relativa ao acesso do público a documentos do Banco Central Europeu, existindo oposição expressa do Banco Central Europeu a tal divulgação ?
iii) É compatível com o direito da União Europeia uma interpretação segundo a qual um órgão jurisdicional de um Estado-membro pode ordenar a divulgação por um Banco Central Nacional de documentos abrangidos pelo artigo 5º da decisão nº BCE/2004/3, 2004/258/CJ de 04.03.2004, relativa ao acesso do público a documentos do Banco Central Europeu, nos casos em que o Banco Central Nacional considere que os mesmos não devem ser divulgados ou não considere claro que os mesmos devem ser divulgados, sem condicionar essa divulgação à consulta prévia ao BCE sobre o nível de acesso ao documento em causa?
L. Por sua vez, o despacho de 1 de Julho de 2015 é inválido por configurar a aplicação de uma sanção a uma situação de incumprimento que não se verifica efectivamente.
M. Ao disponibilizar à Recorrida o documento junto com o número 1, o Banco de Portugal, como se demonstrou, cumpriu a sentença.
N. Tendo havido recurso (com efeito suspensivo) da decisão que, revelando considerar-se o BdP numa situação de incumprimento, o intimou o BdP à entrega da versão integral da acta da reunião do Conselho do BCE de 1 de Agosto de 2014, esta, a existir, só se toma operativa na ordem jurídica após trânsito em julgado da decisão do TCA sobre o presente recurso sob pena de violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva constitucionalmente consagrado no art. 20º da CRP.
O. Se porventura houvesse incumprimento, que não há, ele seria sempre justificado, uma vez que o BCE não autorizou a divulgação senão da parte decisória da acta da reunião do BCE de 1 de Agosto de 2014.
P. Relativamente à decisão do BCE de 27 de Julho de 2014 e às comunicações trocadas entre o Banco Central Europeu e o BdP (entre 27 de Julho e l de Agosto de 2014) que façam parte do procedimento administrativo das deliberações dos autos, o despacho de 1 de Julho de 2015 padece de erro de julgamento uma vez que à data da sua prática ainda não tinha decorrido o prazo fixado no despacho de 20 de Abril de 2015 para que o BdP facultasse tais documentos.
Por sua vez, os membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal, no que concerne ao despacho de 1 de Julho, concluíram a pretensão recursiva da seguinte forma:
“A. O despacho de 1 de Julho (aplicação da sanção pecuniária compulsória) é ilegal porque assenta num pressuposto errado (incumprimento da intimação por parte do BdP), tendo a sentença de 3 de Dezembro de 2014 sido integralmente cumprida.
B. Quanto à acta da reunião do BCE de 1 de Agosto de 20 14, além de a referida sentença ter expressamente condicionado a entrega daquele documento à autorização do BCE, o BdP remeteu à Recorrida a cópia que o próprio BCE lhe remeteu para efeitos da sua disponibilização a terceiros.
C. A única explicação para o Tribunal a quo ter, no despacho de 20 de Abril de 2015, intimado o BdP a fornecer a "'versão integral" de tal acta só pode encontrar-se no facto de na folha de certificação da cópia o BdP ter referido (foi uma imprecisão, reconhece-se) que a mesma foi "'extraída da “Decisão do Conselho do BCE, datada de 1 de agosto de 2014, relativa ao estatuto de contraparte do……………………., S.A., conforme registada em ata” quando a verdade é que BdP não elaborou um extracto da decisão, tendo-se limitado a enviar para a Recorrida a cópia integral do documento que recebeu do BCE.
D. De qualquer forma, e para que não restem dúvidas, foi enviada nesta mesma data à Recorrida uma certidão rectificativa da certidão de 13 de Fevereiro de 2015.
E. Quanto à decisão do BCE de 28 de Julho de 2014, o BdP não dispõe desse documento.
F. Quanto às trocas de comunicações entre o BdP e o BCE entre 28 de Julho c 1 de Agosto de 20 14, elas relacionaram-se com a qualidade do Governador do BdP como membro do Conselho do BCE (artigo 10º/1 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do BCE) e fazem, portanto, parte dos procedimentos administrativos do próprio BCE, nomeadamente do processo preparatório da decisão do Conselho do BCE de 1 de agosto de 2014. Nenhuma comunicação desse tipo faz parte do procedimento da deliberação do BdP de 3 de agosto de 20 14. O acesso a tais documentos encontra-se, assim, fora do âmbito da sentença exequenda e, em qualquer caso, está coberto pela regra da confidencialidade e só poderia ser requerido ao BCE (directamente ou através do Banco de Portugal).
G. Não há incumprimento do despacho de 20 de Abril de 2015 à data da aplicação da sanção pecuniária compulsória uma vez que ainda não tinha decorrido o prazo fixado para o respectivo cumprimento, violando-se assim o artigo 169°/1 do CPTA.
H. Seja como for, o BdP interpôs recurso de tal despacho com efeito suspensivo (artigo 143º/1 do CPTA), pelo que não pode falar-se cm incumprimento - muito menos, sancionando-o - até que transite em julgado uma eventual decisão de improcedência desse recurso.
I. Mesmo se se partisse do pressuposto que houve incumprimento, ele teria sempre uma justificação aceitável e até irrecusável para os efeitos do artigo 108º/2 do CPTA, uma vez que todos os documentos que possam estar aqui em causa são documentos do BCE, ou seja, por um lado, documentos que o BdP não dispõe e, por outro lado, documentos sujeitos a um regime especial de acesso, consagrado, designadamente, no artigo 10º/4 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do BCE, no artigo 23º/l da Decisão BCE/2004/2 e na Decisão BCE/ 2004/3.
J. É o BCE que transmite aos bancos centrais nacionais cópia do documento que pode ser divulgado a terceiros e o BdP já divulgou o documento que lhe foi remetido pelo BCE; mais, ou coisa diferente, o BdP não pode fazer, não tendo autorização para divulgar quaisquer outros documentos (ou parte de documentos).
K. O despacho recorrido é nulo por falta de fundamentação [artigo 615º/ l , alínea b). do CPC], na medida em que não especifica as razões de facto por que entendeu ser de aplicar uma sanção pecuniária compulsória aos Recorrentes, limitando-se a reproduzir tabelarmente a fórmula legal do artigo 108º/2 do CPTA sem referência aos motivos concretos da (des)necessidade da sanção e da (in)justificação do incumprimento.
L. O despacho recorrido, sendo ambíguo ou obscuro quanto a aspectos fundamentais, é nulo nos termos do artigo 615º nº 1, alínea e), do CPC, dele não se podendo retirar o termo inicial da sanção, os documentos que estão em falta ou qual foi o incumprimento que motivou a respectiva aplicação (pelo que os Recorrentes não conseguem retirar do despacho recorrido de que concreta forma podem fazer cessar o alegado incumprimento).
M. O despacho recorrido é ainda ilegal por falta de contraditório ou possibilidade de defesa ou pronúncia dos Recorrentes, seja quanto ao facto do incumprimento, seja quanto à existência de justificação de um eventual incumprimento.
N. O despacho recorrido é também inválido porque não identifica o conteúdo da actuação a que os Recorrentes estão concretamente obrigados, colocando nos Recorrentes o ónus de procurarem, eles próprios, saber de que forma podem fazer cessar uma situação de incumprimento, subvertendo a própria finalidade da sanção aplicada (que é a de impelir ao cumprimento).
A recorrida, quanto ao recurso interposto pelo Banco de Portugal, concluiu as contra alegações da seguinte forma:
“A) O Despacho datado de 20 de Abril de 2015 não consagra em si nenhuma decisão declarativa e, muito menos, inovatória, visando apenas aferir do cumprimento ou não da entidade Requerida com aquilo que se encontrava abrangido pela sentença de 3 de Dezembro de 2014 e que já transitou em julgado.
5) Admitir, nos termos em que vem peticionado, o recurso do despacho de 20 de Abril é fechar os olhos ao caso julgado, admitindo o recurso de uma decisão com a qual o ora Recorrente se conformou, pois, aquilo que o ora Recorrente verdadeiramente pretende é que se considere que determinados documentos não se encontram abrangidos pela intimação que lhe foi dirigida através da sentença de 3 de Dezembro de 2014 e não propriamente que se afira o cumprimento da Sentença proferida.
C) O facto de a intimação para a passagem de certidões ou documentos não ser necessariamente a decisão final do processo previsto no artigo 104.° do CPTA não significa que possa ser reapreciado aquilo que já ficou decidido na sentença de intimação transitada em julgado.
D) A segunda fase do processo de intimação tem uma natureza similar a um processo de execução, pelo que o Tribunal apenas pode aferir do cumprimento da Sentença prolatada e não aferir ou sindicar da justeza de uma anterior Sentença declarativa.
E) O pedido de autorização remetido pelo Recorrente ao BCE teve lugar em data anterior à intimação que lhe foi dirigida pelo Tribunal a que, ou seja, nesse pedido de autorização não era feita menção à existência de uma decisão judicial.
F) O BdP apenas pediu autorização ao BCE para divulgação da parte decisória da ata em causa e não da totalidade da ata, contrariamente à intimação dirigida pelo Tribunal a quo ao Recorrente.
G) O Recorrente não demonstra nem fundamenta a sua pretensão de ver a decisão de 28 de Julho excluída o procedimento administrativo.
H) Não basta invocar que essa decisão não integra o procedimento, sendo necessário fundamentar e demonstrar, pois há uma decisão judicial que entendeu que tal documento integra o procedimento administrativo.
I) A decisão relativa ao congelamento dos empréstimos concedidos pelo Eurosistema às filiais do …….. integra os procedimentos administrativos relativos à medida de resolução do ……..
J) Tal decisão é um ato tendente à formação e manifestação da vontade na tomada da medida de resolução.
K) A decisão de 28 de Julho foi abordada na reunião do Conselho de Governadores cuja ata integra o procedimento administrativo (conforme admitido ab initio pelo Recorrente) e objeto de uma decisão, nessa mesma ata, de sua manutenção.
L) O procedimento administrativo integra outros elementos e fatores que, direta ou indiretamente, influenciam a decisão final.
M) A Decisão BCE/2004/3, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE, constitui um conjunto de medidas tomadas ao abrigo da noção de abertura constante do parágrafo 1º do TUE, de acordo com a qual as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.
N) De acordo com o nº 1, do artigo 1º da Decisão BCE/2004/3, o âmbito subjetivo de aplicação abrange os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas, não se dirigindo, pois, a referida Decisão aos tribunais nacionais.
O) O acesso às decisões do BCE de 28 de julho de 2014 e de 1 de agosto de 2014 foi, no caso dos presentes autos, exigido por um tribunal nacional.
P) Não estamos, no caso concreto, perante um mero pedido de acesso do público, mas perante uma intimação judicial, resultado do reconhecimento dos direitos e interesses legítimos da ora Recorrida.
Q) O Tribunal a quo já fez a ponderação dos interesses em presença tendo intimado o Recorrente a passar certidões de todo o procedimento administrativo tendente às deliberações em causa.
R) O interesse de uma pessoa individual ou coletiva num dado documento para instrução de uma ação judicial não é necessariamente tido em conta pelo BCE aquando da tomada de decisão sobre o acesso solicitado nos termos Decisão BCE/2004/3.
S) Nas relações entre as instituições da UE e os Estados-Membros vigora o princípio da cooperação leal entre a União Europeia e os Estados-Membros, estabelecido no artigo 4°, n.° 3, do TUE.
T) Quando um tribunal dirige um pedido de informação ou de divulgação de documentos a uma instituição da UE, essa instituição tem o dever de facultar tais elementos.
U) Ainda que se considerasse a Decisão BCE/2004/3 aplicável ao presente caso, o que não se concede, a obrigatoriedade de disponibilização das decisões do BCE sempre decorreria do nº 3, do artigo 2º da Decisão BCE/200413, que esclarece que tal Decisão não prejudica os direitos de acesso do público a documentos do BCE que possam decorrer de atos que os apliquem, na medida em que a deliberação de resolução do ……. adotada pelo BdP foi consequência das deliberações do BCE.
V) Os interesses em presença no caso que nos ocupa dizem essencialmente respeito á política financeira, monetária ou económica de um Estado-Membro, o Estado Português, sendo que tais interesses foram já sopesados por um órgão de soberania do Estado, os Tribunais, tendo concluído pela intimação.
W) Não existe qualquer ilegalidade no Despacho de 1 de Julho. O Requerido já tinha sido alertado, tanto pela Requerente, como pelo Tribunal a quo do facto de se encontrar numa situação de incumprimento e não desde abril de 2015, mas sim desde janeiro de 2015, data em que a Sentença de dezembro de 2014 transitou em julgado.
X) Resulta evidente a não aplicação da Decisão BCE/2004/3 à presente instância, devendo o reenvio prejudicial ser rejeitado pelo Tribunal, salientando-se que o mesmo tem um efeito meramente dilatório, o que seria totalmente indesejável num processo urgente.”
Contra-alegou a Recorrida, formulando as seguintes conclusões, quanto ao recurso interposto pelos membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal:
“A) O Requerido BdP também interpôs recurso do Despacho do Tribunal a quo de 1 de Julho de 2015.
B) O presente recurso e o recurso interposto do mesmo despacho pelo BdP deverão subir e serem apreciados conjuntamente.
C) No dia 3 de dezembro de 2014 o Requerido BdP foi intimado a fornecer à Requerente certidões ou reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo que culminou na deliberação do requerido de 3/8/2014, da ata da reunião com o BCE e de todo o procedimento que culminou na deliberação do requerido de 11/8/2014, no prazo de 10 dias, sob pena de não o fazendo. poder incorrer em responsabilidade civil. disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória. prevista no artigo 169.º do CPTA.
D) Na remessa de documentos efetuada pelo Requerido à Requerente em Janeiro de 2015 não foi disponibilizada a ata da reunião com o BCE datada de 1 de Agosto de 2014 conforme intimação.
E) Acresce que da análise da documentacão recebida resultou a existência de outros documentos que não haviam sido remetidos pelo Requerido.
F) Em 13 de Fevereiro, a Requerente foi notificada de um excerto, apenas, de uma deliberação do BCE.
G) Por despacho de 20 de Abril o Tribunal a quo veio esclarecer o Requerido do facto de se encontrar em incumprimento da sentença condenatória.
H) O despacho de 20 de Abril de 2015 não é um "despacho-sentença" nem condena ou intima o Requerido a rigorosamente nada.
I) O Requerido BdP não recorreu da sentença intimatória tendo a mesma transitado em julgado.
J) O pedido de autorização remetido pelo Recorrente ao BCE teve lugar em data anterior à intimação que lhe foi dirigida pelo Tribunal a quo, ou seja, nesse pedido de autorização não era feita menção à existência de uma decisão judicial.
K) O BdP apenas pediu autorização ao BCE para divulgação da parte decisória da ata em causa e não da totalidade da ata, contrariamente à intimação dirigida pelo Tribunal a quo ao Recorrente. Ou seja, o Banco de Portugal não fez o menor esforço para cumprir a Sentença em que foi condenado.
L) Os Recorrentes não demonstram nem fundamentam a sua pretensão de ver a decisão de 28 de Julho excluída o procedimento administrativo.
M) Não basta invocar que essa decisão não integra o procedimento, sendo necessário fundamentar e demonstrar, pois há uma decisão judicial que entendeu que tal documento integra o procedimento administrativo.
N) A decisão relativa ao congelamento dos empréstimos concedidos pelo Eurosistema às filiais do …… integra os procedimentos administrativos relativos à medida de resolução do ……..
O) Tal decisão é um ato tendente à formação e manifestação da vontade na tomada da medida de resolução.
P) A decisão de 28 de Julho foi abordada na reunião do Conselho de Governadores cuja ata integra o procedimento administrativo (conforme admitido ab initio pelo Recorrente) e objeto de uma decisão, nessa mesma ata, de sua manutenção.
Q) O procedimento administrativo integra outros elementos e fatores que, direta ou indiretamente, influenciam a decisão final.
R) A Decisão BCE/2004/3, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE, constitui um conjunto de medidas tomadas ao abrigo da noção de abertura constante do parágrafo 1º do TUE, de acordo com a qual as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.
S) De acordo com o n.º 1, do artigo 2.º da Decisão BCE/2004/3, o âmbito subjetivo de aplicação abrange os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas, não se dirigindo, pois, a referida Decisão aos tribunais nacionais.
T) O acesso às decisões do BCE de 28 de julho de 2014 e de 1 de agosto de 2014 foi, no caso dos presentes autos, exigido por um tribunal nacional.
U) Não estamos, no caso concreto, perante um mero pedido de acesso do público, mas perante uma intimação judicial, resultado do reconhecimento dos direitos e interesses legítimos da ora Recorrida.
V) O Tribunal a quo já fez a ponderação dos interesses em presença tendo intimado o Recorrente a passar certidões de todo o procedimento administrativo tendente às deliberações em causa.
W) O interesse de uma pessoa individual ou coletiva num dado documento para instrução de uma ação judicial não é necessariamente tido em conta pelo BCE aquando da tomada de decisão sobre o acesso solicitado nos termos Decisão BCE/2004/3.
X) Nas relações entre as instituições da UE e os Estados-Membros vigora o princípio da cooperação leal entre a União Europeia e os Estados-Membros, estabelecido no artigo 4.º n. 3, do TUE.
Y) Quando um tribunal dirige um pedido de informação ou de divulgação de documentos a uma instituição da UE, essa instituição tem o dever de facultar tais elementos.
Z) Ainda que se considerasse a Decisão BCE/2004/3 aplicável ao presente caso, o que não se concede, a obrigatoriedade de disponibilização das decisões do BCE sempre decorreria do n.º 3, do artigo 2.º da Decisão BCE/2004/3, que esclarece que tal Decisão não prejudica os direitos de acesso do público a documentos do BCE que possam decorrer de atos que os apliquem, na medida em que a deliberação de resolução do ……. adotada pelo BdP foi consequência das deliberações do BCE.
AA) Os interesses em presença no caso que nos ocupa dizem essencialmente respeito à política financeira, monetária ou económica de um Estado-Membro, o Estado Português, sendo que tais interesses foram já sopesados por um órgão de soberania do Estado, os Tribunais, tendo concluído pela intimação.
BB) Os Recorrentes esgrimem vários (mas infundados) argumentos para justificar porque é que está cumprida e consequentemente, porque é que a decisão de aplicação da sanção é ilegal, pelo que não há falta de fundamentação ambiguidade ou falta de clareza do despacho de 1 de Julho.
CC) Os Recorrentes não podem invocar concretos argumentos para justificar os concretos incumprimentos que são imputados e fundamentam a aplicação da sanção pecuniária compulsória e, ao mesmo tempo, dizerem que não conhecem esses fundamentos.
DD) O Requerido BdP e, naturalmente, o seu Conselho de Administração já havia sido alertado da suscetibilidade de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória em caso de incumprimento, desde logo porque tentou dar cumprimento à Sentença e só se pode tentar dar cumprimento àquilo que se conhece.
EE) O Requerido BdP sabia, bem assim, que se encontrava numa situação de incumprimento, tendo vindo aos autos tentar justificar tal situação, após os requerimentos apresentados pela Requerente.
FF) Acresce que, ao longo dos presentes autos, o Requerido não atuou por si só, pois não se trata de uma pessoa física. Atuou a coberto das decisões tomadas pelo seu Conselho de Administração, nomeadamente, no que respeita à estratégia, aos documentos enviados.
GG) Os Recorrentes conhecem aquilo a que estão obrigados para que se possa considerar cumprida a sentença, desde logo porque são membro do Conselho de Administração do Requerido, e porque rebatem nas suas alegações de recurso, detalhada e individualmente, as imputações de incumprimento que são atribuídas ao Requerido.
HH) E se por ventura não sabem isso é um problema a que, tanto o Tribunal, como a Requerente, são absolutamente alheios.
II) Para apreciação dos recursos importar dar como assentes os seguintes factos:
A) O Conselho de Administração do Banco de Portugal, em 3 de Agosto de 2014, deliberou proceder à transferência de um conjunto de activos, passivos e elementos extrapatrimoniais e activos sob gestão do ………………….., S.A. para o denominado …………….., S.A.” – cfr. doc. 1 junto com o requerimento inicial.
B) O Conselho de Administração do requerido, em 11 de Agosto de 2014, deliberou “…clarificar e ajustar o perímetro dos activos, passivos elementos extrapatrimoniais e activos sob gestão do ……………………, S.A. transferidos para o ………………., S.A.” – cfr. doc. 2 junto com o requerimento inicial.
C)
A recorrida – …………………………………………, SGPS, S.A. – requereu, no Tribunal de Círculo de Lisboa, contra o Banco de Portugal intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões – cfr. requerimento inicial.
D) No dia 3 de Dezembro de 2014 o referido Tribunal intimou o ora recorrente a “…emitir e a fornecer à requerente certidões ou reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo que culminou na deliberação do requerido de 3/8/2014, com a ressalva referente à acta da reunião com o BCE, que só após autorização desta entidade poderá ser fornecida, e de todo o procedimento que culminou na deliberação do requerido de 11/8/2014, no prazo de 10 dias, sob pena de não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória, prevista no artigo 169º, do CPTA.” – cfr. sentença constante dos autos.
E)
Não foi interposto recurso da referida decisão.
F) O T.A.C. de Lisboa, no dia 20 de Abril de 2015, proferiu despacho com o seguinte teor:
“Atendendo a que a sentença proferida nos autos intimou a entidade requerida a emitir e fornecer à requerente certidões ou reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo que culminou na deliberação do requerido de 3/8/2014, com a ressalva referente à acta da reunião com o BCE, que só após a autorização desta entidade poderá ser fornecida, e de todo o procedimento que culminou na deliberação do requerido de 11/8/2014, notifique a entidade requerida para vir juntar cópia integral da acta da reunião do BCE, uma vez que a decisão não restringe o fornecimento da acta à parte decisória como faz crer a entidade requerida.
Acresce que competia à entidade requerida pedir a autorização necessária ao BCE para a divulgação da acta, como referido na página 5 da sentença.
Quanto aos pedidos da requerente de que lhe sejam fornecidas certidões da decisão de 28/7/2014 e de todas as comunicações trocadas entre o Banco de Portugal e o Banco Central Europeu, entre os dias 28 de Julho e 1 de Agosto de 2014, que digam respeito às deliberações do requerido de 3/8/2014 e de 11/8/2014, deve a entidade requerida providenciar pelo fornecimento das respectivas certidões, por fazerem parte integrante do procedimento administrativo, não se tratando, pois, de novos pedidos, no prazo de 10 dias, sob pena de não o fazendo serem-lhe aplicadas as cominações previstas no artigo 108º, nº 2, do CPTA.” (despacho recorrido)
G) No dia 1 de Julho de 2015, foi proferido pelo T.A.C. de Lisboa, despacho com o seguinte teor:
“Atendendo a que ainda não foi dado integral cumprimento à intimação sem justificação aceitável, condenam-se solidariamente os membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal, identificados no artigo 10º do requerimento que antecede, na sanção pecuniária compulsória, correspondente a 5% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso no cumprimento da sentença, nos termos dos artigos 108º, nº 2 e 169, nºs 1 e 2 do CPTA:” (despacho recorrido)
III) Fundamentação jurídica
Sendo o objecto dos recursos delimitados pelas conclusões das respectivas alegações, importa começar a análise dos mesmos pela nulidade que os recorrentes Carlos ……………………. e Outros assacaram ao despacho datado de 1 de Julho de 2015, para depois se abordar a questão, suscitada pela recorrida, da irrecorribilidade do primeiro dos despachos visados no recurso interposto pelo Banco de Portugal.
Alegaram os recorrentes Carlos …………………… e Outros que o despacho proferido em 1 de Julho de 2015 é nulo porque “…não especifica as razões de facto por que entendeu ser de aplicar uma sanção pecuniária compulsória aos Recorrentes, limitando-se a reproduzir tabelarmente a fórmula legal do artigo 108º/2 do CPTA, sem referência aos motivos concretos da (des)necessidade da sanção e da (in)justificação do incumprimento” – cfr. conclusão k) – por como por o mesmo ser ambíguo ou obscuro quanto a aspectos fundamentais, dele não se podendo retirar o termo inicial da sanção, os documentos que estão em falta ou qual foi o incumprimento que motivou a respectiva aplicação – conclusão l)
Apreciando:
Prescreve o artigo 615 do C.P.C:
“Artigo 615º
Causas de nulidade da sentença 1 – É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Conforme se refere em Acórdão deste Tribunal Central, proferido em 31 de Outubro de 2013, no âmbito do Proc. nº 06832/13: “A sentença nula é a que está inquinada por vícios de actividade (erros de construção ou formação), os quais devem ser contrapostos aos vícios de julgamento (erros de julgamento de facto ou de direito). A nulidade da sentença em causa reveste a natureza de uma nulidade sanável ou relativa (por contraposição às nulidades insanáveis ou absolutas), sendo que a sanação de tais vícios de actividade se opera, desde logo, com o trânsito em julgado da decisão judicial em causa, quando não for deduzido recurso (cfr. ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 3/10/2013, proc.6608/13; Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.122 e seg.).
No caso em apreço, o despacho recorrido não é nulo dado surgir na sequência do despacho proferido em 20 de Abril de 2015, no qual eram já elencadas as certidões que deveriam ser fornecidas pelo recorrente Banco de Portugal, sendo igualmente referido que o incumprimento de tal despacho seria gerador da aplicação das cominações previstas no artigo 108º nº 2 do CPTA, isto é, o referido despacho, que antecede o proferido em 1 de Julho, balizou os termos em que, de acordo com Tribunal a quo, deveria consistir o cumprimento da sentença proferida nos autos, surgindo-se este último despacho na sequência do que o T.A.C. de Lisboa considerou ser o incumprimento de tal decisão, que entendeu sancionar com a sanção pecuniária compulsória, pelo que o uso da fórmula tabelar resulta e é justificado pelo despacho proferido em 20 de Abril de 2015.
Referiam ainda os recorrentes que o despacho em apreço é ambíguo ou obscuro quanto a aspectos fundamentais, dele não se podendo retirar o termo inicial da sanção, os documentos que estão em falta ou qual foi o incumprimento que motivou a respectiva aplicação.
Se é certo que do despacho recorrido não consta expressamente o termo inicial da sanção não é menos exacto que o mesmo só pode ter o sentido de o respectivo termo inicial se contar a partir da data de prolação do mesmo, conclusão que se retira do teor do despacho proferido em 20 de Abril de 2015, de acordo com o qual deveria o Banco de Portugal deveria cumprir o mesmo no prazo de 10 dias, sob pena de aplicação da sanção pecuniária compulsória, não sendo, igualmente, nulo o despacho recorrido por falta de indicação dos documentos em falta ou por ser omisso quanto ao incumprimento que motivou a aplicação da sanção pecuniária compulsória dado, uma vez mais, o despacho proferido em 20 de Abril de 2015 conter a indicação dos documentos em falta, que no mesmo estão inequívoca e expressamente referidos, não tendo os mesmos sido facultados pelo Banco de Portugal, o T.A.C. de Lisboa, no despacho de 1 de Julho de 2015, limitou-se a constatar o incumprimento do mesmo, lançando mão do nº 2 do artigo 108º do CPTA, pelo que o despacho em apreço não padece da nulidade que lhe é assacada.
Necessário se torna agora indagar da recorribilidade do despacho proferido em 20 de Abril de 2015, sustentando a recorrida – cfr. conclusões A) e B) da contra alegações – que este despacho “…não consagra em si nenhuma decisão declarativa e, muito menos, inovatória, visando apenas aferir do cumprimento ou não da entidade Requerida com aquilo que se encontrava abrangido pela sentença de 3 de Dezembro de 2014 e que já transitou em julgado, constituindo o recurso do despacho de 20 de Abril de 2015 um fechar de olhos ao caso julgado.
Apreciando:
É inequívoco que a sentença proferida nos autos transitou em julgado, dado da mesma não ter sido interposto recurso, o que não significa, de forma automática, que o despacho em apreço, proferido em 20 de Abril de 2015, não seja recorrível.
A sentença proferida pelo T.A.C. de Lisboa intimou o Banco de Portugal “…a emitir e a fornecer à requerente certidões ou reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo que culminou na deliberação do requerido de 3/8/2014, com a ressalva referente à acta da reunião com o BCE, que só após autorização desta entidade poderá ser fornecida, e de todo o procedimento que culminou na deliberação do requerido de 11/8/2014, no prazo de 10 dias, sob pena de não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória, prevista no artigo 169º, do CPTA”, tendo o despacho de 20 de Abril de 2015 ordenado a notificação do Banco de Portugal para juntar cópia integral da acta da reunião com o BCE, “…uma vez que a decisão não restringe o fornecimento da acta à parte decisória como faz crer a entidade requerida.”
O parágrafo 5º da decisão proferida em 3 de Dezembro de 2014 tem o seguinte teor:
“Quanto à acta da reunião em que o BCE tomou a decisão de suspensão do estatuto de contraparte do …….. para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema, deverá o requerido fornecer a certidão da mesma assim que obtenha autorização para a sua divulgação, de acordo com o artigo 5º da Decisão BCE/2004/3, de 4/3/2004, publicada no JOUE L80/42, de 18/3/2004.”
Concluiu-se, assim, que o Tribunal reconheceu existir uma eventual restrição à divulgação da acta da reunião em que o BCE tomou a decisão de suspensão do estatuto de contraparte do …….. para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema, restrição consagrada no artigo 5º da Decisão BCE/2004/3, de 4/3/2004, sendo que, depois, o despacho de 20 de Abril de 2015 esquece essa restrição para se focar no incumprimento das sentença proferida nos autos, sem cuidar de saber se a divulgação – da acta, ou como veremos, da parte decisória da mesma quanto a esta matéria – foi solicitada, nos estritos termos constantes da sentença, pelo Banco de Portugal ao BCE, pelo que se deve concluir que o despacho proferido em 20 de Abril de 2014 é susceptível de recurso, devendo este Tribunal conhecer do mesmo.
Entrando agora no conhecimentos dos fundamentos do recurso importa referir, ao contrário do sustentado pelo Banco de Portugal, que a sentença proferida nos autos não pode, de forma alguma, considerar-se cumprida, visto ser inequívoco ter o Banco de Portugal sido intimado a emitir certidão da acta da reunião do Conselho do BCE na qual foi decidida a suspensão do estatuto de contraparte do …….. para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema, não constituindo cumprimento integral da sentença certidão que contenha a parte decisória dessa acta.
Conforme se retira da invocado pelo Banco de Portugal na resposta ao requerimento inicial – cfr. itens 36º (parte final) e 43º (parte) – o que foi solicitado por este ao BCE, anteriormente à prolação da sentença foi “…a parte decisória dessa acta…”, o que, manifestamente, fica aquém do que foi intimado o Banco de Portugal a emitir certidão, e foi-o da acta, isto é, da sua totalidade.
Aqui chegados importa atentar no nº 1 do artigo 5º da Decisão do BCE de 4 de Março de 2004, relativa ao acesso ao público aos documentos do BCE, nos termos do qual “Os BCN só poderão divulgar os documentos que se encontrem na sua posse e que tenham sido elaborados pelo BCE, bem como os documentos emanados do IME e do Comité dos Governadores, após consulta prévia ao BCE sobre o nível de acesso, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado. “
No caso em apreço, e tendo presente o teor da sentença proferida nos autos, transitada em julgado, nos termos da qual foi o recorrente intimado a emitir certidão da acta (e não do segmento decisório) da reunião na qual foi deliberado a suspensão do estatuto de contraparte do ……… para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema, necessário se torna que o recorrente solicite, nos termos do nº 1 do artigo 5º da Decisão do BCE de 4 de Março de 2004, autorização do BCE – o que nunca terá feito – para o efeito, para que posteriormente, o BCE se pronuncie quanto à referida autorização.
Assim, nesta medida o recurso dirigido ao despacho proferido em 20 de Abril de 2011, deve proceder por não ter atendido não só à condicionante à emissão da pretendida certidão que a sentença proferida nos autos reconheceu existir, condicionante consagrada, como refere o recorrente Banco de Portugal na conclusão G) das alegações, na Decisão BCE/2004/3, como também, por não atendido ao facto de, ainda que por motivos imputáveis ao recorrente Banco de Portugal, o BCE não se ter pronunciado, por tal não lhe ter sido solicitado, quanto à emissão da certidão integral da reunião do BCE na qual se deliberou a suspensão do estatuto de contraparte do …… para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema.
Aqui chegados, e para que dúvidas não restem quanto ao teor da sentença, transitada em julgado, que o recorrido Banco de Portugal se encontra adstrito a cumprir, independentemente das questões que se possa colocar, a jusante, quanto à (im)possibilidade do cumprimento integral da mesma, mormente face ao disposto no artº 10º nº 4 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, importa referir que a mesma inclui, necessariamente, a totalidade da decisão proferida pelo BCE em 28 de Julho de 2014, na qual foi deliberado manter o estatuto de contraparte de filiais do ……… para efeitos de política monetária do Eurosistema, dado que, embora a medida de Resolução, proferida pelo Banco de Portugal em 3 de Agosto de 2014, tenha visado o …… – e não as respectivas filiais - a decisão do BCE de 28 de Julho de 2014 não pode deixar de considerar-se incluída no procedimento administrativo que culminou na deliberação de 3 de Agosto de 2014, dado estar umbilicalmente ligada à mesma, sendo que se o Banco de Portugal não dispõe de tal documento, como estranhamente referem os recorrentes Carlos ……………….. e Outros na conclusão E) das alegações de recurso, deverá solicitar autorização para emissão da respectiva certidão, nos termos constantes do artigo 5º Decisão do BCE de 4 de Março de 2004, importando referir, ao contrário do alegado pela recorrida – cfr. conclusão U) das contra-alegações apresentadas no recurso apresentado pelo Banco de Portugal, que o artigo 2º nº 3 da referida Decisão do BCE não a redacção ou o sentido sustentado pela recorrida mas sim o de a Decisão do BCE em apreço não prejudicar os direitos de acesso do público a documentos do BCE que possam decorrer de instrumentos de direito internacional ou de actos que os apliquem, o que não está em causa nos autos.
O mesmo se diga quanto às trocas de comunicações entre o Banco de Portugal e o Banco Central Europeu ocorridas entre 28 de Julho e 1 de Agosto de 2014, que, natural e estritamente, visem e tenham como objecto a “Medida de Resolução” tomada pelo Banco de Portugal em 3 de Agosto de 2014, não procedendo a argumentação aduzida pelos recorrentes Carlos ………………. e Outros na conclusão F) das alegações de recurso segundo a qual tais trocas de comunicações entre o Banco de Portugal e o BCE fazem “…parte dos procedimentos administrativos do próprio BCE, nomeadamente do processo preparatório da decisão do Conselho do BCE de 1 de Agosto de 2014…” e que “…nenhuma comunicação desse tipo faz parte do procedimento da deliberação do BdP de 3 de Agosto de 2014.”, dado que tendo a medida de resolução tido sido precedida da decisão do Conselho do BCE de 1 de Agosto de 2014 - na qual foi deliberado a suspensão do estatuto de contraparte do ……. para efeitos de operações de política monetária do Eurosistema – necessariamente tais comunicações havidas entre o BCE e Banco de Portugal fazem parte do procedimento administrativo que desembocou nas deliberações do Banco de Portugal datadas de 3 e 11 de Agosto de 2014, devendo o Banco de Portugal auscultar o BCE quanto aos moldes de disponibilização de tais documentos.
A presente intimação tem, inequivocamente, especiais características que implicam uma necessária conjugação entre o dever de obediência às decisões dos tribunais, transitadas em julgado, e a sua conjugação com a circunstância de as certidões pretendidas pela recorrida respeitarem a documentos emitidos pelo BCE, a quem compete gerir o euro e definir e executar a política económica e monetária da UE, estando os moldes e os termos da sua disponibilização sujeitos, nos termos supra expostos, a autorização deste.
Contudo, estas questões situam-se em patamares distintos, a sentença transitada em julgado decidiu no sentido de ser disponibilizada a acta da reunião do Conselho do BCE, não tendo a mesma sido pedida pelo Banco de Portugal àquele – mas apenas a deliberação tomada, o que ocorreu antes da data da prolação da sentença -, assim como a decisão deste último tomada em 28 de Julho de 2014, pelo que a indagação do eventual incumprimento da sentença apenas pode ter lugar em momento posterior, tal como a questão de saber se o eventual incumprimento deve ou não ser considerado justificado face às especiais características dos documentos em causa, nomeadamente face à natureza da entidade de que promanam, cuja referida, não podendo, ainda, concluir-se pelo cumprimento ou incumprimento do decidido pelo T.A.C. de Lisboa, podendo, contudo, e ao contrário do sustentado pelo Banco de Portugal, concluir-se que, por ora, tal decisão não está cumprida e importa actuar, nos termos supra expostos, no sentido de dar cumprimento à mesma, devendo, posteriormente, o T.A.C. de Lisboa indagar o cumprimento da decisão proferida.
O supra referido acarreta necessárias consequências quanto à procedência do recurso dirigido ao despacho proferido em 1 de Julho de 2015, dado que, se se concluiu que a decisão quanto ao incumprimento não podia ainda ser formada, necessariamente que o despacho que condenou os membros do Conselho de Administração do Banco de Portugal não pode manter-se na ordem jurídica, devendo ser revogado, sendo que a questão da eventual aplicação da sanção pecuniária compulsória prevista no nº 2 do artigo 108º do CPTA, deverá ser apreciada em momento posterior, quando forem realizadas pelo Banco de Portugal, junto do BCE as diligências necessárias – obtenção de autorização de divulgação dos documentos supra referidos - para cumprimento da decisão proferida.
Em face do exposto, ficam prejudicadas as demais questões suscitadas, nomeadamente a do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia.
IV) Decisão
Assim, face ao exposto, acordam, com a presente fundamentação, em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso, revogando os despachos recorridos.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 29 de Outubro de 2015
Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Rui Belfo Pereira
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