I – Relatório

AA intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, acção administrativa especial contra a Caixa Geral de Aposentações, pedindo o seguinte:

“1. Ser anulado o acto da entidade demandada que ordenou ao A. a reposição da quantia de € 6344,90 (DOC. 5);

2. Ser a entidade demandada condenada a proceder ao pagamento ao A. da subvenção mensal referente ao mês de Julho de 2014, no valor de € 2635,62, acrescida de juros legais desde a citação até integral pagamento.

3. Em consequência da procedência do pedido deduzido em 1., deverá a entidade demandada ser condenada a devolver ao A. a quantia de € 6344,90, acrescida de juros desde a citação até efectivo e integral pagamento”.

Por sentença proferida em 30/09/2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal julgou a acção procedente e, em consequência, anulou o acto impugnado, que determinou a restituição de €6.344.90, a título de subvenção mensal vitalícia, e ordenou a sua devolução e o pagamento do montante de €2.635.62, referente ao mês de Junho de 2014, a título de subvenção mensal vitalícia, acrescidos de juros legais desde a data da citação até integral e efectivo pagamento.

Interposto recurso, por Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 23/05/2024, a sentença proferida em 30/09/2019 foi revogada e ordenada a baixa dos autos para reapreciação do objecto da acção, “independentemente da declaração de inconstitucionalidade constante do Acórdão do TC n.º3/2016, relativa ao artigo 80.º da Lei n.º82-B/2014 (OE 2015)”.

Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, foi proferida sentença, em 10/07/2024, que julgou a acção improcedente e absolveu a entidade demandada dos pedidos.

Inconformado, o autor interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. O A., recorrente, exerceu as funções de deputado à Assembleia da República desde 1980 a 2015, apenas tendo interrompido essas funções, para desempenhar o cargo de membro do Governo da República, como Secretário de Estado entre Agosto de 1985 e 1992 (V. p.a.i. apenso).

2. Por tal exercício de funções e, de harmonia com o art.º 24º, nº 1., da Lei nº4/85, de 9 de Abril, o A., recorrente, passou a ter direito à subvenção mensal vitalícia desde 1992 (V. p.a.i. apenso).

3. Todavia, só por requerimento de 11-05-2012, requereu à Presidente da Assembleia da República, a atribuição de tal subvenção (V. p.a.i. apenso).

4. Porém, simultaneamente, atenta a circunstância de estar a auferir da remuneração de deputado à Assembleia da República, requereu a suspensão do pagamento de tal subvenção (V. p.a.i. apenso).

5. A partir de Maio de 2012 o A., recorrente, passou à condição de aposentado (V. Doc. 1 junto com a p.i.).

6. Posteriormente, e mais precisamente em Agosto de 2013, e porque a lei lhe conferia essa opção, comunicou aos serviços da Assembleia da República e à entidade demandada, a CGA, que pretendia auferir a sua pensão de aposentação e a subvenção mensal vitalícia a que tinha direito (V. p.a.i. apenso).

7. A R., ora recorrida, entendeu, porém, que o A., recorrente, estava abrangido pelo art.º 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro, (Orçamento do Estado para 2014), que estabelecera a condição de recursos, o que o impediria de auferir a subvenção mensal vitalícia.

8. Contrariando o entendimento da R. e da sentença recorrida o art.º 78º da Lei nº 83-C/2013, alterou o nº 3., do art.º 10º da Lei nº 52/2005, de 10 de Outubro é claro no sentido da Lei nº 83-C/2013, ou seja, o seu art.º 77º não ter aplicação “aos titulares de cargos políticos ou públicos em funções à data da entrada em vigor daquela Lei”, mantendo-se abrangidos pelo art.º 9º da Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, na sua redação anterior, até ao termo do mandato ou cessação de funções (sic).

9. Mais suscitou o A. inconstitucionalidade do art.º 77º, nº 1 da Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro, quando interpretado no sentido de abranger na sua previsão os titulares de cargos políticos em exercício de funções por violação do princípio da tutela da confiança que emerge dos artºs 2º e 18º da CRP, que a douta sentença recorrida manifestamente violou.

10. A R. não hesitou em violar aquela disposição constitucional e a lei, tendo ordenado a reposição das verbas que haviam sido, entretanto, atribuídas ao A. (8. 980,52€), a título de subvenção mensal vitalícia, na sequência da sua opção pela pensão de aposentação, em detrimento da remuneração de deputado.

11. Bem andou, pois, a douta sentença de 30-09-2019 deste Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que anulou o acto impugnado e obrigou a R. a restituir a quantia de 8.980,52€, que obrigara o A., recorrente, a repor, bem como ainda nos respectivos juros.

12. Acresce que, ao contrário do decidido pela sentença recorrida, ainda, assim, o art.º 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro é claro ao referir a sua aplicação “a ex-titulares de cargos políticos” e o A., recorrente, ao tempo, não era “ex-titular”, (nem fora!), sendo sim efectivo titular de cargo político com direito de optar, como optou, pela pensão de aposentado cumulativamente com a subvenção mensal vitalícia, sem a subordinação à condição de recursos, por ser detentor de tal direito desde 1992.

13. A sentença recorrida louva-se num acórdão do TCA Sul que se ocupou e decidiu questão completamente diversa do caso e situação do A., ora recorrente.

14. Na verdade, no caso do Acórdão do TCA Sul, de 29-10-2020 estava em causa um titular de cargo político que exercia as funções de deputado à Assembleia da República apenas desde 27-10-1995 e, em consequência, só em 2007 adquiriu o direito à subvenção mensal vitalícia, ou seja, posteriormente à vigência da Lei nº 26/95.

15. Ora, o A. adquiriu o direito à subvenção mensal vitalícia em causa em 1992, ou seja, antes da publicação da Lei nº 26/95, pelo que, no que respeita à acumulação das pensões de aposentação ou reforma com a subvenção mensal vitalícia aplica-se o regime legal anteriormente vigente, o qual não estabelecia qualquer limite a tal acumulação – art.º 3º da Lei nº 26/95 e art.º 5º da Lei nº 3/2001 (retificada pela Declaração de Retificação nº 9/2001), disposições estas que a douta sentença recorrida violou.

A Caixa Geral de Aposentações apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. A Sentença recorrida não merece censura, encontrando-se bem fundamentada, quer de facto quer de direito, conjugando as razões que permitem claramente apreender a decisão proferida.

2. Como resulta evidente do pedido, a finalidade que o ora Recorrente visa alcançar com o presente litígio prende-se, tão-somente, com a remoção, no que ao seu caso concerne, da norma prevista no art.º 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE/2014), que, em suma, condicionou o recebimento das subvenções mensais vitalícias (SMV) atribuídas a ex-titulares de cargos políticos a um controlo de rendimentos.

3. O Recorrente defende que o controlo de rendimentos determinado pelo art.º 77.º da Lei n.º 83-C/2013 lhe é inaplicável, com base em dois argumentos: a) entende que o art.º 77.º daquela LOE/2014 tem por destinatários, apenas, os «ex-titulares de cargos políticos titulares de SMV», não abrangendo os «titulares de cargos políticos titulares de SMV», como é o seu caso; e b) considera que o disposto no n.º 3 do art.º 10.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro – na redação dada pelo art.º 78.º da mesma LOE/2014 – teve por intuito proteger as situações dos titulares de cargos políticos em funções, isentando-os da aplicação do art.º 77.º da LOE/2014.

4. Sobre o primeiro argumento, parece-nos claro que a concessão da SMV nunca pôde ser atribuída senão a quem tivesse sido, num momento anterior e durante o tempo exigido na Lei, titular de um cargo político. Sendo sempre atribuída a um ex-titular de cargo político, independentemente de este voltar ou não a desempenhar um cargo político.

5. Se assim não fosse entendido, cair-se-ia no absurdo de poder admitir-se a possibilidade de a norma prevista no art.º 77.º da LOE/2014 não poder aplicar-se a nenhum dos ex-titulares de cargos políticos titulares de SMV caso todos eles reassumissem o desempenho de um cargo político.

6. Sobre o segundo argumento, há que dizer que o disposto no n.º 3 do art.º 10.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro – cuja redação decorre do art.º 78.º da LOE/2014 – limita-se a garantir aos titulares de cargos políticos em exercício de funções o direito de opção que decorria da anterior redação do art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2010, ou seja, a opção entre a remuneração e a SMV e, bem assim, a opção entre a remuneração e a pensão, com a consequente possibilidade de estes manterem o direito a receber acumuladamente a pensão e a subvenção.

7. Uma vez que, ao contrário do que anteriormente sucedia, a atual redação daquele art.º 9.º determina a suspensão automática do pagamento da pensão e da SMV durante o período em que durar o exercício de funções políticas remuneradas.

8. Mas o regime de “Limites às cumulações” previsto no referido art.º 9.º não é suscetível de ser confundido com o estabelecido no art.º 77.º da LOE/2014, que veio tornar o pagamento da SMV dependente de um controlo de rendimentos, sendo a letra da Lei muito clara ao explicitar que abrange todas as subvenções “...em pagamento e a atribuir...” (n.º 1 do referido art.º 77.º)

9. Como bem assinala o Tribunal a quo, sobre esta questão jurídica já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Sul, em Acórdão de 29.10.2020 [Proc. n.º 2605/14.3...], onde se expendeu o seguinte: “Configurando os termos da questão decidenda a mesma prende-se em saber se o disposto no artigo 77.º, n.º 1 da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12, que aprova o Orçamento de Estado para 2014, sujeitando o valor das subvenções mensais vitalícias a condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas, se aplica tão somente aos ex-titulares de cargos políticos, como defende o Autor, ora Recorrente, não podendo, em consequência, ser tal disposição aplicada aos titulares de cargos políticos, condição de que o Autor se arroga, assim como, a ocorrer essa aplicação, se a mesma se conforma com o princípio da confiança, previsto no artigo 2.º da CRP, emanado do princípio do Estado de Direito democrático e com o disposto artigo 18.º da CRP.”

10. Pelo que conclui, e bem, a Sentença recorrida (aludindo, para o efeito, ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2016, Proc.º n.º 74/15, publicado no DR, 1.ª Série, n.º 22, de 02/02/2016) que o Recorrente está abrangido pelo art.º 77.º, n.º 1 da Lei 83-C/2013,“…já que a figura da subvenção mensal vitalícia é precisamente atribuível a ex-titulares de cargos políticos, por ser nessa exclusivamente qualidade que beneficiam mensalmente dessa subvenção. Mesmo quando a subvenção mensal vitalícia é recebida por um atual titular de cargo político, porque, entretanto, reassumiu o cargo ou foi investido noutro cargo, tal subvenção continua a ser-lhe devida na qualidade de ex-titular de cargo político.”

11. E que “Nem a resultado interpretativo diferente se alcança do disposto no artigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado de 2014, tal como sustenta o Recorrente, por tal preceito apenas revelar a proteção conferida aos titulares de cargos políticos que previamente à entrada em vigor da Lei do Orçamento de Estado de 2014 optaram por receber a pensão de aposentação e a subvenção mensal, em detrimento da retribuição inerente ao cargo político que exercem, não permitindo afastar a aplicação do disposto no artigo 77.º e a sujeição da subvenção mensal vitalícia à condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas.”.

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O Ministério Público emitiu Parecer no sentido da improcedência do recurso.

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Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no n.º4 do artigo 657.º do CPC, vem o processo à conferência para julgamento.

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II – Questões a decidir

Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, em virtude de a situação do recorrente não caber no âmbito de aplicação da norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, que aprovou o Orçamento do Estado para 2014.

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III – Fundamentação

3.1 – De Facto

Nos termos do artigo 663.º, n.º6, do CPC, remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto.

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3.2 – De Direito

Na sentença recorrida, o Tribunal a quo, após citar o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 29/10/2020, proferido no Processo n.º2605/14.3..., concluiu que “o caso do Autor se encontra abrangido pelo âmbito de aplicação da norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de dezembro”, não lhe assistindo “o direito a obter, da Entidade Demandada, a devolução da quantia de €6.344,90, paga pelo mesmo, em virtude do ato impugnado, nem o pagamento da quantia de €2.635,62, a título de subvenção mensal vitalícia referente ao mês de junho de 2014, nem o pagamento dos juros de mora peticionados”.

A questão que se coloca, no presente recurso, é a de saber se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, a norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, que sujeita o valor das subvenções mensais vitalícias a condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas, não se aplica aos titulares de cargos políticos, beneficiários da subvenção mensal vitalícia, que exerçam funções à data da sua entrada em vigor.

Vejamos.

A Lei n.º4/85, de 9 de Abril, que regula o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, criou a subvenção mensal vitalícia, a qual apresentava quatro características principais, a saber: i) revestia carácter vitalício, mantendo-se por toda a vida do beneficiário; ii) estava condicionada, na redacção originária daquela Lei, ao exercício do cargo durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados, e, com a alteração introduzida pelo Decreto-lei n.º26/95, de 18 de Agosto, ao exercício do cargo durante 12 ou mais anos, consecutivos ou interpolados; iii) tinha natureza não contributiva, não pressupondo qualquer prévia contribuição do beneficiário para o sistema de segurança social; iv) o seu fundamento residia na actividade exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo de quaisquer condicionantes relativas à sua situação civil, familiar ou outra [Acórdão do Tribunal Constitucional n.º3/2016].

Assim, nos termos do artigo 24.º da Lei n.º4/85, de 9 de Abril, na redacção introduzida pelo Decreto-lei n.º26/95, de 18 de Agosto, “Os membros do Governo, os Ministros da República, os Deputados à Assembleia da República, o Governador e secretários adjuntos de Macau e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia, desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções, após 25 de Abril de 1974, durante 12 ou mais anos, consecutivos ou interpolados”.

A norma citada foi revogada pela Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais, cujo artigo 8.º, sob a epígrafe “Regime transitório”, estabelece o seguinte: “Aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efectivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes”.

Com a revogação do artigo 24.º da Lei n.º4/85, de 9 de Abril, os titulares de cargos políticos deixaram de ter direito à subvenção mensal vitalícia devida pelo exercício daqueles cargos durante 12 ou mais anos, salvaguardando-se, no entanto, a situação daqueles que, até ao termo dos mandatos em curso à data de entrada em vigor da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, preenchessem os requisitos previstos na norma revogada para beneficiar do direito àquela subvenção.

Relativamente à subvenção mensal vitalícia, o artigo 77.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, estabelece o seguinte: “1. O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condições de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-lei n.º70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º15/2011, de 2 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2001, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo. 2. Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imediatamente anterior àquele a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano: a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000; b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações”.

A norma citada, como supra adiantámos, faz depender o valor das subvenções mensais vitalícias de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas, sendo que, ao contrário do que pretende o recorrente, a mesma norma não é apenas aplicável aos ex-titulares de cargos políticos que, à data da sua entrada em vigor, não exerçam funções políticas, aplicando-se, também, aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que, naquela data, exerçam funções políticas.

Com efeito, a mesma norma tem subjacente que a subvenção mensal vitalícia só é atribuída a quem, tendo exercido um dos cargos previstos no artigo 1.º, n.º1, da Lei n.º4/85, de 9 de Abril, durante um determinado período de tempo, deixou de exercer o cargo que esteve na base da atribuição da subvenção, sendo, pois, ainda que volte a exercer um cargo político, um ex-titular de cargo político a quem foi atribuída a subvenção.

Os beneficiários da subvenção mensal vitalícia que, à data de entrada em vigor da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, exerciam um cargo político não beneficiavam daquela subvenção por força do cargo que se encontravam a exercer, mas, o que é diferente, devido ao exercício de um ou mais cargos anteriores que tinham estado na base da atribuição da subvenção, sendo, assim, além de titulares do cargo político que desempenhavam naquela data, ex-titulares de cargos políticos a quem tinha sido atribuída a subvenção.

Em suma, os titulares de cargos políticos que exerciam funções à data de entrada em vigor da Lei n.º83-A/2013, de 31 de Dezembro, não beneficiavam da subvenção mensal vitalícia por força do cargo que exerciam naquela data, ou seja, por serem titulares de um cargo político, mas por terem sido, antes do exercício daquele cargo, titulares de cargos políticos, isto é, por serem ex-titulares de cargos políticos a quem tinha sido atribuída a subvenção, cabendo, nesta medida, no âmbito de aplicação subjectivo da norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro.

Acompanhamos, assim, a jurisprudência do Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 29/10/2020, proferido no Processo n.º2605/14.3..., onde pode ler-se, designadamente, o seguinte: “(…) nos termos da fundamentação que antecede, não tem o Autor, ora Recorrente, razão ao defender que o artigo 77.º, n.º1, da Lei do Orçamento de Estado de 2014 não tem aplicação à sua situação, por tal preceito não excluir do seu âmbito de aplicação os beneficiários da subvenção mensal vitalícia que, ao tempo, sejam titulares de cargos políticos no exercício de funções, já que a figura da subvenção mensal vitalícia é precisamente atribuível a ex-titulares de cargos políticos, por ser nessa exclusivamente (sic) qualidade que beneficiam mensalmente dessa subvenção.

Mesmo quando a subvenção mensal vitalícia é recebida por um atual titular de cargo político, porque, entretanto, reassumiu o cargo ou foi investido noutro cargo, tal subvenção continua a ser-lhe devida na qualidade de ex-titular de cargo político.

Por isso se extrai do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º3/2016, Processo n.º74/15, publicado no DR, 1.ª Série, n.º22, de 02/02/2016 que “nos termos dos artigos 24.º, n.º1, e 26.º, n.º1, da Lei n.º4/85, de 9 de abril, [a subvenção mensal vitalícia] só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo número de anos um ou mais dos cargos previstos no artigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou cargo que está na base da sua atribuição” (ponto 5 da Declaração de Voto do Conselheiro Pedro Machete).

Daí que o ora Recorrente se encontre abrangido pelo âmbito da factie species do artigo 77.º, n.º1 da Lei do Orçamento de Estado de 2014”.

A conclusão a que chegámos quanto ao âmbito de aplicação subjectivo da norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, não é infirmada pelo disposto no artigo 78.º, n.º3, da mesma Lei, a saber: “Os titulares de cargos políticos ou de cargos públicos em exercício de funções na data da entrada em vigor da presente lei que estejam abrangidos pelo regime do artigo 9.º da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, na redação anterior à introduzida pelo presente artigo, mantêm-se abrangidos por aquele regime até à cessação do mandato ou ao termo do exercício daquelas funções”.

Com efeito, o artigo 78.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, alterou o artigo 9.º da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, que passou a dispor que “o exercício de quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas por pensionista ou equiparado ou por beneficiário de subvenção mensal vitalícia determina a suspensão do pagamento da pensão ou prestação equiparada e da subvenção mensal vitalícia durante todo o período em que durar aquele exercício de funções”.

Até à mencionada alteração, a norma do artigo 9.º, n.º4, da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n.º55-A/2010, de 31 de Dezembro, permitia que os beneficiários de subvenção mensais vitalícias optassem entre a suspensão do pagamento da subvenção e a suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública desempenhada.

A norma do n.º3 do artigo 78.º da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, apenas manteve, assim, a possibilidade de os titulares de cargos políticos abrangidos pelo artigo 9.º da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, na redacção anterior, optarem entre a suspensão do pagamento da subvenção e a suspensão da remuneração correspondente à função política, não lhes sendo aplicável, até à cessação do mandato, o disposto no artigo 9.º, n.º1, da Lei n.º52-A/2005, de 10 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, que impõe a suspensão do pagamento da subvenção mensal vitalícia.

A mesma norma nada estabelece, pois, que permita concluir que a norma do artigo 77.º da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, não é aplicável aos titulares de cargos políticos que, sendo beneficiários da subvenção mensal vitalícia, exerçam funções à data de entrada em vigor daquela lei.

Alega, no entanto, o recorrente que tem direito à subvenção mensal vitalícia desde 03/11/1992, pelo que, conforme se fundamenta no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º13/2016, de 30/06/2016, não se aplica a condição de recursos, acrescentando que, no que respeita à acumulação das pensões de aposentação ou reforma com a subvenção mensal vitalícia aplica-se o regime legal anteriormente vigente, o qual não estabelecia qualquer limite a tal acumulação.

Ora, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º13/2016 pronunciou-se sobre a aplicação do limite à cumulabilidade da subvenção mensal vitalícia com pensões de aposentação e reforma, reintroduzido pela Lei n.º26/95, de 18 de Agosto, aos titulares de cargos políticos no momento da sua entrada em vigor, tendo concluído que, por força do regime transitório previsto no artigo 3.º daquele diploma legal, “os titulares de cargos políticos que, à data da entrada em vigor da Lei n.º26/95, já haviam preenchido os requisitos para beneficiar das subvenções ficaram, consequentemente, abrangidos pelo regime legal anterior, não lhes sendo aplicável o limite à cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma reintroduzido por aquela Lei” [17.ª conclusão do Parecer].

O mencionado Parecer não se pronunciou, assim, sobre a aplicação da condição de recursos aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que exercessem cargos políticos à data de entrada em vigor da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, sendo que a conclusão a que se chegou no mesmo Parecer, que se prende com o limite à cumulação da subvenção mensal vitalícia com a pensão de aposentação ou reforma consagrado no artigo 27.º da Lei n.º4/85, de 9 de Abril, na redacção introduzida pela Lei n.º26/95, de 18 de Agosto – a cumulação passou a estar sujeita ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro – encontrou o seu fundamento numa disposição de direito transitório, qual seja, o artigo 3.º da Lei n.º26/95, de 18 de Agosto.

Por outro lado, a circunstância de (eventualmente) ser aplicável ao recorrente o regime legal anteriormente vigente sobre a acumulação das pensões de aposentação ou reforma com a subvenção mensal vitalícia não exclui o mesmo do âmbito de aplicação da norma do artigo 77.º da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, que nada estabelece sobre a referida acumulação.

Concluindo que a norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, é aplicável ao recorrente, a questão que se coloca é a de saber se, como o mesmo pretende, tal norma é inconstitucional, por violação do princípio da tutela da confiança, quando interpretada no sentido de abranger na sua previsão os titulares de cargos políticos em exercício de funções.

Vejamos.

Em primeiro lugar, importa referir que este Tribunal Central Administrativo Sul já se pronunciou, em sede de recurso da sentença proferida em 30/09/2019, sobre a aplicação à situação dos autos da jurisprudência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º3/2016, de 13/01/2016, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 80.º da Lei n.º82-B/2014, de 31 de Dezembro, por violação do princípio da protecção da confiança.

Com efeito, no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 23/05/2014, transitado em julgado, concluiu-se que o entendimento constante do mencionado Acórdão do Tribunal Constitucional não é aqui aplicável, pelo que a questão da aplicação da jurisprudência deste Acórdão à situação dos presentes autos não pode ser novamente apreciada.

Acresce que, no Acórdão n.º717/2022, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a aplicação da jurisprudência constante do seu Acórdão n.º3/2016 à norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, podendo ler-se, naquele Acórdão, designadamente, o seguinte: “Defende o ora recorrente que os fundamentos que sustentaram esta decisão do Tribunal [a declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 80.º da Lei n.º82-B/2014, de 31 de Dezembro] são transponíveis para o caso dos autos, uma vez que o teor do n.º1 do artigo 80.º da Lei n.º82-B/2014 é idêntico ao teor do n.º1 do 77.º da LOE para 2014.

Não lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, é diferente o contexto em que foi aplicada a norma que constitui o objeto do presente recurso, já que em 2014 se encontrava ainda em execução o Programa de Assistência Económica e Financeira acordado, em maio de 2011, entre as autoridades portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional («PAEF»), sendo ainda «evidentes e intensos os constrangimentos orçamentais» que justificavam a medida e que o Tribunal entendeu não se verificarem em 2015 (cf. o n.º20). Embora este aspeto não se mostre decisivo – consideradas as restrições orçamentais que se mantiveram em 2015, por força do procedimento de défice excessivo a que o Acórdão n.º3/2016 também faz alusão –, a particular dimensão normativa que integra o objecto do presente recurso obsta a que seja possível aderir, sem mais, à fundamentação desse aresto.

Com efeito, e em segundo lugar, embora o texto dos preceitos legais consagrados no artigo 77.º, n.º1, da LOE para 2014 e no artigo 80.º, n.º1, da LOE para 2015 seja idêntico, a dimensão normativa cuja inconstitucionalidade cumpre agora apreciar reporta-se à interpretação daquela disposição na estrita medida em que se tem por aplicável aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que tenham mantido ou retomado o exercício de cargos políticos ou equiparados.

Em especial, e como seguidamente se verá, não podem ter-se por pertinentes certos argumentos expostos no Acórdão n.º3/2016, tais como os atinentes à confiança depositada na imodificabilidade da «natureza» das subvenções mensais vitalícias; ou a certas consequências tidas como especialmente gravosas para os ex-titulares de cargos políticos, como a de se «gerar para o ex-titular de cargo público uma relação de dependência para com os membros do seu agregado familiar…» (cf. o n.º18), ou a de ser eliminada a «garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada.» (cfr. o n.º20)”.

No mesmo Acórdão, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a constitucionalidade da norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, quando interpretada no sentido de abranger, na sua previsão, as subvenções atribuídas aos ex-titulares de cargos políticos que mantiveram ou retomaram o exercício de cargos políticos, ou seja, sobre a questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente.

Quanto à enunciada questão, consta do Acórdão n.º717/2022, do Tribunal Constitucional, designadamente, o seguinte: “O artigo 77°, n.° 1, da LOE para 2014, na medida em que determinou que o valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos ficaria dependente de «condição de recursos», não deixa por isso de consubstanciar uma «mutação da ordem jurídica» suscetível de afetar os beneficiários da subvenção que se mantivessem em exercício de funções ao abrigo do direito transitório em vigor – como se verifica in casu – numa redução do montante das prestações pecuniárias periodicamente recebidas em contrapartida do exercício do cargo.

Mas, em face do exposto, e tendo presente o contexto em que esta medida foi adotada, não é possível afirmar que esta esta se traduza numa ofensa ao princípio constitucional da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Em primeiro lugar, se a expetativa de continuar a receber a subvenção mensal vitalícia, uma vez retomado o exercício de funções políticas ou públicas equiparadas, não encontra na teleologia e no regime jurídico aplicável àquela prestação qualquer fundamento, a fortiori não pode ter-se por legítima a confiança depositada na intangibilidade do respetivo montante.

Em segundo lugar, o regime transitório adotado após a extinção daquela prestação, e após a eliminação da possibilidade de acumular a retribuição dos cargos com outras prestações sociais a que os respetivos titulares tivessem direito, foi objeto de sucessivas alterações, tendentes a impor crescentes limitações e a debelar qualquer expetativa de beneficiar da prerrogativa de continuar a receber a subvenção mensal vitalícia nos exatos termos em que esta foi sendo atribuída aos ex-titulares de cargos políticos, que não mantiveram ou retomaram o exercício de funções políticas ou públicas remuneradas.

Em terceiro lugar – e ainda que se admitisse que as disposições de direito transitório adotadas seriam, por si só, aptas a gerar uma expetativa, fundada em boas razões, de que o montante auferido a título de subvenção mensal vitalícia em alternativa à remuneração do cargo não sofreria quaisquer reduções ou condicionamentos –, sempre seria de reconhecer como prevalecente o interesse público visado pela medida, tal como foi reconhecido por este Tribunal em diversos arestos que versaram sobre medidas congéneres, excecionais e transitórias, consagradas em normas orçamentais, destinadas a fazer face à situação de emergência económica e financeira e de desequilíbrio orçamental que se fez sentir, com especial intensidade, durante a execução do PAEF (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 396/2011, 187/2013 e 413/2014).

Importa, por último, ter presente que esta medida, quando aplicada aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que mantiveram ou retomaram o exercício remunerado de cargos políticos ou públicos equiparados, não apresenta o grau de onerosidade que se lhe reconheceu no Acórdão n.º 3/2016, precisamente porque os seus destinatários mantiveram a faculdade de optar por suspender a subvenção mensal vitalícia ou por suspender a retribuição do cargo político exercido, nos termos anteriormente previstos, «em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais» (cf. o n.º 5 do artigo 9º da Lei n.º 52-A/2005, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 55-A/2010, por força do disposto no n.º 3 do artigo 78.º da LOE para 2014).

Deste modo, não foram afetados por esta solução normativa em termos tais, que ela se tivesse traduzido numa «postergação da pessoalidade como característica essencial do seu estatuto jurídico-constitucional» ou na supressão da «garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada», que sempre poderiam ter mantido, se tivessem optado por receber a remuneração do cargo em igualdade de circunstâncias com os titulares de idênticos cargos políticos ou públicos.

Ora, como se referiu no Acórdão n.º 862/2013, a apreciação da conformidade de uma determinada solução normativa com o princípio da proteção da confiança «implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas. Os particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Caso os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer.» (cf. o n.º 27).

Ainda que se admitisse como fundada qualquer expetativa na intangibilidade do quantum da subvenção mensal vitalícia abonada aos titulares de cargos políticos que tenham mantido ou retomado o exercício de funções, a ponderação dos interesses em confronto sempre conduziria a um resultado diverso do que se alcançou no Acórdão n.º 3/2016, devendo a medida ter-se por necessária, adequada e proporcional aos fins a atingir no contexto em que foi adotada”.

Assim, acompanhando a jurisprudência constitucional citada, concluímos que a norma do artigo 77.º, n.º1, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de Dezembro, quando interpretada no sentido de ser aplicável aos titulares de cargos políticos, beneficiários da subvenção mensal vitalícia, em exercício de funções à data da sua entrada em vigor, não viola o princípio da protecção da confiança, não padecendo, pois, da inconstitucionalidade que lhe é imputada pelo recorrente.

Resta referir, tendo presente o demais alegado pelo recorrente, que o objecto da presente acção é o acto da Caixa Geral de Aposentações que determinou a reposição das quantias por si recebidas a título de subvenção mensal vitalícia, o qual nada estabeleceu quanto à acumulação da pensão de aposentação e da subvenção com a remuneração correspondente ao cargo político desempenhado, pelo que a alegada inconstitucionalidade da obrigação de opção surge como irrelevante nos presentes autos.

Atento o exposto, cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

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IV – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

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Lisboa, 06/11/2025

Ilda Côco

Luís Borges Freitas

Teresa Caiado