I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto por SOCIEDADE AGRÍCOLA A..., S.A.
· SOCIEDADE AGRÍCOLA A... S.A.

intentou no T.A.C. de Almada acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra
1. MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL (MAOTDR),
2. B...Lda.,
3. C...,
4. D...,
5. E...e
6. F....

Pediu ao tribunal da 1ª instância o seguinte:
a) De acordo com o disposto no 4.°, n.° 2, alínea b), do Decreto-Lei n." 134/2007, de 27 de Abril, a condenação do 1.° Réu (MAOTDR) a ordenar o encerramento da suinicultura da 2.a Ré (LAVROGADOS) referida no artigo 4º do petitório ou, caso assim não se entenda, o que se configura por cautela de zelo e sem conceder, condenação do 1.° Réu a ordenar a suspensão da actividade da mencionada suinicultura pelo período de tempo necessário à prevenção da (continuação) da violação da legalidade exposta no petitório, não inferior a 6 meses;
b) De acordo com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, alínea d), do Decreto-Lei n." 134/2007, de 27 de Abril, e no artigo 32° da Lei 50/2006, de 29 de Agosto, a condenação do 1.° Réu a ordenar aos 3º, 4º, 5º e 6º Réus a interdição do exercício da actividade de suinicultura durante o período de tempo de necessário à prevenção da (continuação) da violação da legalidade exposta no petitório, não inferior a 6 meses;
c) De acordo com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, alínea d), do Decreto-Lei n.° 134/2007, de 27 de Abril, no artigo 86° do Decreto-Lei n.° 46/94, de 22 de Fevereiro de 1994, no artigo 81° do Decreto-Lei n.° 226-A/2007, de 31 de Maio, e no artigo 22° da Lei 5012006, de 29 de Agosto, a condenação do 1.° Réu a aplicar à 2.° Ré coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao mínimo legal de 500.000, 00 Euros;
d) De acordo com o disposto no artigo 4º, n.° 1, alínea d), do Decreto-Lei n.° 134/2007, de 27 de Abril, no artigo 86° do Decreto-Lei n.° 46/94, de 22 de Fevereiro de 1994, no artigo 81° do Decreto-Lei n.° 226-A12007, de 31 de Maio, e nos artigos 8º e 22° da Lei 50/2006, de 29 de Agosto, a condenação do 1.° Réu a aplicar aos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° Réus coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao minimo de 100.000, 00 Euros; e
e) Condenação do 1.° Réu, em regime de solidariedade em relação à condenação que em sede própria se obtenha sobre os demais Réus, ao pagamento de uma indemnização à A no montante global de 473.000,00 Euros, correspondente aos prejuízos discriminados nos artigos 35,° a 43.° da p.i., acrescido dos juros à taxa legal que se venham a vencer desde a data da condenação à de integral pagamento, a titulo de responsabilidade civil pela prática de actos ilícitos.

Por saneador-sentença de 16-10-2009, o referido tribunal

decidiu absolver os 2º a 6º RR da instância, por incompetencia material dos T. Adm. para conhecer dos pedidos formulados contra aqueles,

bem como aplicar a 2ª parte do art. 288º-3 CPCivil(1) á detetada impropriedade do meio processual utilizado contra os RR (deveria ser a.a. especial), por considerar que os pedidos em sede de arts. 66º e 67º CPTA deverão improceder pelo facto de não haver a alegação e prova de prévio requerimento à entidade poública, e

decidiu ainda absolver o Estado dos pedidos por faltar o nexo de causalidade que é pressuposto da responsabilidade civil extracontratual.

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Inconformada, a a. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1. A recorrente não se conforma com a decisão do Tribunal a quo na medida em que o mesmo assenta em errada interpretação e aplicação das normas processuais.
2. Os tribunais administrativos têm o seu raio de acção circunscrito à fiscalização da actividade praticada por sujeitos administrativos, nas suas mais diversas componentes e, em princípio, não podem tomar conhecimento de acções onde figurem sujeitos particulares, uma vez que tal competência se encontra adstrita à jurisdição cível.
3. No entanto, e designadamente em sede de responsabilidade civil extracontratual, esta verdade não é absoluta, na medida em que o próprio CPTA permite a intervenção de particulares e a sua eventual condenação em sede de jurisdição administrativa, para além de o mesmo entendimento se alcançar das regras e princípios processuais.
4. Desde logo o n.° 1 do artigo 10.0 do CPTA impõe que "cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor".
5. Por via de possuírem interesses contrapostos à recorrente, em caso de vencimento da acção, tal como a recorrente a configurou, e ainda que de particulares se tratem, teriam os demais Réus de figurar na acção sob pena de ilegitimidade passiva.
6. Impõe o artigo 27.° do CPC que "se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas, a acção respectiva pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados...".
7. Ou seja, quando se demandam sujeitos privados conjuntamente com um sujeito público em sede de acção administrativa não se verifica uma questão de incompetência material, mas ao invés funcionam as regras de legitimidade processual.
8. No presente caso a intervenção dos Réus particulares na acção era imposta pelo artigo 10.° do CPTA e pelas regras da legitimidade das partes, sob pena de se verificar ilegitimidade passiva.
9. Por outro lado, dando por correcto o entendimento do Tribunal a quo quanto à forma de processo, também aqui merece censura a sentença recorrida na medida em que não fez a devida análise da petição da recorrente, e em particular dos documentos juntos aos autos.
10. Com efeito, a petição inicial apresentada pela recorrente menciona as diversas entidades sob o domínio hierárquico e tutelar do 1.° Réu a quem a Autora deu conhecimento dos factos, solicitando repetidamente a esses entidades que fossem tomadas as medidas adequadas que se impunham.
11. Pode-se aferir da análise dos documentos n.°s 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 33, 38 e 39 juntos pela recorrente com a petição inicial que esta manifestou e reiterou inúmeras vezes junto das diversas entidades tuteladas pelo 1.° réu as suas queixas e a sua pretensão de reposição da legalidade que não veio, no entanto, a ser alcançada por total e absoluta inércia das entidades em causa.
12. O procedimento administrativo está sujeito ao princípio da decisão, ou seja, "os órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares" (art.° 9.0 do CPA).
13. Este artigo consagra expressamente o dever de pronúncia ou resposta da administração face a qualquer petição apresentada por particulares.
14. No procedimento administrativo, perante a apresentação de uma petição/reclamação/requerimento de um particular, o dever de pronúncia da Administração é também um dever de decisão.
15. Ora, no caso em apreço, o 1.0 Réu violou inequivocamente o dever de pronúncia e decisão que sobre si impende, por inércia que apenas a este lhe pode ser imputada.
16. Atenta a ausência de pronúncia e de decisão do 1.0 Réu, através das entidades sob sua tutela, às reclamações da recorrente, temos de concluir que não foi praticado o acto administrativo que era requerido e essencial, nem foi expressamente recusada a prática do mesmo, como culminar de um determinado procedimento administrativo.
17. Ao concluirmos pela inexistência de um acto administrativo, o processo administrativo não se pode considerar concluído.
18. Assim, na ausência de qualquer resposta, foram indeferidas as pretensões/requerimentos da recorrente, sendo o último dirigido à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território em 22.10.2007, o que, no limite, se consideraria indeferido tacitamente em 28.02.08.
19. Legitimando a apresentação da presente acção ao abrigo do artigo 67.0 do CPTA, por estar em tempo (n.° 1 do artigo 69.0 do CPTA) e por ter legitimidade para tal (alínea a) do n.° 1 do artigo 68.0 do CPTA).
20. Por fim, a Autora peticionou que o 1.0 Réu fosse condenado a ordenar a interdição ou a suspensão da suinicultura da 2º Ré, ou a sua interdição, que sempre seria um acto adequado a impedir o resultado danoso alegado pela Autora, pois impediria sempre a 2.a Ré de efectuar as descargas.
21. Caso o 1.0 Réu ordenasse a suspensão da intervenção da 2.a Ré, tal seria a causa adequada a que os resultados não se verificassem.
22. Por outro lado, não se pode afirmar que a 2. Ré, como o fez o tribunal recorrido, não pusesse termo às descargas se a tal fosse obrigada por actuação dos serviços a cargo do 1.0 Réu.
23. Aliás, tal não se pode aferir porque nunca houve qualquer actuação nesse sentido por parte do Estado, podendo a 2.a Ré actuar em total impunidade.
24. Fosse o Estado e os seus serviços mais diligentes, com a ameaça de sanções em caso de incumprimento e, por certo, os resultados não se teriam verificado.

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O recorrido conclui contra a sua contra-alegação.

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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS na 1ª instância
A) A aquisição, em 02-01-2003, pela autora, do prédio misto participado sob o artigo rústico n.° 25 e urbano n.° 7874, sito em Carrasqueira, freguesia do Poceirão, e descrito sob o n.° 486 da Conservatória do Registo Predial de Palmela, freguesia do Poceirão, constituído por 145 hectares de terras, dependência agrícola e um edifício de rés-de-chão para habitação e garagens, confrontando a sul com a Estrada Nacional 4, e a nascente com o antigo Caminho da Sociedade Agrícola de Rio Frio, actual Rua Francisco Marques da Silva, por compra a Sociedade Agrícola G...;
B) No prédio referido em a), é feita exploração agrícola e pecuária, cultivo de sobreiros e criação de cavalos de puro sangue lusitano;
C) A ré "B..." explora uma suinicultura num prédio que confronta a sul com a Estrada Nacional 4 e a poente com a Rua Francisco Marques da Silva;
D) A rua Francisco Marques da Silva é feita de terra batida.

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Objeto do recurso:

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos(2) (por erros de julgamento de facto ou de direito, ou por deficiências graves no texto da sentença conducentes à sua anulação ou a uma nulidade decisória), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), alegações que apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor(3)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(4) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado).

Assim, o presente recurso demanda que apreciemos (numa perspectiva lógico-objectivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida(5), e utilizando a argumentação jurídica permitida pela lei como a lógica jurídica a se, i.e. utilizando uma lógica informal segundo PERELMAN(6)) o seguinte contra a decisão jurisdicional recorrida:
1) A jurisdição administrativa tem competência legal para apreciar o pedido indemnizatório contra os rr. particulares, por força dos arts. 10º-1 CPTA e 27º CPCivil?
2) Não há impropriedade do meio processual geradora de improcedência, porque, com referência ao art. 9º CPA, não há ato administrativo, nem um p.a. findo (por isso mesmo), pelo que houve indeferimento tácito? Aplica-se ao caso o art. 67º CPTA?
3) A interdição ou suspensão da suinicultura, pedida pela A. ao Estado, é adequada a impedir o resultado danoso invocado?

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II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

O tribunal a quo fundamentou assim o decidido:

«Da competência do tribunal em razão da matéria quanto aos réus 2.° e seguintes.

A autora alega que a 2.a ré procede a despejos de resíduos da pecuária que explora no prédio contigo ao seu, os quais alegadamente são causa de prejuízos para as explorações que leva a cabo neste. Afirma, também, que tal sucede porque a segunda ré não cumpre as normas ambientais a que está adstrita nem tal lhe é imposto pela Administração.

Assim, como é bom de ver, o facto genético dos danos que autora invoca reside nas descargas de resíduos e não na violação de normas, pois esta apenas demonstra a alegada ilicitude da conduta.

Ora, a competência dos tribunais administrativos é balizada por normas de direito público, que parametrizam o grau e a latitude de intervenção desses tribunais, que todavia tem de estar suportada em factos para os quais essas normas imponham a sua intervenção.

Dito de outro modo, só eventos tipicamente previstos na lei podem ser submetidos à jurisdição administrativa, e em função dos respectivos sujeitos. Por exemplo, um acidente de viação não é da competência dos tribunais administrativos se apenas envolver particulares; mas já o é se nele interveio uma pessoa colectiva de direito público, por si ou por intermédio de funcionário ou agente. É o que resulta do art.° 4.° do ETAF.

…

Destas considerações logo se concluiu que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para apreciar a responsabilidade civil de particulares, ainda que a alegada ilicitude da respectiva conduta derive da inobservância de normas que tutelam interesses colectivos, como é o caso do ambiente.

Por conseguinte, estando em causa, no que concerne à 2.a ré e seguintes, a alegada prática de actos de natureza privada (despejo de resíduos orgânicos de pecuária) e não sendo tais réus entidades públicas, outra solução não há que não seja a de os excluir da causa, por manifesta e evidente falta de competência material do tribunal para apreciar os factos e o pedido que lhes dizem respeito. Evidência essa que dispensa o exercício do contraditório — art.° 3.°, n.° 3, do CPC.

O que prejudica o conhecimento da questão da ineptidão da p.i., por falta de causa de pedir relativamente ao 3.° e seguintes réus, e da ilegitimidade destes e da autora.

Em face do exposto julgo o tribunal administrativo materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela autora contra os réus B...Lda., C..., D..., E...e F..., absolvendo-os da instância nos termos do art.° 105.°, n.° 1, do CPC, aplicável ex vi dos art.°5 1.° e 42.°, n.° 1, do CPTA.

Custas pela autora a fixar a final.

O tribunal é absolutamente competente para conhecer da acção relativamente ao pedido formulado contra o MAOTDR.

…

Da impropriedade processual:

Três dos pedidos da autora consistem na condenação do R. MAOTDR a:

ordenar aos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° Réus a interdição do exercício da actividade de suinicuitura durante o período de tempo de necessário à prevenção da (continuação) da violação da legalidade exposta no presente petitário, não inferior a 6 meses;

a aplicar à 2.° Ré coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao mínimo legal de 500.000, 00 Euros;

aplicar aos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° Réus coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao mínimo de 100.000, 00 Euros.

Ou seja, estes pedidos contém em si um pedido de condenação à prática de actos administrativos.

E a questão que desde logo se pode colocar é se é numa acção administrativa comum que tal pretensão pode ser deduzida.

É sabido que em acção administrativa especial é possível peticionar a condenação à prática de acto legalmente devido [art.° 46.°, n.° 2, al. b), do CPTAI, que pode ser cumulada com um pedido indemnizatário (art.° 47°, n.° 1, do mesmo diploma).

Mas na acção comum tal não é possível.

É verdade, porém, que o art,° 37.°, n.° 2, als. c), e d), do CPTA, permite a:

Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;

Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;

Mas tal condenação refere-se a condutas ou comportamentos e não à prática de actos administrativos, porque "a adopção do comportamento em causa não pode consistir na emissão de uma norma administrativa nem na prática de acto administrativo, porque pretensões destas só são formuláveis no âmbito da acção administrativa especial"1.

Ou seja, no âmbito destas normas apenas cabem meros comportamentos administrativos, tais como operações materiais e técnicas.

Aliás, como resulta expressamente da alínea e).

Concluiu-se, daqui, que esta acção comum é inadequada ao fim visado pela autora com tais pedidos, embora não haja no plano conceptual qualquer obstáculo à cumulação de tais pedidos com a dedução de um pedido indemnizatório se - como vimos — aqueles fossem formulados numa acção administrativa especial.

Sucede, porém, que tais pedidos envolvem também outra questão, que consiste em saber se — mesmo neste caso (o da acção administrativa especial) - seria possível ao tribunal invadir a esfera de actuação da Administração no caso em concreto, condenando-a à prática de actos administrativos.

Mas por a resposta ser negativa, como melhor adiante se explicitará, aplica-se então a doutrina do art.° 288.°, n.° 3, do CPC, ou seja, a excepção da impropriedade do meio processual não deve subsistir, visto que a decisão da causa é inteiramente favorável à parte a quem aproveita, ou seja, ao MAOTDR.

…

Ora, no caso sub judice a autora nada diz quanto à dedução de prévia pretensão administrativa que suporte o pedido de condenação à prática de acto devido, limitando-se a referir que os serviços do réu tinham conhecimento da "situação”, o que é muito pouco, convenhamos, para justificar tal condenação, que a ser considerada admissivel constituiria unia intolerável intromissão judicial na esfera de actuação da Administração, de resto proibida pela estatuição negativa que resulta do disposto nos citados preceitos.

Concluindo: os pedidos da autora, de:

ordenar aos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° Réus a interdição do exercício da actividade de suinicultura durante o período de tempo de necessário à prevenção da (continuação) da violação da legalidade exposta no presente petitório, não inferior a 6 meses;

a aplicar à 2.a Ré coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao mínimo legal de 500.000, 00 Euros;

aplicar aos 3,°, 4.°, 5.° e 6.° Réus coima, graduada em função da gravidade das suas condutas, nunca inferior ao mínimo de 100.000, 00 Euros.

são processual e legalmente inadmissíveis, e como tal improcedentes.

…

Da condenação do R. Estado em indemnização por responsabilidade civil extracontratual

No que toca ao pedido com expressão indemnizatória, importa salientar que como vem sendo pacificamente aceite, a responsabilidade civil extracontratual do Estado se baseia nos mesmos pressupostos da responsabilidade civil, que aliás são idênticos aos da responsabilidade contratual.

Tais pressupostos têm de verificar-se cumulativamente: o facto ilícito e culposo, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (art.° 563° do CC).

Ora, em relação ao nexo de causalidade entre a alegada actuação ornissiva do Estado (CCDRLVT) e os danos que a autora afirma que lhe foram e estão sendo provocados não há qualquer nexo de causalidade.

…

No caso dos autos não é a conduta omissiva do R. Estado que provoca os danos que a autora alega, nem essa conduta seria, em abstracto, susceptível de os originar. Conforme a A. reconhece, é a alegada actividade ambientalmente nociva da 2.a ré que os terá provocado. Logo, o facto causador dos danos alegados pela A. não é imputável ao Estado mas outrossim à "B..."; e por conseguinte, inexiste qualquer nexo de causalidade, entre a conduta do R. Estado e a verificação destes.

Dito de outro modo: o pedido indemnizatório só pode ser dirigido contra o alegado agente infractor, a quem devem ser pedidas responsabilidade no plano indemnizatório - e não contra o Estado.

É que, fora do quadro regulamentar em que as descargas de resíduos de suinicultura podem ser efectuadas, ficam as eventuais ofensas aos direitos de cada um que tais descargas possam causar. Na verdade, o licenciamento administrativo de tais descargas e a parametrização legal em que as mesmas se podem dar esgota-se nesses items administrativo e legislativo ou regulamentar; tudo o que se situar fora deles, para além deles, tudo o que agredir direitos de outrem sai do âmbito das normas legais violadas e reentra na esfera privada da responsabilidade civil por facto ilícito.

E que assim é demonstra-se por outra via: se a tese da autora tivesse consistência jurídica e doutrinária, a ser aplicada indiscriminadamente à vida da comunidade rapidamente o Estado português ficaria numa situação de insolvência, visto que seria o responsável por todas as indemnizações emergentes de danos que fossem causados a terceiros em consequência da inobservância de normas jurídicas por si emanadas ou omitidas, designadamente em matéria de acidentes de viação, de trabalho, etc., ou ainda por não imposição da conduta devida a todos e quaisquer cidadãos, o que obrigaria o país a converter-se num estado policial...

Portanto, faltando o nexo de causalidade, não é possível assacar qualquer responsabilidade civil ao R. Estado, por não se verificarem (cumulativamente) os respectivos pressupostos».

Vejamos (apesar dos lapsos de português da p.i. e da alegação de recurso, bem como da decisão recorrida).

1 –

A jurisdição administrativa tem competência legal para apreciar o pedido indemnizatório contra os rr. particulares, por força dos arts. 10º CPTA(7) e 27º CPCivil?

O pedido indemnizatório é feito contra o Estado e contra os restantes RR solidariamente e assenta nos alegados danos para a autora causados pelos alegados despejos da suinicultura da 2ª co-R. (gerida pelos 3º a 6º rr.), num quadro fáctico de alegada inação do Estado contra os outros co-RR, enquanto suinicultores, apesar dos alegados requerimentos da autora para o Estado impedir aquela conduta lesiva.

A A., utilizando o meio processual referido no art. 37º-2-d do CPTA, considera na p.i., bem ou mal, que os seus danos (que descreve) foram causados

-pelos despejos ilegais feitos pela 2ª co-R. na propriedade da A. (com violação de normas dos DL 46/94, DL 58/2005, Lei 50/2006 e DL 226-A/2007), e

-pelo facto de o Estado (1º co-R.) não ter atuado contra a 2ª co-R. de modo constante (assim violando o DL 137/2007) e apesar de para tal solicitado.

Por isso, considera a recorrente que os rr. particulares teriam de ser chamados ao processo, atentos os cit. pedidos feitos contra o Estado. E invoca o Ac. do Trib. de Conflitos de 8-10-2009 no pr. nº 020/08.(8)

Ora, os arts. referidos pela recorrente, não mencionados na decisão recorrida, dizem respeito á legitimidade processual e não á competência jurisdicional (art. 212º-3 da Constituição e no art. 4º-1 do ETAF), a qual tem a ver com o objeto da ação e é um pressuposto processual anterior á legitimidade processual.

Mas, primeiro deve-se tratar da competência jurisdicional e só depois da legitimidade processual conforme o art. 10º CPTA.

Os T. Adm. tratam, em regra, de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (vd. arts. 212º-3 Constituição e 4º ETAF). Estas constituem o objeto da atividade jurisdicional dos T. Adm. Há, assim, que ver o pedido e a causa de pedir.

Uma relação jurídica administrativa é uma relação jurídica(9) regulada por normas de direito administrativo (que atribuam direitos subjetivos ou reconheçam interesses legítimos face à Administração, ou que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes por razões de interesse público, razões que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada); outra noção pode ser encontrada em D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2011, pp. 167 ss: é toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no exercício de poderes/deveres públicos conferidos por normas jurídicas que regulem quer a organização e funcionamento da Administração Pública, quer as relações por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exercício da atividade administrativa de gestão pública.

Demandar também particulares ao abrigo dos arts. 27º do CPCivil é normalmente uma questão a integrar no cit. art. 10º-7 CPTA e não na competência jurisdicional, pois tem a ver com litisconsórcio voluntário passivo. Vd. CARLOS CADILHA, in CJA nº 62, pp. 28ss (anot. a Ac.); e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/C.CADILHA, Comentário…, 3ª ed., anot. ao art. 10º.

Haverá aqui uma só e mesma relação material controvertida, jurídico-administrativa, que envolva, além da A. e do Estado, os ora 2º a 6º co-RR, simultaneamente, de modo que, sendo aqui de demandar o Estado nos T. Adm., também se possa convocar os ora 2º a 6º co-RR ao abrigo do art. 27º-1 CPCivil(10) (ex vi art. 10º-7 CPTA)?

O art. 27º-1 cit. refere-se ao caso

-em que há uma só relação jurídica controvertida ainda que com várias partes ativas e/ou passivas e

-em que não há a exigência legal, contratual ou lógica de pluralidade de partes (art. 28º CPCivil).

O invocado DL 46/94 estabelece o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico, sob jurisdição do Instituto da Água. A autora refere o seu art. 20º(11) e o art. 86º-1-2.

O invocado DL 58/2005 estabelece a orgânica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

A invocada Lei 50/2006 é a lei-quadro das contraordenações ambientais. A autora refere os seus arts. 8º (Responsabilidade pelas contraordenações), 30º (Sanções acessórias) e 32º (Interdição e inibição do exercício da actividade).

O invocado DL 226-A/2007 estabelece o regime da utilização dos recursos hídricos. A autora invoca os seus arts. 81º-3(12) e 82º(13).

O invocado DL 134/2007 aprova a orgânica das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional. A autora invoca os seus arts. 2º(14) e 4º(15).

É fácil ver no objeto processual fixado na p.i. uma relação jurídica administrativa entre a A. e o Estado - v. o DL 134/2007 e o CPA (a qual, em sede de contencioso, caberá não na A.A.Comum, mas sim na A.A.Especial regulada nos arts. 50º ss CPTA e/ou em pedido indemnizatório).

Assim há um litígio entre a A. e o Estado a resolver pelos T. Adm.: o Estado alegadamente violou a lei administrativa ambiental e de saúde pública (DL 46/94 e do DL 226-A/2007), ao não agir contra a 2ª co-R, impedindo a sua conduta danosa, apesar dos pedidos da A.

Mas será que o pedido indemnizatório deduzido contra os co-RR particulares se integra numa relação jurídica administrativa indemnizatória entre a A. e o Estado que envolva esses co-RR?

Há que fazer uma distinção dentro do pedido indemnizatório formulado quanto ao Estado e quanto à empresa poluidora e seus gerentes, a título solidário, porque, na verdade, os litígios indemnizatórios são dois, não apenas um, e advêm de distintas causas de pedir (os despejos da 2ª co-R; a inação do Estado em prole da lei ambiental), no âmbito de distintas relações jurídicas:

-uma privada, de direito civil, entre a A e a 2ª co-R empresa (ainda que possa envolver indiretamente normas administrativas) e

-outra administrativa, entre a A reclamante e o Estado inativo (que envolve poderes de autoridade).

Por outras palavras: a cit. relação jurídica(16) administrativa entre a A e o Estado, que está na base do pedido indemnizatório deduzido, não envolve diretamente os RR particulares; e, assim sendo, como é, podemos dizer que há também um outro litígio entre a A e os co-RR particulares que não emerge de uma relação jurídica regulada por normas de direito administrativo, pois se trata de um conflito indemnizatório entre dois particulares e duas propriedades vizinhas, conflito esse que pode envolver indireta ou reflexamente ilegalidades ambientais ou de saúde pública.

Não existe, portanto, um só litígio emergente de uma só relação jurídica, existem sim dois litígios emergentes de duas relações jurídicas profundamente distintas (uma regulada pelo Direito administrativo e outra pelo Direito civil).

Pelo que os T. Adm. não detêm competência jurisdicional para julgar este concreto pedido indemnizatório formulado contra os ora RR particulares.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

E, por isso também, não é possível demandar estes particulares nos T. Adm. Donde resulta que a solidariedade atribuída pela A aos RR, neste ponto, é um equívoco.

2 –

Não há impropriedade do meio processual geradora de improcedência, porque, com referência ao art. 9º CPA, não há ato administrativo, nem um p.a. findo (por isso mesmo), pelo que houve indeferimento tácito? Aplica-se ao caso o art. 67º CPTA?

Antes de mais, devemos desde já afirmar que não tem sentido falar hoje em indeferimento tácito, devido ao regime instituído pelos arts. 66º e 67º CPTA.

A A deduziu uma A.A.Comum.

Nesta questão do recurso estão em causa sobretudo os pedidos feitos nas al. a) e b) do petitório: condenação do Estado a praticar certos atos administrativos.

É evidente que tal pedido exige a A.A.Especial prevista nos arts. 66º ss CPTA. Não a AAComum.

O tribunal recorrido considerou que este erro na forma do processo não devia dar lugar a absolvição da instância, porque, destinando-se a nulidade processual em causa a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obsta, no momento da apreciação da exceção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte.

Mas, mal. Não opera aqui a 2ª parte do nº 3 do art. 288º CPCivil. O erro na forma do processo, ou melhor, o princípio da legalidade ou tipicidade das formas e dos trâmites processuais previsto na lei processual é algo imposto por razões de processo, por razões de interesse público, de paz social, e não para proteger ou tutelar os interesses das partes, nomeadamente da ora A. Afinal, o direito processual é ramo do direito público (vd. A. VARELA et al., Manual…, 2ª ed., pp. 8 ss; FRANCISCO F. DE ALMEIDA, D.P.Civil, I, 2011, pp. 23 ss).

Por outro lado, não é verdade que a A não alegou e provou que fez o requerimento prévio que é pressuposto necessário de uma A.A.Especial ao abrigo dos arts. 66º ss CPTA. Tal consta dos arts. 9º e 15º da p.i., bem como dos seus docs. 13 a 20.

Pelo que o tribunal recorrido concluiu mal, quando considerou ser de improcederem os pedidos de condenação á prática de ato devido, por a autora supostamente não ter formulado o requerimento prévio ao funcionamento dos arts. 66º ss CPTA.

Mas, a verdade, no entanto, é que o art. 69º-1 CPTA(17) não foi aqui respeitado (os req. feitos pela A. são de 2000 e 2004, mas esta ação entrou em 2008), pelo que não é possível (ou útil, noutra visão) convolar esta A.A.Comum em A.A.Especial, já que seria intempestiva.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

3 –

A interdição ou suspensão da suinicultura, pedida pela A. ao Estado, é adequada a impedir o resultado danoso invocado?

Esta questão prende-se com a falta de nexo de causalidade entre a alegada inação do Estado e os danos sofridos pela A.

Ora, aqui, a recorrente cai num equívoco: do facto de a atuação do Estado poder fazer cessar a atividade alegadamente danosa da 2ª co-R não resulta que haja um nexo causal adequado (v. art. 563º CCivil) entre a alegada omissão do Estado e os danos invocados, porque estes resultam direta e positivamente da conduta ativa da 2ª co-R.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

4 –

Portanto, aos presentes pedidos, cumulados, em relação aos quais se não excluiu a jurisdição dos T. Adm., corresponde necessariamente a A.A.Especial, por força do disposto nos arts. 4º-1-2-f, 5º-1, 35º, 46º-1-2-b, 47º-1 e 66º ss do CPTA.

Há erro na forma do processo escolhida na p.i.

Não é, no entanto, possível convolar esta AAComum em A.A.Especial (art. 199º CPCivil), porque o prazo de caducidade do direito de ação imposto no art. 69º-1 CPTA foi desrespeitado.

Assim sendo, temos uma nulidade processual plenamente operante, por erro na forma do processo (vd. arts. 199º, 202º e 206º-2 CPCivil), sendo por isso nulo o processo desde a p.i.

Pelo que os RR devem ser absolvidos da instância (art. 288º-1-b do CPCivil).

Vd. ANTONIO GERALDES, Temas…, I, 1997, p. 249, e Temas…, II, 4ª ed., pp. 123-124; e FRANCISCO F. DE ALMEIDA, D.P.Civil, I, 2011, pp. 538 ss.

*

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em absolver os réus da instância, por nulidade total do processo, assim negando provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 22-11-2012

3 – As excepções dilatórias só subsistem enquanto a respectiva falta ou irregularidade não for sanada, nos termos do n.º 2 do artigo 265.º; ainda que subsistam, não terá lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da excepção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte.

2- O recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, devendo assim improceder um recurso em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente recorrido, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida (Ac.STA de 2-11-1989, pr. nº 026906; de 30-10-1991, pr. nº 013349; de 29-9-1994, pr. nº 024924; de 29-10-1996, pr. nº 038961; de 16-4-1997, pr. nº 036400; de 21-9-2000, pr. nº 038828; de 15-3-2001, pr. nº 032607).
3- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores (sem o novo “copy/paste”) e com uma fundamentação jurídica (breve e simples ou longa e complexa) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.
4- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.
5- Assim: BAPTISTA MACHADO, Prefácio, in HANS KELSEN, A Justiça e o Direito Natural, ed. Almedina, 2001, pp. 14ss.

O juiz tem presente o tipo de sociedade e de ideal de justiça prosseguidos na Lei Fundamental: no nosso caso, é uma sociedade aberta de economia social de mercado, com substantivas regras de justiça social.

6- CHAIM PERELMAN, Ética e Direito, ed. Martins Fontes (S. Paulo, Brasil), 1996, pp. 490ss.
7- Artigo 10º
1 - Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
…
7 - Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.
8- I - A competência em razão da matéria (além da hierárquica, da estabelecida em razão do valor e ainda da territorial) fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram (tenham ocorrido) posteriormente, bem assim as de direito, salvo caso de supressão do órgão a que a causa tenha sido afecta ou se lhe fosse (tivesse sido) atribuída competência de que inicialmente carecesse: perpetuatio jurisdictionis.
II - Para além do sempre devido tratamento de uma questão de competência material dos tribunais administrativos, em sede de responsabilidade extracontratual, não poderá deixar de se reconhecer a necessária precedência de uma abordagem de cunho tipicamente processual, reportado às regras da legitimidade dos sujeitos em contenda e ao princípio da estabilidade da instância.
III – Por isso se adverte na doutrina que “...O que está em causa (...) quando se pretende chamar ao processo outros interessados para além da entidade pública demandada, é não uma questão de competência material do tribunal administrativo – que haverá de ser aferida, em princípio, pela existência de uma relação jurídica administrativa –, mas o funcionamento das regras de legitimidade processual....”, pelo que, não subsistindo...” obstáculo relativo à competência contenciosa, poderá verificar-se uma situação de litisconsórcio voluntário passivo sempre que a relação material controvertida respeite a várias pessoas, caso em que tem aplicação o disposto no art.º 27.º do CPC.”

IV - Sempre que se configure, à partida (isto é, tal como enunciados o pedido e a causa de pedir e tal como identificados os contendores sujeitos processuais, neles se incluindo um ou mais entes públicos), a existência de uma relação jurídica administrativa e seja de aceitar, por conseguinte, a competência do tribunal administrativo para conhecer do objecto da acção, as questões relativas à demanda de sujeitos de direito privado titulares, alegadamente, de posição substancial idêntica ou igual à(s) do(s) demandado(s) público(s), em termos de litisconsórcio passivo inicial ou sucessivo, terão a ver, necessariamente,...”com a aplicação subsequente das regras processuais relativas à legitimidade das partes...”.
9- Relação jurídica é o nexo de correspondência recíproca entre direitos e vinculações, encabeçados em pessoas diferentes (CASTRO MENDES, D. Civil, T. Geral, 1978, 1º, p. 138).
10- Artigo 27º

1 - Se a relação material controvertida respeitar a várias pessoas, a acção respectiva pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados; mas, se a lei ou o negócio for omisso, a acção pode também ser proposta por um só ou contra um só dos interessados, devendo o tribunal, nesse caso, conhecer apenas da respectiva quota-parte do interesse ou da responsabilidade, ainda que o pedido abranja a totalidade.
11 - Artigo 20.º Requisitos gerais

Qualquer que seja a finalidade da captação, a atribuição do título de utilização depende das disponibilidades hídricas e da inexistência de incompatibilidades com outras utilizações já licenciadas ou previstas em instrumentos de planeamento, tendo em conta as prioridades de utilização consagradas no artigo 18.º
12- Artigo 81º
3 - Constitui contra-ordenação ambiental muito grave:
a) A utilização dos recursos hídricos sem o respectivo título;
b) A violação do disposto no n.º 5 do artigo 32.º;
c) O incumprimento das obrigações impostas pelo respectivo título;
d) O incumprimento da obrigação, por parte do titular do título, de suspender os trabalhos e alterar ou demolir aqueles quando ameacem a segurança ou prejudiquem os interesses da navegação;
e) A execução, implantação de obras ou de infra-estruturas dentro do perímetro da zona reservada de uma albufeira de águas públicas classificada ou na zona de protecção;
f) Lançar, depositar ou, por qualquer outra forma directa ou indirecta, introduzir nas águas superficiais, subterrâneas ou nos terrenos englobados nos recursos hídricos qualquer substância ou produto sólido, líquido ou gasoso potencialmente poluente;
g) A manipulação de produtos ou substâncias nocivos junto de captações, ou da sua zona de protecção imediata, de águas subterrâneas ou superficiais;
h) O depósito de produtos ou substâncias nocivos junto de captações, ou da sua zona de protecção imediata, de águas subterrâneas ou superficiais;
i) O armazenamento de quaisquer produtos ou substâncias nocivos junto de captações, ou da sua zona de protecção imediata, de águas subterrâneas ou superficiais;
j) A extracção de materiais inertes em áreas distintas das consagradas no respectivo título;
l) A utilização de equipamentos ou meios de acção não autorizados para a extracção de materiais inertes;
m) A omissão total ou parcial dos volumes de materiais inertes extraídos;
n) A realização de competições desportivas e navegação marítimo-turística fora das áreas permitidas para o efeito;
o) A obstrução ao exercício de inspecção, fiscalização ou o exercício das suas competências, designadamente a recusa de acesso da entidade ao local;
p) O incumprimento das normas de qualidade da água de acordo com a legislação em vigor;
q) O não acatamento da proibição de lançar, depositar ou de qualquer outra forma de introduzir na água resíduos que contenham substâncias que possam alterar as suas características ou que contribuam para a degradação do ambiente;
r) A imersão de resíduos ou a rejeição de efluentes em local diferente do autorizado pelos organismos competentes;
s) A imersão de resíduos em violação das disposições legalmente aplicáveis;
t) A rejeição de águas residuais industriais, directa ou indiretamente, para o sistema de disposição de águas residuais urbanas, sem a autorização prevista no n.º 1 do artigo 54.º;
u) Rejeição de águas degradadas directamente para o sistema de disposição de águas residuais, para a água ou para o solo, sem qualquer tipo de mecanismos que assegurem a depuração destas.
13- Artigo 82.º Apreensão cautelar e sanções acessórias

A entidade competente para a aplicação da coima pode proceder às apreensões cautelares e aplicar as sanções acessórias que se mostrem adequadas, nos termos do disposto na Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto.
14 - Artigo 2º Missão e atribuições
1— As comissões de coordenação e desenvolvimento regional têm por missão executar as políticas de ambiente, de ordenamento do território e cidades e de desenvolvimento regional ao nível das respectivas áreas geográficas de actuação, promover a actuação coordenada dos serviços desconcentrados de âmbito regional e apoiar tecnicamente as autarquias locais e as suas associações.
2— As CCDR prosseguem, no âmbito das circunscrições territoriais respectivas, as seguintes atribuições:
a) Contribuir para a definição das bases gerais da política de desenvolvimento regional no âmbito da política de desenvolvimento económico e social do País, dinamizando e participando nos processos de planeamento estratégico de base territorial, bem como fomentar parcerias entre agentes regionais e a elaboração de programas integrados visando a coesão e a competitividade territoriais;
b) Executar, avaliar e fiscalizar, ao nível regional, as políticas de ambiente, de conservação da natureza, de ordenamento do território e de cidades, articulando-se, para o efeito, com os outros serviços do MAOTDR e pessoas colectivas públicas tuteladas por aquele Ministério;
15- Artigo 4º Poderes de autoridade
1— Para a prossecução das suas atribuições, as CCDR exercem os poderes da autoridade do Estado na área geográfica de actuação, nomeadamente no que respeita:
a) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas que lhe sejam devidas nos termos da lei e, bem assim, dos rendimentos provenientes da sua actividade;
b) À execução coerciva das decisões de autoridade, nos termos da lei geral;
c) À defesa dos bens do domínio público sob a sua administração;
d) À prevenção, ao controlo de infrações e à aplicação de sanções por actividades ilícitas, designadamente nos domínios do ambiente, da conservação da natureza e da biodiversidade, do ordenamento do território e da urbanização e edificação, de acordo com a legislação aplicável;
e) À protecção dos seus funcionários, designadamente quando em exercício de poderes de polícia administrativa;
f) À competência para requerer a declaração de utilidade pública, com ou sem carácter de urgência, para o efeito de expropriação de bens e direitos nos termos da lei;
g) Ao reconhecimento de capacidade judiciária para os efeitos da efectivação de responsabilidade civil extracontratual visando a reparação de danos causados ao ambiente ou aos interesses gerais do ordenamento do território, da conservação da natureza e da biodiversidade.
2— Ao pessoal dos quadros das CCDR que exerça funções de fiscalização e vigilância são reconhecidos os seguintes poderes gerais, sem prejuízo de outros constantes de legislação específica:
a) Solicitar a colaboração das autoridades policiais quando necessário à imposição de comportamentos legalmente devidos, à prevenção de infrações à lei ou à salvaguarda da inviolabilidade de bens públicos e interesses gerais no âmbito das atribuições das CCDR;
b) Determinar a suspensão ou cessação de actividades lesivas ou potencialmente danosas para o ambiente, incluindo o encerramento de instalações quando se revelar estritamente necessário à protecção da saúde pública, segurança de pessoas e bens;
c) Identificar quaisquer pessoas ou entidades que violem disposições legais e regulamentares nos domínios do ambiente, do ordenamento do território ou da conservação da natureza e da biodiversidade;
d) Intimar à imediata remoção de ocupações ilegais em bens do domínio público sob a administração das CCDR e determinar o embargo de quaisquer construções em áreas de ocupação proibida ou condicionada em zonas de protecção estabelecidas por lei ou em violação da lei, dos regulamentos ou das condições de licenciamento ou autorização.

3— O pessoal afecto a tarefas de fiscalização e vigilância das CCDR é portador de cartão de identificação de modelo a aprovar por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente, do ordenamento do território e do desenvolvimento regional.

16- Relação jurídica é o nexo de correspondência recíproca entre direitos e vinculações, encabeçados em pessoas diferentes (CASTRO MENDES, D. Civil, T. Geral, 1978, 1º, p. 138).

17- Artigo 69º
1 - Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.